Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛЕН АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 25 януари 2024 година(1)
Съединени дела C-112/22 и C-223/22
CU (C-112/22)
ND (C-223/22)
Наказателно производство
в присъствието на
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale di Napoli (Районен съд Неапол, Италия)
„Преюдициално запитване – Директива 2003/109/ЕО – Статут на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни – Член 11, параграф 1, буква г) – Равно третиране – Социално подпомагане – Условие за най-малко десетгодишно пребиваване, последните две години от което непрекъснато“
1. Всепризнато е, че белязалите началото на XX век икономически кризи значително са увеличили икономическото и социалното неравенство. За да се справят с него много европейски правителства избират да приложат политика на преразпределение на средствата, която в Италия се изразява главно чрез reddito di cittadinanza „(универсалния базов доход)“. Така въпросът за универсалния базов доход има ярко изразено политическо измерение, което е безспорният контекст на настоящите дела.
2. Сведени до чисто юридическото си измерение, настоящите дела, в основата на които са две преюдициални запитвания, отправени от Tribunale di Napoli (Районен съд Неапол, Италия), са повод за Съда да се произнесе по тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни(2) и по-точно по въпроса дали поставянето на условието за пребиваване в продължение на десет години на територията на Италия, което да бъде непрекъснато през последните две години преди подаването на молбата, за отпускането на универсален базов доход, е в съответствие с тази разпоредба.
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
3. По настоящите дела са приложими членове 4 – 7 и 9 – 11 от Директива 2003/109, както и член 34 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Б. Италианското право
4. Член 2 от Decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (Декрет-закон № 4 относно спешни разпоредби за универсалния базов доход и пенсиите) от 28 януари 2019 г. (GURI, бр. 23 от 28 януари 2019 г.), преобразуван в закон с Legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (Закон № 26 за преобразуване в закон след внасяне на изменения на Декрет-закон № 4 от 28 януари 2019 година относно спешни разпоредби за универсалния базов доход и пенсиите) от 28 март 2019 г. (GURI, бр. 75 от 29 март 2019 г.) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 4/2019“), озаглавен „Получатели“, предвижда в алинея 1:
„[Универсалният базов доход] (Reddito di cittadinanza) се предоставя на домакинствата, които към момента на подаване на молбата и през целия период на изплащане на помощта отговарят на следните кумулативни условия:
a) по отношение на изискванията за гражданство, пребиваване и престой лицето от домакинството, което подава молба за предоставяне на помощта, трябва кумулативно:
1) да притежава италианско гражданство или гражданство на държава — членка на Европейския съюз, или да е член на семейството на притежаващо такова гражданство лице, както е посочено в член 2, алинея 1, буква b) от Decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Законодателен декрет № 30 от 6 февруари 2007 г.), да притежава право на пребиваване или право на постоянно пребиваване, или да е гражданин на трета страна, притежаващ разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС;
2) да е пребивавало постоянно в Италия в продължение на поне 10 години, последните две от които, считано от момента на подаване на молбата, както и през целия период на изплащане на помощта — непрекъснато.
[...]“.
5. Член 7 от този Декрет-закон, озаглавен „Наказания“, предвижда в алинея 1:
„Който, за да получи неследваща се парична сума като помощ по член 3, състави или използва неистински декларации или документи, или такива с невярно съдържание, или затаи сведения в нарушение на задължение да предостави такива, ако деянието не съставлява по-тежко престъпление, се наказва с лишаване от свобода от две до шест години“.
II. Споровете в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
6. От отговорите, които запитващата юрисдикция дава след отправеното ѝ от Съда искане за разяснения, се установява, че CU и ND са граждани на трети страни, които са придобили статута на дългосрочно пребиваващи в Италия. Всяко от тези лица е обвинено от Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Прокурор на Републиката към Районен съд Неапол, Италия) в извършване на деянието по член 7, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019. Те са подписали, съответно на 27 август 2020 г. и на 9 октомври 2020 г., молби за предоставяне на универсален базов доход, като в тях невярно са удостоверили, че отговарят на условията за предоставяне на тази помощ и по-специално на предвиденото в посочения декрет-закон условие за пребиваване в Италия в продължение на най-малко десет години. На това основание CU и ND са получили недължими суми, съответно 3 414,40 евро и 3 186,66 евро.
7. Tribunale di Napoli (Районен съд Неапол) изразява съмнение относно съответствието с правото на Съюза на Декрет-закон № 4/2019, доколкото той предвижда възможност за получаване на универсалния базов доход, квалифициран като социално подпомагане, чиято цел е да се осигури минимален размер на издръжка, при условие на пребиваване в Италия в продължение на най-малко десет години, последните две от които непрекъснато. Запитващата юрисдикция счита, че този декрет-закон третира гражданите на трети страни, включително тези, притежаващи разрешение за дългосрочно пребиваване, по различен начин от италианските граждани.
8. Според тази юрисдикция обезщетението, наречено „универсален базов доход“, спада към една от трите области, посочени в член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, а именно социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила по смисъла на националното законодателство. По-нататък, член 11, параграф 4 от тази директива не е приложим в конкретния случай, тъй като при приемането на съответната национална правна уредба италианската държава изглежда не е изразила желание да ограничи предписаното от посочения член 11 равно третиране в областта на социалното подпомагане и на социалната закрила до основните придобивки. Във всеки случай, дори да беше възприето такова ограничение, то не би било в съответствие с посочения член 11, тъй като съгласно член 1, алинея 1, последно изречение от Декрет-закон № 4/2019, универсалният базов доход представлява основно ниво на подпомагане в рамките на наличните ресурси.
9. Тълкуването на правото на Съюза е необходимо, за да се постанови решение по делата в главното производство, доколкото ако условието по член 2, алинея 1, буква a), точка 2 от Декрет-закон № 4/2019 не е в съответствие с правото на Съюза, предпоставката за съставомерност на съответните деяния ще отпадне.
10. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че според нея условието за пребиваване в Италия в продължение на десет години, последните две от които без прекъсване, е неблагоприятно за гражданите на трети страни, които се ползват със специална закрила по силата на правната уредба на Съюза, като дългосрочно пребиваващите, получили право на постоянно пребиваване в държава — членка на Съюза, след като са пребивавали в нея в продължение на пет години по смисъла на член 4 от Директива 2003/109. Същото се отнася и за италианските граждани, които се завръщат в Италия след период на пребиваване в друга държава членка. Обект на дискриминация поради разглежданата по главното производство национална разпоредба били също и притежателите на статут на бежанец, които по силата на член 29 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (OB L 337, 2011 г., стр. 9) би трябвало да получат необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите на държавите членки.
11. При тези условия Tribunale di Napoli (Районен съд Неапол) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-конкретно член 18 [ДФЕС], член 45 [ДФЕС], член 7, параграф 2 от [Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза (OB L 141, 2011 г., стр. 1)], член 11, параграф 1, буква г) от [Директива 2003/109], член 29 от [Директива 2011/95], член 34 от [Хартата] и членове 30 и 31 от [Европейската социална харта], национална правна уредба като съдържащата се в разпоредбите на член 7, алинея 1 във връзка с член 2, алинея 1, буква а) от [Декрет-закон № 4/2019], в частта ѝ, с която обуславя достъпа до универсалния базов доход от изискването за пребиваване в Италия в продължение на най-малко 10 години (последните две от които непрекъснато, считано към момента на подаване на молбата, както и през целия период на изплащане на помощта), като по този начин третира италианските граждани, гражданите [на Съюза], притежаващи право на пребиваване или постоянно пребиваване, или [гражданите на трети страни], пребиваващи [в Италия] дългосрочно от по-малко от десет години или в продължение на десет години, последните две от които не непрекъснато, по-неблагоприятно от същите категории лица, които са пребивавали в продължение на десет години, последните две от които непрекъснато?
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
2) Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-специално член 18 [ДФЕС], член 45 [ДФЕС], член 7, параграф 2 от [Регламент № 492/2011], член 11, параграф 1, буква г) от [Директива 2003/109], член 29 от Директива 2011/95, член 34 от [Хартата] и членове 30 и 31 от [Европейската социална харта], национална правна уредба като съдържащата се в разпоредбите на член 7, алинея 1 във връзка с член 2, алинея 1, буква а) от [Декрет-закон № 4/2019], в частта ѝ, с която третира по различен начин дългосрочно пребиваващите, които могат да придобият право на постоянно пребиваване в държава от ЕС, след като са пребивавали в продължение на пет години в приемащата държава членка, и дългосрочно пребиваващите, които са пребивавали [в Италия] в продължение на десет години, последните две от които непрекъснато?
3) Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-конкретно член 18 [ДФЕС], член 45 [ДФЕС], член 7, параграф 2 от [Регламент № 492/2011], член 11, параграф 1, буква г) от [Директива 2003/109] и член 29 от [Директива 2011/95], национална правна уредба като съдържащата се в разпоредбите на член 7, алинея 1 във връзка с член 2, алинея 1, буква а) от [Декрет-закон № 4/2019], която налага на италианските граждани, [гражданите на Съюза] и [гражданите на трети страни] задължението за десетгодишно пребиваване (и непрекъснатост в последните две години), за да получат достъп до универсалния базов доход?
4) Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-специално член 18 [ДФЕС], член 45 [ДФЕС], член 7, параграф 2 от [Регламент № 492/2011], член 11, параграф 1, буква г) от [Директива 2003/109], член 29 от [Директива 2011/95], член 34 от [Хартата] и членове 30 и 31 от [Европейската социална харта], национална правна уредба като съдържащата се в разпоредбите на член 7, алинея 1 във връзка с член 2, алинея 1, буква а) от [Декрет-закон № 4/2019], в частта ѝ, с която задължава италианските, [гражданите на Съюза] и [гражданите на трети страни], за да получат универсален базов доход, да декларират, че са пребивавали в Италия в продължение на десет години, последните две от които непрекъснато, като от декларацията с невярно съдържание произтичат тежки наказателноправни последици?“
12. Италианското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Устните състезания между същите заинтересовани страни, както и CU и ND, са изслушани в съдебното заседание от 3 октомври 2023 г.
III. Анализ
А. Правна уредба, подлежаща на анализ
13. По време на проведеното на 2 май 2023 г. общо събрание в приложение на член 101 от Процедурния правилник, Съдът решава да поиска разяснения от запитващата юрисдикция, като я прикани да уточни правния статут на лицата, до които се отнасят наказателните дела по главното производство, както и приложимия според нея по отношение на тези лица акт от правото на Съюза и конкретните разпоредби от него, чието тълкуване ѝ се струва необходимо за разрешаване на споровете, с които е сезирана.
14. В отговорите си на това искане, предадени на Съда на 9 юни 2023 г. по дело C-223/22 и на 13 юни 2023 г. по дело C-112/22, запитващата юрисдикция посочва, че и двете засегнати лица са граждани на трети страни, ползващи се със статут на дългосрочно пребиваващ в Италия. В отговора, даден по дело C-112/22, тази юрисдикция уточнява, че разпоредбата, чието тълкуване е от полза за решаването на спора, с който е сезирана, е член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. В отговора по дело C-223/22 запитващата юрисдикция обаче отново изтъква необходимостта от тълкуване на всички разпоредби, посочени в отправените до Съда преюдициални въпроси.
15. Като се имат предвид тези разяснения, правният анализ ще бъде структуриран по следния начин. Най-напред ще изразя становище по възраженията, повдигнати от заинтересованите страни, относно компетентността на Съда и допустимостта на настоящото преюдициално запитване (подраздели Б и В). След това ще разгледам в частност въпроса за съответствието с Директива 2003/109 на условието за пребиваване, предвидено в релевантната италианска правна уредба (подраздел Г).
Б. По компетентността на Съда
16. Видно от преписката, предвиденият в Декрет-закон № 4/2019 универсален базов доход се състои в надбавка към дохода на семейството с максимален размер до 6 000 евро, към която може да се прибави надбавка към дохода за домакинства, които живеят под наем, с максимален размер до 3 360 евро годишно. Тази помощ се отпуска за непрекъснат период, ненадхвърлящ осемнадесет месеца, и може да бъде подновена.
17. Отпускането на универсалния базов доход е обусловено от подаването на декларация от пълнолетните членове на съответното домакинство, с която те удостоверяват, че са готови незабавно да започнат работа, както и да участват в индивидуална програма за подпомагане с цел заетост и социално приобщаване, включваща общественополезни дейности, професионална преквалификация, завършване на образованието и други определени от компетентните служби ангажименти, насочени към приобщаване към пазара на труда и към социална интеграция. Тази програма се утвърждава официално чрез сключване на споразумение за заетост, чийто основен предмет е активното търсене на работа и приемането на подходящите предложения или на споразумение за социална интеграция, подписано в общинските служби, на които е възложена борбата с бедността.
18. В писменото си становище италианското правителство оспорва компетентността на Съда да отговори на поставените въпроси с довода, че националната правна уредба относно универсалния базов доход е от изключителна компетентност на държавите членки. Според него универсалният базов доход не представлява мярка за социално подпомагане или за социална закрила, целяща да се осигури на съответните лица определено ниво на доход. Напротив, става въпрос за комплексна мярка, която преследва по-обща цел за борба със социалното изключване. Тъй като правото на Съюза не е приложимо към споровете по главното производство, в настоящия случай Съдът би трябвало да се обяви за некомпетентен.
19. На това основание италианското правителство оспорва дадената от запитващата юрисдикция квалификация на универсалния базов доход. Това оспорване се основава главно на решение № 19 на Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) от 10 януари 2022 г.
20. По делото, по което е постановено това решение, Corte costituzionale (Конституционен съд) е трябвало да се произнесе по конституционосъобразността на член 2, алинея 1, буква a), точка 1 от Декрет-закон № 4/2019, който наред с различните условия, които следва да се изпълнят за получаване на универсалния базов доход, изисква гражданите на трети страни да притежават разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС. По-точно, този съд е сезиран в частност с въпроса дали, щом като целта на универсалния базов доход е да се задоволят елементарни потребности на човешката личност, такова ограничаване на кръга на получателите на тази помощ съответства на прогласения в член 3 от италианската конституция принцип на равно третиране.
21. В решението си Corte costituzionale (Конституционен съд) припомня постановеното вече от него, че „правилата, които уреждат универсалния базов доход, определят програма за връщане към трудова заетост, която надвишава чисто икономическото подпомагане“ и че това обезщетение „няма характер само на социално подпомагане, точно защото [то] е съчетано с програма за обучение и приобщаване, която включва точно определени задължения, неизпълнението на които води под различни форми до изключването от тази програма“.
22. На следващо място, той е приел, че макар „универсалният базов доход да има и характеристиките на мярка за борба с бедността, той не се изразява в социално подпомагане, насочено към задоволяване на елементарни нужди на човека, а преследва различни и по-структурирани цели на активна политика на заетост и социално приобщаване“, и поради това констатира, че поставеният му въпрос за конституционосъобразност не е обоснован.
23. Струва ми се, че посочената преценка на Corte costituzionale (Конституционен съд) относно квалификацията на универсалния базов доход не може да обоснове неприложимостта на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, а следователно и липсата на компетентност на Съда да се произнесе по настоящите преюдициални въпроси.
24. Всъщност тази разпоредба препраща към националното право, що се отнася до определението на понятията „социална сигурност“, „социално подпомагане“ и „социална закрила“. Според постановеното вече от Съда обаче такова препращане означава, че запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали дадена национална мярка представлява придобивка, която попада в посочените в него категории(3). Последната констатация е само конкретен израз на общото правило, основано на изискването за ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, в рамките на производството за преюдициално запитване, според което Съдът не е компетентен да тълкува националното право, при положение че единствено отправилият преюдициалното запитване национален съд може да определи точния обхват на вътрешните законови, подзаконови или административни разпоредби(4). В случая запитващата юрисдикция ясно посочва, че универсалният базов доход спада към една от трите категории по член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, така че приложимостта на тази разпоредба не може да бъде поставена под въпрос.
25. Вярно е разбира се, че за да предостави полезен отговор на националния съд, в съответствие с постоянната съдебна практика Съдът може да даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство и от представените пред него писмени и устни становища, по-специално относно аспектите, които следва да се вземат предвид от съда за целите на неговото решение по това дело(5). Тази съдебна практика обаче позволява на Съда само да включи в отговора си аспекти от националното право, които са годни да послужат за посочената по-горе цел, без да извършва тълкуване на това право.
26. Съдът е оправомощен да се произнася по тълкуването само на правото на Съюза с оглед на фактическия и правния контекст, както е описан от запитващата юрисдикция, без да може да го поставя под въпрос, нито да проверява точността му с оглед на съдебното решение на национална юрисдикция, била тя и върховен съд.
27. Предвид гореизложеното следва да се придържаме към дадената от запитващата юрисдикция квалификация на разглежданата мярка, поради което да разглеждаме универсалният базов доход като придобивка от обхвата на понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. Следователно, тъй като тази директива е приложима в конкретния случай, според мен Съдът трябва да се обяви за компетентен да разгледа настоящите преюдициални запитвания.
В. По допустимостта
28. В писмените си становища италианското правителство и Комисията поддържат, че преюдициалните запитвания са недопустими по смисъла на член 94 от Процедурния правилник на Съда.
29. Тези две страни изтъкват по-конкретно, че в актовете за преюдициално запитване има пропуски, що се отнася до статута на лицата, изправени пред запитващата юрисдикция по наказателните дела в главното производство. Всъщност в мотивите, изложени в предлаганите от нея отговори на преюдициалните въпроси, тази юрисдикция обяснява, че условието за пребиваване, предмет на разглеждане по главното производство, поражда дискриминация в ущърб на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни, на гражданите на държавата членка и на гражданите на Съюза, както и на гражданите на трети страни, на които е предоставена международна закрила, докато поставените въпроси се отнасят за актове, в персоналния обхват на които попадат всички тези категории лица. Все пак става въпрос за взаимоизключващи се правни статути, които съответните лица по настоящите дела не могат да съвместят.
30. В това отношение е важно да се припомни, че от постоянната съдебна практика е видно, че по силата на член 94 от Процедурния правилник запитващата юрисдикция е длъжна да даде минимални разяснения относно причините да иска тълкуване именно на посочените от нея разпоредби от правото на Съюза, както и относно връзката, която установява между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо към разглеждания от нея спор(6).
31. В случая предвид дадените от запитващата юрисдикция отговори на отправеното ѝ от Съда искане за разяснения, трябва да се направи изводът, че настоящите преюдициални въпроси са допустими, доколкото с тях се иска тълкуването на Директива 2003/109(7).
Г. По същество
32. С въпросите си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която обуславя достъпа до мярка за социално подпомагане на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни от изискването за пребиваване в съответната държава членка в продължение на най-малко 10 години, през последните две от които непрекъснато, и която при подаване на декларация с невярно съдържание относно това условие предвижда наказателноправна санкция.
33. В началото се налагат някои уточнения, за да се определи правният режим, в който се вписва разпоредбата от вторичното право, която Съдът е приканен да тълкува.
34. Ключов инструмент на правната уредба на Съюза в областта на законната миграция, Директива 2003/109 цели, както е видно от съображения 2, 4, 6 и 12, да гарантира интегрирането на гражданите на трети страни, които са трайно и законно установени в държавите членки, и за тази цел да сближи правата на тези граждани с тези, от които се ползват гражданите на Съюза, като по-специално се установи равното третиране с последните в широк спектър от икономически и социални области(8).
35. Директива 2003/109 определя условията за предоставяне и отнемане на статута на дългосрочно пребиваващ и свързаните с него права, както и условията за пребиваване в другите държави членки за ползващите се с този статут граждани на трети страни. Такъв статут съответства на най-високото достигнато равнище на интеграция за гражданин на трета страна, освен ако не е придобил гражданството на приемащата държава членка.
36. Следва да се изложат приложимите по настоящото дело разпоредби от тази директива.
37. Член 4, параграф 1 от посочената директива предвижда, че държавите членки предоставят статут на дългосрочно пребиваващ на граждани на трети страни, които са пребивавали легално и без прекъсване на тяхната територия в рамките на пет години преди подаване на въпросната молба. Член 5 посочва условията за получаването на този статут. По силата на параграф 1, букви а) и б) от този член гражданинът на трета страна следва да докаже, че разполага с достатъчно средства и със здравна застраховка, за да се предотврати оставането му в тежест на съответната държава членка(9). Член 6, параграф 1, първа алинея гласи, че предоставянето на статут на дългосрочно пребиваващ може да бъде отказано по причини, свързани с обществения ред и сигурност. Член 7 определя процедурни правила, които регламентират разглеждането на молбата за получаване на посочения статут, а в член 9 са регламентирани условията за отнемане или загуба на този статут.
38. Както посочих по-горе, придобиването на статут на дългосрочно пребиваващ предполага по-специално, че гражданите на трети страни се ползват от равно третиране с гражданите на приемащата държава членка, наред със засилена защита срещу експулсиране.
39. В съответствие с член 11, параграф 1 от Директива 2003/109 това равно третиране се отнася до изброените в него области, по-специално социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила [буква г)], така както са дефинирани в националното законодателство, при спазване на дерогациите, които държавите членки могат да въведат по силата на параграфи 2, 3 и 4 от този член.
40. Според запитващата юрисдикция, тъй като разглежданата в случая мярка се вписва в една от посочените области по смисъла на националното законодателство, универсалният базов доход попада в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
41. Така изискването за равно третиране следва да се прилага в настоящия случай.
42. Преди преценката си относно спазването на равното третиране държа да уточня, че практиката на Съда по тълкуването на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 не е приложима по аналогия в конкретни случай поради различното естество на правото на свободно движение и правата на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни.
43. Първите посочени права са предоставени на гражданите на държавите членки по силата на Договора. Идеята, от която се ръководи гореспоменатата съдебна практика, е че „в специфичната област на предоставянето на социални предимства член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 е особен израз на принципа на равно третиране, закрепен в член 45, параграф 2 ДФЕС, и трябва да се тълкува по същия начин, както последната разпоредба“(10). Поради това, когато се поставя въпросът за равното третиране на работниците, граждани на държава членка, и работниците, местни граждани, в областта на социалните и данъчните предимства, следва да се определи дали произтичащата от национална мярка разлика в третирането преследва легитимна цел и е съобразена с принципа на пропорционалност.
44. Източник на вторите посочени права е акт на вторичното право, какъвто акт е Директива 2003/109. Всъщност в решенията, в които се произнася по тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от тази директива, Съдът не разглежда тази разпоредба като „особен израз“ на член от Договора(11).
45. Тъй като законодателят на Съюза вече е предвидил изчерпателно в Директива 2003/109 положенията, при които държавите членки могат да дерогират равното третиране на гражданите на трети страни, притежаващи статут на дългосрочно пребиваващи, и гражданите на държавата членка(12), разлика в третирането между тези две категории граждани, които се намират в сходно положение, сама по себе си представлява нарушение на член 11, параграф 1, буква г) от тази директива.
46. Поради това съдебната практика в областта на свободното движение на работници според мен може да послужи единствено за да се провери дали съществува разлика в третирането на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни спрямо гражданите на приемащата държава членка и сходството на положенията им.
47. В случая от гледна точка на сходството на положенията на тези две категории граждани следва да се отбележи, че според италианското правителство от административна гледна точка универсалният базов доход е особено сложна мярка, доколкото при прилагането ѝ е необходимо да се спазват специфични за всяко конкретно домакинство споразумения и да се осъществява постоянно наблюдение на тяхното изпълнение, както и да се извършва плащане на значителни суми с публични средства. Поради тази причина според посоченото правителство националният законодател правилно е запазил възможността от тази помощ да се ползват само гражданите, които имат силна и постоянна връзка както с италианския пазар на труда, така и по-общо с италианското общество.
48. Ако се предположи, че по този начин италианското правителство цели да изложи административни и икономически трудности, следва да се приеме, че те по никакъв начин не обясняват причината, поради която гражданите на трети страни не следва да се считат като такива в сравнимо положение с гражданите на приемащата държава членка със същата икономическа нужда, когато, след като са преминали успешно процедурата и са изпълнили предвидените в Директива 2003/109 условия, са придобили предоставяния от тази директива статут на дългосрочно пребиваващи(13). Ще добавя, че в едно по-скорошно решение Съдът е постановил, че не може да се счита и че тези две категории граждани се намират в различно положение поради съответните си връзки с приемащата държава членка, тъй като такава констатация е в противоречие с преценката на законодателя на Съюза, според която статутът на дългосрочно пребиваващ дава право на равно третиране с гражданите на държавата членка по смисъла на член 11, параграф 1 от Директива 2003/109(14).
49. Що се отнася до въпроса дали разглежданото по главното производство условие поражда разлика в третирането между същите категории граждани, струва ми се, че отговорът по необходимост трябва да бъде утвърдителен.
50. Това условие несъмнено е задължително за всички, които искат да получат универсалния базов доход, независимо дали става въпрос за дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни или за граждани на държавата членка. Важно е обаче да се отбележи, че член 11, параграф 1 от Директива 2003/109 не съдържа елементи, които позволяват да се предположи, че посоченото в него равно третиране забранява само явната дискриминация, основана на гражданството на съответния гражданин (пряка дискриминация). Всъщност то обхваща всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (непряка дискриминация).
51. В това отношение от практиката на Съда следва, че всяко разграничение, основаващо се на местопребиваването, като въведеното в случая с разглежданото по главното производство условие, има опасност да бъде в полза на гражданите на държавата членка, доколкото неживеещите в страната лица са най-често чужди граждани(15). Същото се отнася за разграничение, основано на продължителността на пребиваването, когато третирането на гражданите на държавата членка се сравнява с това на гражданите на трети страни, придобили статут на дългосрочно пребиваващ след петгодишно редовно пребиваване на територията на съответната държава членка.
52. В съдебното заседание италианското правителство изтъкна, че дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни са добре интегрирани в италианското общество, при положение че се ползват със същите права като италианските граждани (с изключение на политическите права), че разполагат с минимален доход и с жилище и владеят достатъчно италиански език. Така според същото правителство годността на тези граждани да изпълнят разглежданото по главното производство условие е в основни линии аналогична на тази на италианските граждани. Не виждам обаче как този довод би могъл да обори констатацията, направена в предходната точка от настоящото заключение.
53. Запитващата юрисдикция посочва, че условието за пребиваване, разглеждано по главното производство, може да засегне и италианските граждани, които се завръщат в Италия, след като са пребивавали в друга държава членка. Струва ми се, че и това обстоятелство не може да постави под въпрос извода, до който стигнах. В това отношение е важно да се отбележи, че Съдът вече е постановил, че за да може дадена мярка да бъде квалифицирана като непряко дискриминационна, не е необходимо резултатът от нея да поставя в по-благоприятно положение всички граждани на съответната държава или в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на други държави членки, а не гражданите на съответната държава(16).
54. Накрая, Съдът ще трябва да разгледа въпроса за съответствието с Директива 2003/109 на национална разпоредба като член 7, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019, която предвижда наказание лишаване свобода от две до шест години, по-специално за подаване на декларация с невярно съдържание във връзка с условието, разглеждано по главното производство, както е предвидено в член 2, алинея 1, буква a), точка 2 от този декрет.
55. Правният режим на такава санкция не е предвиден в Директива 2003/109 и поради това е от обхвата на националното право. Това обаче не означава, че този режим е в съответствие с въпросната директива.
56. Всъщност следва да се припомни, че това разглежданото по главното производство условие представлява елемент от фактическия състав на престъпното деяние, чието установяване води до налагане на въпросната санкция.
57. От това следва, че ако Съдът приеме, както предлагам, че това условие противоречи на правото на Съюза, по-конкретно на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, националната юрисдикция ще бъде длъжна да не прилага както член 2, алинея 1, буква a), точка 2 от Декрет-закон № 4/2019, така и член 7, алинея 1 от него.
58. Всъщност, и както по същество изтъква запитващата юрисдикция, оставянето без приложение на националната разпоредба, която предвижда това условие, има за последица отпадането от декларацията на изправеното пред наказателния съд лице на този елемент от фактическия състав на престъплението, вследствие на което ще отпадне и престъплението като цяло. По-специално, неприложимостта на разпоредбата, която предвижда това условие, лишава от последици декларацията с невярно съдържание по смисъла на член 7, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019.
59. Поради това наказателната санкция, предвидена в случай на подаване на декларация с невярно съдържание относно разглежданото по главното производство условие, също противоречи на правото на Съюза(17).
60. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която обуславя достъпа до национална мярка за социално подпомагане от изискването за пребиваване в съответната държава членка в продължение на най-малко десет години, през последните две от които непрекъснато, и предвижда наказателна санкция за подаване на декларация с невярно съдържание относно това условие.
IV. Заключение
61. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunale di Napoli (Районен съд Неапол, Италия) преюдициални въпроси по следния начин:
Член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни
трябва да се тълкува в смисъл, че:
не допуска национална правна уредба, която обуславя достъпа до национална мярка за социално подпомагане от изискването за пребиваване в съответната държава членка в продължение на най-малко десет години, през последните две от които непрекъснато, и предвижда наказателна санкция за подаване на декларация с невярно съдържание относно това условие.