Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 25. jaanuaril 2024(1)
Liidetud kohtuasjad C‑112/22 ja C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Kriminaalmenetlus,
menetluses osalesid:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale di Napoli (Napoli esimese astme kohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2003/109/EÜ – Pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatus – Artikli 11 lõike 1 punkt d – Võrdne kohtlemine – Sotsiaalabi – Tingimus, et riigis oleks elatud vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast katkematult
1. On üldteada tõsiasi, et XX sajandi algust iseloomustanud majanduskriisid suurendasid märkimisväärselt majanduslikku ja sotsiaalset ebavõrdsust. Selle leevendamiseks otsustas mitu Euroopa valitsust ressursside ümberjagamise meetodite kasuks, mis on Itaalias võtnud peamiselt „kodanikupalga“ vormi. Seega on kodanikupalga küsimusel poliitiline mõõde, mis moodustab vaieldamatult käesolevate kohtuasjade tausta.
2. Kui käesolevad kohtuasjad, mis said alguse kahest Tribunale di Napolile (Napoli esimese astme kohus, Itaalia) esitatud eelotsusetaotlusest, puhtõiguslikku mõõtmesse taandada, annavad nad Euroopa Kohtule võimaluse otsustada selle üle, kuidas tõlgendada 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta,(2) artikli 11 lõike 1 punkti d, ning täpsemalt küsimuse üle, kas kodanikupalga saamise tingimus, et Itaalias oleks elatud vähemalt kümme aastat ja neist kaks viimast enne taotluse esitamist katkematult, on selle sättega kooskõlas.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3. Käesolevates kohtuasjades puutuvad asjasse direktiivi 2003/109 artiklid 4–7 ja 9–11 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 34.
Itaalia õigus
4. 28. jaanuari 2019. aasta dekreetseaduses nr 4 kiireloomuliste kodanikupalga- ja pensionimeetmete kohta (decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“; GURI nr 23, 28.1.2019), mis kinnitati seadusena 28. märtsi 2019. aasta seadusega nr 26 (28. jaanuari 2019. aasta dekreetseaduse nr 4 kiireloomuliste kodanikupalga- ja pensionimeetmete kohta muudetud redaktsiooni kinnitamine seadusena (legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“; GURI nr 75, 29.3.2019)) (edaspidi „dekreetseadus nr 4/2019“), on artikli 2 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 sätestatud:
„[Kodanikupalka] on õigus saada leibkondadel, kes vastavad taotluse esitamise hetkel ja hüvitise maksmise koguperioodi kestel kumulatiivselt järgmistele tingimustele:
a) kodakondsuse, riigis elamise ja viibimise nõuete osas peab hüvitist taotlev leibkonnaliige kumulatiivselt
1) olema Itaalia või mõne Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik või tema pereliige, kes vastab 6. veebruari 2007. aasta seadusandliku dekreedi nr 30 (decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30) artikli 2 lõike 1 punkti b määratlusele ja kellel on Itaalias elamise õigus või alaliselt elamise õigus, või kolmanda riigi kodanik, kellel on pikaajalise elaniku ELi elamisluba;
2) olema Itaalias elanud vähemalt 10 aastat, millest kaks viimast taotluse esitamise hetkel ja hüvitise maksmise koguperioodil arvestatavat aastat katkematult.
[…]“.
5. Dekreetseaduse artikli 7 „Karistused“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Võltsitud või valeandmeid sisaldavate avalduste või dokumentide esitamise või nõutavate andmete esitamata jätmise eest, mis on toime pandud artiklis 3 nimetatud hüvitise saamiseks, karistatakse kahe- kuni kuueaastase vangistusega, kui tegemist ei ole raskema süüteoga.“
Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
6. Vastuste kohaselt, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus andis, kui Euroopa Kohus talt selgitusi küsis, on CU ja ND kolmanda riigi kodanikud, kes on saanud Itaalias pikaajalise elaniku staatuse. Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Itaalia Vabariigi prokuratuur Napoli esimese astme kohtu juures) süüdistab neid süüteos, mille koosseis on sätestatud dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 7 lõikes 1. Nad allkirjastasid kodanikupalga taotlused – vastavalt 27. augustil 2020 ja 9. oktoobril 2020 –, avaldades neis taotlustes vääralt, et nad vastavad selle hüvitise saamise tingimustele, sealhulgas selles dekreetseaduses ette nähtud tingimusele, et saaja oleks Itaalias vähemalt kümme aastat elanud. Niiviisi said CU ja ND alusetult vastavalt 3414,40 euro ja 3186,66 euro suuruse summa.
7. Tribunale di Napoli (Napoli esimese astme kohus) avaldab kahtlust, kas dekreetseadus nr 4/2019 on liidu õigusega kooskõlas, kuna selle dekreetseaduse kohaselt on elatusmiinimumi tagamise eesmärgiga sotsiaalabiks kvalifitseeruva kodanikupalga saamise tingimus, et saaja oleks elanud Itaalias vähemalt kümme aastat ja neist kaks viimast aastat katkematult. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et selle dekreetseaduse alusel koheldakse kolmanda riigi kodanikke, sealhulgas neid, kellel on pikaajaline elamisluba, Itaalia kodanikest erinevalt.
8. Selle kohtu sõnul kuulub kodanikupalga nimega toetus ühte neist kolmest valdkonnast, mis on loetletud direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktis d, nimelt sotsiaalkindlustus, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse, nagu need on määratletud riigisiseses õiguses. Lisaks ei saa selle direktiivi artikli 11 lõiget 4 käesoleval juhul kohaldada, kuna nähtavasti ei avaldanud Itaalia riik asjakohaste riigisiseste õigusnormide vastuvõtmisel soovi piirduda sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse valdkonnas võrdsel kohtlemisel põhitoetustega, nagu selles artiklis 11 on ette nähtud. Isegi kui ta oleks otsustanud sellega piirduda, ei oleks see nii või teisiti viidatud artikliga 11 kooskõlas olnud, sest dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 1 lõike 1 viimase lause kohaselt tagab kodanikupalk olemasolevate vahendite piires põhitasandi hüvitised.
9. Põhikohtuasjade lahendamiseks on vaja tõlgendada liidu õigust, sest juhul, kui dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkti a alapunktis 2 sätestatud tingimus ei peaks olema liidu õigusega kooskõlas, langeks kõnealuste tegude karistatavus ära.
10. Sellega seoses täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tema hinnangul on tingimus, et Itaalias oleks elatud kümme aastat ja neist kaks viimast katkematult, ebasoodne sellistele kolmanda riigi kodanikele, kellele on liidu õigusnormidega antud eriline kaitse, kui nad on pikaajalised elanikud, kes on saanud mõnes liidu liikmesriigis alalise elamisõiguse, olles elanud seal viis aastat, nagu on ette nähtud direktiivi 2003/109 artiklis 4. Sama kehtib Itaalia kodanike kohta, kes pöörduvad pärast teises liikmesriigis elamist Itaaliasse tagasi. Põhikohtuasjas käsitletava riigisisese õigusnormiga diskrimineeritakse ka pagulasseisundi saanud isikuid, kellele on artikliga 29 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivis 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), antud õigus saada vajalikku sotsiaalabi samadel tingimustel, nagu seda saavad liikmesriikide kodanikud.
11. Neil asjaoludel otsustas Tribunale di Napoli (Napoli esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu [dekreetseaduse nr 4/2019] artikli 7 lõige 1 koostoimes artikli 2 lõike 1 punktiga a on – osas, milles see seab kodanikupalga saamise sõltuvusse nõudest, et Itaalias oleks elatud vähemalt kümme aastat (millest kaks viimast taotluse esitamise hetkel ja hüvitise maksmise koguperioodil arvestatavat aastat katkematult), koheldes niisiis Itaalia kodanikke, elamisõiguse või alalise elamisõigusega [liidu] kodanikke või pikaajalistest elanikest [kolmandate riikide kodanikke], kes on Itaalias elanud kas alla kümne aasta või küll kümme aastat, kuid neist viimased kaks katkestustega, ebasoodsamalt kui samade kategooriate elanikke, kes on Itaalias elanud kümme aastat, millest viimased kaks katkematult – liidu õigusega ja eelkõige [ELTL] artikliga 18, [ELTL] artikliga 45, [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määruse nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires (ELT 2011, L 141, lk 1)] artikli 7 lõikega 2, [direktiivi 2003/109] artikli 11 lõike 1 punktiga d, [direktiivi 2011/95] artikliga 29, [harta] artikliga 34 ning [Euroopa sotsiaalharta] artiklitega 30 ja 31 vastuolus?
Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt:
2. Kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu [dekreetseaduse nr 4/2019] artikli 7 lõige 1 koostoimes artikli 2 lõike 1 punktiga a on – osas, milles selle alusel koheldakse erinevalt selliseid pikaajalisi elanikke, kes võivad saada õiguse elada Euroopa Liidu riigis alaliselt, olles vastuvõtvas liikmesriigis viis aastat elanud, ja selliseid pikaajalisi elanikke, kes on [Itaalias] elanud kümme aastat, millest kaks viimast katkematult – liidu õigusega ja eelkõige [ELTL] artikliga 18, [ELTL] artikliga 45, [määruse nr 492/2011] artikli 7 lõikega 2, [direktiivi 2003/109] artikli 11 lõike 1 punktiga d, [direktiivi 2011/95] artikliga 29, [harta] artikliga 34 ning [Euroopa sotsiaalharta] artiklitega 30 ja 31 vastuolus?
3. Kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu [dekreetseaduse nr 4/2019] artikli 7 lõige 1 koostoimes artikli 2 lõike 1 punktiga a, mis kehtestab Itaalia, [liidu] ja [kolmandate riikide kodanikele] kodanikupalga saamiseks nõude, et nad oleksid Itaalias elanud kümme aastat (ja neist kaks viimast katkematult), on liidu õigusega ja eelkõige [ELTL] artikliga 18, [ELTL] artikliga 45, [määruse nr 492/2011] artikli 7 lõikega 2, [direktiivi 2003/109] artikli 11 lõike 1 punktiga d ja [direktiivi 2011/95] artikliga 29 vastuolus?
4. Kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu [dekreetseaduse nr 4/2019] artikli 7 lõige 1 koostoimes artikli 2 lõike 1 punktiga a on – osas, milles see kohustab Itaalia, [liidu] ja [kolmandate riikide] kodanikke kodanikupalga saamiseks kinnitama, et nad on Itaalias elanud kümme aastat, millest viimased kaks katkematult, kusjuures valeandmete esitamise eest on ette nähtud rasked kriminaalõiguslikud tagajärjed – liidu õigusega ja eelkõige [ELTL] artikliga 18, [ELTL] artikliga 45, [määruse nr 492/2011] artikli 7 lõikega 2, [direktiivi 2003/109] artikli 11 lõike 1 punktiga d, [direktiivi 2011/95] artikliga 29, [harta] artikliga 34 ning [Euroopa sotsiaalharta] artiklitega 30 ja 31 vastuolus?“
12. Kirjalikke seisukohti esitasid Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon. Samade menetlusosaliste ning CU ja ND suulised seisukohad kuulati ära 3. oktoobri 2023. aasta kohtuistungil.
Analüüs
Analüüsi õiguslik raamistik
13. Euroopa Kohus otsustas 2. mai 2023. aasta üldkoosolekul küsida eelotsusetaotluse esitanud kohtult kodukorra artikli 101 alusel selgitusi, paludes tal lisada andmeid põhikohtuasjas süüdistatavate õigusliku seisundi kohta ning täpsustada, millist liidu õigusakti ta peab nende isikute suhtes kohaldatavaks ja milliste selle akti konkreetsete sätete tõlgendamist ta peab oma menetluses olevate vaidluste lahendamiseks vajalikuks.
14. Selle küsimuse vastustes, mis edastati kohtuasjas C‑223/22 Euroopa Kohtule 9. juunil 2023 ja kohtuasjas C‑112/22 13. juunil 2023, andis eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, et mõlemad süüdistatavad on kolmanda riigi kodanikud, kellel on Itaalias pikaajalise elaniku staatus. Kohtuasjas C‑112/22 antud vastuses täpsustas kohus, et säte, mida on tema menetluses oleva vaidluse lahendamiseks vaja tõlgendada, on direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkt d. Seevastu kohtuasja C‑223/22 kohta antud vastuses kordas eelotsusetaotluse esitanud kohus vajadust tõlgendada kõiki Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustes viidatud sätteid.
15. Neist selgitustest lähtudes on õiguslik analüüs üles ehitatud järgmiselt. Kõigepealt sõnastan seisukoha seoses menetlusosaliste esitatud vastuväidetega, mis puudutavad Euroopa Kohtu pädevust ja käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavust (B- ja C-alajagu). Seejärel analüüsin eelkõige küsimust, kas asjakohastes Itaalia õigusnormides ette nähtud Itaalias elatud aja nõue on direktiiviga 2003/109 kooskõlas (D-alajagu).
Euroopa Kohtu pädevus
16. Nagu selgub kohtutoimikust, on dekreetseaduses nr 4/2019 ette nähtud, et kodanikupalk täiendab leibkonna sissetulekut kuni 6000 euro suuruse ülempiirini, millele võib lisanduda üürnikest leibkondadele mõeldud toimetulekutoetus, mis on kuni 3360 eurot aastas. See hüvitis määratakse kuni 18 kuu pikkuseks katkematuks ajavahemikuks ning seda võib pikendada.
17. Kodanikupalga saamiseks peavad leibkonna täisealised liikmed deklareerima, et on kohe valmis tööle asuma, ning osalema individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasamise mentorlusprogrammis, mis hõlmab ühiskondlikult kasulikku tööd, ümberõpet, õpingute lõpuleviimist ja muid pädevate asutuste määratud kohustusi, mille eesmärk on kaasata nad tööturule ja ühiskonda. See programm vormistatakse ametlikult kas tööhõivekokkuleppega, mis sõlmitakse sisuliselt aktiivse tööotsimise ja sobivate pakkumiste vastuvõtmise kohta, või sotsiaalse kaasamise kokkuleppega, mille allkirjastavad vaesusega võitlemise eest vastutavad omavalitsusasutused.
18. Itaalia valitsus väljendas oma kirjalikes seisukohtades kahtlust, kas Euroopa Kohus on pädev esitatud küsimustele vastama, sest kodanikupalga riigisisene reguleerimine kuulub liikmesriikide ainupädevusse. Tema väitel ei kujuta kodanikupalk endast sotsiaalabi või sotsiaalkaitse meedet, mille eesmärk on tagada saajatele teatav sissetulek. Tegemist on hoopis kompleksse meetmega, millel on üldisem eesmärk võidelda sotsiaalse tõrjutuse vastu. Kuna liidu õigust ei saa põhikohtuasjades kohaldada, peaks Euroopa Kohus käesoleval juhul tunnistama oma pädevuse puudumist.
19. Sellega seoses ei nõustunud Itaalia valitsus sellega, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus on kodanikupalga kvalifitseerinud. Tema vastuargument põhineb sisuliselt Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) 10. jaanuari 2022. aasta otsusel nr 19/2022.
20. Kohtuasjas, milles see kohtuotsus tehti, pidi Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) otsustama, kas dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkti a alapunkt 1, mis nõuab muude kodanikupalga saamise tingimuste hulgas, et kolmanda riigi kodanikel oleks ELi pikaajaline elamisluba, on põhiseadusega kooskõlas. Täpsemalt tuli kohtul peamiselt lahendada küsimus, kas arvestades, et kodanikupalga eesmärk on täita inimese esmavajadusi, on selline toetuse saajate ringi piiramine kooskõlas Itaalia põhiseaduse artiklis 3 ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõttega.
21. Oma kohtuotsuses osutas Corte costituzionale (konstitutsioonikohus), et ta on juba varem tõdenud, et „kodanikupalka reguleerivates eeskirjades on ette nähtud tööellu naasmise programm, mis läheb puhtmajanduslikust abist kaugemale“, ning et see toetus „ei ole olemuselt pelgalt sotsiaalabi just sellepärast, et sellega kaasneb koolitus- ja kaasamisprogramm, millega kaasnevad konkreetsed kohustused, mille täitmata jätmine toob eri kujul kaasa sellest programmist väljajätmise“.
22. Järgmiseks leidis ta, et „kuigi kodanikupalgal on ka vaesusevastase meetme tunnuseid, ei taandu see isiku esmavajaduste täitmise eesmärgiga sotsiaalabiks, vaid sellel on erinevaid ja struktureeritumaid aktiivse tööturupoliitika ja sotsiaalse kaasamise eesmärke“, ning tuvastas niiviisi, et talle esitatud põhiseaduslikkuse küsimus ei ole põhjendatud.
23. Selle Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) hinnanguga kodanikupalga kvalifitseerimisele ei saa minu arvates põhjendada direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d kohaldamata jätmist ega järelikult ka väidet, et Euroopa Kohus ei ole pädev käesolevaid eelotsuse küsimusi lahendama.
24. See säte viitab liikmesriikide õigusele seoses mõistete „sotsiaalkindlustus“, „sotsiaalabi“ ja „sotsiaalkaitse“ määratlemisega. Euroopa Kohus on aga juba otsustanud, et selline viitamine tähendab, et seda, kas konkreetne riigisisene meede kujutab endast selles nimetatud kategooriatesse kuuluvat hüvitist, tuleb hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul.(3) Selles viimases järelduses kajastub lihtsalt konkreetselt üldreegel, mis põhineb vajadusel, et eelotsusemenetluses oleks liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesanded selgelt lahus, ning mille kohaselt ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama riigisisest õigust, kuna üksnes liikmesriigi kohus on pädev tuvastama ja hindama põhikohtuasja faktilisi asjaolusid ning määrama kindlaks riigisiseste õigus- ja haldusnormide täpse ulatuse.(4) Kõnealusel juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohus selgelt väljendanud, et kodanikupalk kuulub ühte direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktis d nimetatud kolmest kategooriast, mistõttu ei saa selle artikli kohaldatavust kahtluse alla seada.
25. On küll tõsi, et liikmesriigi kohtule tarviliku vastuse andmiseks võib Euroopa Kohus väljakujunenud kohtupraktika kohaselt anda põhikohtuasja toimikust ning talle esitatud kirjalikest ja suulistest seisukohtadest tuletatud juhiseid, eriti tegurite kohta, mida kohtul tuleb selle kohtuasja lahendamiseks arvesse võtta.(5) See kohtupraktika lubab Euroopa Kohtul oma vastust liikmesriigi õigusega seotud asjaoludega, mis eelmainitud eesmärgiga sobivad, siiski üksnes täiendada, ilma et ta seda õigust ise tõlgendaks.
26. Euroopa Kohus on pädev otsustama üksnes liidu õiguse tõlgendamise üle, lähtudes eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud faktilisest ja õiguslikust raamistikust, ilma et ta saaks seda kahtluse alla seada või kontrollida selle õigsust liikmesriigi kohtu – kas või kõrgeima kohtu – kohtuotsust silmas pidades.
27. Eeltoodut arvestades tuleb lähtuda sellest, kuidas on vaidlusaluse meetme kvalifitseerinud eelotsusetaotluse esitanud kohus, ja seega käsitada kodanikupalka hüvitisena, mis kuulub direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d tähenduses mõiste „sotsiaalabi“ alla. Kuna seda direktiivi saab seega käesolevas asjas kohaldada, peab Euroopa Kohus minu hinnangul tunnistama end käesolevate eelotsusetaotluste lahendamiseks pädevaks..
Vastuvõetavus
28. Itaalia valitsus ja komisjon väitsid oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsusetaotlused on Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 kohaselt vastuvõetamatud.
29. Täpsemalt väitsid need menetlusosalised, et eelotsusetaotlustes on lünki seoses nende isikute staatusega, kes on põhikohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses süüdistatavad. Põhjendustes, milles eelotsusetaotluse esitanud kohus pakub eelotsuse küsimustele oma soovitatud vastused välja, selgitab ta nimelt, et põhikohtuasjas vaadeldav riigis elatud aja tingimus diskrimineerib pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke, liikmesriigi enda kodanikke ja liidu kodanikke ning ka rahvusvahelise kaitse saanud kolmandate riikide kodanikke, samas kui küsimused on esitatud aktide kohta, mis puudutavad kõiki neid isikute kategooriaid. Ometi on tegemist üksteist välistavate õiguslike staatustega, mida ei saa käesolevate kohtuasjadega seotud isikutel korraga olla.
30. Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kodukorra artikli 94 kohaselt peab eelotsusetaotluse esitanud kohus natukenegi selgitama põhjusi, miks ta on valinud välja liidu õiguse sätted, mida ta palub tõlgendada, ning samuti seost, mida ta näeb nende sätete ja tema menetluses olevas kohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel.(6)
31. Arvestades vastuseid, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus andis, kui Euroopa Kohus selgitusi küsis, tuleb praegusel juhul järeldada, et käesolevad eelotsuse küsimused on vastuvõetavad osas, milles need puudutavad direktiivi 2003/109 tõlgendamist.(7)
Sisulised küsimused
32. Oma küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis seavad pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikele sotsiaalabimeetmest abi saamiseks tingimuse, et nad oleksid asjaomases liikmesriigis vähemalt kümme aastat elanud ning seda kahe viimase aasta jooksul katkematult, ning näevad selle tingimuse kohta valeandmete esitamise eest ette kriminaalkaristuse, on sellega vastuolus.
33. Et teha kindlaks, millisesse õigusraamistikku kuulub teisene õigusnorm, mida Euroopa Kohtul tuleb tõlgendada, on vaja teha teatavaid täpsustusi.
34. Nagu nähtub direktiivi 2003/109 – liidu seadusliku rände alase õigusraamistiku keskse õigusakti – põhjendustest 2, 4, 6 ja 12, on selle eesmärk tagada liikmesriikides pikaajaliselt ja seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike integratsioon ning selleks lähendada kolmandate riikide kodanike õigusi liidu kodanike õigustele, eelkõige kehtestades viimastega võrdse kohtlemise paljudes majanduslikes ja sotsiaalsetes küsimustes.(8)
35. Direktiiviga 2003/109 on kindlaks määratud pikaajalise elaniku staatuse andmise ja tühistamise tingimused ja sellega kaasnevad õigused ning selles staatuses kolmandate riikide kodanike teistes liikmesriikides elamise tingimused. Selline staatus vastab kolmanda riigi kodaniku kõige kõrgemale integratsioonitasemele, millest kõrgem on ainult see, kui ta saab vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse.
36. Nüüd tuleb viidata selle direktiivi sätetele, mis on käesolevas kohtuasjas asjakohased.
37. Selle direktiivi 2003/109 artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid annavad pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul vahetult enne asjaomase taotluse esitamist. Artiklis 5 on sätestatud selle staatuse saamise tingimused. Selle artikli lõike 1 punktide a ja b kohaselt peab kolmanda riigi kodanik tõendama, et tal on piisavad elatusvahendid ja ravikindlustus, et vältida asjaomase liikmesriigi koormamist.(9) Artikli 6 lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud, et kõnealuse staatuse andmisest võib keelduda avaliku korra või julgeolekuga seotud põhjustel. Artiklis 7 on sätestatud menetlusnormid, mis reguleerivad selle staatuse saamise taotluse läbivaatamist, ning artikkel 9 reguleerib selle staatuse tühistamise ja kaotamise tingimusi.
38. Nagu ma eespool märkisin, kaasneb sellega, kui pikaajalise elaniku staatus on juba omandatud, muu hulgas eeldus, et kolmanda riigi kodanikke koheldakse vastuvõtva liikmesriigi kodanikega võrdselt, lisaks on neil tugevdatud kaitse väljasaatmise eest.
39. Direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 kohaselt hõlmab võrdne kohtlemine selles sättes loetletud valdkondi, muu hulgas sotsiaalkindlustust, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitset (punkt d) nii, nagu need on määratletud riigisiseses õiguses, välja arvatud erandite korral, mille liikmesriigid võivad sama artikli lõigete 2, 3 ja 4 alusel kehtestada.
40. Kuna käesolevas asjas kõne all olev meede kuulub eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul liikmesriigi õiguse kohaselt ühte neist valdkondadest, kuulub kodanikupalk direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d kohaldamisalasse.
41. Seega tuleb käesolevas asjas kohaldada võrdse kohtlemise nõuet.
42. Enne võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise hindamist pean vajalikuks täpsustada, et Euroopa Kohtu praktikat, mis puudutab määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 tõlgendamist, ei saa käesoleval juhul analoogia alusel kohaldada, sest vaba liikumise õigused ja pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike õigused on olemuselt erinevad.
43. Neist esimesed on liikmesriikide kodanikele antud aluslepinguga. Eelviidatud kohtupraktika lähtub ideest, et määruse nr 492/2011 artikli 7 lõige 2 kujutab Euroopa Kohtu praktika kohaselt „sotsiaalsete soodustuste andmise konkreetses valdkonnas endast [ELTL artikli 45 lõikes 2] sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte spetsiifilist väljendusvormi ning seda tuleb tõlgendada samamoodi kui ELTL artikli 45 lõiget 2“.(10) Seetõttu on siis, kui tekib mõne liikmesriigi kodanikust töötaja ja riigi enda kodanikust töötaja võrdse kohtlemise küsimus sotsiaalsete ja maksusoodustuste valdkonnas, vaja kindlaks teha, kas riigisisesest meetmest tuleneval erineval kohtlemisel on õiguspärane eesmärk ja kas see erinev kohtlemine on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
44. Kolmandate riikide kodanike õigused tulenevad teisese õiguse aktist, nimelt direktiivist 2003/109. Kohtuotsustes, milles Euroopa Kohus võttis seisukoha selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti d tõlgendamise kohta, ei leidnud ta, et see säte on aluslepingu artikli „spetsiifiline väljendusvorm“.(11)
45. Kuna liidu seadusandja on juba ammendavalt loetlenud direktiivis 2003/109 olukorrad, kus liikmesriigid võivad pikaajalise elaniku staatusega kolmandate riikide kodanike ja liikmesriigi kodanike võrdsest kohtlemisest erandi teha,(12) rikub nende kahe kategooria kodanike erinev kohtlemine, kui nad on võrreldavas olukorras, lausa iseenesest selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti d.
46. Seega saab töötajate vaba liikumist käsitlevat kohtupraktikat siin minu arvates kasutada üksnes kontrollimiseks, kas pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke on vastuvõtva liikmesriigi kodanikest erinevalt koheldud ja kas nad on võrreldavas olukorras.
47. Nende kahe kategooria kodanike olukorra võrreldavuse teemal tuleb märkida, et Itaalia valitsuse sõnul on kodanikupalk halduslikult eriti keeruline meede, kuna selle rakendamisel tuleb järgida iga asjaomase leibkonna suhtes kehtivaid spetsiifilisi kokkuleppeid ning jälgida pidevalt nende täitmist, samuti maksta avaliku sektori vahenditest märkimisväärseid summasid. Just sel põhjusel peab see valitsus õigeks, et liikmesriigi seadusandja jättis selle hüvitise saamise võimaluse ainult neile kolmanda riigi kodanikele, kellel on nii Itaalia tööturu kui ka üldisemalt Itaalia ühiskonnaga tugevalt ja püsivalt juurdunud side.
48. Isegi eeldusel, et Itaalia valitsus soovib tugineda haldus- ja majandusraskustele, tuleb järeldada, et need ei selgita kuidagi, mis takistab arvamast, et kolmanda riigi kodanikud on vastuvõtva liikmesriigi kodanikega, kellel on samasugused majanduslikud vajadused, võrreldavas olukorras, kui nad on pärast menetluse läbimist ja direktiivis 2003/109 ette nähtud tingimusi täites saanud selles direktiivis ette nähtud pikaajalise elaniku staatuse.(13) Lisan, et ühes hiljutisemas kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et neid kahte kodanike kategooriat ei saa pidada erinevas olukorras olevaks ka kummagi kategooria seotuse põhjal vastuvõtva liikmesriigiga, kuna selline järeldus oleks vastuolus liidu seadusandja hinnanguga, et pikaajalise elaniku staatus annab direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 kohaselt õiguse võrdsele kohtlemisele liikmesriigi kodanikega.(14)
49. Küsimusele, kas põhikohtuasjas vaadeldav tingimus põhjustab nendesamade kategooriate kodanike erinevat kohtlemist, tuleb minu hinnangul kindlasti jaatavalt vastata.
50. See tingimus kehtib küll kõigile, kes taotlevad kodanikupalka, sõltumata sellest, kas nad on pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikud või riigi enda kodanikud. Tuleb siiski nentida, et direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 1 ei ole midagi, mis annaks põhjust eeldada, et seal sätestatud võrdse kohtlemise reegel keelab üksnes ilmselge diskrimineerimise kodakondsuse alusel (otsene diskrimineerimine). Tegelikult hõlmab see igas vormis varjatud diskrimineerimist, mis annab teistest eristuskriteeriumidest lähtudes sisuliselt sama tulemuse (kaudne diskrimineerimine).
51. Selle suhtes tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et igasuguse elukoha alusel eristamisega, nagu põhikohtuasjas kõne all olev tingimus käesoleval juhul ette näeb, on oht anda eelis oma riigi kodanikele, sest enamasti elavad mujal just teiste riikide kodanikud.(15) Sama kehtib riigis elatud ajal põhineva eristuse kohta, kui kodanike kohtlemist võrreldakse kolmanda riigi kodanike kohtlemisega, kes on saanud pikaajalise elaniku staatuse, kui nad on asjaomase liikmesriigi territooriumil viis aastat seaduslikult viibinud.
52. Kohtuistungil väitis Itaalia valitsus, et pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikud on Itaalia ühiskonda hästi lõimunud, kuna neil on Itaalia kodanikega samad õigused (välja arvatud poliitilised õigused), neil on miinimumsissetulek ja eluase ning nad oskavad piisavalt itaalia keelt. Seega on nende kodanike suutlikkus põhikohtuasjas vaadeldavat tingimust täita Itaalia valitsuse arvates sisuliselt samasugune nagu Itaalia kodanikel. Ma ei näe aga, kuidas see argument võiks käesoleva ettepaneku eelmises punktis tehtud järelduse ümber lükata.
53. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et põhikohtuasjas vaadeldav riigis elatud aja nõue võib mõjutada ka Itaalia kodanikke, kes pöörduvad pärast teises liikmesriigis elamist Itaaliasse tagasi. Ma ei näe, et seegi asjaolu seaks kahtluse alla järeldust, millele ma jõudsin. Selle kohta tasub märkida, et Euroopa Kohus on juba leidnud, et selleks, et meedet saaks pidada kaudselt diskrimineerivaks, ei pea selle mõju tingimata olema niisugune, et annaks eelise kõigile oma riigi kodanikele või asetaks ebasoodsamasse olukorda ainult teiste liikmesriikide kodanikud, mitte riigi enda kodanikud.(16)
54. Viimaks peab Euroopa Kohus käsitlema küsimust, kas selline liikmesriigi õigusnorm nagu dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 7 lõige 1, mis näeb ette kahe- kuni kuueaastase vangistuse muu hulgas juhul, kui on esitatud valeandmeid põhikohtuasjas vaadeldava tingimuse kohta, mis on ette nähtud selle dekreedi artikli 2 lõike 1 punkti a alapunktis 2, on direktiiviga 2003/109 kooskõlas.
55. Niisugust karistust ei ole direktiivis 2003/109 õiguslikult reguleeritud ja seega kuulub see liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse. See ei tähenda siiski, et seda ette nägevad õigusnormid oleks kõnealuse direktiiviga kooskõlas.
56. Tuleb nimelt meenutada, et põhikohtuasjas kõne all olev tingimus on süüteo koosseisutunnus, mille esinemisel määratakse kõnealune karistus.
57. Sellest järeldub, et kui Euroopa Kohus peaks otsustama nii, nagu ma soovitan, et põhikohtuasjas kõne all olev tingimus on liidu õigusega, eriti direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktiga d vastuolus, siis on liikmesriigi kohus kohustatud jätma nii dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkti a alapunkti 2 kui ka selle artikli 7 lõike 1 kohaldamata.
58. Nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt märgib, toob seda tingimust kehtestava riigisisese sätte kohaldamata jätmine nimelt kaasa selle, et süüdistatava esitatud valeandmed ei ole enam koosseisutunnus ja järelikult langeb ära kogu süüteokoosseis. Täpsemalt muudab seda tingimust ette nägeva sätte kohaldamatus dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 7 lõike 1 tähenduses valeandmete esitamise tagajärjetuks.
59. Järelikult on põhikohtuasjas kõne all oleva tingimuse kohta valeandmete esitamise eest ette nähtud kriminaalkaristus samuti liidu õigusega vastuolus.(17)
60. Neid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele, et direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis seavad riigisisesest sotsiaalabimeetmest abi saamisele tingimuse, et saaja oleks asjaomases liikmesriigis elanud vähemalt kümme aastat ning neist kaks viimast aastat katkematult, ning näevad selle tingimuse kohta valeandmete esitamise eest ette kriminaalkaristuse, on selle direktiivi sättega vastuolus.
Ettepanek
61. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale di Napoli (Napoli esimese astme kohus, Itaalia) eelotsuse küsimustele järgmiselt.
Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta, artikli 11 lõike 1 punkti d
tuleb tõlgendada nii, et
liikmesriigi õigusnormid, mis seavad riigisisesest sotsiaalabimeetmest abi saamisele tingimuse, et saaja oleks asjaomases liikmesriigis elanud vähemalt kümme aastat ning neist kaks viimast aastat katkematult, ning näevad selle tingimuse kohta valeandmete esitamise eest ette kriminaalkaristuse, on selle direktiivi sättega vastuolus.