Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA PRĪTA PIKAMĒES [PRIIT PIKAMÄE]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 25. janvārī (1)
Apvienotās lietas C‑112/22 un C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Kriminālprocess,
piedaloties
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
(Tribunale di Napoli (Neapoles tiesa, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Direktīva 2003/109/EK – Tādu trešo valstu valstspiederīgo statuss, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji – 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts – Vienlīdzīga attieksme – Sociālā palīdzība – Nosacījums par dzīvesvietu vismaz desmit gadus, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā
1. Tiek plaši atzīts, ka ekonomikas krīzes, kuras iezīmēja XX gadsimta sākumu, ievērojami palielināja ekonomisko un sociālo nevienlīdzību. Lai labotu šo situāciju, vairāku Eiropas valstu valdības izvēlējās īstenot resursu pārdales politiku, kas Itālijā galvenokārt izpaudās kā pabalsts “pamata ienākumi”. Tādējādi jautājumam par pabalstu “pamata ienākumi” ir spēcīga politiska dimensija, kas ir nenoliedzams izskatāmo lietu fons.
2. Aplūkojot to tīri juridisko dimensiju, šīs lietas, kuru pamatā ir divi Tribunale di Napoli (Neapoles tiesa, Itālija) lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu, sniedz Tiesai iespēju lemt par Padomes Direktīvas 2003/109/EK (2003. gada 25. novembris) par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji (2), 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta interpretāciju un, precīzāk, par to, vai nosacījums par dzīvesvietu desmit gadus, bez pārtraukuma divu gadu laikā pirms pieteikuma iesniegšanas, no kura ir atkarīga pabalsta “pamata ienākumi” piešķiršana, atbilst šai tiesību normai.
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
3. Šajā lietā atbilstīgie ir Direktīvas 2003/109 4.‑7. un 9.‑11. pants, kā arī Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 34. pants.
B. Itālijas tiesības
4. 2019. gada 28. janvāra Decreto‑legge n. 4 “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Dekrētlikums Nr. 4 par steidzamiem noteikumiem pabalsta “pamata ienākumi” un pensiju jomā; GURI Nr. 23, 2019. gada 28. janvāris) – kas pārveidots par likumu ar Legge n. 26 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Likums Nr. 26, kas pēc grozījumiem ar 2019. gada 28. janvāra Dekrētlikumu Nr. 4 par steidzamiem noteikumiem pabalsta “pamata ienākumi” un pensiju jomā ir pārveidots par likumu; GURI Nr. 75, 2019. gada 29. marts) (turpmāk tekstā – “Dekrētlikums Nr. 4/2019”) – 2. panta “Pabalsta saņēmēji” 1. punktā ir noteikts:
“[Pabalstu “pamata ienākumi”] piešķir mājsaimniecībām, kuras pieteikuma iesniegšanas brīdī un visā pabalsta izmaksas laikā kumulatīvi atbilst šādiem nosacījumiem:
a) attiecībā uz pilsonības, dzīvesvietas un uzturēšanās prasībām mājsaimniecības loceklim, kas pieprasa pabalstu, ir kumulatīvi jābūt:
1) Itālijas vai Eiropas Savienības valsts pilsonībai, vai, atbilstoši decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (2007. gada 6. februāra Leģislatīvais dekrēts Nr. 30) 2. panta 1. punkta b) apakšpunktā paredzētajam, šādas personas ģimenes loceklim, kuram ir uzturēšanās tiesības vai pastāvīgās uzturēšanās tiesības, vai trešās valsts pilsonim, kuram ir ES pastāvīgās uzturēšanās atļauja;
2) dzīvesvietai Itālijā vismaz 10 gadus, no kuriem pēdējo divu gadu laikā, skaitot no pieteikuma iesniegšanas brīža un uz visu pabalsta izmaksas laiku, dzīvesvietai Itālijā ir jābūt nepārtrauktai.
[..]”
5. Minētā dekrētlikuma 7. panta “Sodi” 1. punktā ir paredzēts:
“Ja vien rīcība neveido smagāku noziegumu [nav smagāks nodarījums], par nepatiesu ziņu sniegšanu vai viltoto dokumentu vai nepatiesas ziņas sniedzošo dokumentu izmantošanu, vai par sniedzamās informācijas noklusēšanu ar mērķi nepamatoti saņemt 3. pantā paredzēto pabalstu, soda ar brīvības atņemšanu uz laiku no diviem līdz sešiem gadiem.”
II. Pamatlieta, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
6. No iesniedzējtiesas atbildēm uz Tiesas lūgumu sniegt paskaidrojumus izriet, ka CU un ND ir trešo valstu valstspiederīgie, kuri ir ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu Itālijā. Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Republikas prokuratūras pie Neapoles tiesas prokurors, Itālija) ir apsūdzējis abas šīs personās nodarījuma izdarīšanā, kurš paredzēts Dekrētlikuma Nr. 4/2019 7. panta 1. punktā. Attiecīgi 2020. gada 27. augustā un 2020. gada 9. oktobrī tās ir parakstījušas pieteikumus par pabalstu “pamata ienākumi”, šajos pieteikumos nepatiesi apliecinot, ka tās atbilst šī pabalsta piešķiršanas nosacījumiem un it īpaši minētajā dekrētlikumā paredzētajam nosacījumam par dzīvesvietu Itālijā vismaz desmit gadus. CU un ND šajā ziņā esot nepamatoti saņēmuši summu, attiecīgi, 3414,40 EUR un 3186,66 EUR apmērā.
7. Tribunale di Napoli (Neapoles tiesa) pauž šaubas par to, vai Dekrētlikums Nr. 4/2019 atbilst Savienības tiesībām, ciktāl tajā ir paredzēts nosacījums par dzīvesvietu Itālijā vismaz desmit gadus, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā, lai varētu saņemt pabalstu “pamata ienākumi”, kas kvalificēts kā sociālās palīdzības pabalsts, kurš ir paredzēts, lai nodrošinātu minimālo iztikas līmeni. Iesniedzējtiesa uzskata, ka šajā dekrētlikumā pret trešo valstu valstspiederīgajiem, tostarp tiem, kuriem ir pastāvīgās uzturēšanās atļaujas, ir paredzēta atšķirīga attieksme salīdzinājumā ar Itālijas pilsoņiem.
8. Pēc šīs tiesas uzskatiem, pabalsts, kas tiek saukts par pabalstu “pamata ienākumi”, ietilpst kādā no trim Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā norādītajām jomām, kas ir sociālā nodrošināšana, sociālā palīdzība un sociālā aizsardzība, atbilstoši to definīcijām valsts tiesību aktos. Turklāt šīs direktīvas 11. panta 4. punkts šajā lietā neesot piemērojams, jo šķiet, ka Itālijas valsts, pieņemot attiecīgo valsts tiesisko regulējumu, nav paudusi gribu ierobežot šajā 11. pantā paredzēto vienlīdzīgo attieksmi, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jomā attiecinot to tikai uz pamata pabalstiem. Katrā ziņā, pat ja šāds ierobežojums būtu pieņemts, tas nebūtu saderīgs ar minēto 11. pantu tādēļ, ka saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 4/2019 1. panta 1. punkta pēdējo teikumu pabalsts “pamata ienākumi” nodrošina pamata pabalstu pieejamo resursu robežās.
9. Savienības tiesību interpretācija esot nepieciešama, lai pieņemtu nolēmumus pamatlietās, jo, ja Dekrētlikuma Nr. 4/2019 2. panta 1. punkta a) apakšpunkta 2. punktā paredzētais nosacījums neatbilstu Savienības tiesībām, tad fakts, kas veido noziedzīgos nodarījumus, izzustu.
10. Šajā ziņā iesniedzējtiesa precizē, ka tā uzskata – nosacījums par desmit gadus ilgu dzīvesvietu Itālijā, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā, ir nelabvēlīgs trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri saskaņā ar Savienības tiesisko regulējumu saņem īpašu aizsardzību, piemēram, pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri ir ieguvuši tiesības pastāvīgi dzīvot kādā Savienības dalībvalstī pēc tam, kad viņi tajā ir nodzīvojuši piecus gadus Direktīvas 2003/109 4. panta izpratnē. Tas pats attiecoties uz Itālijas pilsoņiem, kas atgriežas Itālijā pēc posma, kurā tie dzīvojuši citā dalībvalstī. Šajā lietā aplūkotās valsts tiesību normas dēļ tiekot diskriminētas arī personas ar bēgļa statusu, kurām saskaņā ar 29. pantu Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2011/95/ES (2011. gada 13. decembris) par standartiem, lai trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kvalificētu kā starptautiskās aizsardzības saņēmējus, par bēgļu vai personu, kas tiesīgas saņemt alternatīvo aizsardzību, vienotu statusu, un par piešķirtās aizsardzības saturu (OV 2011, L 337, 9. lpp.), būtu jāsaņem nepieciešamā sociālā palīdzība ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādi ir piemērojami dalībvalstu pilsoņiem.
11. Šādos apstākļos Tribunale di Napoli (Neapoles tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 18. pants, [LESD] 45. pants, [Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 492/2011 (2011. gada 5. aprīlis) par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Savienībā (OV 2011, L 141, 1. lpp.)] 7. panta 2. punkts, [Direktīvas 2003/109] 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts, [Direktīvas 2011/95] 29. pants, [Hartas] 34. pants, [Eiropas Sociālās hartas] 30. un 31. pants nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir ietverts [Dekrētlikuma Nr. 4/2019] 7. panta 1. punktā, to skatot kopā ar 2. panta 1. punkta a) apakšpunktu, daļā, kurā piekļuvei pabalstam “pamata ienākumi” ir paredzēts nosacījums par dzīvesvietu Itālijā vismaz 10 gadus (no kuriem pēdējos divus gadus, skaitot no pieteikuma iesniegšanas brīža un uz visu pabalsta izmaksas laiku, dzīvesvietai Itālijā ir jābūt nepārtrauktai), tādējādi paredzot nelabvēlīgāku attieksmi pret tādiem Itālijas valstspiederīgajiem, [Savienības] valstu valstspiederīgajiem ar uzturēšanās tiesībām vai pastāvīgās uzturēšanās tiesībām vai Itālijā pastāvīgi dzīvojošiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kuru dzīvesvieta Itālijā ir mazāk nekā desmit gad[us] vai desmit gad[us], no kuriem pēdējie divi nav bijuši nepārtraukti, salīdzinot ar tādu pašu personu kategorijām, kuru dzīvesvieta Itālijā ir desmit gad[us], no kuriem pēdējos divus gadus dzīvesvieta Itālijā ir bijusi nepārtraukta?
Gadījumā, ja atbilde uz iepriekšējo jautājumu ir apstiprinoša:
2) Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 18. pants, [LESD] 45. pants, [Regulas Nr. 492/2011] 7. panta 2. punkts, [Direktīvas 2003/109] 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts, [Direktīvas 2011/95] 29. pants, [Hartas] 34. pants, [Eiropas Sociālās hartas] 30. un 31. pants nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir ietverts [Dekrētlikuma Nr. 4/2019] 7. panta 1. punktā, to skatot kopā ar 2. panta 1. punkta a) apakšpunktu, daļā, kurā ir paredzēta atšķirīga attieksme pret pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri var iegūt tiesības pastāvīgi uzturēties [Savienības dalībvalstī] pēc piecu gadu uzturēšanās uzņemošajā dalībvalstī, salīdzinājumā ar pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuru dzīvesvieta Itālijā ir desmit gad[us], no kuriem pēdējos divus gadus dzīvesvieta Itālijā ir bijusi nepārtraukta?
3) Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 18. pants, [LESD] 45. pants, [Regulas Nr. 492/2011] 7. panta 2. punkts, [Direktīvas 2003/109] 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts, [Direktīvas 2011/95] 29. pants nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir ietverts [Dekrētlikuma Nr. 4/2019] 7. panta 1. punktā, to skatot kopā ar 2. panta 1. punkta a) apakšpunktu, un kurā piekļuvei pabalstam “pamata ienākumi” Itālijas, [Savienības] un trešo valstu valstspiederīgajiem ir paredzēts pienākums nodzīvot Itālijā desmit gadus (un pēdējo divu gadu laikā nepārtraukti)?
4) Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 18. pants, [LESD] 45. pants, [Regulas Nr. 492/2011] 7. panta 2. punkts, [Direktīvas 2003/109] 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts, [Direktīvas 2011/95] 29. pants, [Hartas] 34. pants, [Eiropas Sociālās hartas] 30. un 31. pants nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir ietverts [Dekrētlikuma Nr. 4/2019], 7. panta 1. punktā, to skatot kopā ar 2. panta 1. punkta a) apakšpunktu, daļā, kurā piekļuvei pabalstam “pamata ienākumi” Itālijas, [Savienības] un trešo valstu valstspiederīgajiem ir paredzēts pienākums deklarēt, ka viņi ir nodzīvojuši Itālijā desmit gadus, no kuriem pēdējos divus gadus dzīvesvieta Itālijā ir bijusi nepārtraukt[i], par nepatiesu ziņu sniegšanu paredzot smagas krimināltiesiskas sekas?”
12. Itālijas valdība un Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Šo pašu ieinteresēto personu, kā arī CU un ND mutvārdu paskaidrojumi tika uzklausīti 2023. gada 3. oktobra tiesas sēdē.
III. Juridiskā analīze
A. Tiesību normas, kas attiecas uz analīzi
13. Savā 2023. gada 2. maija vispārējā sapulcē Tiesa atbilstoši Reglamenta 101. pantam nolēma nosūtīt iesniedzējtiesai lūgumu sniegt paskaidrojumus, aicinot iesniedzējtiesu norādīt to personu juridisko statusu, uz kurām attiecas kriminālprocesi pamatlietās, kā arī precizēt Savienības tiesību aktu, ko tā uzskata par piemērojamu šīm personām, un tā konkrētās normas, kuru interpretācija tai šķiet nepieciešama tajā izskatāmo lietu atrisināšanai.
14. Savās atbildēs uz šo lūgumu, kas Tiesai tika nosūtītas 2023. gada 9. jūnijā lietā C‑223/22 un 2023. gada 13. jūnijā lietā C‑112/22, iesniedzējtiesa norādīja, ka abas attiecīgās personas ir trešo valstu valstspiederīgie, kuriem ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss Itālijā. Savā atbildē, kas sniegta lietā C‑112/22, minētā tiesa precizēja, ka tiesību norma, kuras interpretācija ir noderīga izskatāmās lietas izlemšanai, ir Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts. Savukārt atbildē par lietu C‑223/22 iesniedzējtiesa atkārtoti apstiprināja nepieciešamību interpretēt visas tiesību normas, kas minētas Tiesai uzdotajos prejudiciālajos jautājumos.
15. Ņemot vērā šos skaidrojumus, juridiskā analīze tiks strukturēta šādi. Vispirms paudīšu nostāju par iebildumiem, ko ieinteresētās personas izvirzījušas attiecībā uz Tiesas kompetenci un šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību (B un C sadaļa). Turpinājumā konkrēti aplūkošu jautājumu par attiecīgajā Itālijas tiesiskajā regulējumā paredzētā nosacījuma par dzīvesvietu atbilstību Direktīvai 2003/109 (D sadaļa).
B. Par Tiesas kompetenci
16. Kā izriet no lietas materiāliem, pabalsts “pamata ienākumi”, kas paredzēts Dekrētlikumā Nr. 4/2019, sastāv no piemaksas pie ģimenes ienākumiem, līdz maksimālajai robežai 6000 EUR apmērā, ko var papildināt piemaksa pie ienākumiem mājsaimniecībām, kuras ir īrnieki, līdz maksimālajai summai 3360 EUR gadā. Šo pabalstu piešķir uz nepārtrauktu laikposmu, kas nepārsniedz astoņpadsmit mēnešus, un to var pagarināt.
17. Pabalsta “pamata ienākumi” piešķiršana ir atkarīga no attiecīgās mājsaimniecības pilngadīgo locekļu deklarācijas, kurā ir apliecināta viņu tūlītēja gatavība strādāt, kā arī viņu dalības personalizētā nodarbinātības un sociālās iekļaušanas ceļā, kas ietver darbības sabiedrības labā, pārkvalifikāciju, mācību pabeigšanu un citas kompetento dienestu noteiktas saistības, kuru mērķis ir integrācija darba tirgū un sociālā iekļaušana. Šis ceļš tiek oficiāli noformēts, noslēdzot vienošanos par nodarbinātību, kas būtībā ir vērsts uz aktīvu darba meklēšanu un piemērotu piedāvājumu pieņemšanu, vai vienošanos par sociālo iekļaušanu, kas tiek parakstīts pašvaldības dienestos, kuri ir atbildīgi par nabadzības apkarošanu.
18. Rakstveida apsvērumos Itālijas valdība apstrīdēja Tiesas kompetenci atbildēt uz uzdotajiem jautājumiem, pamatojoties uz to, ka valsts tiesiskais regulējums par pabalstu “pamata ienākumi” esot dalībvalstu ekskluzīvā kompetencē. Pēc tās uzskatiem, pabalsts “pamata ienākumi” nav sociālās palīdzības vai sociālās aizsardzības pasākums, kura mērķis ir nodrošināt attiecīgajām personām noteiktu ienākumu līmeni. Jautājums savukārt esot par sarežģītu pasākumu, kas ir vērsts uz visaptverošāku mērķi – sociālās atstumtības apkarošanu. Tā kā Savienības tiesības nav piemērojamas pamatlietās, Tiesai esot jāatzīst, ka tai nav kompetences šajā lietā.
19. Šajā ziņā Itālijas valdība ir apstrīdējusi valsts tiesas sniegto pabalsta “pamata ienākumi” kvalifikāciju. Šāda apstrīdēšana būtībā ir balstīta uz Corte costituzionale (Konstitucionālā tiesa, Itālija) 2022. gada 10. janvāra spriedumu Nr. 19/2022.
20. Lietā, kurā tika pieņemts šis spriedums, Corte costituzionale (Konstitucionālā tiesa) tika lūgts lemt par Dekrētlikuma Nr. 4/2019 2. panta 1. punkta a) apakšpunkta 1. ievilkuma, – kurā dažādu nosacījumu vidū, kuri jāizpilda, lai saņemtu pabalstu “pamata ienākumi”, ir prasīts, lai trešo valstu valstspiederīgajiem būtu ES pastāvīgās uzturēšanās atļauja, – atbilstību konstitūcijai. Precīzāk, šai tiesai tostarp tika uzdots jautājums par to, vai, tā kā pabalsts “pamata ienākumi” ir paredzēti cilvēka primāro vajadzību apmierināšanai, šāds šī pabalsta saņēmēju loka ierobežojums atbilst Itālijas Konstitūcijas 3. pantā nostiprinātajam vienlīdzīgas attieksmes principam.
21. Spriedumā Corte costituzionale (Konstitucionālā tiesa) atgādināja, ka tā jau ir konstatējusi, ka “ar noteikumiem, kas reglamentē pabalstu “pamata ienākumi”, nosaka reintegrācijas ceļu darba vidē, kas pārsniedz tīri ekonomisko palīdzību” un ka šim pabalstam “nav tīri sociālās palīdzības raksturs tieši tādēļ, ka [to] papildina mācību un integrācijas ceļš, kas ietver precīzus pienākumus, kuru neizpilde dažādos veidos izraisa šī ceļa izslēgšanu”.
22. Turpinājumā tā pauda uzskatu, ka “pabalsts “pamata ienākumi”, lai gan tam arī piemīt nabadzības apkarošanas pasākuma pazīmes, neizpaužas kā sociālās palīdzības pabalsts, kas paredzēts personas primārās vajadzības apmierināšanai, bet gan tiem ir atšķirīgi un strukturētāki aktīvas nodarbinātības politikas un sociālās integrācijas mērķi”, un tādējādi atzina, ka tai uzdotais jautājums par atbilstību konstitūcijai ir nepamatots.
23. Šis Corte costituzionale (Konstitucionālā tiesa) vērtējums par pabalsta “pamata ienākumi” kvalifikāciju, manuprāt, nevar pamatot Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta nepiemērojamību un tādējādi Tiesas kompetences neesamību attiecībā uz šo jautājumu izskatīšanu.
24. Proti, šajā tiesību normā ir ietverta atsauce uz valsts tiesībām attiecībā uz jēdzienu “sociālā nodrošināšana”, “sociālā palīdzība” un “sociālā aizsardzība” definīciju. Tiesa jau ir nospriedusi, ka šāds lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu nozīmē, ka iesniedzējtiesai ir jāizvērtē, vai konkrēts valsts pasākums ir pabalsts, kas ietilpst tajā minētajās kategorijās (3). Pēdējais minētais konstatējums ir tikai īpaša izpausme vispārējam noteikumam, kura pamats ir prasība skaidri nodalīt pienākumus starp valstu tiesām un Tiesu saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, saskaņā ar kuru Tiesas kompetencē nav interpretēt valsts tiesības, jo tikai valsts tiesai, kas iesniegusi lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, ir jānosaka precīzā valsts normatīvo vai administratīvo aktu normu piemērojamība (4). Šajā gadījumā iesniedzējtiesa ir skaidri norādījusi, ka pabalsts “pamata ienākumi” ietilpst kādā no trijām kategorijām, kas minētas Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā, jo šī panta mērķis tikt piemērotam nevar tikt apstrīdēts.
25. Protams, ir taisnība, ka, lai sniegtu valsts tiesai noderīgu atbildi, Tiesa saskaņā ar pastāvīgo judikatūru var sniegt norādes, kuras izriet no pamatlietas materiāliem, kā arī no tai iesniegtajiem rakstveida un mutvārdu apsvērumiem, it īpaši par elementiem, kas šai tiesai ir jāņem vērā, lai pieņemtu nolēmumu šajā lietā (5). Tomēr šī judikatūra ļauj Tiesai atbildē iekļaut tikai tādus valsts tiesību elementus, kas var kalpot iepriekš minētajam mērķim, neveicot šo tiesību interpretāciju.
26. Tiesa ir pilnvarota vienīgi lemt par Savienības tiesību interpretāciju, ņemot vērā iesniedzējtiesas izklāstītos faktiskos un tiesiskos apstākļus, un tā nevar nedz apšaubīt šos apstākļus, nedz pārbaudīt to pareizību, ņemot vērā valsts tiesas, pat augstākās tiesas, spriedumu.
27. Ņemot vērā iepriekš minēto, ir jāievēro valsts tiesas sniegtā attiecīgā pasākuma kvalifikācija un tādējādi pabalsts “pamata ienākumi” ir jāuzskata par pabalstu, kas ietilpst jēdzienā “sociālā palīdzība”, kāds ir noteikts Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā. Tātad, tā kā šī direktīva ir piemērojama izskatāmajā lietā, Tiesai, manuprāt, ir jāatzīst, ka tai ir kompetence izskatīt šos lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu.
C. Par pieņemamību
28. Itālijas valdība un Komisija savos rakstveida apsvērumos norādīja, ka lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu ir nepieņemami Tiesas Reglamenta 94. panta izpratnē.
29. It īpaši, šīs abas lietas dalībnieces apgalvoja, ka lēmumos lūgt prejudiciālu nolēmumu ir trūkumi attiecībā uz iesniedzējtiesai nodoto personu statusu kriminālprocesos pamatlietās. Proti, pamatodama atbildes, ko tā ierosina [sniegt] uz prejudiciālajiem jautājumiem, šī tiesa paskaidro, ka ar pamatlietā aplūkoto dzīvesvietas nosacījumu tiekot īstenota diskriminācija par sliktu trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, valsts pilsoņiem un Savienības pilsoņiem, kā arī trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri saņem starptautisko aizsardzību, savukārt uzdotie jautājumi attiecas uz tiesību aktiem, kas attiecas uz visām šīm personu kategorijām. Tomēr jautājums ir par savstarpēji nesavienojamiem juridiskajiem statusiem, kurus attiecīgās personas šajās lietās nevar kumulatīvi apvienot.
30. Šajā ziņā ir svarīgi atgādināt, ka no pastāvīgās judikatūras izriet, ka saskaņā ar Reglamenta 94. pantu valsts tiesai ir minimāli jāpaskaidro, kāpēc tā ir izvēlējusies konkrētās Savienības tiesību normas, kuras tā lūdz interpretēt, kā arī jāizskaidro saikne, ko tā saskata starp šīm normām un pamatlietā piemērojamajiem valsts tiesību aktiem (6).
31. Šajā lietā, ņemot vērā iesniedzējtiesas sniegtās atbildes uz Tiesas lūgumu sniegt precizējumus, jāsecina, ka šie prejudiciālie jautājumi ir pieņemami tiktāl, ciktāl tie attiecas uz Direktīvas 2003/109 interpretāciju (7).
D. Par lietas būtību
32. Ar prejudiciālajiem jautājumiem iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, piekļuvei sociālās palīdzības pasākumam ir izvirzīts nosacījums par dzīvesvietu attiecīgajā dalībvalstī vismaz desmit gadus, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā, un kurā ir paredzēts kriminālsods par nepatiesu ziņu sniegšanu attiecībā uz šo nosacījumu.
33. Iesākumā ir jāsniedz vairāki precizējumi, lai noteiktu tiesisko režīmu, kurā ietilpst atvasināto tiesību norma, kuru Tiesai ir lūgts interpretēt.
34. Direktīvas 2003/109 – kas ir galvenais instruments Savienības tiesiskajā regulējumā legālās migrācijas jomā – mērķis, kā izriet no tās 2., 4., 6. un 12. apsvēruma, ir nodrošināt to trešo valstu valstspiederīgo integrāciju, kas ir kādas dalībvalsts pastāvīgie un likumīgie iedzīvotāji, un šajā nolūkā tuvināt šo trešo valstu valstspiederīgo tiesības Savienības pilsoņiem piemītošajām tiesībām, tostarp ieviešot vienlīdzīgu attieksmi salīdzinājumā ar Savienības pilsoņiem daudzās ekonomikas un sociālajās jomās (8).
35. Direktīvā 2003/109 ir paredzēti nosacījumi pastāvīgā iedzīvotāja statusa piešķiršanai un atņemšanai un ar to saistītās tiesības, kā arī uzturēšanās nosacījumi pārējās dalībvalstīs trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem ir šis statuss. Šāds statuss atbilst visaugstākajam trešās valsts valstspiederīgā integrācijas līmenim, ja vien netiek iegūta uzņemošās dalībvalsts pilsonība.
36. Ir jāizklāsta šīs direktīvas normas, kas ir atbilstīgas šajā lietā.
37. Minētās direktīvas 4. panta 1. punktā ir paredzēts, ka dalībvalstis piešķir pastāvīgā iedzīvotāja statusu trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir likumīgi un nepārtraukti dzīvojuši to teritorijā piecus gadus tieši pirms attiecīgā pieteikuma iesniegšanas. Tās 5. pantā ir izvirzīti nosacījumi šī statusa iegūšanai. Saskaņā ar minētā panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu trešo valstu valstspiederīgajam ir jāiesniedz pierādījumi, ka viņam ir pietiekami līdzekļi un veselības apdrošināšana, lai novērstu to, ka viņš kļūtu par nastu attiecīgajai dalībvalstij (9). Minētās direktīvas 6. panta 1. punkta pirmajā daļā ir noteikts, ka attiecīgā statusa piešķiršana var tikt atteikta sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ. Tās 7. pantā ir paredzēti procesuālie noteikumi, kas reglamentē pieteikuma par minētā statusa piešķiršanu izskatīšanu, un 9. pantā ir reglamentēti šī statusa atņemšanas un zaudēšanas nosacījumi.
38. Kā jau iepriekš norādīju, pastāvīgā iedzīvotāja statuss, tiklīdz tas ir iegūts, konkrēti nozīmē, ka trešo valstu valstspiederīgajiem papildus pastiprinātai aizsardzībai pret izraidīšanu tiek nodrošināta vienlīdzīga attieksme ar uzņemošās dalībvalsts pilsoņiem.
39. Saskaņā ar Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punktu šī vienlīdzīgā attieksme attiecas uz tajā uzskaitītajām jomām, it īpaši sociālo nodrošināšanu, sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību [d) apakšpunkts], atbilstoši tam, kas noteikts valsts tiesību aktos, ievērojot atkāpes, ko dalībvalstis var paredzēt saskaņā ar šī panta 2., 3. un 4. punktu.
40. Tā kā, pēc iesniedzējtiesas uzskatiem, šajā lietā aplūkotais pasākums iekļaujas vienā no šīm jomām valsts tiesību aktu izpratnē, uz pabalstu “pamata ienākumi” attiecas Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts.
41. Tādējādi šajā lietā ir piemērojama vienlīdzīgas attieksmes prasība.
42. Pirms vienlīdzīgas attieksmes ievērošanas izvērtēšanas vēlos precizēt, ka Tiesas judikatūra par Regulas Nr. 492/2011 7. panta 2. punkta interpretāciju nav pēc analoģijas piemērojama šajā lietā tiesību uz brīvu pārvietošanos un trešo valstu valstspiederīgo, kas ir pastāvīgie iedzīvotāji, tiesību atšķirīgā rakstura dēļ.
43. Pirmās minētās tiesības dalībvalstu pilsoņiem ir piešķirtas ar Līgumu. Iepriekš minētās judikatūras pamatā ir doma, ka ar Regulas Nr. 492/2011 7. panta 2. punktu “īpašajā sociālo priekšrocību piešķiršanas jomā [..] ir noteikts speciāls regulējums attiecībā uz vienlīdzīgas attieksmes noteikumu, kas pasludināts LESD 45. panta 2. punktā, un tas ir jāinterpretē tādā pašā veidā kā pēdējā minētā norma” (10). Tādējādi, ja rodas jautājums par vienlīdzīgu attieksmi sociālo un nodokļu priekšrocību jomā starp darba ņēmējiem, kas ir dalībvalsts pilsoņi, un darba ņēmējiem, kas ir [attiecīgās] valsts pilsoņi, ir jānosaka, vai mērķis, kāds izvirzīts atšķirīgai attieksmei, kāda izriet no valsts pasākuma, ir leģitīms un atbilst samērīguma principam.
44. Otro minēto tiesību avots ir atvasināto tiesību instruments, kāda ir Direktīva 2003/109. Proti, spriedumos, kuros Tiesa ir lēmusi par šīs direktīvas 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta interpretāciju, tā nav uzskatījusi, ka šī tiesību norma būtu kāda Līguma panta “īpaša izpausme” (11).
45. Tā kā Savienības likumdevējs Direktīvā 2003/109 jau ir izsmeļoši paredzējis situācijas, kurās dalībvalstis var atkāpties no vienlīdzīgas attieksmes principa pret trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss, un valsts pilsoņiem (12), atšķirīga attieksme pret šīm divām pilsoņu kategorijām, lai gan šie pilsoņi ir salīdzināmā situācijā, pati par sevi ir šīs direktīvas 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta pārkāpums.
46. Tātad judikatūru par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, manuprāt, var izmantot tikai tam, lai pārbaudītu, vai pastāv atšķirīga attieksme pret trešo valstu valstspiederīgajiem, kas ir pastāvīgie iedzīvotāji, un uzņemošās dalībvalsts pilsoņiem, kā arī to, vai viņus situācijas ir salīdzināmas.
47. Šajā lietā attiecībā uz šo divu kategoriju pilsoņu situāciju salīdzināmību ir jāpiebilst, ka Itālijas valdība ir norādījusi, ka pabalsts “pamata ienākumi” ir īpaši sarežģīts pasākums no administratīvā viedokļa, jo, to īstenojot, ir jāievēro vienošanās, kas ir specifiskas katrai attiecīgajai mājsaimniecībai, un pastāvīgi jāuzrauga to izpilde, kā arī jāizmaksā ievērojamas summas, kas tiek pārskaitītas no valsts līdzekļiem. Šī iemesla dēļ, pēc minētās valdības uzskatiem, valsts likumdevējs ir pienācīgi paredzējis tiesības uz šo pabalstu vienīgi tiem pilsoņiem, kuriem ir stipras un pastāvīgas saknes gan Itālijas darba tirgū, gan, vispārīgāk, Itālijas sabiedrībā.
48. Pieņemot, ka Itālijas valdība tādējādi vēlas norādīt uz administratīvajām un ekonomiskajām grūtībām, ir jāuzskata, ka tās neizskaidro iemeslu, kura dēļ nedrīkstētu uzskatīt, ka trešo valstu valstspiederīgie atrodas situācijā, kas ir salīdzināma ar situāciju, kādā ir uzņemošās dalībvalsts pilsoņi, kuriem ir tāda pati ekonomiskā vajadzība, ja pēc procedūras pabeigšanas un Direktīvā 2003/109 izvirzīto nosacījumu izpildes viņi ir ieguvuši pastāvīgo iedzīvotāju statusu, kas piešķirts ar šo direktīvu (13). Piebildīšu, ka nesenākā spriedumā Tiesa ir nolēmusi, ka nevar arī tikt uzskatīts, ka šīs abas pilsoņu kategorijas atrastos atšķirīgā situācijā viņu attiecīgo saikņu ar uzņemošo dalībvalsti dēļ, jo šāds konstatējums ir pretrunā Savienības likumdevēja vērtējumam, saskaņā ar kuru pastāvīgā iedzīvotāja statuss dod tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi salīdzinājumā ar valsts pilsoņiem Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta izpratnē (14).
49. Attiecībā uz jautājumu par to, vai pamatlietā aplūkotais nosacījums rada atšķirīgu attieksmi starp šīm pašām pilsoņu kategorijām, man šķiet, ka atbildei noteikti ir jābūt apstiprinošai.
50. Protams, šis nosacījums ir izvirzīts visiem, kas pretendē uz pabalstu “pamata ienākumi”, neatkarīgi no tā, vai tie ir trešo valstu valstspiederīgie, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, vai [attiecīgās] valsts pilsoņi. Tomēr ir svarīgi konstatēt, ka Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punktā nav nekā tāda, kas ļautu pieņemt, ka ar tajā minēto vienlīdzīgo attieksmi būtu aizliegta vienīgi atklāta diskriminācija, kuras pamatā ir attiecīgā pilsoņa valstspiederība (tieša diskriminācija). Proti, tas attiecas uz visām slēptās diskriminācijas formām, kuras, piemērojot citus nošķiršanas kritērijus, faktiski rada to pašu rezultātu (netieša diskriminācija).
51. Šajā ziņā no Tiesas judikatūras izriet, ka jebkāda nošķiršana, kas pamatota ar dzīvesvietu, – kāda šajā lietā ir radīta ar pamatlietā aplūkoto nosacījumu, – var būt labvēlīgāka valsts pilsoņiem, jo nerezidenti visbiežāk ir citu valstu pilsoņi (15). Tāpat ir attiecībā uz nošķiršanu, kas ir pamatota ar dzīvesvietas ilgumu, ja attieksme pret valsts pilsoņiem tiek salīdzināta ar attieksmi pret trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu pēc piecus gadus ilgas, likumīgas uzturēšanās attiecīgās dalībvalsts teritorijā.
52. Tiesas sēdē Itālijas valdība apgalvoja, ka trešo valstu valstspiederīgie, kas ir pastāvīgie iedzīvotāji, ir labi integrējušies Itālijas sabiedrībā, tiklīdz viņiem ir tādas pašas tiesības kā Itālijas pilsoņiem (izņemot politiskās tiesības), tiklīdz viņiem ir minimālie ienākumi un mājoklis un tiklīdz viņi pietiekami labi pārvalda itāļu valodu. Tādējādi šo pilsoņu spēja izpildīt pamatlietā aplūkoto nosacījumu, pēc šīs valdības uzskatiem, būtībā ir līdzīga tai, kāda ir Itālijas pilsoņiem. Nesaprotu, kādā ziņā šis arguments varētu atspēkot šo secinājumu iepriekšējā punktā izdarīto konstatējumu.
53. Iesniedzējtiesa norāda, ka pamatlietā aplūkotais dzīvesvietas nosacījums var ietekmēt arī Itālijas pilsoņus, kuri atgriežas Itālijā pēc tam, kad tie dzīvojuši citā dalībvalstī. Tāpat neuzskatu, ka šis apstāklis varētu likt apšaubīt manis izdarīto secinājumu. Šajā ziņā ir svarīgi norādīt, ka Tiesa jau ir nospriedusi, ka, lai pasākumu varētu atzīt par netieši diskriminējošu, nav nepieciešams, lai tas radītu labvēlīgāku stāvokli visiem pilsoņiem vai radītu nelabvēlīgāku stāvokli tikai citu dalībvalstu pilsoņiem, nevis konkrētās valsts pilsoņiem (16).
54. Visbeidzot, Tiesai būs jārisina jautājums par tādas valsts tiesību normas, kāds ir Dekrētlikuma Nr. 4/2019 7. panta 1. punkts – kurā ir paredzēts brīvības atņemšanas sods no diviem līdz sešiem gadiem, konkrēti, par nepatiesu ziņu sniegšanu par pamatlietā aplūkoto nosacījumu, kāds paredzēts minētā dekrētlikuma 2. panta 1. punkta a) apakšpunkta 2. ievilkumā – atbilstību Direktīvai 2003/109.
55. Šāda soda tiesiskais režīms Direktīvā 2003/109 nav paredzēts, tādēļ uz to attiecas valsts tiesības. Tomēr tas nenozīmē, ka šis režīms atbilstu minētajai direktīvai.
56. Jāatgādina, ka pamatlietā aplūkotais nosacījums ir noziedzīga nodarījuma, kura konstatēšana izraisa atbilstošā soda piemērošanu, materiāltiesisks elements.
57. No tā izriet, ka, ja Tiesa nolemtu – kā es ierosinu –, ka šis nosacījums ir pretrunā Savienības tiesībām, it īpaši Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktam, tad iesniedzējtiesai būtu jāatstāj nepiemērots gan Dekrētlikuma Nr. 4/2019 2. panta 1. punkta a) apakšpunkta 2. ievilkums, gan tā 7. panta 1. punkts.
58. Proti un, kā būtībā norāda iesniedzējtiesa, valsts tiesību normas, kurā paredzēts šis nosacījums, nepiemērošana izraisa to, ka no krimināltiesai nodotas personas ziņu sniegšanas izzūd šis noziedzīgā nodarījuma materiāltiesiskais elements un tādējādi arī noziedzīgais nodarījums kopumā. Konkrētāk, normas, kurā paredzēts minētais nosacījums, nepiemērojamība atņem iedarbību nepatiesu ziņu sniegšanas saturam Dekrētlikuma Nr. 4/2019 7. panta 1. punkta izpratnē.
59. Tātad kriminālsods, kāds paredzēts nepatiesu ziņu sniegšanas gadījumā attiecībā uz pamatlietā aplūkoto nosacījumu, ir pretrunā arī Savienības tiesībām (17).
60. Ņemot vērā šos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem atbildēt, ka Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā piekļuvei valsts sociālās palīdzības pasākumam ir izvirzīts nosacījums par dzīvesvietu attiecīgajā dalībvalstī vismaz desmit gadus, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā, un kurā ir paredzēts kriminālsods par nepatiesu ziņu sniegšanu attiecībā uz šo nosacījumu.
IV. Secinājumi
61. Ņemot vērā iepriekš minēto, ierosinu Tiesai uz Tribunale di Napoli (Neapoles tiesa, Itālija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Padomes Direktīvas 2003/109/EK (2003. gada 25. novembris) par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji, 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts
ir jāinterpretē tādējādi, ka
tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā piekļuvei valsts sociālās palīdzības pasākumam ir izvirzīts nosacījums par dzīvesvietu attiecīgajā dalībvalstī vismaz desmit gadus, bez pārtraukuma pēdējo divu gadu laikā, un kurā ir paredzēts kriminālsods par nepatiesu ziņu sniegšanu attiecībā uz šo nosacījumu.