Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 25 stycznia 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑112/22 i C‑223/22
CU (C‑112/22)
ND (C‑223/22)
Postępowanie karne
przy udziale:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Napoli (sąd w Neapolu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2003/109/WE – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Artykuł 11 ust. 1 lit. d) – Równość traktowania – Pomoc społeczna – Warunek zamieszkiwania przez co najmniej dziesięć lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany
1. Powszechnie uznaje się, że kryzysy gospodarcze, które naznaczyły początek XX wieku, znacznie zwiększyły nierówności gospodarcze i społeczne. Aby temu zaradzić, kilka rządów europejskich postanowiło wdrożyć politykę redystrybucji zasobów, która we Włoszech przybrała głównie formę „dochodu z tytułu obywatelstwa”. Kwestia dochodu z tytułu obywatelstwa ma zdecydowanie silny wymiar polityczny, który stanowi niezaprzeczalne tło niniejszych spraw.
2. Ograniczając się do wymiaru czysto prawnego, niniejsze sprawy mają swoje źródło w dwóch odesłaniach prejudycjalnych Tribunale di Napoli (sądu w Neapolu, Włochy) i dają Trybunałowi okazję do wypowiedzenia się w przedmiocie wykładni art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi(2), a dokładniej w kwestii, czy warunek dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium Włoch, a przez dwa ostatnie lata poprzedzające złożenie wniosku w sposób nieprzerwany, od którego uzależnione jest przyznanie dochodu z tytułu obywatelstwa, jest zgodny z tym przepisem.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3. W niniejszych sprawach istotne są art. 4–7 i 9–11 dyrektywy 2003/109 oraz art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
B. Prawo włoskie
4. Artykuł 2 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (dekretu z mocą ustawy nr 4 dotyczącego mających pilny charakter przepisów w sprawie dochodów z tytułu obywatelstwa i emerytur) z dnia 28 stycznia 2019 r., (GURI nr 23 z dnia 28 stycznia 2019 r.), przekształconego w ustawę w drodze legge n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni”, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (ustawy nr 26 zmieniającej i przekształcającej w ustawę dekret z mocą ustawy nr 4 z dnia 28 stycznia 2019 r. dotyczący mających pilny charakter przepisów w sprawie dochodów z tytułu obywatelstwa i emerytur) z dnia 28 marca 2019 r. (GURI nr 75 z dnia 29 marca 2019 r.) (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 4/2019”), zatytułowany „Beneficjenci”, stanowi w ust. 1:
„[Dochód z tytułu obywatelstwa] przyznaje się gospodarstwom domowym, które w momencie składania wniosku i przez cały okres wypłaty świadczenia, spełniają kumulatywnie następujące warunki:
a) w odniesieniu do wymogów obywatelstwa, miejsca zamieszkania i pobytu, wnioskujący o świadczenie musi kumulatywnie:
1) posiadać obywatelstwo włoskie lub obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub [być] członkiem jego rodziny, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (dekretu z mocą ustawy nr 30 z dnia 6 lutego 2007 r.), który posiada prawo pobytu lub prawo stałego pobytu albo jest obywatelem państwa trzeciego posiadającym zezwolenie na pobyt długoterminowy w Unii Europejskiej;
2) zamieszkiwać we Włoszech od co najmniej 10 lat, a przez dwa ostatnie lata, uwzględniane w chwili składania wniosku i przez cały okres pobierania świadczenia w sposób nieprzerwany.
[…]”.
5. Artykuł 7 tego dekretu z mocą ustawy, zatytułowany „Sankcje”, stanowi w ust. 1:
„Kto w celu bezpodstawnego uzyskania korzyści, o której mowa w art. 3, składa fałszywe lub poświadczające nieprawdę oświadczenia lub dokumenty lub posługuje się takimi oświadczeniami lub dokumentami albo pomija wymagane informacje, podlega karze pozbawienia wolności od lat dwóch do sześciu, z zastrzeżeniem że czyn ten nie stanowi poważniejszego przestępstwa”.
II. Postępowania główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
6. Z odpowiedzi sądu odsyłającego na skierowany do niego przez Trybunał wniosek o udzielenie wyjaśnień wynika, że CU i ND są obywatelami państw trzecich, którzy uzyskali status rezydenta długoterminowego we Włoszech. Osoby te są oskarżone przez Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (prokuratora republiki przy sądzie w Neapolu, Włochy) o popełnienie, każda z nich, przestępstwa, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019. Podpisały one odpowiednio, w dniu 27 sierpnia 2020 r. i w dniu 9 października 2020 r. wnioski o przyznanie dochodu z tytułu obywatelstwa, w których złożyły fałszywe oświadczenia, iż spełniają warunki przyznania tego świadczenia, w tym przewidziany we wspomnianym dekrecie z mocą ustawy warunek zamieszkiwania we Włoszech przez co najmniej dziesięć lat. Na tej podstawie CU i ND mieli nienależnie otrzymać kwotę odpowiednio 3414,40 EUR i 3186,66 EUR.
7. Tribunale di Napoli (sąd w Neapolu) wyraża wątpliwości co do zgodności z prawem Unii dekretu z mocą ustawy nr 4/2019 w zakresie, w jakim przewiduje on warunek zamieszkiwania na terytorium Włoch przez co najmniej dziesięć lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany, w celu uzyskania dochodu z tytułu obywatelstwa, zakwalifikowanego jako świadczenie z zakresu pomocy społecznej mające na celu zapewnienie minimum egzystencji. Sąd odsyłający uważa, że ów dekret z mocą ustawy poddaje obywateli państw trzecich, w tym obywateli posiadających zezwolenie na pobyt długoterminowy, odmiennemu traktowaniu w porównaniu z obywatelami włoskimi.
8. Zdaniem tego sądu świadczenie zwane „dochodem z tytułu obywatelstwa” należy do jednej z trzech kategorii, o których mowa w art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, a mianowicie zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, zdefiniowanych przez prawo krajowe. Ponadto art. 11 ust. 4 tej dyrektywy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wydaje się, że przy przyjmowaniu odnośnych przepisów krajowych państwo włoskie nie wyraziło woli ograniczenia równego traktowania w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych, przewidzianego w tym art. 11. W każdym razie, nawet gdyby takie ograniczenie zostało przyjęte, nie byłoby ono zgodne ze wspomnianym art. 11 ze względu na to, że zgodnie z art. 1 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z mocą ustawy nr 4/2019 dochód z tytułu obywatelstwa stanowi zasadniczy poziom świadczeń w granicach dostępnych środków.
9. Wykładnia prawa Unii jest konieczna do wydania orzeczeń w postępowaniach głównych, ponieważ gdyby warunek zawarty w art. 2 ust. 1 lit. a) pkt 2 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019 nie był zgodny z prawem Unii, przestępczy charakter rzeczonych czynów zostałby wyeliminowany.
10. W tym względzie sąd odsyłający wyjaśnia, że jego zdaniem warunek dziesięcioletniego okresu zamieszkiwania we Włoszech, a przez ostatnie dwa lata w sposób nieprzerwany, jest niekorzystny dla obywateli państw trzecich, którzy korzystają ze szczególnej ochrony na podstawie prawodawstwa Unii, takich jak rezydenci długoterminowi, którzy nabyli prawo stałego pobytu w państwie członkowskim Unii po okresie pięcioletniego zamieszkiwania w rozumieniu art. 4 dyrektywy 2003/109. To samo odnosi się do obywateli Włoch, którzy wracają do Włoch po okresie zamieszkiwania w innym państwie członkowskim Unii. Ze względu na rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis dyskryminowani mają być również posiadacze statusu uchodźcy, którzy powinni, zgodnie z art. 29 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9), korzystać z odpowiedniej pomocy społecznej na równych warunkach z obywatelami państw członkowskich.
11. W tych okolicznościach Tribunale di Napoli (sąd w Neapolu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) [C]zy prawo Unii, a w szczególności art. 18 [TFUE], art. 45 [TFUE], art. 7 ust. 2 [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz.U. 2011, L 141, s. 1)], art. 11 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2003/109], art. 29 [dyrektywy 2011/95], art. 34 [karty], art. 30 i 31 [Europejskiej karty społecznej] stoją na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak zawarty w art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) [dekretu z mocą ustawy nr 4/2019] w zakresie, w jakim uzależnia on przyznanie dochodu z tytułu obywatelstwa od warunku zamieszkiwania we Włoszech przez co najmniej 10 lat (a przez dwa ostatnie lata, uwzględniane w chwili składania wniosku i przez cały okres pobierania świadczenia w sposób nieprzerwany), a tym samym skutkuje mniej korzystnym traktowaniem obywateli włoskich, obywateli [Unii] posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu, czy też [obywateli państw trzecich], którzy są rezydentami długoterminowymi, zamieszkujących [we Włoszech] przez okres krótszy niż 10 lat lub od 10 lat, lecz nie w sposób nieprzerwany w trakcie ostatnich dwóch lat, w porównaniu z traktowaniem tych samych kategorii osób, które tam zamieszkują od 10 lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany?
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
2) [C]zy prawo Unii, a w szczególności art. 18 [TFUE], art. 45 [TFUE], art. 7 ust. 2 [rozporządzenia nr 492/2011], art. 11 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2003/109], art. 29 [dyrektywy 2011/95], art. 34 [karty], art. 30 i 31 [Europejskiej karty społecznej] stoją na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak zawarty w art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) [dekretu z mocą ustawy nr 4/2019], w zakresie, w jakim skutkuje on odmiennym traktowaniem rezydentów długoterminowych, którzy mogą nabyć prawo stałego pobytu w państwie Unii po pięcioletnim okresie zamieszkiwania w przyjmującym państwie członkowskim, oraz rezydentów długoterminowych, którzy zamieszkują [we Włoszech] od 10 lat, z czego przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany?
3) [C]zy prawo Unii, a w szczególności art. 18 [TFUE], art. 45 [TFUE], art. 7 ust. 2 [rozporządzenia nr 492/2011], art. 11 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2003/109] i art. 29 [dyrektywy 2011/95] stoją na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak zawarty w art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) [dekretu z mocą ustawy nr 4/2019], który nakłada na obywateli włoskich, [obywateli Unii] i [obywateli państw trzecich] obowiązek dziesięcioletniego okresu zamieszkiwania (a przez ostatnie dwa lata w sposób nieprzerwany), aby mogli ubiegać się o dochód z tytułu obywatelstwa?
4) [C]zy prawo Unii, a w szczególności art. 18 [TFUE], art. 45 [TFUE], art. 7 ust. 2 [rozporządzenia nr 492/2011], art. 11 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2003/109], art. 29 [dyrektywy 2011/95], art. 34 [karty], art. 30 i 31 [Europejskiej karty społecznej] stoją na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak zawarty w art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) [dekretu z mocą ustawy nr 4/2019], w zakresie, w jakim, nakłada on na obywateli włoskich, [obywateli Unii] i [obywateli państw trzecich] obowiązek złożenia oświadczenia, że zamieszkiwali we Włoszech przez 10 lat, a przez ostatnie dwa lata w sposób nieprzerwany, aby mogli ubiegać się o dochód z tytułu obywatelstwa a złożenie fałszywego oświadczenia pociąga za sobą poważne konsekwencje na gruncie prawa karnego?”.
12. Rząd włoski i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Ci sami zainteresowani oraz CU i ND przedstawili swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 3 października 2023 r.
III. Analiza
A. Ramy prawne analizy
13. Na zgromadzeniu ogólnym w dniu 2 maja 2023 r. Trybunał postanowił, na podstawie art. 101 regulaminu postępowania, zwrócić się do sądu odsyłającego z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień, wzywając go do wskazania statusu prawnego osób, których dotyczą postępowania karne przed sądem krajowym, a także do uściślenia aktu prawa Unii, który uznał za mający zastosowanie do tych osób, oraz konkretnych przepisów tego aktu, których wykładnia wydaje się mu niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłych przed nim sporów.
14. W odpowiedziach na ten wniosek, przekazanych Trybunałowi w dniu 9 czerwca 2023 r. w sprawie C‑223/22 i w dniu 13 czerwca 2023 r. w sprawie C‑112/22, sąd odsyłający wskazał, że obie zainteresowane osoby są obywatelami państw trzecich posiadającymi status rezydentów długoterminowych we Włoszech. W odpowiedzi udzielonej w sprawie C‑112/22 sąd ten wyjaśnił, że przepisem, którego wykładnia jest użyteczna dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, jest art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109. Natomiast w odpowiedzi odnoszącej się do sprawy C‑223/22 sąd odsyłający potwierdził konieczność dokonania wykładni wszystkich przepisów przywołanych w pytaniach prejudycjalnych skierowanych do Trybunału.
15. Biorąc pod uwagę te wyjaśnienia, zaprezentuję analizę prawną jak następuje. W pierwszej kolejności zajmę stanowisko w przedmiocie zastrzeżeń podniesionych przez zainteresowane strony w odniesieniu do właściwości Trybunału i dopuszczalności niniejszego odesłania prejudycjalnego (zob. śródtytuły B i C poniżej). Następnie przeanalizuję między innymi kwestię zgodności warunku zamieszkiwania przewidzianego we właściwych przepisach włoskich z dyrektywą 2003/109 (zob. śródtytuł D poniżej).
B. W przedmiocie właściwości Trybunału
16. Jak wynika z akt sprawy, dochód z tytułu obywatelstwa, przewidziany w dekrecie z mocą ustawy nr 4/2019, składa się z dodatku do dochodu rodziny do pułapu 6000 EUR, do którego można doliczyć dodatek do dochodu dla gospodarstw domowych będących najemcami, do maksymalnej kwoty 3360 EUR rocznie. Świadczenie to jest przyznawane na nieprzerwany okres nieprzekraczający 18 miesięcy i może zostać odnowione.
17. Przyznanie dochodu z tytułu obywatelstwa jest uzależnione od złożenia przez pełnoletnich członków danego gospodarstwa domowego oświadczenia potwierdzającego ich natychmiastową gotowość do wykonywania pracy oraz uczestnictwa w zindywidualizowanej ścieżce doradztwa w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej, obejmującej działania na rzecz społeczności, przekwalifikowanie, ukończenie studiów i wypełnienie innych zobowiązań, określonych przez właściwe organy, mające na celu wejście na rynek pracy i integrację społeczną. Ścieżka ta jest sformalizowana poprzez zawarcie porozumienia o zatrudnieniu, którego głównym celem jest aktywne poszukiwanie pracy i przyjmowanie odpowiednich ofert, lub porozumienia o integracji społecznej, podpisanego w gminnych organach do spraw walki z ubóstwem.
18. W swoich uwagach na piśmie rząd włoski zakwestionował właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania ze względu na to, że krajowe przepisy dotyczące dochodu z tytułu obywatelstwa należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Jego zdaniem dochód z tytułu obywatelstwa nie stanowi środka z zakresu pomocy społecznej ani ochrony socjalnej mającego na celu zapewnienie zainteresowanym osobom określonego poziomu dochodów. Jest to natomiast środek złożony, który realizuje bardziej ogólny cel walki z wykluczeniem społecznym. Ponieważ prawo Unii nie ma zastosowania do sporów w postępowaniu głównym, Trybunał powinien uznać się za niewłaściwy w niniejszej sprawie.
19. W tym względzie rząd włoski zakwestionował dokonaną przez sąd odsyłający kwalifikację dochodu z tytułu obywatelstwa. Zakwestionowanie to opiera się zasadniczo na wyroku Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy) nr 19/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r.
20. W sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) miał orzec w przedmiocie zgodności z konstytucją art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt 1 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019, który, wśród różnych warunków, jakie należy spełnić celem uzyskania dochodu z tytułu obywatelstwa, wymaga, aby obywatele państw trzecich posiadali zezwolenie na pobyt długoterminowy Unii. Dokładniej rzecz ujmując, do sądu tego zwrócono się w szczególności z pytaniem, czy ze względu na to, że dochód z tytułu obywatelstwa ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb człowieka, takie ograniczenie kręgu beneficjentów tego świadczenia jest zgodne z zasadą równego traktowania ustanowioną w art. 3 konstytucji włoskiej.
21. W swoim wyroku Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) przypomniał, że stwierdził już, iż „przepisy regulujące dochód z tytułu obywatelstwa określają ścieżkę reintegracji w zatrudnieniu, która wykracza poza pomoc czysto ekonomiczną” oraz że świadczenie to „nie ma charakteru wyłącznie pomocy społecznej, właśnie dlatego, że towarzyszy mu ścieżka kształcenia i integracji, obejmująca konkretne obowiązki, których nieprzestrzeganie prowadzi w różnych formach do wykluczenia z tej ścieżki”.
22. Następnie stwierdził, że „chociaż dochód z tytułu obywatelstwa posiada również cechy środka zwalczania ubóstwa, to jednak nie przekłada się on na świadczenie z zakresu pomocy społecznej mające na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb jednostki, ale realizuje inne i bardziej złożone cele aktywnej polityki zatrudnienia i integracji społecznej” i uznał tym samym przedłożone mu pytanie o zgodność z konstytucją za bezzasadne.
23. Nie wydaje mi się, aby ta ocena Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego) dotycząca kwalifikacji dochodu z tytułu obywatelstwa uzasadniała niemożność stosowania art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, a w konsekwencji brak właściwości Trybunału do rozpoznania niniejszych pytań prejudycjalnych.
24. Przepis ten odsyła bowiem do prawa krajowego w odniesieniu do definicji pojęć „zabezpieczenia społecznego”, „pomocy społecznej” i „ochrony socjalnej”. Tymczasem Trybunał orzekł już, że takie odesłanie oznacza, iż do sądu krajowego należy ustalenie, czy dany środek krajowy stanowi świadczenie należące do kategorii wskazanych w tym przepisie(3). Stwierdzenie to stanowi jedynie szczególny wyraz zasady ogólnej, której podstawę stanowi wymóg wyraźnego podziału funkcji między sądami krajowymi a Trybunałem w ramach odesłania prejudycjalnego, zgodnie z którym Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, ponieważ wyłącznie do sądu krajowego, który wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych(4). W niniejszej sprawie sąd odsyłający wyraźnie wskazał, że dochód z tytułu obywatelstwa należy do jednej z trzech kategorii wymienionych w art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, w związku z czym nie można kwestionować możliwości zastosowania tego artykułu.
25. Prawdą jest, że w celu udzielenia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi Trybunał może, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dostarczyć wskazówek związanych z aktami sprawy w postępowaniu głównym oraz uwagami pisemnymi bądź ustnymi, które przedstawiono Trybunałowi, w szczególności w przedmiocie okoliczności, które sąd ten powinien wziąć pod uwagę w celu wydania orzeczenia w tej sprawie(5). Jednakże orzecznictwo to upoważnia jedynie Trybunał do uwzględnienia w swojej odpowiedzi elementów prawa krajowego, które mogą służyć wspomnianemu powyżej celowi, bez dokonywania wykładni tego prawa.
26. Trybunał jest uprawniony jedynie do orzekania w przedmiocie wykładni prawa Unii w odniesieniu do ram faktycznych i prawnych takich, jakie zostały opisane przez sąd odsyłający, bez możliwości podważenia ani weryfikacji ich prawidłowości w świetle wyroku sądu krajowego, nawet najwyższego.
27. W świetle powyższego należy pozostać przy dokonanej przez sąd odsyłający kwalifikacji rozpatrywanego środka, a tym samym traktować dochód z tytułu obywatelstwa jako świadczenie objęte pojęciem „pomocy społecznej” zawartym w art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109. Ponieważ dyrektywa ta ma zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, Trybunał powinien, moim zdaniem, uznać się za właściwy do rozpoznania niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
C. W przedmiocie dopuszczalności
28. Rząd włoski i Komisja podniosły w swoich uwagach na piśmie, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są niedopuszczalne w rozumieniu art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
29. W szczególności obie strony podniosły, że postanowienia odsyłające są niepełne, jeśli chodzi o status osób postawionych przed sądem odsyłającym w postępowaniach karnych. Sąd ten wyjaśnia bowiem w uzasadnieniu zaproponowanych odpowiedzi na pytania prejudycjalne, że rozpatrywany w postępowaniu głównym warunek zamieszkania prowadzi do dyskryminacji obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, obywateli krajowych i obywateli Unii, a także obywateli państw trzecich korzystających z ochrony międzynarodowej, a przedstawione pytania dotyczą aktów dotyczących wszystkich tych kategorii osób. Są to jednak wzajemnie niekompatybilne statusy prawne, których zainteresowane osoby w niniejszych sprawach nie mogą łączyć.
30. W tym względzie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż zgodnie z art. 94 regulaminu postępowania sąd odsyłający jest zobowiązany przedstawić minimalne chociażby wyjaśnienie powodów wyboru przepisów Unii, o których wykładnię się zwraca, jak również istniejącego według tego sądu związku między tymi przepisami a prawem krajowym mającym zastosowanie do rozpatrywanego przez niego sporu(6).
31. W niniejszej sprawie, w świetle odpowiedzi udzielonych przez sąd odsyłający na skierowany do niego przez Trybunał wniosek o udzielenie wyjaśnień, należy stwierdzić, że niniejsze pytania prejudycjalne są dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą wykładni dyrektywy 2003/109(7).
D. Co do istoty
32. Poprzez swoje pytania sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który uzależnia dostęp obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi do środka z zakresu pomocy społecznej od spełnienia warunku zamieszkiwania w danym państwie członkowskim przez co najmniej dziesięć lat, a w ciągu dwóch ostatnich lat w sposób nieprzerwany i który przewiduje sankcję karną w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia w przedmiocie tego warunku.
33. Na wstępie należy dokonać pewnych uściśleń w celu zdefiniowania systemu prawnego, w który wpisuje się przepis prawa wtórnego, o którego wykładnię wniesiono do Trybunału.
34. Jak wynika z motywów 2, 4, 6 i 12 dyrektywy 2003/109, będącej kluczowym instrumentem ram prawnych Unii w dziedzinie legalnej migracji, zmierza ona do zagwarantowania integracji obywateli państw trzecich, którzy są na stałe i legalnie osiedleni w państwach członkowskich, i w tym zamiarze do zbliżenia praw tych obywateli do praw, którymi cieszą się obywatele Unii, w szczególności poprzez wprowadzenie równego traktowania z tymi ostatnimi w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych(8).
35. Dyrektywa 2003/109 określa warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego oraz prawa związane z tym statusem, jak również warunki zamieszkania w innych państwach członkowskich dla obywateli państw trzecich korzystających z tego statusu. Taki status odpowiada najwyższemu poziomowi integracji obywatela państwa trzeciego, chyba że uzyska on obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego.
36. Należy określić przepisy tej dyrektywy, które mają znaczenie w niniejszej sprawie.
37. Artykuł 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na ich terytorium przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku. Artykuł 5 określa warunki uzyskania tego statusu. Zgodnie z jego ust. 1 lit. a) i b) obywatel państwa trzeciego musi przedstawić dowód, że posiada wystarczające dochody oraz ubezpieczenie zdrowotne, aby nie stanowić obciążenia dla danego państwa członkowskiego(9). Artykuł 6 ust. 1 akapit pierwszy stanowi, że można odmówić przyznania danego statusu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Artykuł 7 ustanawia przepisy proceduralne regulujące rozpatrywanie wniosku o uzyskanie wspomnianego statusu, a art. 9 określa przesłanki jego cofnięcia i utraty.
38. Jak wskazałem powyżej, nabycie statusu rezydenta długoterminowego oznacza w szczególności, że obywatele państw trzecich korzystają z równego traktowania z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, a także ze zwiększonej ochrony przed wydaleniem.
39. Zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/109 owa równość traktowania obejmuje wymienione w nim dziedziny, w tym określone przez prawo krajowe zabezpieczenie społeczne, pomoc społeczną i ochronę socjalną [lit. d)], z zastrzeżeniem odstępstw, które państwa członkowskie mogą ustanowić na mocy ust. 2, 3 i 4 tego artykułu.
40. Ponieważ zdaniem sądu odsyłającego rozpatrywany w niniejszej sprawie środek wpisuje się w jedną z tych dziedzin w rozumieniu prawa krajowego, dochód z tytułu obywatelstwa jest objęty zakresem art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109.
41. Wymóg równego traktowania znajduje zatem zastosowanie w niniejszej sprawie.
42. Zanim dokonam oceny zgodności z zasadą równego traktowania, pragnę wyjaśnić, że orzecznictwo Trybunału dotyczące wykładni art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011nie ma zastosowania przez analogię w niniejszej sprawie ze względu na odmienny charakter praw do swobodnego przemieszczania się i praw obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi.
43. Pierwsze prawa zostały przyznane obywatelom państw członkowskich na mocy traktatu. Ideą, która przyświeca wyżej wspomnianemu orzecznictwu, jest bowiem to, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 „stanowi, w specyficznej dziedzinie przyznawania przywilejów socjalnych, szczególny wyraz zasady równości traktowania ustanowionej w art. 45 ust. 2 TFUE i należy interpretować go w ten sam sposób co art. 45 ust. 2 TFUE”(10). W konsekwencji, gdy pojawia się kwestia równego traktowania pracowników będących obywatelami państwa członkowskiego i pracowników krajowych w zakresie przywilejów socjalnych i podatkowych, należy ustalić, czy odmienne traktowanie wynikające ze środka krajowego realizuje zgodny z prawem cel i jest zgodne z zasadą proporcjonalności.
44. Drugie prawa mają swoje źródło w akcie prawa wtórnego, jakim jest dyrektywa 2003/109. W wyrokach, w których Trybunał wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 11 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy, Trybunał nie uznał bowiem, że przepis ten stanowi „szczególny wyraz” postanowienia traktatu(11).
45. Ponieważ prawodawca Unii przewidział już w sposób wyczerpujący w dyrektywie 2003/109 sytuacje, w których państwa członkowskie mogą odstąpić od równego traktowania obywateli państw trzecich posiadających status rezydentów długoterminowych i obywateli krajowych(12), odmienne traktowanie tych dwóch kategorii obywateli znajdujących się w porównywalnej sytuacji stanowi samo w sobie naruszenie art. 11 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy.
46. W związku z tym orzecznictwo w dziedzinie swobodnego przepływu pracowników może moim zdaniem służyć wyłącznie do sprawdzenia istnienia odmiennego traktowania obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi i obywateli przyjmującego państwa członkowskiego oraz porównywalności ich sytuacji.
47. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do porównywalności sytuacji tych dwóch kategorii obywateli, należy zauważyć, że rząd włoski wskazał, iż z administracyjnego punktu widzenia dochód z tytułu obywatelstwa jest środkiem szczególnie złożonym, ponieważ przy jego wdrażaniu konieczne jest przestrzeganie specyficznych dla danego gospodarstwa domowego porozumień i stałe monitorowanie ich wykonania, a także wypłata znacznych kwot ze środków publicznych. Z tego właśnie powodu, zdaniem tego rządu, ustawodawca krajowy prawidłowo zastrzegł korzystanie z tego świadczenia wyłącznie dla obywateli mających silne i trwałe korzenie zarówno na włoskim rynku pracy, jak i, bardziej ogólnie, we włoskim społeczeństwie.
48. Zakładając, że rząd włoski zmierza w ten sposób do przywołania trudności administracyjnych i gospodarczych, należy stwierdzić, że nie wyjaśniają one w żaden sposób powodu, dla którego obywateli państw trzecich nie należy uważać za znajdujących się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli przyjmującego państwa członkowskiego o takich samych potrzebach ekonomicznych, gdy po zakończeniu procedury i spełnieniu warunków przewidzianych w dyrektywie 2003/109 nabyli oni status rezydentów długoterminowych ustanowiony tą dyrektywą(13). Pragnę dodać, że w ostatnim wyroku Trybunał orzekł, iż obywateli tych dwóch kategorii również nie można uznać za znajdujących się w odmiennej sytuacji ze względu na właściwe im więzi łączące ich z przyjmującym państwem członkowskim, ponieważ takie stwierdzenie jest sprzeczne z oceną prawodawcy Unii, zgodnie z którą status rezydenta długoterminowego daje prawo do równego traktowania z obywatelami krajowymi w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/109(14).
49. Jeśli chodzi o kwestię, czy warunek rozpatrywany w postępowaniu głównym prowadzi do odmiennego traktowania tych samych kategorii obywateli, wydaje mi się, że odpowiedź musi być bezwzględnie twierdząca.
50. Co prawda warunek ten jest wymagany od wszystkich osób ubiegających się o dochód z tytułu obywatelstwa, niezależnie od tego, czy chodzi o obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, czy o obywateli krajowych. Należy jednak stwierdzić, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/109 nie zawiera niczego, co pozwalałoby przypuszczać, że wskazana w nim zasada równego traktowania zabrania jedynie jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową danego obywatela (dyskryminacja bezpośrednia). Obejmuje ona bowiem wszelkie ukryte formy dyskryminacji, które poprzez stosowanie innych kryteriów rozróżniających powodują de facto ten sam skutek (dyskryminacja pośrednia).
51. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że każde rozróżnienie oparte na miejscu zamieszkania, takie jak ustanowione w niniejszej sprawie przez rozpatrywany w postepowaniu głównym warunek, może działać bardziej na korzyść obywateli krajowych, ponieważ nierezydentami są najczęściej obcokrajowcy(15). To samo dotyczy rozróżnienia opartego na czasie zamieszkania, gdy traktowanie własnych obywateli jest porównywane z traktowaniem obywateli państw trzecich, którzy nabyli status rezydenta długoterminowego po upływie pięciu lat legalnego pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego.
52. Na rozprawie rząd włoski podniósł, że obywatele państw trzecich będący rezydentami długoterminowymi są dobrze zintegrowani ze społeczeństwem włoskim, ponieważ korzystają z takich samych praw jak obywatele włoscy (z wyjątkiem praw politycznych), posiadają dochód minimalny i lokal mieszkalny oraz znają w wystarczającym stopniu język włoski. Tym samym zdolność tych obywateli do spełnienia warunku rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest zdaniem tego rządu zasadniczo analogiczna do zdolności obywateli włoskich. Nie widzę jednak, w jaki sposób argument ten mógłby podważyć stwierdzenie przedstawione w poprzednim punkcie niniejszej opinii.
53. Sąd odsyłający wskazuje, że rozpatrywany w postępowaniu głównym warunek zamieszkania może również dotyczyć obywateli włoskich, którzy powracają do Włoch po tym, jak zamieszkiwali w innym państwie członkowskim. Nie wydaje mi się również, aby okoliczność ta mogła podważyć wniosek, do którego doszedłem. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał orzekł już, iż aby dany przepis można było zakwalifikować jako pośrednio dyskryminujący, nie jest konieczne, by skutkował on uprzywilejowaniem wszystkich obywateli danego państwa lub stawianiem w niekorzystnym położeniu jedynie obywateli innych państw członkowskich z wyłączeniem własnych obywateli(16).
54. Wreszcie Trybunał będzie musiał zająć się kwestią zgodności z dyrektywą 2003/109 przepisu krajowego, takiego jak art. 7 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019, przewidującego karę pozbawienia wolności od dwóch do sześciu lat za, między innymi, złożenie fałszywego oświadczenia dotyczącego rozpatrywanego w postępowaniu głównym warunku, przewidzianego w art. 2 ust. 1 lit. a) pkt 2 tego dekretu.
55. System prawny takiej sankcji nie jest przewidziany w dyrektywie 2003/109, a zatem podlega prawu krajowemu. Nie oznacza to jednak, że system ten jest zgodny z omawianą dyrektywą.
56. Należy bowiem przypomnieć, że rozpatrywany w postępowaniu głównym warunek stanowi materialny element przestępstwa, którego kwalifikacja pociąga za sobą nałożenie danej sankcji.
57. Wynika z tego, że gdyby Trybunał orzekł, jak proponuję, że warunek ten jest sprzeczny z prawem Unii, w szczególności z art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, sąd krajowy byłby zobowiązany odstąpić od stosowania zarówno art. 2 ust. 1 lit. a) pkt 2 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019, jak i jego art. 7 ust. 1.
58. Jak bowiem wskazuje w istocie sąd odsyłający, niestosowanie przepisu krajowego ustanawiającego ten warunek skutkuje wyeliminowaniem tego materialnego elementu przestępstwa z oświadczenia osoby postawionej przed sądem karnym, a w konsekwencji całego przestępstwa. W szczególności niemożność zastosowania przepisu ustanawiającego wspomniany warunek sprawia, że treść fałszywego oświadczenia w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 4/2019 nie powoduje żadnych skutków.
59. W związku z tym sankcja karna przewidziana w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia dotyczącego rozpatrywanego w postępowaniu głównym warunku jest również sprzeczna z prawem Unii(17).
60. Z tych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania przedstawione przez sąd odsyłający, że art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który uzależnia dostęp do środka krajowego z zakresu pomocy społecznej od spełnienia warunku zamieszkiwania w danym państwie członkowskim przez co najmniej dziesięć lat, a w ciągu dwóch ostatnich lat w sposób nieprzerwany i który przewiduje sankcję karną w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia w przedmiocie tego warunku.
IV. Wnioski
61. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunale di Napoli (sąd w Neapolu, Włochy) w następujący sposób:
Artykuł 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który uzależnia dostęp do środka krajowego z zakresu pomocy społecznej od spełnienia warunku zamieszkiwania w danym państwie członkowskim przez co najmniej dziesięć lat, a w ciągu dwóch ostatnich lat w sposób nieprzerwany i który przewiduje sankcję karną w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia w przedmiocie tego warunku.