Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. siječnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-160/22 P i C-161/22 P te predmet C-597/22 P
Europska komisija
protiv
HB
„Žalba – Ugovori o javnoj nabavi usluga – Nepravilnosti u postupku dodjele ugovora – Odluke o povratu već isplaćenih iznosa donesene nakon potpisivanja ugovora – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Nadležnost suda Unije – Izvršive odluke donesene radi povrata zatraženih iznosa – Nadležnost Europske komisije za donošenje navedenih odluka koje su izvršive”
Sadržaj
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
B. Uredba o zaštiti financijskih interesa Unije
C. Financijske uredbe Unije
1. Financijska uredba iz 2002.
2. Financijska uredba iz 2018.
III. Okolnosti žalbenih postupaka
A. Spojeni predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
1. Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS
a) Odluka o povratu na temelju ugovora CARDS
b) Odluka o povratu na temelju ugovora TACIS
2. Presude T-795/19 i T-796/19
B. Predmet C-597/22 P
1. Odluke na temelju ugovora CARDS i TACIS koje su izvršive
2. Presuda T-408/21
IV. Žalbeni postupci i zahtjevi stranaka
A. Spojeni predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
B. Predmet C-597/22 P
V. Ocjena
A. Predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
1. Dopuštenost žalbi
2. Sudska nadležnost za odlučivanje o tužbama podnesenima protiv odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS
a) Sporno rasuđivanje Općeg suda
b) Ocjena Komisijine argumentacije
1) Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS s obzirom na uvjete dopuštenosti tužbe za poništenje akata donesenih u ugovornom kontekstu
2) Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS i Komisijina „dvostruka uloga” u stvarima povezanima s ugovorom
3. Zaključak o predmetima C-160/22 P i C-161/22 P
B. Predmet C-597/22 P
C. Međuzaključak
VI. Troškovi
VII. Zaključak
I. Uvod
1. Ako je suugovaratelj Europske unije počinio nepravilnost tijekom postupka dodjele ugovora, koja se otkrije tek nakon njegova potpisivanja, Europska komisija protiv tog suugovaratelja može donijeti odluku o povratu iznosa koji su isplaćeni u okviru ugovora. Međutim, je li takva odluka, u svrhu utvrđivanja sudske nadležnosti za odlučivanje o njoj, obuhvaćena ugovornim ili izvanugovornim okvirom?
2. Drugim riječima, je li takva odluka o povratu u nadležnosti suda nadležnog na temelju ugovora, bilo nacionalnog suda bilo suda Unije, ovisno o tome postoji li u ugovoru arbitražna klauzula u smislu članka 272. UFEU-a, ili je to, naprotiv, akt koji se može pobijati tužbom za poništenje u smislu članka 263. UFEU-a samo pred sudom Unije?
3. To je pitanje na koje će Sud trebati odgovoriti u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P. Taj će odgovor odrediti je li Opći sud pravilno utvrdio da su odluke o povratu o kojima je riječ obuhvaćene ugovornim okvirom te se proglasio nenadležnim u korist belgijskog suda koji je nadležan na temelju ugovora ili se, naprotiv, trebao proglasiti nadležnim za odlučivanje o tužbama koje je Komisijin suugovaratelj podnio protiv navedenih odluka.
4. Odgovor koji će Sud dati na to pitanje odredit će zatim odgovor na pitanje postavljeno u predmetu C-597/22 P. To se pitanje odnosi na to može li Komisija donositi odluke koje su izvršive u smislu članka 299. UFEU-a kako bi naplatila iznose koji se zahtijevaju spornim odlukama o povratu.
5. U skladu sa svojom kvalifikacijom navedenih odluka kao odluka obuhvaćenih ugovornim okvirom, Opći sud na to je pitanje odgovorio niječno. Naime, prema presudi ADR Center/Komisija (u daljnjem tekstu: presuda ADR)(2), Komisija ne može donijeti odluku koja je izvršiva u okviru ugovornih odnosa koji ne sadržavaju arbitražnu klauzulu u korist suda Unije.
6. Stoga osnovanost toga što je Opći sud poništio odluke koje su izvršive o kojima je riječ u predmetu C-597/22 P ovisi o osnovanosti njegovih utvrđenja o odlukama o povratu o kojima je riječ u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P.
II. Pravni okvir
A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
7. Člancima 272., 274. i 299. UFEU-a određuje se:
„Članak 272.
Sud Europske unije nadležan je donositi presude na temelju svake arbitražne klauzule sadržane u ugovoru sklopljenom od strane Unije ili u njezino ime, bez obzira na to radi li se o javnopravnom ili privatnopravnom ugovoru.
Članak 274.
Sporovi u kojima je Unija jedna od stranaka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti sudova država članica osim kada je nadležnost dodijeljena Sudu Europske unije Ugovorima.
Članak 299.
Akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršive su.
Izvršenje je uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi. Nacionalno tijelo, koje vlada svake države članice odredi u tu svrhu i o tome obavijesti Komisiju i Sud Europske unije, prilaže odluci potvrdu o izvršivosti, pri čemu se ne zahtijeva nikakva druga formalnost osim provjere vjerodostojnosti odluke.
Kada se na traženje zainteresirane stranke ove formalnosti ispune, ta stranka može pristupiti izvršenju u skladu s nacionalnim pravom upućujući predmet neposredno nadležnom tijelu.
Izvršenje se može suspendirati samo odlukom Suda Europske unije. Međutim, ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti je sudova dotične države.”
B. Uredba o zaštiti financijskih interesa Unije
8. Članci 1. i 4. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Uredba PFI)(3) glase kako slijedi:
„Članak 1.
1. Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.
2. ,Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.
Članak 4.
1. Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
– obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
– ukupnim ili djelomičnim gubitkom garancija danih za potporu odobrenog zahtjeva za pogodnost ili u trenutku primitka predujma.
2. Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koja se može odrediti na paušalnoj osnovi.
3. Radnje za koje je određeno da imaju svrhu stjecanja pogodnosti suprotno ciljevima prava Zajednice, u slučaju umjetnog stvaranja traženih uvjeta za stjecanje te pogodnosti imaju za posljedicu, ovisno o slučaju, nemogućnost dobivanja pogodnosti ili njezino oduzimanje.
4. Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.”
C. Financijske uredbe Unije
1. Financijska uredba iz 2002.
9. Člankom 103. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica(4), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006.(5) (u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2002.), određivalo se:
„Ako se u postupku sklapanja ugovora pojave značajne pogreške, nepravilnosti ili prijevara, institucije suspendiraju postupak te mogu poduzeti sve potrebne mjere, uključujući i poništenje postupka.
Ako se nakon sklapanja ugovora utvrdi da je u postupku sklapanja ugovora ili pri izvršenju ugovora bilo značajnih pogrešaka, nepravilnosti ili prijevara, institucije mogu, ovisno o fazi u kojoj se nalazi postupak, odustati od sklapanja ugovora ili suspendirati izvršenje ugovora ili, ako je potrebno, raskinuti ugovor.
Ako se takve pogreške, nepravilnosti ili prijevara mogu pripisati izvoditelju, institucije dodatno mogu odbiti izvršiti plaćanje ili mogu zahtijevati povrat već plaćenih iznosa, proporcionalno težini pogrešaka, nepravilnosti ili prijevare.”
2. Financijska uredba iz 2018.
10. Člankom 98. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 (u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2018.)(6) utvrđuje se postupak utvrđivanja iznosa potraživanja i utvrđuje se dodijeljeno pravo da se od tog dužnika zahtijeva plaćanje duga.
11. Člankom 100. Financijske uredbe iz 2018., naslovljenim „Odobravanje povrata”, u njegovu stavku 2. prvom podstavku određuje se:
„Institucija Unije može formalno utvrditi iznos potraživanja od osoba koji nisu države članice putem odluke izvršive u smislu članka 299. UFEU-a.”
12. Člankom 131. te uredbe, naslovljenim „Suspenzija, prekid i smanjenje”, osobito se određuje:
„1. Ako se u postupku dodjele utvrde nepravilnosti ili prijevara, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje suspendira postupak te može poduzeti sve potrebne mjere, uključujući poništenje postupka. […]
2. Ako se nakon dodjele utvrdi da je u postupku dodjele bilo nepravilnosti ili da je počinjena prijevara, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može:
(a) odbiti preuzeti pravnu obvezu ili poništiti dodjelu nagrade;
(b) suspendirati plaćanja;
(c) suspendirati izvršenje pravne obveze;
(d) ako je to primjereno, raskinuti pravnu obvezu u cijelosti ili u odnosu na jednog ili više primatelja.
3. Nadalje, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može suspendirati plaćanja ili izvršenje pravne obveze u sljedećim slučajevima:
(a) ako se utvrdi da je u postupku izvršenja pravne obveze bilo nepravilnosti, ako je počinjena prijevara ili su prekršene obveze;
(b) ako je potrebno provjeriti je li doista došlo do navodnih nepravilnosti, prijevare ili kršenja obveza;
(c) ako je zbog nepravilnosti, prijevare ili kršenja obveza dovedena u pitanje pouzdanost ili djelotvornost sustava unutarnje kontrole osobe ili subjekta koji izvršavaju sredstva Unije u skladu s člankom 62. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (c) ili zakonitost i pravilnost temeljnih transakcija.
Ako se postojanje navodnih nepravilnosti, prijevare ili kršenja obveza iz prvog podstavka točke (b) ne potvrdi, izvršenje plaćanja nastavlja se što je prije moguće.
Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može raskinuti pravnu obvezu u cijelosti ili u odnosu na jednog ili više primatelja u slučajevima iz prvog podstavka točaka (a) i (c).
4. Uz poduzimanje mjera iz stavaka 2. ili 3. odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može smanjiti iznos bespovratnih sredstava, nagrade, doprinosa iz sporazuma o doprinosu ili cijene koja se treba platiti prema ugovoru razmjerno težini nepravilnosti, prijevara ili kršenja obveza, uključujući slučajeve u kojima dotične aktivnosti nisu provedene ili su provedene loše, djelomično ili sa zakašnjenjem.
[…]”
III. Okolnosti žalbenih postupaka
13. Ovi predmeti odnose se na dva ugovora koje je Unija sklopila s tužiteljem, društvom HB, ugovor CARDS i ugovor TACIS. Tijekom izvršenja tih ugovora otkrivene su nepravilnosti koje je tužitelj počinio tijekom postupaka sklapanja ugovora.
14. Nakon tih otkrića Komisija je donijela odluke o povratu iznosa isplaćenih u okviru ugovorâ, na koje su se odnosile presude Općeg suda od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T-795/19, u daljnjem tekstu: presuda T-795/19, EU:T:2021:917) i HB/Komisija (T-796/19, u daljnjem tekstu: presuda T-796/19, EU:T:2021:918), pobijane žalbama u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P. Usto, Komisija je naknadno donijela odluke koje su izvršive radi naplate traženih iznosa na koje se odnosi presuda Općeg suda od 6. srpnja 2022., HB/Komisija (T-408/21, u daljnjem tekstu: presuda T-408/21, EU:T:2022:418), pobijana žalbom u predmetu C-597/22 P.
15. Svrsishodno je navesti da su pred Sudom u tijeku drugi predmeti koji se također odnose na ugovore CARDS i TACIS(7).
A. Spojeni predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
1. Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS
a) Odluka o povratu na temelju ugovora CARDS
16. Okolnosti spora u predmetu C-160/22 P navode se, među ostalim, u točkama 1. do 29. presude T-795/19 i u uvodnim izjavama Odluke Komisije C(2019)7319 final od 15. listopada 2019. o smanjenju iznosa koji se duguju na temelju ugovora CARDS/2008/166-429 i o povratu neosnovano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu na temelju ugovora CARDS) i mogu se sažeti na sljedeći način:
17. Unija, koju predstavlja Europska agencija za obnovu (EAO), objavila je 24. listopada 2007. poziv na nadmetanje s referentnim brojem EuropeAid/125037/D/SER/YU radi sklapanja ugovora o pružanju usluga tehničke podrške Visokom pravosudnom vijeću u Srbiji. Taj ugovor dio je programa Pomoći Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (CARDS) čiji je cilj pružiti pomoć zemljama jugoistočne Europe u sudjelovanju u procesu stabilizacije i pridruživanja Uniji.
18. Ugovor CARDS/2008/166-429 (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS) dodijeljen je 10. lipnja 2008. konzorciju kojim koordinira tužitelj, društvo HB. Odgovarajući ugovor br. 06SER01/05/004 (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS) potpisan je 30. srpnja 2008. u najvišoj vrijednosti od 1 999 125 eura.
19. U ugovoru CARDS bilo je određeno, među ostalim, da je pravo primjenjivo na ugovor pravo Unije koje je dopunjeno, prema potrebi, belgijskim pravom (članak 9.1. Posebnih uvjeta), da je svaki spor u vezi s tim ugovorom u isključivoj nadležnosti sudova u Bruxellesu (Belgija) (članak 11. Posebnih uvjeta), da, ako je suugovaratelj Unije kriv za pogreške, nepravilnosti ili prijevare tijekom postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, Unija može odbiti izvršiti uplate koje se duguju ili zatražiti povrat već plaćenih iznosa razmjerno težini pogrešaka, nepravilnosti ili prijevara (članci 35.1 i 35.2. Općih uvjeta) i da Unija može raskinuti ugovor u nizu slučajeva, osobito ako je suugovaratelj kriv za tešku povredu dužnosti (članak 36.3. točka (g) Općih uvjeta).
20. Nakon što je u prosincu 2008. EAO prestao s radom, ugovor CARDS prenesen je delegaciji Unije u Srbiji (u daljnjem tekstu: delegacija u Srbiji).
21. Izvršenje ugovora CARDS prekinuto je 31. ožujka 2010. nakon istrage i izvješća o analizi Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) u kojem je utvrđeno postojanje ozbiljnih nepravilnosti i mogućih djela korupcije do kojih je došlo tijekom postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi.
22. Nakon završnog izvješća o istrazi, a potom i dodatnog OLAF-ovog izvješća o analizi delegacija u Srbiji obavijestila je tužitelja da namjerava raskinuti ugovor CARDS. U dopisu od 8. svibnja 2015. obavijestila ga je, među ostalim, da treba smatrati da taj ugovor od početka sadržava nepravilnosti povezane s dodjelom odgovarajućeg ugovora i da će Komisija zatražiti povrat svih isplaćenih iznosa. Dopisom od 9. listopada 2015. delegacija u Srbiji potvrdila je svoju odluku o raskidu navedenog ugovora.
23. Komisija je 15. listopada 2019. donijela odluku o povratu na temelju ugovora CARDS. Ta se odluka osobito odnosi na odredbe članka 103. Financijske uredbe iz 2002., članaka 131. i 98. Financijske uredbe iz 2018. i članka 4. Uredbe PFI, a njezina izreka glasi kako slijedi:
„Članak 1.
U ograničenom postupku javne nabave s referentnim brojem EuropeAid/125037/D/SER/YU otkrivene su nepravilnosti u smislu članka 103. [Financijske uredbe iz 2002.] i članka 131. [Financijske uredbe iz 2018.].
Navedena nepravilnost može se pripisati konzorciju pod vodstvom [tužitelja], koji je potpisao ugovor [CARDS] dodijeljen slijedom provedbe postupka javne nabave.
Članak 2.
Vrijednost ugovora [CARDS] smanjena je s 1 199 125,00 eura na 0 (nula) eura.
Članak 3.
Ukupna plaćanja u iznosu od 1 197 055,86 eura izvršena na temelju navedenog ugovora [CARDS] smatraju se neosnovano isplaćenima i treba ih vratiti.
Članak 4.
Glavni direktor Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju [tužitelju] izdaje nalog za povrat iznosa iz članka 3.
Ova odluka i obavijest o terećenju upućuju se [tužitelju]. Ova odluka primjenjuje se od dana njezine dostave [tužitelju].
Članak 5.
U skladu s člankom 263. [UFEU-a] protiv ove odluke može se podnijeti tužba za poništenje Sudu Europske unije u roku od dva mjeseca.”
b) Odluka o povratu na temelju ugovora TACIS
24. Okolnosti spora u predmetu C-161/22 P navode se, među ostalim, u točkama 1. do 24. presude T-796/19 i u uvodnim izjavama Odluke Komisije C(2019)7318 final od 15. listopada 2019. o smanjenju iznosa koji se duguju na temelju ugovora TACIS/2006/101-510 i o povratu neosnovano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu na temelju ugovora TACIS) i mogu se sažeti na sljedeći način:
25. Unija, koju predstavlja delegacija u Ukrajini (u daljnjem tekstu: delegacija u Ukrajini), objavila je 25. siječnja 2006. poziv za nadmetanje s referentnim brojem EuropeAid/122038/C/SV/UA radi sklapanja ugovora o pružanju usluga tehničke podrške ukrajinskim tijelima s ciljem približavanja ukrajinskog zakonodavstva zakonodavstvu Unije. Taj postupak javne nabave dio je programa Tehničke pomoći za Zajednicu nezavisnih država (TACIS) čiji je cilj bio promicati prelazak na tržišno gospodarstvo te jačanje demokracije i vladavine prava u partnerskim državama u istočnoj Europi i središnjoj Aziji.
26. Ugovor TACIS/2006/101-510 (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS) dodijeljen je 17. lipnja 2006. konzorciju kojim koordinira tužitelj, društvo HB. Odgovarajući ugovor br. 2006/101-510 (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS) potpisan je 17. srpnja 2006. u najvišoj vrijednosti od 4 410 000 eura.
27. U ugovoru TACIS bilo je određeno, među ostalim, da su sva pitanja koja nisu obuhvaćena navedenim ugovorom uređena belgijskim pravom (članak 9.1. Posebnih uvjeta), da je svaki spor u vezi s tim ugovorom u isključivoj nadležnosti sudova u Bruxellesu (članak 11. Posebnih uvjeta), da, ako je suugovaratelj Unije kriv za pogreške, nepravilnosti ili prijevare tijekom postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, Unija može odbiti izvršiti uplate koje se duguju ili zatražiti povrat već plaćenih iznosa razmjerno težini pogrešaka, nepravilnosti ili prijevara (članci 35.3 i 35.4. Općih uvjeta) i da Unija može raskinuti ugovor u nizu slučajeva, osobito ako je suugovaratelj kriv za tešku povredu dužnosti (članak 36.3. točka (g) Općih uvjeta).
28. Izvršenje ugovora TACIS prekinuto je 16. srpnja 2009. i s njim povezana plaćanja obustavljena su nakon OLAF-ove istrage i izvješća o analizi u kojem je utvrđeno postojanje ozbiljnih nepravilnosti i mogućih djela korupcije do kojih je došlo tijekom postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi. OLAF-ova utvrđenja dovela su i do, među ostalim, prosljeđivanja predmeta belgijskim pravosudnim tijelima.
29. U svojem završnom izvješću o istrazi od 19. travnja 2010. OLAF je potvrdio da postoje ozbiljne nepravilnosti i moguća djela korupcije. OLAF je preporučio delegaciji u Ukrajini da raskine ugovor TACIS i zatraži povrat neosnovano isplaćenih iznosa.
30. Delegacija u Ukrajini obavijestila je 20. travnja 2012. tužitelja o svojoj namjeri da ukine suspenziju ugovora TACIS uz obrazloženje, s jedne strane, da sudska istraga koju provode belgijska tijela dugo traje i, s druge strane, da se navedeni ugovor može smatrati izvršenim.
31. Delegacija u Ukrajini obavijestila je 19. ožujka 2013. tužitelja da se ugovor TACIS može smatrati izvršenim nakon odobrenja završnog izvješća, plaćanja posljednjeg izdanog računa i povrata bankarske garancije.
32. Delegacija u Ukrajini obavijestila je 24. svibnja 2018. tužitelja o svojoj namjeri da zatraži povrat svih iznosa isplaćenih na temelju ugovora TACIS, odnosno iznosa od 4 241 507 eura.
33. Komisija je 15. listopada 2019. donijela odluku o povratu na temelju ugovora TACIS. Ta se odluka osobito odnosi na odredbe članka 103. Financijske uredbe iz 2002., članaka 131. i 98. Financijske uredbe iz 2018. i članka 4. Uredbe PFI, a njezina izreka glasi kako slijedi:
„Članak 1.
U ograničenom postupku javne nabave s referentnim brojem EuropeAid/122038/C/SV/UA otkrivene su nepravilnosti u smislu članka 103. [Financijske uredbe iz 2002.] i članka 131. [Financijske uredbe iz 2018.].
Navedena nepravilnost može se pripisati konzorciju pod vodstvom [tužitelja], koji je potpisao ugovor [TACIS] dodijeljen slijedom provedbe postupka javne nabave.
Članak 2.
Vrijednost ugovora [TACIS] smanjena je s 4 410 000,00 eura na 0 (nula) eura.
Članak 3.
Ukupna plaćanja u iznosu od 4 241 507,00 eura izvršena na temelju navedenog ugovora o javnoj nabavi smatraju se neosnovano isplaćenima i treba ih vratiti.
Članak 4.
Glavni direktor Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju [tužitelju] izdaje nalog za povrat iznosa iz članka 3.
Ova odluka i obavijest o terećenju upućuju se [tužitelju]. Ova odluka primjenjuje se od dana njezine dostave [tužitelju].
Članak 5.
U skladu s člankom 263. [UFEU-a] protiv ove odluke može se podnijeti tužba za poništenje Sudu Europske unije u roku od dva mjeseca.”
2. Presude T-795/19 i T-796/19
34. Postupci pred Općim sudom i kasniji razvoj događaja opisani su u točkama 30. do 51. presude T-795/19 i točkama 25. do 46. presude T-796/19 i mogu se sažeti na sljedeći način.
35. Aktima podnesenima 19. studenoga 2019. tužitelj je podnio tužbe protiv odluke o povratu na temelju ugovora CARDS (predmet T-795/19) i odluke o povratu na temelju ugovora TACIS (predmet T-796/19). Tim je tužbama od Općeg suda tražio, među ostalim, da poništi navedene odluke i da Komisiji naloži plaćanje naknade štete. Komisija je pak od Općeg suda tražila, među ostalim, da zahtjeve za poništenje odbije kao neosnovane, a zahtjeve za naknadu štete odbaci kao nedopuštene ili odbije kao neosnovane.
36. Tužitelj je 7. veljače 2020. tužio Uniju, koju zastupa Komisija, pred tribunalom de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) od kojeg je u biti tražio da na temelju ugovora TACIS presudi da Unija nije imala pravo tražiti da se iznos navedenog ugovora smanji na nulu i da na temelju ugovora CARDS presudi da Unija nije imala pravo raskinuti taj ugovor. Podredno, tražio je da se Uniji naloži plaćanje naknade štete i ugovornih kamata koji odgovaraju cijelom iznosu ugovora TACIS i CARDS.
37. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu) donio je 19. veljače 2021. presudu u kojoj se proglasio nadležnim za odlučivanje o tužbi koju je tužitelj podnio protiv Unije u pogledu ugovorâ TACIS i CARDS te je odlučio prekinuti postupak o meritumu do odluke ili odluka kojima se završava postupak u predmetima T-795/19 i T-796/19.
38. Presudama T-795/19 i T-796/19 Opći sud je, s jedne strane, odbacio dvije tužbe koje su mu podnesene kao nedopuštene u dijelu u kojem se njima tražilo poništenje odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS te ih je odbio kao neosnovane u dijelu u kojima se njima tražilo da se utvrdi izvanugovorna odgovornost Unije. S druge strane, naložio je Komisiji plaćanje troškova u skladu s člankom 135. stavkom 2. njegova Poslovnika. U skladu s tom odredbom, on može jednoj stranci, čak i ako je uspjela u postupku, naložiti snošenje troškova djelomično ili u potpunosti, ako se to čini opravdanim na temelju njena ponašanja, uključujući ponašanje prije pokretanja postupka, a posebno ako je drugoj stranci prouzročila troškove koje Opći sud smatra nepotrebnima ili nastalima zloupotrebom prava. Opći sud u ovom je slučaju smatrao da je Komisija potaknula nastanak spora tekstom članka 5. iz odluka CARDS i TACIS.
B. Predmet C-597/22 P
1. Odluke na temelju ugovora CARDS i TACIS koje su izvršive
39. Komisija je 5. svibnja 2021. donijela Odluku C(2021) 3340 final u vezi s povratom iznosa od 1 197 055,86 eura od društva HB, na temelju ugovora CARDS (u daljnjem tekstu: odluka na temelju ugovora CARDS koja je izvršiva) i Odluku C(2021)3339 final u vezi s povratom iznosa od 4 241 507 eura od tužitelja, na temelju ugovora TACIS (u daljnjem tekstu: odluka na temelju ugovora TACIS koja je izvršiva). U skladu s tekstom njihova članka 5. te su dvije odluke izvršive na temelju članka 299. UFEU-a.
2. Presuda T-408/21
40. Tužitelj je 9. srpnja 2021. Općem sudu podnio tužbu kojom je tražio, među ostalim, poništenje odluka na temelju ugovora CARDS i TACIS koje su izvršive, upisanu pod brojem T-408/21.
41. Presudom T-408/21 Opći sud poništio je navedene odluke uz obrazloženje da Komisija u biti nema ovlast za donošenje odluka koje su izvršive na temelju članka 299. UFEU-a zato što u ugovorima CARDS i TACIS ne postoji arbitražna klauzula.
IV. Žalbeni postupci i zahtjevi stranaka
A. Spojeni predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
42. Aktima podnesenima 7. ožujka 2022. Komisija je podnijela žalbe protiv presuda T-795/19 i T-796/19 koje su upisane pod brojevima C-160/22 P i C-161/22 P.
43. Odlukom predsjednika Suda od 11. svibnja 2022. predmeti C-160/22 P i C-161/22 P spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka kao i u svrhu donošenja presude.
44. Komisija od Suda zahtijeva da:
– ukine presude T-795/19 i T-796/19 u dijelu u kojem se njima odbacuju kao nedopuštene tužbe za poništenje koje je tužitelj podnio protiv odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS (točka 1. izreke) i u dijelu u kojem se Komisiji nalaže snošenje troškova, uključujući one koji se odnose na postupke privremene pravne zaštite (točka 3. izreke);
– vrati predmete Općem sudu kako bi odlučio o meritumu tužbe za poništenje, kao i o troškovima, i
– naloži tužitelju iz prvostupanjskog postupka snošenje troškova.
45. Tužitelj iz prvostupanjskog postupka od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbe koje je podnijela Komisija i
– naloži Komisiji snošenje troškova.
B. Predmet C-597/22 P
46. Aktom podnesenim 16. rujna 2022. Komisija je podnijela žalbu protiv presude T-408/21 koja je upisana pod brojem C-597/22 P.
47. Komisija od Suda zahtijeva da:
– ukine presudu T-408/21 u dijelu u kojem se njome poništavaju odluke na temelju ugovora CARDS i TACIS koje su izvršive;
– vrati predmet Općem sudu kako bi odlučio o meritumu tužbe za poništenje, i
– naloži tužitelju iz prvostupanjskog postupka snošenje troškova.
48. Tužitelj iz prvostupanjskog postupka od Suda zahtijeva da:
– odbije Komisijinu žalbu i
– naloži Komisiji snošenje troškova.
49. Na zajedničkoj raspravi za tri žalbe održanoj 27. rujna 2023. Sud je saslušao izlaganja stranaka i njihove odgovore na pitanja koja im je postavio.
V. Ocjena
50. Kao što se navodi u uvodu, rješenje koje treba donijeti u predmetu C-597/22 P (dio B) ovisi o rješenju koje će se donijeti u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P. Stoga najprije valja ispitati te predmete (dio A).
A. Predmeti C-160/22 P i C-161/22 P
51. Prije razmatranja merituma tih predmeta, koji se odnosi na to jesu li odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS stvarno obuhvaćene ugovornim okvirom te jesu li, slijedom toga, u nadležnosti suda nadležnog na temelju ugovora (odjeljak 2.), valja ispitati dopuštenost Komisijinih žalbi koju žalitelj dovodi u pitanje (odjeljak 1.).
1. Dopuštenost žalbi
52. U skladu s člankom 56. stavkom 2. Statuta Suda Europske unije, žalbu može podnijeti bilo koja stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom u cijelosti ili djelomično.
53. Naime, prema tužiteljevu mišljenju, u ovom slučaju nije točno da Komisija nije uspjela sa svojim zahtjevom kad je riječ o zahtjevima za poništenje koje je tužitelj podnio pred Općim sudom protiv odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS jer je taj sud odbio te zahtjeve za poništenje. Prema tužiteljevu mišljenju, činjenica da ih je odbacio kao nedopuštene umjesto odbio kao neosnovane, kao što je to tražila Komisija, ne znači da Komisija nije uspjela sa svojim zahtjevom.
54. Osim toga, i dalje prema tužiteljevu mišljenju, Komisija nema pravni interes jer svoju žalbu temelji na potrebi da se zaštite financijski interesi Unije. Takvom bi se argumentacijom zapravo povrijedila podjela sudskih nadležnosti utvrđena UFEU-om, kao i činjenica da bi nacionalni sud, kao sud nadležan za ugovor koji je sklopila Unija, u jednakoj mjeri mogao zaštititi njezine financijske interese kao i sud Unije.
55. Taj argument o postojanju zapreke vođenju postupka treba odbiti a da pritom nije potrebno odgovoriti na pitanje treba li Komisija, kao povlašteni tužitelj, dokazati pravni interes kada podnosi žalbu u sporovima kao što je onaj u ovom slučaju. Nije potrebno ispitati ni argumente koje je tužitelj istaknuo kako bi osporavao Komisijin pravni interes koji se, prema mojem mišljenju, odnose na ispitivanje osnovanosti žalbi, odnosno na pitanje nadležnosti suda Unije za ispitivanje tužbi u prvostupanjskom postupku, a ne dopuštenosti žalbi.
56. Naime, dovoljno je utvrditi da, u svakom slučaju, suprotno tužiteljevu mišljenju, Komisija doista nije uspjela sa svojim zahtjevom u prvostupanjskom postupku kad je riječ o zahtjevima za poništenje odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, što joj daje pravni interes za podnošenje žalbe kako bi zatražila poništenje presuda T-795/19 i T-796/19.
57. U tom je pogledu važno podsjetiti na to da je Opći sud odbio navedene zahtjeve za poništenje jer je smatrao da sporovi imaju ugovornu prirodu i da je stoga za njih nadležan belgijski sud, koji je sud nadležan na temelju odredaba ugovorâ CARDS i TACIS(8). Osim toga, tužitelj je tom belgijskom sudu podnio i zahtjeve koji su kad je riječ o njihovim učincima istovjetni onima podnesenima Općem sudu i belgijski sud proglasio se nadležnim za odlučivanje o njima te je pritom prekinuo postupak do donošenja odluka kojima se završava postupak u ovim predmetima(9).
58. Stoga, kao što to pravilno navodi Komisija, činjenica da je Opći sud zahtjeve za poništenje odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS koje je podnio tužitelj odbacio kao nedopuštene umjesto da ih je odbio kao neosnovane za nju je štetna, tako da joj žalba svojim rezultatom može donijeti korist(10). Naime, da je Opći sud ispitao meritum tih zahtjeva te ih odbio kao neosnovane, sporovi bi završili i utvrdila bi se osnovanost Komisijinih zahtjeva (ovisno o potvrdi u eventualnom žalbenom postupku).
59. Iz toga slijedi, s obzirom na to da Komisija stoga nije uspjela u svojim zahtjevima pred Općim sudom kad je riječ o zahtjevima za poništenje odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, da su žalbe u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P doista dopuštene.
2. Sudska nadležnost za odlučivanje o tužbama podnesenima protiv odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS
60. Prema Komisijinu mišljenju, Opći sud počinio je pogreške koje se tiču prava kada je presudio da su odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS obuhvaćene ugovornim okvirom u svrhu utvrđivanja sudske nadležnosti za odlučivanje o njima, tako da su u nadležnosti suda nadležnog na temelju ugovora, a ne suda nadležnog za poništenje. Komisija naprotiv smatra da su te odluke akti koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
61. U potporu toj argumentaciji Komisija navodi tri žalbena razloga koji su, prema njezinim riječima, usko povezani te ih se stoga može ispitati zajedno. U okviru tih žalbenih razloga ona u biti tvrdi da je Opći sud pogrešno kvalificirao kao ugovorne svoje ovlasti tijela javne vlasti koje su mu dodijeljene uredbama radi zaštite financijskih interesa Unije i koje uključuju jednostrano utvrđivanje nepravilnosti, smanjivanje cijena na tržištima i traženje povrata neosnovano plaćenih iznosa.
a) Sporno rasuđivanje Općeg suda
62. Kad je riječ o spornom rasuđivanju Općeg suda, on je najprije podsjetio na ustaljenu sudsku praksu Suda, nakon donošenja presude Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (u daljnjem tekstu: presuda Lito)(11), u skladu s kojom Sud Unije ne može proširiti svoju nadležnost izvan granica koje su određene člankom 274. UFEU-a, kojim je nacionalnim sudovima dodijeljena opća nadležnost za odlučivanje u sporovima u kojima je Unija jedna od stranaka. Stoga u slučaju kada postoji ugovor koji obvezuje tužitelja u odnosu na neku od institucija Unije pred sudom Unije može se pokrenuti postupak na temelju članka 263. UFEU‑a samo ako pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane i koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici kao upravnom tijelu(12).
63. S obzirom na taj dvostruki uvjet, Opći sud odbio je Komisijin argument prema kojem odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, samo zbog toga što su donesene na temelju odredbi sekundarnog prava kojima se Komisiji dodjeljuju ovlasti tijela javne vlasti, imaju „upravnu prirodu” (za razliku od „ugovorne prirode”)(13).
64. Prema mišljenju Općeg suda, pod pretpostavkom da se financijskim uredbama iz 2002. i 2018.(14) te Uredbom PFI Komisiji dopušta da u određenim uvjetima provede mjere koje su obuhvaćene ovlastima tijela javne vlasti, iz uvjeta utvrđenih presudom Lito proizlazi da to nije dovoljno da se navedene mjere odmah isključe iz ugovornog okvira jer se provedba tih uredbi temelji na povredama koje se pripisuju stranci koja je u ugovornom odnosu s Unijom(15).
65. Naime, prema mišljenju Općeg suda, iako postupci javne nabave još nisu obuhvaćeni ugovornim okvirom, nakon potpisivanja ugovora javni naručitelj doista se ugovorno obvezuje prema odabranom ponuditelju. Prema tome, izvršavanje ovlasti koje se javnom naručitelju dodjeljuju odredbama sekundarnog prava radi sankcioniranja nepravilnosti počinjenih tijekom postupka sklapanja ugovora obuhvaćene su, nakon potpisivanja ugovora, okvirom ugovornih odnosa. Stoga su u ovom slučaju odlučujući čimbenici činjenice da su te ovlasti izvršene kad su se stranke već međusobno obvezale na temelju ugovorâ CARDS i TACIS, da su one već izvršile znatan dio odnosno sve svoje obveze i da je učinak spornih mjera bio poništenje obveza koje Komisija ima na temelju ugovorâ, odnosno plaćanja izvršena u korist tužitelja(16).
66. Stoga, u skladu s analizom Općeg suda, drugi uvjet utvrđen u sudskoj praksi kako bi se akt donesen u ugovornom okviru kvalificirao kao akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a nije ispunjen jer su odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS mogle proizvoditi samo učinke obuhvaćene ugovornim okvirom(17).
b) Ocjena Komisijine argumentacije
67. Komisija tvrdi, osobito u okviru svojeg prvog žalbenog razloga, da rasuđivanje Općeg suda stvara novu sudsku praksu koja uključuje „ugovaranje” njezinih ovlasti javne vlasti. Time bi se izmijenio pravni sustav Unije, odredbe odluka koje donosi Komisija postale bi neučinkovite, oduzele bi joj se ovlasti tijela javne vlasti, kao i ključan alat za obranu financijskih interesa Unije.
68. Ta se argumentacija ipak ne može prihvatiti.
69. Naime, suprotno onomu što tvrdi Komisija, sporno rasuđivanje Općeg suda temelji se na pravilnoj primjeni načela koja su dobro utvrđena, među ostalim, u presudama Lito i ADR (odjeljak 1.). Isto tako, njegovo rješenje ne utječe na Komisijinu nadležnost da izvrši svoje ovlasti javne vlasti, nego se samo odnosi na sudsku nadležnost za odlučivanje o mjerama donesenima u tom smislu (odjeljak 2.).
1) Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS s obzirom na uvjete dopuštenosti tužbe za poništenje akata donesenih u ugovornom kontekstu
70. Kao što je to naveo Opći sud, u skladu s presudom Lito, kada postoji ugovor koji obvezuje tužitelja prema jednoj od Unijinih institucija, kako bi se mogao pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a, akt treba ispuniti dvostruki uvjet: ne smije proizlaziti samo iz izvršavanja javnih ovlasti povjerenih instituciji ugovornici kao upravnom tijelu, nego treba proizvoditi obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane.
71. Iz toga slijedi, suprotno onomu što Komisija tvrdi u okviru svojeg prvog žalbenog razloga, da je Opći sud pravilno smatrao da sama izvanugovorna priroda ovlasti koje je Komisija izvršila tijekom donošenja odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, pod pretpostavkom da je se utvrdi, nije dovoljna da se te odluke kvalificiraju kao akti koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU-a u nedostatku učinaka tih odluka izvan ugovornih odnosa između stranaka.
72. Taj se zaključak ne dovodi u pitanje činjenicom koju je Komisija osobito iznijela u okviru svojeg prvog žalbenog razloga i na raspravi, da su joj te ovlasti dodijeljene kao upravnom tijelu kako bi sankcionirala nepravilnosti u smislu članka 4. Uredbe PFI i članka 103. Financijske uredbe iz 2002. te zaštitila proračun Unije. Isto tako, činjenica da Komisija raspolaže diskrecijskom ovlasti za traženje povrata već plaćenih iznosa, proporcionalno težini počinjenih nepravilnosti, nije dovoljna kako bi se zaključilo da se mjere donesene u tom smislu ne mogu kvalificirati kao odluke obuhvaćene ugovornim okvirom u svrhu rješavanja spora.
73. Točno je da su takve ovlasti slične „administrativnim” mjerama koje se razlikuju od provedbe klasičnih ugovornih prava i obveza kao što je primjerice zahtjev za naknadu štete zbog lošeg izvršenja ugovora(18). Međutim, to ipak ne znači, kad je riječ o ugovorima institucija Unije, da akte u kojima se izvršavaju takve ovlasti, a koje je donijela institucija ugovornica, treba kvalificirati kao akte koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU-a ako su dio ugovornog okvira i ne proizvode obvezujuće pravne učinke koji su izvan tog ugovornog okvira(19). Kad bi izvršenje tih ovlasti automatski dovelo do nadležnosti suda Unije na temelju te odredbe, to ne bi bilo u skladu sa sustavom pravnih lijekova uspostavljenim u primarnom pravu.
74. Kao što to proizlazi iz razmatranja iz presude Lito navedenih u točki 62. ovog mišljenja, dvostruki uvjet koji treba ispuniti kako bi se akt koji Unija donese u odnosu na suugovaratelja mogao pobijati tužbom za poništenje zapravo proizlazi iz sustava pravnih lijekova uspostavljenog UFEU-om. U skladu s člancima 272. i 274. UFEU-a, sporovi u kojima je Unija jedna od stranaka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti sudova država članica i sud Unije nadležan je za odlučivanje o sporovima koji proizlaze iz ugovora sklopljenog od strane Unije samo ako taj ugovor sadržava arbitražnu klauzulu u korist sudova Unije.
75. Stoga, kao što je to Sud utvrdio u točki 19. presude Lito i u točki 64. presude ADR, kad bi se sud Unije na temelju članka 263. UFEU-a proglasio nadležnim za odlučivanje o zakonitosti akata koji ulaze u ugovorni okvir, postojala bi opasnost da članak 272. UFEU‑a postane bespredmetan. Usto, u slučaju da ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu u korist sudova Unije, postojala bi opasnost da proširi svoju sudsku nadležnost izvan granica koje su određene člankom 274. UFEU-a.
76. Upravo zbog te podjele sudskih nadležnosti definicija akta koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a u ugovornom je kontekstu uža nego u drugim kontekstima. Stoga, kad se akt odnosi na suugovaratelja Unije, nije dovoljno da proizvodi obvezujuće pravne učinke za svojeg adresata kako bi ga se moglo pobijati na temelju članka 263. UFEU-a, nego je potrebno i da su ti obvezujući pravni učinci izvan ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane(20). Takvo ograničenje pristupa suugovaratelja Unije sudu nadležnom za poništenje ne povređuje njihovo pravo na pravni lijek ako imaju na raspolaganju djelotvoran pravni lijek pred sudom nadležnim na temelju ugovora(21).
77. Izvanugovorni učinci odluke donesene u ugovornom kontekstu postoje, primjerice, tijekom privremenog isključenja suugovaratelja, koji je počinio povredu ugovora, iz drugih ugovora i iz dodjele bespovratnih sredstava Unije ili stavljanja takvog suugovaratelja na crnu listu (blacklisting) u središnjoj bazi podataka institucija Unije(22).
78. Naime, Komisija u ovom slučaju nije uspjela utvrditi učinke odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS koji su izvan ugovornih odnosa između strankama.
79. Kao što je to Opći sud u biti pravilno utvrdio, čak i ako se njima sankcionira nepravilnost počinjena prije sklapanja spornih ugovora, te odluke obvezuju tužitelja da vrati plaćanja koja je Unija izvršila u njegovu korist na temelju tih ugovora. One se stoga odnose na prava i obveze stranaka u okviru navedenih ugovora. Ta su se plaćanja u početku dugovala tužitelju samo zbog ugovornih odredbi i Unija ih ne bi izvršila da ti ugovori nisu još bili potpisani. Stoga obveza naložena tužitelju da vrati predmetne iznose utječe na njegovu situaciju kao suugovaratelja Unije, ali mu se ne nalažu obveze koje premašuju taj ugovorni odnosi ili imaju učinke izvan njega.
80. Stoga, čak i ako se mjere koje je donijela Komisija ne odnose na tužiteljevo izvršenje ugovora, njima se taj tužitelj zapravo sankcionira u svojem statusu suugovaratelja Unije. Osim toga, sama je Komisija naglasila, osobito na raspravi u ovim predmetima, da činjenica da su nepravilnosti koje se sankcioniraju u ovom slučaju počinjene prije sklapanja ugovorâ nije odlučujuća. Prema Komisijinu mišljenju, odlučujući element za to da se sporne odluke o povratu kvalificiraju kao akti koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU-a jest taj što sankcionirano postupanje predstavlja „nepravilnost” u smislu Uredbe PFI i Financijske uredbe iz 2002.
81. Međutim, kao što je to pravilno istaknuo tužitelj, takav položaj sasvim je nezamisliv uz podjelu sudskih nadležnosti uvedenu Ugovorom. Naime, s obzirom na široku definiciju pojma „nepravilnost” u članku 1. Uredbe PFI, nije moguće razlikovati nepravilnosti čije je sankcioniranje u nadležnosti suda nadležnog za poništenje od neispunjavanja ugovornih obveza čije je sankcioniranje u nadležnosti suda nadležnog na temelju ugovora. Nadalje, takva bi situacija bila izvor pravne nesigurnosti za suugovaratelje Unije, kao i za nacionalne sudove.
82. Naposljetku, važno je napomenuti da se odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS koje je u ovom slučaju donijela Unija razlikuju od odluka koje su izvršive u smislu članka 299. UFEU-a o kojima je riječ u predmetu ADR, koje su kvalificirane kao akti koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU-a. Naime, kao što je to utvrdio Sud, učinci i obvezujuća priroda takvih odluka koje su izvršive (koje izravno omogućuju izvršenje) ne proizlaze iz ugovornih odredaba, nego iz članka 299. UFEU-a, u vezi s odredbom financijske uredbe koja čini pravnu osnovu za donošenje takve odluke u konkretnom slučaju(23).
83. U ovom je slučaju točno da se spornim odlukama o povratu utvrđuje obveza plaćanja, ali one izravno ne omogućuju izvršenje te obveze, za razliku od odluka koje su izvršive u smislu članka 299. UFEU-a. Naime, izvanugovorni pravni učinci takvih odluka koje su izvršive očituju se u tome da Komisija temelji izvršivost ugovornog potraživanja na jednostranom aktu tijela javne vlasti koji je ona sama donijela(24).
84. Usto, izvršenje odluke na temelju članka 299. može se suspendirati samo odlukom Suda, dok je u nadležnosti nacionalnih sudova samo ispitivanje pravilnosti mjera izvršenja. Stoga je za odluku koja je izvršiva u smislu članka 299. UFEU-a nadležan sud Unije(25). Suprotno tomu, Komisija u ovom slučaju nije uspjela utvrditi zašto bi, prema njezinu mišljenju, sud Unije trebao biti u potpunosti nadležan za sporne odluke o povratu.
85. Iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da su drugi i treći žalbeni razlog bespredmetni. Komisija u žalbenim razlozima u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogreške kad je mjere koje je Komisija donijela u odlukama o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS izjednačio s ugovornim mjerama, primjerice kao sankciju nedostatka koji utječe na sklapanje ugovora ili „prijevaru” u smislu belgijskog prava ili pak kao retroaktivno poništenje obvezujućih učinaka ugovora.
86. Međutim, čak i ako je Opći sud pogriješio u analizi tih mjera s gledišta ugovornog prava, ipak je pravilno primijenio uvjete utvrđene sudskom praksom kako bi analizirao mogu li se akti koje Komisija donosi u odnosu na svoje suugovaratelje pobijati u smislu članka 263. UFEU-a. Stoga drugi i treći žalbeni razlog treba odbiti a da pritom nije potrebno ispitati posebne argumente koje je Komisija istaknula u okviru tih žalbenih razloga.
2) Odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS i Komisijina „dvostruka uloga” u stvarima povezanima s ugovorom
87. Suprotno onomu što tvrdi Komisija, rješenje koje je donio Opći sud ne oduzima joj mogućnost da izvršava ovlasti sankcioniranja nepravilnosti koje ima na temelju Uredbe PFI i financijskih uredbi iz 2002. i 2018. Naime, Opći sud nije odlučio, kao što to navodi Komisija, o njezinoj nadležnosti da donese odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, nego samo o sudskoj nadležnost za odlučivanje o tužbama podnesenima protiv tih odluka.
88. Stoga Opći sud nije čak ni problematizirao pitanje je li Komisija imala pravo donijeti odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS samo na temelju članka 4. Uredbe PFI i članka 103. Financijske uredbe iz 2002. ili je li bilo potrebno da se u ugovorne odredbe uvrste i relevantne odredbe tih uredbi, kao što je to ovdje slučaj(26). Prema mišljenju Općeg suda, navedene uredbe zapravo se izravno primjenjuju na sporne ugovore, no ipak je utvrdio da su u svakom slučaju predmetne odredbe tih uredbi ovdje također bile uvrštene u odredbe navedenih ugovora(27). U tim okolnostima, u okviru ovih predmeta nije potrebno odgovoriti na pitanje bi li Komisija ipak mogla izvršavati ovlasti koje ima na temelju Uredbe PFI i financijskih uredbi iz 2002. i 2018. u slučaju u kojem mogućnost primjene tih ovlasti nije navedena u ugovornim odredbama.
89. Kao što je to sama Komisija objasnila na raspravi, kada sklapa ugovore, ona ima takoreći „dvostruku ulogu”, odnosno iako se ugovorno obvezuje, ona ne nastoji ostvariti vlastiti interes kao privatni suugovaratelj, nego izvršava svoje ovlasti kako bi izvršila svoje zadaće, uključujući provedbu politika i zaštitu financijskih interesa Unije. Stoga se čak i kao suugovaratelj ne odriče svojih posebnih prava i obveza koje ima kao tijelo javne vlasti, tako da se na njezine ugovore primjenjuje sustav koji se razlikuje od sustava ugovora sklopljenih između privatnih suugovaratelja. To je tim više slučaj jer joj je zakonodavac Unije na temelju odredbi sekundarnog prava dodijelio ovlasti da djeluje prema svojim suugovarateljima, kao što su one izvršene u ovom slučaju(28).
90. Međutim, to ne znači da su mjere donesene na temelju tih ovlasti u nadležnosti suda nadležnog za poništenje ako su učinci tih mjera unutar ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane. U suprotnom, to bi bilo protivno podjeli sudskih nadležnosti u stvarima povezanima s ugovorima koje je sklopila Unija utvrđenoj u UFEU-u, kao što se to objašnjava u točkama 70. do 76. ovog mišljenja.
91. Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Komisija, rješenje koje je utvrdio Opći sud ne oduzima učinkovitost aktima koje ona donosi za sankcioniranje nepravilnosti koje su počinili njezini suugovaratelji niti je obvezuje da se obrati sudu radi izvršavanja svojih ovlasti, čime je se sprečava da zaštiti financijske interese Unije. Prema tome, Opći sud nije ni na koji način doveo u pitanje činjenicu da odluke o jednostranom raskidu ugovora i odluke o povratu isplaćenih iznosa (u smislu da se potonjim odlukama utvrđuje obveza plaćanja) proizvode svoje učinke odmah nakon donošenja, neovisno o bilo kakvoj intervenciji suda nadležnog na temelju ugovora. Jedino zbog čega se Komisija mora obratiti sudu nadležnom na temelju ugovora, prema sudskoj praksi iz presude ADR, ishođenje je izvršnog naslova za povrat tih iznosa ako ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu u korist suda Unije. To naime proizlazi iz podjele sudskih nadležnosti u stvarima povezanima s ugovorom utvrđene u primarnom pravu, kao što je upravo objašnjeno.
92. Naposljetku, na raspravi u ovim predmetima istaknulo se francusko upravno pravo koje ima određene sličnosti s upravnim pravom institucija Unije, osobito u ugovorima koje je sklopilo upravno tijelo. Naime, rješenje koje uključuje priznavanje postojanja ovlasti uprave koja sklapa ugovore, pri čemu se određuje da su mjere donesene tijekom izvršavanja tih ovlasti u nadležnosti suda nadležnog na temelju ugovora, a ne suda nadležnog za poništenje, također odgovara rješenju utvrđenom u francuskom upravnom pravu(29).
3. Zaključak o predmetima C-160/22 P i C-161/22 P
93. Iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da se ne mogu prihvatiti argumenti koje je Komisija istaknula kako bi dokazala pogreške koje je Opći sud počinio u presudama T-795/19 i T-796/19. Stoga žalbe podnesene u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P treba odbiti.
B. Predmet C-597/22 P
94. Kao što je prethodno navedeno(30), predmet C-597/22 P odnosi se na odluke koje su izvršive u smislu članka 299. UFEU-a koje je Komisija donijela u odnosu na tužitelja kako bi tražila povrat iznosa koji se zahtijevaju odlukama o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS.
95. Presudom T-408/21 Opći sud poništio je te odluke koje su izvršive na temelju načelâ iz presude ADR. Kao što je na to podsjetio Opći sud(31), Sud je u toj presudi odlučio da Komisija ne može donijeti odluku koja je izvršiva u okviru ugovornih odnosa ako ti ugovori ne sadržavaju arbitražnu klauzulu u korist suda Unije i koji na temelju te činjenice podliježu sudskoj nadležnosti sudova države članice.
96. Stoga iz rješenja koje je Opći sud donio u presudama T-795/19 i T-796/19, prema kojem su odluke o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS ugovorne prirode, proizlazi da Komisija nije imala ovlast za donošenje odluka koje su izvršive radi njihove provedbe jer ugovori CARDS i TACIS ne sadržavaju arbitražnu klauzulu u korist suda Unije.
97. U okviru žalbe u predmetu C-597/22 P Komisija tvrdi da je pogrešan taj zaključak do kojeg je Opći sud došao u presudi T-408/21 jer je pogrešan i sâm njegov zaključak o ugovornoj prirodi odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS u presudama T-795/19 i T-796/19.
98. Iz toga slijedi da, kao što je to priznala sama Komisija, ako Sud potvrdi ugovornu prirodu odluka o povratu na temelju ugovora CARDS i TACIS, time će se Komisiji oduzeti ovlast za donošenje odluka na temelju ugovora CARDS i TACIS koje su izvršive, a njezinoj žalbi u predmetu C-597/22 P njezina osnova.
99. Stoga, u skladu s mojim prijedlogom u predmetima C-160/22 P i C-161/22 P da se potvrdi rješenje koje je Opći sud utvrdio u presudama T-795/19 i T-796/19, predlažem Sudu da potvrdi i rješenje koje je Opći sud utvrdio u presudi T-408/21 i da stoga odbije žalbu u predmetu C-597/22 P.
C. Međuzaključak
100. Iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da žalbe u spojenim predmetima C-160/22 P i C-161/22 P te žalbu u predmetu C-597/22 P treba odbiti.
VI. Troškovi
101. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
102. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
103. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevu zahtjevu.
VII. Zaključak
104. S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da u spojenim predmetima C-160/22 P i C-161/22 P te u predmetu C-597/22 P odluči na sljedeći način:
1. Žalbe se odbijaju.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.