RETTENS DOM (Femte Afdeling)
4. april 2019 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – åbenbart urigtigt skøn – ejendomsret – proportionalitet – skade på omdømmet«
I sag T-5/17,
Ammar Sharif, Damaskus (Syrien), ved B. Kennelly, QC, og barrister J. Pobjoy,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved S. Kyriakopoulou, P. Mahnič og V. Piessevaux, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved L. Havas og J. Norris, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående principalt et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2016/1897 af 27. oktober 2016 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2016, L 293, s. 36), af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2016/1893 af 27. oktober 2016 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2016, L 293, s. 25), af Rådets afgørelse (FUSP) 2017/917 af 29. maj 2017 om ændring af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2017, L 139, s. 62, og berigtigelse i EUT 2017, L 146, s. 159), af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/907 af 29. maj 2017 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2017, L 139, s. 15, og berigtigelse i EUT 2017, L 146, s. 159), af Rådets afgørelse (FUSP) 2018/778 af 28. maj 2018 om ændring af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2018, L 131, s. 16), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/774 af 28. maj 2018 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2018, L 131, s. 1), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren, og subsidiært et søgsmål anlagt i henhold til artikel 277 TEUF med påstand om, at det fastslås, at artikel 28, stk. 2, litra a), i Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1836 af 12. oktober 2015 (EUT 2015, L 266, s. 75), og artikel 15, stk. 1a, litra a), i Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1828 af 12. oktober 2015 (EUT 2015, L 266, s. 1), ikke kan finde anvendelse, for så vidt som disse bestemmelser finder anvendelse på sagsøgeren,
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias, og dommerne I. Labucka og I. Ulloa Rubio (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig F. Oller,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. september 2018,
afsagt følgende
Dom (1)
Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, Ammar Sharif, er en forretningsmand med syrisk statsborgerskab.
2 Den 9. maj 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2011, L 121, s. 11), idet det på det kraftigste fordømte den voldelige undertrykkelse af fredelige protester forskellige steder over hele Syrien og opfordrede de syriske myndigheder til at afholde sig fra at anvende magt. I lyset af situationens alvor indførte Rådet en våbenembargo, et forbud mod eksport af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, restriktioner for indrejse i Den Europæiske Union samt indefrysning af de midler og økonomiske ressourcer, som tilhører bestemte personer og enheder, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af den syriske civilbefolkning.
3 Navnene på de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af den syriske civilbefolkning, samt navnene på de personer, fysiske eller juridiske, og enheder, som har tilknytning til disse, er nævnt i bilaget til afgørelse 2011/273. I henhold til denne afgørelses artikel 5, stk. 1, kan Rådet vedtage ændringer til det nævnte bilag på forslag af en medlemsstat eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik.
4 Eftersom visse af de restriktive foranstaltninger, der er truffet over for Den Syriske Arabiske Republik, er omfattet af EUF-traktatens anvendelsesområde, vedtog Rådet forordning (EU) nr. 442/2011 af 9. maj 2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2011, L 121, s. 1). Denne forordning er i det væsentlige identisk med afgørelse 2011/273, men fastsætter nogle muligheder for frigivelse af indefrosne midler. Den i bilag II til nævnte forordning indeholdte liste over de personer, enheder og organer, hvorom det er konstateret, at de enten er ansvarlige for den pågældende undertrykkelse eller har tilknytning til disse ansvarlige, er identisk med listen i bilaget til afgørelse 2011/273. I medfør af artikel 14, stk. 1 og 4, i forordning nr. 442/2011 ændrer Rådet, når det træffer afgørelse om de omhandlede restriktive foranstaltninger med hensyn til en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, bilag II i overensstemmelse hermed og reviderer i øvrigt den heri indeholdte liste med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.
5 Ved afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273 (EUT 2011, L 319, s. 56) fandt Rådet det nødvendigt at indføre supplerende restriktive foranstaltninger i lyset af den alvorlige situation i Syrien. De ved afgørelse 2011/273 indførte foranstaltninger og de supplerende foranstaltninger blev af klarhedshensyn samlet i en enkelt retsakt. Afgørelse 2011/782 fastsætter i artikel 18 restriktioner vedrørende indrejse i Unionens område og i artikel 19 indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende de personer og enheder, hvis navne er opført i bilag I til afgørelsen.
6 Forordning nr. 442/2011 blev erstattet af Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1).
7 Ved Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782 (EUT 2012, L 330, s. 21) blev de omhandlede restriktive foranstaltninger integreret i en enkelt retsakt.
8 Afgørelse 2012/739 blev erstattet af Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14). Afgørelse 2013/255 blev forlænget indtil den 1. juni 2015 ved Rådets afgørelse 2014/309/FUSP af 28. maj 2014 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT 2014, L 160, s. 37).
9 Den 12. oktober 2015 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2015/1836 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT 2015, L 266, s. 75). Samme dag vedtog det forordning (EU) 2015/1828 om ændring af forordning nr. 36/2012 (EUT 2015, L 266, s. 1).
10 Det fremgår af sjette betragtning til afgørelse 2015/1836, at »Rådet har vurderet, at en lukket kreds af fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien på grund af den tætte kontrol, som det syriske regime udøver over økonomien, kun er i stand til at opretholde deres status ved at indgå i et tæt samarbejde med og få støtte af regimet og ved at udøve indflydelse inden for det«, og at »Rådet mener, at det bør træffe restriktive foranstaltninger og indføre indrejserestriktioner og indefrysning af alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af disse fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien, og som Rådet har udpeget og opført på listen i bilag I, for at forhindre dem i at yde materiel eller økonomisk støtte til regimet og gennem deres indflydelse øge presset på selve regimet med henblik på at få ændret den undertrykkende politik«.
11 Affattelsen af artikel 27 og 28 i afgørelse 2013/255 er blevet ændret ved afgørelse 2015/1836. Disse artikler fastsætter nu restriktioner for indrejse i eller transit gennem medlemsstaternes område for, samt indefrysning af pengemidler tilhørende, »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, medmindre »der foreligger tilstrækkelige oplysninger om, at [disse personer] ikke er eller ikke længere er tilknyttet regimet eller udøver indflydelse på det eller ikke udgør en reel risiko for omgåelse«.
12 Ved gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2016/1897 af 27. oktober 2016 om gennemførelse af afgørelse 2013/255 (EUT 2016, L 293, s. 36) ændrede Rådet afgørelse 2013/255 med henblik på bl.a. at anvende de pågældende restriktive foranstaltninger på andre personer og enheder, hvis navne blev tilføjet den liste, der findes i bilaget til denne sidstnævnte afgørelse. Sagsøgerens navn blev indsat i denne liste på linje 212 i tabel A i dette bilag, ligesom datoen for opførelsen af hans navn på den omhandlede liste, nemlig den 28. oktober 2016, og følgende begrundelse ligeledes blev anført:
»Fremtrædende syrisk forretningsmand, der driver virksomhed i Syrien og er aktiv i banksektoren samt forsikrings, hotel- og restaurationsbranchen. Medstifter af Byblos Bank Syria, hovedaktionær i Unlimited Hospitality Ltd og bestyrelsesmedlem i Solidarity Alliance Insurance Company og Al-Aqueelah Takaful Insurance Company«.
13 Den 27. oktober 2016 vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2016/1893 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT 2016, L 293, s. 25). Sagsøgerens navn var opført i tabel A i bilaget til denne gennemførelsesforordning med samme oplysninger og begrundelse som dem, der var anført i gennemførelsesafgørelse 2016/1897.
14 Den 28. oktober 2016 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger, der var fastsat i afgørelse 2013/255 og forordning nr. 36/2012 (EUT 2016, C 398, s. 4).
15 Den 29. maj 2017 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2017/917 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT 2017, L 139, s. 62). Ved artikel 1 i afgørelse 2017/917 blev artikel 34 i afgørelse 2013/255 ændret med henblik på at fastsætte en forlængelse af de i bilaget til sidstnævnte fastsatte restriktive foranstaltninger indtil den 1. juni 2018. I overensstemmelse med artikel 2 i afgørelse 2017/917 blev 55 af de i bilag I til sidstnævnte afgørelse indeholdte angivelser vedrørende andre personer end sagsøgeren desuden ændret. Endelig forholder det sig således, at afgørelse 2017/917 i medfør af afgørelsens artikel 3 trådte i kraft på dagen for offentliggørelsen heraf.
16 Samme dag vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2017/907 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT 2017, L 139, s. 15). I medfør af denne gennemførelsesforordnings artikel 1 blev bilag II til forordning nr. 36/2012 ændret med henblik på at tage hensyn til de ændringer af bilag I til afgørelse 2013/255, som var blevet indført ved afgørelse 2017/917. Denne gennemførelsesforordning trådte i medfør af sin artikel 2 i kraft på dagen for offentliggørelsen heraf.
17 Den 28. maj 2018 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2018/778 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT 2018, L 131, s. 16). Ved artikel 1 i afgørelse 2018/778 blev artikel 34 i afgørelse 2013/255 ændret med henblik på at fastsætte en forlængelse af de i bilaget til sidstnævnte fastsatte restriktive foranstaltninger indtil den 1. juni 2019. I overensstemmelse med artikel 2 i afgørelse 2018/778 blev 34 af de i bilag I til sidstnævnte afgørelse indeholdte angivelser vedrørende andre personer end sagsøgeren desuden ændret. Endelig forholder det sig således, at afgørelse 2018/778 i medfør af afgørelsens artikel 3 trådte i kraft dagen efter offentliggørelsen heraf.
18 Samme dag vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2018/774 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT 2018, L 131, s. 1). I medfør af denne gennemførelsesforordnings artikel 1 blev bilag II til forordning nr. 36/2012 ændret med henblik på at tage hensyn til de ændringer af bilag I til afgørelse 2013/255, som var blevet indført ved afgørelse 2018/778. Denne gennemførelsesforordning trådte i overensstemmelse med sin artikel 2 i kraft dagen efter offentliggørelsen heraf.
Retsforhandlinger og parternes påstande
19 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. januar 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende sag til prøvelse af gennemførelsesafgørelse 2016/1897 og gennemførelsesforordning 2016/1893.
20 Den 3. april 2017 har Rådet indleveret svarskrift til Rettens Justitskontor.
21 Ved procesdokument indleveret til Rettens Justitskontor den 31. marts 2017 har Europa-Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i nærværende sag til støtte for Rådets påstande. Ved afgørelse af 28. april 2017 har formanden for Rettens Femte Afdeling givet tilladelse til denne intervention. Kommissionen har indgivet sit indlæg den 22. juni 2017. Sagsøgeren har fremsat bemærkninger til dette indlæg inden for den fastsatte frist.
22 Replikken og duplikken er blevet indgivet henholdsvis den 19. maj 2017 af sagsøgeren og den 27. juni 2017 af Rådet.
23 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 3. august 2017 har sagsøgeren tilpasset stævningen med henblik på ligeledes at opnå annullation af afgørelse 2017/917 og gennemførelsesforordning 2017/907.
24 Inden for rammerne af de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i artikel 89, stk. 3, litra d), i Rettens procesreglement, har Retten den 27. februar 2018 anmodet Rådet om at fremlægge en læsbar udgave af bestemte dokumenter. Sidstnævnte har efterkommet denne anmodning den 9. marts 2018.
25 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juni 2018 har sagsøgeren tilpasset stævningen med henblik på ligeledes at opnå annullation af afgørelse 2018/778 og gennemførelsesforordning 2018/774.
26 Inden for rammerne af de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra d), har Retten den 15. juni 2018 og den 28. september 2018 anmodet Rådet om at fremlægge dokumenter. Sidstnævnte har efterkommet Rettens anmodning henholdsvis den 20. juni 2018 og den 3. oktober 2018.
27 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Gennemførelsesafgørelse 2016/1897, gennemførelsesforordning 2016/1893, afgørelse 2017/917, gennemførelsesafgørelse 2017/907, afgørelse 2018/778 og gennemførelsesforordning 2018/774 (herefter »de anfægtede retsakter«) annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
– Subsidiært fastslås det på grundlag af artikel 277 TEUF og 263 TEUF, at artikel 28, stk. 2, litra a), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, og artikel 15, stk. 1a, litra a), i forordning nr. 36/2012, som ændret ved forordning 2015/1828, ikke kan finde anvendelse, for så vidt som de finder anvendelse på sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
28 I stævningen har sagsøgeren på grundlag af artikel 340, stk. 2, TEUF nedlagt påstand om erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af opførelsen af hans navn i de anfægtede retsakter. I replikken har sagsøgeren frafaldet denne påstand med den begrundelse, at han ikke var i stand til at fremlægge udførlige beviser for omfanget af den lidte skade.
29 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Subsidiært og for det tilfælde, at de anfægtede retsakter annulleres for så vidt angår sagsøgeren, træffes der bestemmelse om, at virkningerne af de anfægtede retsakter opretholdes for så vidt angår sagsøgeren indtil udløbet af appelfristen.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
30 Kommissionen, der støtter Rådet, har nedlagt følgende påstande:
– Rådet frifindes.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
31 I retsmødet har Kommissionen frafaldet sin anden påstand.
Retlige bemærkninger
Formaliteten vedrørende anmodningerne om tilpasning af påstandene, for så vidt som de vedrører gennemførelsesforordning 2017/907 og gennemførelsesforordning 2018/774
[udelades]
Realiteten
35 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren i stævningen fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører en retlig fejl og et urigtigt skøn og det andet en tilsidesættelse af ejendomsretten, af proportionalitetsprincippet, af friheden til at oprette og drive egen virksomhed og af retten til beskyttelse af omdømme. I anmodningerne om tilpasning af påstandene har han ligeledes fremsat et tredje anbringende, der formelt vedrører en tilsidesættelse af retten til forsvar, af retten til god forvaltning og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse.
36 Retten er af den opfattelse, at for så vidt som argumenterne til støtte for det tredje anbringende, der er fremsat i anmodningerne om tilpasning af påstandene, i realiteten vedrører et urigtigt skøn og ikke en tilsidesættelse af de proceduremæssige rettigheder, skal dette anbringende anses for at vedrøre et sådant urigtigt skøn og skal behandles sammen med det første anbringende.
37 Endvidere har sagsøgeren subsidiært fremsat et fjerde anbringende vedrørende en ulovlighedsindsigelse, hvorefter det udpegelseskriterium, der er fastsat i artikel 28, stk. 2, litra a), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, og i artikel 15, stk. 1a, litra a), i forordning nr. 36/2012, som ændret ved forordning 2015/1828, ikke står i rimeligt forhold til de med de anfægtede retsakter forfulgte mål, og hvorefter det skal fastslås, at kriteriet ikke kan finde anvendelse på ham.
38 Følgelig finder Retten det hensigtsmæssigt indledningsvis at behandle det første og det tredje anbringende under ét, dernæst det andet anbringende og endelig det fjerde anbringende vedrørende den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgeren har fremsat subsidiært.
[udelades]
Om ulovlighedsindsigelsen
86 Sagsøgeren har subsidiært fremsat en ulovlighedsindsigelse i medfør af artikel 277 TEUF med hensyn til det udpegelseskriterium, der er fastsat i artikel 28, stk. 2, litra a), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, og i artikel 15, stk. 1a, litra a), i forordning nr. 36/2012, som ændret ved forordning 2015/1828, og som vedrører kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«. Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at dette kriterium ikke står i rimeligt forhold til de lovlige mål, som forfølges med de anfægtede retsakter, og at det derfor skal fastslås, at kriteriet ikke kan finde anvendelse på ham, såfremt det fortolkes således, at det herved er muligt at omfatte enhver person, »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forbindelse mellem denne person og det syriske regime.
87 I denne forbindelse har sagsøgeren for det første bestridt, at det anfægtede opførelseskriterium er foreneligt med proportionalitetsprincippet. Han har gjort gældende, at omfanget af kriteriet og den vilkårlige rækkevidde af kriteriet, som følger af den af ham anfægtede fortolkning, går ud over, hvad der er nødvendigt for og egnet til virkeliggørelsen af de med de anfægtede retsakter forfulgte mål. Han har endvidere gjort gældende dels, at det af ham anfægtede kriterium skal fortolkes i lyset af genstanden for og formålet med de restriktive foranstaltninger, dels, at udpegelsen af personer på en så vilkårlig måde ikke kan være begrundet og i endnu mindre grad forholdsmæssig, henset til de restriktive foranstaltningers undertrykkende karakter og den ødelæggende virkning, de har på en af disse foranstaltninger omfattet persons omdømme og økonomiske virksomhed.
88 Sagsøgeren har for det andet anført, at i lyset af artikel 28, stk. 3, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, og artikel 15, stk. 1a, i forordning nr. 36/2012, som ændret ved forordning 2015/1828, forudsætter det pågældende opførelseskriterium, at der foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem den kategori af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, og det syriske regime. Ifølge ham kan Rådet ikke begrunde kriteriets vilkårlige karakter ved at lægge til grund, at den ved de restriktive foranstaltninger udpegede person er i stand til at bevise, at den pågældende ikke er knyttet til det syriske regime, eftersom sidstnævnte ikke kan anmodes om at føre et negativt bevis for, at kriteriet ikke er opfyldt.
89 Rådet har bestridt den af sagsøgeren fremsatte ulovlighedsindsigelse og gjort gældende, at opførelsen af sidstnævntes navn for det første er resultatet af en individuel vurdering af de fremlagte beviser, og at det i henhold til dom af 21. april 2015, Anbouba mod Rådet (C-630/13 P, EU:C:2015:247), for det andet råder over et vidt skøn med henblik på at fastlægge de generelle udpegelseskriterier. Desuden har Rådet gjort gældende, at den ved afgørelse 2013/255 indførte formodning er baseret på et retsgrundlag, og at det er forholdsmæssigt og afkræfteligt.
90 Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at proportionalitetsprincippet som en af de almindelige EU-retlige grundsætninger indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt for og egnet til virkeliggørelsen af det med de pågældende retsforskrifter forfulgte mål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning således vælges, og ulemperne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, EU:T:2014:93, præmis 205 og den deri nævnte retspraksis).
91 Dernæst skal det bemærkes, at institutionerne i overensstemmelse med retspraksis kan anvende formodninger, som afspejler muligheden for, at den myndighed, der har bevisbyrden, kan drage konklusioner ved at støtte sig på de fælles erfaringsregler, som følger af typiske hændelsesforløb (jf. analogt og i denne retning dom af 10.9.2009, Akzo Nobel m.fl. mod Kommissionen, C-97/08 P, EU:C:2009:536, præmis 60-63, og generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse T-Mobile Netherlands m.fl., C-8/08, EU:C:2009:110, punkt 87-89).
92 Det fremgår desuden af retspraksis, at en formodning, selv om den er vanskelig at afkræfte, holder sig inden for acceptable grænser, når den står i rimeligt forhold til det legitime mål, som forfølges, når der er mulighed for at føre modbevis, og når retten til forsvar er sikret (jf. dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen, C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis). Tilsvarende har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fastslået, at artikel 6, stk. 2, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, ikke er uden relevans med hensyn til faktiske eller retlige formodninger, men kræver, at staternes brug af sådanne formodninger holdes inden for rimelige grænser, som tager hensyn til, hvad der er på spil, og som opretholder retten til forsvar (Menneskerettighedsdomstolen, 7.10.1988, Salabiaku mod Frankrig, CE:ECHR:1988:1007JUD 001051983).
93 Det skal endelig fastslås, at det af første til sjette betragtning til afgørelse 2015/1836 fremgår, at de restriktive foranstaltninger, der blev vedtaget i afgørelse 2011/273, ikke gjorde det muligt at bringe det syriske regimes undertrykkelse af den syriske civilbefolkning til ophør, hvorfor Rådet, henset til situationens alvor i Syrien, besluttede inden for rammerne af artikel 29 TEU at opretholde disse restriktive foranstaltninger og at sikre deres effektivitet ved at udvikle dem og samtidig bevare sin målrettede og differentierede tilgang og holde sig den syriske befolknings humanitære situation for øje.
94 Med henblik på at opfylde disse mål og på grund af den tætte kontrol, som det syriske regime udøver over økonomien, vurderede Rådet dels, at det siddende regime ikke var i stand til at bestå uden støtte fra virksomhedslederne, dels, at en lukket kreds af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, kun var i stand til at opretholde sin status ved at indgå i et tæt samarbejde med og få støtte af det syriske regime og ved at udøve indflydelse inden for det. Ved at handle på denne måde, således som det er blevet anført i præmis 56 ovenfor, havde Rådet til hensigt at anvende en formodning om tilknytning til det syriske regime over for »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«.
95 Således som det er fastsat i artikel 27, stk. 2, litra a), og artikel 28, stk. 2, litra a), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, er de personer, der tilhører kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, nemlig nu underlagt de restriktive foranstaltninger, som er foreskrevet ved denne afgørelse. I medfør af afgørelsens artikel 27, stk. 3, og artikel 28, stk. 3, forholder det sig endvidere således, at disse personer kun undslipper disse foranstaltninger eller ophører med at være omfattet heraf, hvis der foreligger tilstrækkelige oplysninger om, at de pågældende personer ikke er eller ikke længere er tilknyttet regimet, at de ikke udøver nogen indflydelse på det, eller at de ikke udgør en reel risiko for omgåelse.
96 I den foreliggende sag skal det efterprøves, om det anfægtede opførelseskriterium er foreneligt med proportionalitetsprincippet.
97 For det første skal det bemærkes, at det anfægtede opførelseskriterium er nødvendigt for og egnet til at opfylde de med afgørelse 2013/255 og forordning nr. 36/2012 forfulgte mål om på det kraftigste at fordømme Bashar Al-Assads og hans regimes voldelige undertrykkelse af den syriske civilbefolkning og om at bringe denne til ophør. I denne henseende skal det for det første bemærkes, at Rådet har et vidt skøn med hensyn til den generelle og abstrakte fastsættelse af retlige kriterier og af fremgangsmåden for vedtagelse af restriktive foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 120). For det andet skal det fastslås, at det anfægtede opførelseskriterium blev fastsat af Rådet i 2015 med den begrundelse, at undertrykkelsen af den syriske befolkning fortsat fandt sted til trods for, at der i en periode på fire år, nemlig siden maj 2011, var blevet vedtaget restriktive foranstaltninger med henblik på at sætte pres på det syriske regime. Endvidere forholder det sig således, at som følge af den tætte kontrol, som det syriske regime udøver med økonomien, forhindrer indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer tilhørende personer omfattet af kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, at denne kategori af personer fortsat yder materiel eller økonomisk støtte til det syriske regime, og henset til den indflydelse, som regimet udøver, øger indefrysningen presset på regimet med henblik på at få det til at ændre sin undertrykkelsespolitik. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at indefrysningen af midler tilhørende »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, er nødvendig med henblik på at sætte pres på det syriske regime for at bringe undertrykkelsen af civilbefolkningen til ophør eller afbøde den, og at den derfor er nødvendig for og egnet til at sikre effektiviteten af de foranstaltninger, som vedtages over for denne kategori af personer.
98 Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende opførelseskriterium er tilstrækkeligt til opfyldelsen af de således forfulgte mål, skal det fastslås, at såfremt de anfægtede retsakter ikke omfattede de personer, der tilhører kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, ville opfyldelsen af disse mål kunne fejle, idet denne kategori af personer udgør en væsentlig materiel og økonomisk støtte for det syriske regime. Fastsættelsen af det pågældende opførelseskriterium er nemlig en følge af, at undertrykkelsen af den syriske civilbefolkning fortsat stod på, på trods af at der har været indført restriktive foranstaltninger siden 2011. Desuden er indførelsen af dette kriterium i afgørelse 2015/1836 og i forordning 2015/1828 resultatet af en udvikling af retspraksis, der har ført Rådet til at finpudse de kriterier, som gør det muligt effektivt at opfylde de med den pågældende lovgivning forfulgte mål. Henset til disse betragtninger synes det anfægtede opførelseskriterium at være tilstrækkeligt til at opfylde de nævnte mål.
99 Hvad for det tredje angår de ulemper, som sagsøgeren er blevet forvoldt, fremgår det af retspraksis, at de grundlæggende rettigheder ikke er absolutte prærogativer, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Enhver økonomisk eller finansiel restriktiv foranstaltning indebærer uanset det opførelseskriterium, på grundlag af hvilket denne foranstaltning er blevet indført, således pr. definition virkninger, der berører visse grundlæggende rettigheder for den person, hvis navn er blevet opført på de pågældende lister. Betydningen af de mål, der forfølges med de omtvistede forskrifter, kan efter deres art begrunde selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende.
100 Afslutningsvis skal det efterprøves, om den af Rådet fastlagte formodning for tilknytning til det syriske regime, der anvendes med hensyn til personer tilhørende kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, ikke er åbenbart uforholdsmæssig.
101 I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at Rådet er beføjet til at fastlægge de generelle opførelseskriterier på grundlag af de fælles erfaringsregler, der er anført i præmis 2 ff. ovenfor, og til at drage retlige konsekvenser heraf.
102 I den foreliggende sag forholder det sig således, at Rådet i forbindelse med fastlæggelsen af det anfægtede opførelseskriterium vurderede, således som det er blevet anført i præmis 56 og 94 ovenfor, at det at være »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, indebærer, at der foreligger en tilknytning til det syriske regime.
103 Det skal dernæst bemærkes, at der blandt de retlige formodninger bør sondres mellem dem, der er afkræftelige, og dem, som er uafkræftelige. En retlig formodning er således simpel eller afkræftelig, når den kan modbevises, mens en formodning er absolut og uafkræftelig, når den ikke kan modbevises.
104 I denne henseende skal det i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 92 ovenfor, efterprøves, om formodningen for tilknytning til det syriske regime med hensyn til de personer, som tilhører kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, er holdt inden for rimelige grænser, om der kan føres modbevis for den eller ej, og om retten til forsvar er opretholdt.
105 For det første skal det fastslås, at henset for det første til det syriske regimes autoritære karakter, for det andet til det indbyrdes afhængighedsforhold, der er udviklet mellem erhvervslivet og det syriske regime som følge af den af Bashar Al-Assad indledte liberalisering, og for det tredje til statens stramme styring af den syriske økonomi, kunne Rådet med rette lægge til grund, at den omstændighed, at personer tilhørende kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«, kun er i stand til at bevare deres status gennem en tæt tilknytning til det syriske regime, udgør en fælles erfaringsregel. I denne henseende skal det bemærkes, at det er rimeligt at formode, at en person omfattet af denne kategori har en tilknytning til Bashar Al-Assads regime, der gør det muligt for den pågældende at udvikle sine forretninger og drage fordel af dette regimes politik.
106 For det andet skal det bemærkes, at Rådet, således som det er blevet anført i præmis 56 og 94 ovenfor, har indført en afkræftelig formodning for tilknytning til det syriske regime med hensyn til personer tilhørende kategorien af »fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien«. Personer, der falder ind under denne kategori, opføres nemlig ikke, hvis det godtgøres, at de ikke er eller ikke længere er tilknyttet det siddende regime, at de ikke udøver nogen indflydelse på det, eller at de ikke udgør en reel risiko for omgåelse. Det skal fastslås, således som det er blevet anført i præmis 67 ovenfor, at sagsøgeren ikke har fremlagt noget dokument, der kan godtgøre, at han befandt sig i en af disse situationer.
107 Med henblik på at rejse tvivl om den omtvistede formodning tilkom det således sagsøgeren at fremlægge oplysninger, som dels kunne modsige den omstændighed, at han var en »fremtrædende erhvervs[mand], der [drev] virksomhed i Syrien«, dels udgøre modbeviset, dvs. at han ikke var eller ikke længere var tilknyttet Bashar Al-Assads regime, at han ikke udøvede nogen indflydelse på det, eller at han ikke udgjorde en reel risiko for omgåelse.
108 Sagsøgeren havde med henblik på at bevise, at han ikke var knyttet til det syriske regime, og således godtgøre, at den nævnte formodning ikke kunne lægges til grund, og få fjernet sit navn fra de omtvistede lister mulighed for at fremlægge indicier eller beviselementer, der kunne drage tvivl om den over for ham anførte begrundelse, ved bl.a. at støtte sig på faktiske omstændigheder og oplysninger, som kun han kunne være i besiddelse af, og ved at godtgøre, at han ikke var eller ikke længere var bestyrelsesmedlem i de selskaber, der er nævnt i den af Rådet anførte begrundelse, at han ikke ejede eller ikke længere ejede aktier i disse selskaber, eller at disse ikke havde nogen indflydelse på den syriske økonomi, og følgelig, at hans andele i disse selskaber ikke udgjorde en risiko for omgåelse.
109 For det tredje skal det bemærkes, at for så vidt som foranstaltninger såsom de anfægtede retsakter har en væsentlig indvirkning på de berørte personers rettigheder og friheder, er Rådet forpligtet til at iagttage disse personers ret til forsvar ved at tilstille dem begrundelsen for opførelsen af deres navne på den pågældende liste samtidig med eller straks efter vedtagelsen af afgørelsen og ved at gøre det muligt for dem at fremsætte deres bemærkninger senest efter vedtagelsen af den anden afgørelse over for dem og således i givet fald at afkræfte den pågældende formodning, ved at påberåbe sig de oplysninger vedrørende deres personlige situation, som taler for, at afgørelsen træffes, ikke træffes eller har et bestemt indhold (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 61-67). I denne henseende skal det bemærkes, at det fremgår af sagsakterne, at Rådet ved skrivelse af 19. december 2016 tilstillede sagsøgeren de beviser og det af en medlemsstat fremsatte forslag om opførelse, på grundlag af hvilke hans navn er blevet opført på de lister, der er vedlagt som bilag til de anfægtede retsakter. Rådet gav derfor sagsøgeren mulighed for at føre bevis for, at selv om der forelå tungtvejende indicier for, at han henhørte under den kategori af personer, som var omfattet af det pågældende opførelseskriterium, var han ikke desto mindre ikke knyttet til det syriske regime. Det skal følgelig fastslås, at sagsøgerens ret til forsvar er blevet iagttaget.
110 Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at det anfægtede opførelseskriterium er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og ikke frembyder en vilkårlig karakter, for så vidt som Rådet i lyset af den ovenfor anførte sammenhæng indførte dette kriterium i afgørelse 2015/1836 og forordning 2015/1828 på en måde, der er begrundet og står i rimeligt forhold til de mål, der forfølges med den lovgivning, som regulerer de restriktive foranstaltninger over for Syrien, samtidig med at det sikrer de berørte personers mulighed for at afkræfte formodningen for tilknytning til det syriske regime.
111 Som følge heraf skal den af sagsøgeren fremsatte ulovlighedsindsigelse forkastes som ugrundet, uden at det er fornødent at tage stilling til, hvorvidt den, som det er blevet anfægtet af Kommissionen, kan antages til realitetsbehandling.
[udelades]
Sagsomkostninger
113 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
114 I den foreliggende sag skal sagsøgeren, da han har tabt sagen, og idet Rådet har nedlagt påstand herom, pålægges at betale sagsomkostningerne. I øvrigt bærer Kommissionen som intervenerende institution sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Ammar Sharif bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rådet afholdte omkostninger.
3) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. april 2019.
Underskrifter