URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
4. April 2019(*)
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Eigentumsrecht – Verhältnismäßigkeit – Rufschädigung“
In der Rechtssache T‑5/17,
Ammar Sharif, wohnhaft in Damaskus (Syrien), Prozessbevollmächtigte: B. Kennelly, QC, und J. Pobjoy, Barrister,
Kläger,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch S. Kyriakopoulou, P. Mahnič und M. V. Piessevaux als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Europäische Kommission, vertreten durch L. Havas und J. Norris als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
wegen eines auf Art. 263 AEUV gestützten Antrags auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (GASP) 2016/1897 des Rates vom 27. Oktober 2016 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2016, L 293, S. 36), der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1893 des Rates vom 27. Oktober 2016 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2016, L 293, S. 25), des Beschlusses (GASP) 2017/917 des Rates vom 29. Mai 2017 zur Änderung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2017, L 139, S. 62), der Durchführungsverordnung (EU) 2017/907 des Rates vom 29. Mai 2017 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2017, L 139, S. 15), des Beschlusses (GASP) 2018/778 des Rates vom 28. Mai 2018 zur Änderung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2018, L 131, S. 16) und der Durchführungsverordnung (EU) 2018/774 des Rates vom 28. Mai 2018 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2018, L 131, S. 1), soweit diese Rechtsakte den Kläger betreffen, und, hilfsweise, eines auf Art. 277 AEUV gestützten Antrags auf die Feststellung, dass Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) in der durch den Beschluss (GASP) 2015/1836 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 75) geänderten Fassung und Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/1828 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 1) geänderten Fassung nicht anwendbar sind, soweit diese Vorschriften den Kläger betreffen,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias, der Richterin I. Labucka und des Richters I. Ulloa Rubio (Berichterstatter),
Kanzler: F. Oller, Verwaltungsrat,
auf das schriftliche Verfahren und auf die mündliche Verhandlung vom 7. September 2018
folgendes
Urteil(1)
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Der Kläger, Herr Ammar Sharif, ist ein Geschäftsmann mit syrischer Staatsangehörigkeit.
2 Nach schärfster Verurteilung der gewaltsamen Unterdrückung friedlicher Proteste an verschiedenen Orten in Syrien und der an die syrischen Sicherheitskräfte gerichteten Aufforderung, Zurückhaltung zu wahren, statt Gewalt auszuüben, erließ der Rat der Europäischen Union am 9. Mai 2011 den Beschluss 2011/273/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2011, L 121, S. 11). In Anbetracht der ernsten Lage veranlasste der Rat ein Waffenembargo, ein Verbot der Ausfuhr von Ausrüstung, die zur internen Repression verwendet werden kann, Beschränkungen für die Einreise in die Europäische Union sowie das Einfrieren der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen bestimmter Personen und Organisationen, die für das gewaltsame Vorgehen gegen die Zivilbevölkerung in Syrien verantwortlich sind.
3 Die Namen der Personen, die für die gewaltsame Repression gegen die Zivilbevölkerung in Syrien verantwortlich sind, sowie die Namen der natürlichen oder juristischen Personen und Organisationen, die mit ihnen in Verbindung stehen, sind im Anhang des Beschlusses 2011/273 aufgeführt. Gemäß Art. 5 Abs. 1 dieses Beschlusses kann der Rat diesen Anhang auf Vorschlag eines Mitgliedstaats oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ändern.
4 Da bestimmte der gegen die Arabische Republik Syrien ergriffenen restriktiven Maßnahmen in den Anwendungsbereich des AEU-Vertrags fallen, erließ der Rat die Verordnung (EU) Nr. 442/2011 vom 9. Mai 2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2011, L 121, S. 1). Diese Verordnung ist im Wesentlichen mit dem Beschluss 2011/273 identisch, sieht aber Möglichkeiten der Freigabe der eingefrorenen Gelder vor. Die im Anhang II dieser Verordnung enthaltene Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, die entweder als verantwortlich für die in Rede stehende Unterdrückung oder als mit diesen Verantwortlichen in Verbindung stehend eingestuft werden, stimmt mit derjenigen im Anhang des Beschlusses 2011/273 überein. Nach Art. 14 Abs. 1 und 4 der Verordnung Nr. 442/2011 ändert der Rat den Anhang II entsprechend, wenn er beschließt, die genannten restriktiven Maßnahmen auf eine natürliche oder juristische Person, Organisation oder Einrichtung anzuwenden, und überprüft im Übrigen die darin enthaltene Liste in regelmäßigen Abständen und mindestens alle zwölf Monate.
5 Im Beschluss 2011/782/GASP vom 1. Dezember 2011 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien und zur Aufhebung des Beschlusses 2011/273 (ABl. 2011, L 319, S. 56) hielt es der Rat angesichts der sehr ernsten Lage in Syrien für erforderlich, dass zusätzliche restriktive Maßnahmen verhängt werden. Der Klarheit halber wurden die durch den Beschluss 2011/273 verhängten Maßnahmen und die ergänzenden Maßnahmen in einem einzigen Rechtsinstrument zusammengefasst. Der Beschluss 2011/782 sieht in seinem Art. 18 Beschränkungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Union und in seinem Art. 19 das Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen der Personen und Organisationen vor, deren Namen in seinem Anhang I aufgeführt sind.
6 Die Verordnung Nr. 442/2011 wurde ersetzt durch die Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1).
7 Mit dem Beschluss 2012/739/GASP des Rates vom 29. November 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien und zur Aufhebung des Beschlusses 2011/782 (ABl. 2012, L 330, S. 21) wurden die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen in einem einzigen Rechtsinstrument zusammengefasst.
8 Der Beschluss 2012/739 wurde durch den Beschluss 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) ersetzt. Der Beschluss 2013/255 wurde durch den Beschluss 2014/309/GASP des Rates vom 28. Mai 2014 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2014, L 160, S. 37) bis 1. Juni 2015 verlängert.
9 Am 12. Oktober 2015 erließ der Rat den Beschluss (GASP) 2015/1836 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2015, L 266, S. 75). Am selben Tag erließ er die Verordnung (EU) 2015/1828 zur Änderung der Verordnung Nr. 36/2012 (ABl. 2015, L 266, S. 1).
10 Gemäß dem sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/1836 „[ist] der Rat … zu der Einschätzung gelangt, dass wegen der engen Kontrolle, die das syrische Regime über die Wirtschaft ausübt, ein innerer Kreis von führenden in Syrien operierenden Geschäftsleuten nur dadurch seine Stellung wahren kann, dass er eng mit dem Regime verbunden ist und dessen Unterstützung genießt sowie innerhalb des Regimes Einfluss besitzt“, und „[ist] der Rat … der Ansicht, dass er restriktive Maßnahmen dahingehend vorsehen sollte, dass Einreisebeschränkungen verhängt und sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen eingefroren werden, die im Besitz oder Eigentum dieser führenden in Syrien operierenden Geschäftsleute stehen, wie sie vom Rat identifiziert und in Anhang I aufgeführt wurden, oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden, um sie daran zu hindern, das Regime materiell oder finanziell zu unterstützen, und damit durch ihren Einfluss das Regime selbst mit größerem Nachdruck dazu angehalten wird, seine repressive Politik zu ändern“.
11 Der Wortlaut der Art. 27 und 28 des Beschlusses 2013/255 wurde durch den Beschluss 2015/1836 geändert. Diese Rechtsakte sehen nunmehr Beschränkungen der Einreise in oder Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sowie das Einfrieren der Gelder von „führenden Geschäftsleuten, die in Syrien tätig sind“, vor, außer „wenn ausreichende Angaben darüber vorliegen, dass [diese Personen] nicht oder nicht mehr mit dem Regime in Verbindung stehen oder Einfluss auf dieses ausüben oder keine reale Gefahr besteht, dass sie restriktive Maßnahmen umgehen“.
12 Durch den Durchführungsbeschluss (GASP) 2016/1897 vom 27. Oktober 2016 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2016, L 293, S. 36) änderte der Rat den Beschluss 2013/255, um u. a. die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen auf weitere Personen und Organisationen anzuwenden, deren Namen in die Liste des Anhangs letzteren Beschlusses aufgenommen wurden. Der Name des Klägers wurde in diese Liste in Zeile 212 der Tabelle A in diesem Anhang aufgenommen, ebenso wie das Datum der Aufnahme seines Namens in die betreffende Liste, nämlich der 28. Oktober 2016, und die folgenden Gründe:
„Führender syrischer Geschäftsmann, in Syrien im Banken- und Versicherungssektor und im Hotel- und Gaststättengewerbe tätig. Gründungsmitglied der Byblos Bank Syria, Hauptaktionär von Unlimited Hospitality Ltd und Vorstandsmitglied der Solidarity Alliance Insurance Company und der Al‑Aqueelah Takaful Insurance Company.“
13 Am 27. Oktober 2016 erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) 2016/1893 zur Durchführung der Verordnung Nr. 36/2012 (ABl. 2016, L 293, S. 25). Der Name des Klägers war in Tabelle A im Anhang dieser Durchführungsverordnung mit den gleichen Informationen und Gründen wie im Anhang des Durchführungsbeschlusses 2016/1897 aufgeführt.
14 Am 28. Oktober 2016 veröffentlichte der Rat im Amtsblatt der Europäischen Union die Mitteilung an die Personen, die den restriktiven Maßnahmen nach dem Beschluss 2013/255 und nach der Verordnung Nr. 36/2012 unterliegen (ABl. 2016, C 398, S. 4).
15 Am 29. Mai 2017 erließ der Rat den Beschluss (GASP) 2017/917 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2017, L 139, S. 62). Durch Art. 1 des Beschlusses 2017/917 wurde Art. 34 des Beschlusses 2013/255 geändert, um die Verlängerung der im Anhang letzteren Beschlusses vorgesehenen restriktiven Maßnahmen bis zum 1. Juni 2018 vorzusehen. Nach Art. 2 des Beschlusses 2017/917 wurden zudem 55 Einträge in Anhang I des zuletzt genannten Beschlusses, die andere Personen als den Kläger betrafen, geändert. Schließlich trat der Beschluss 2017/917 gemäß seinem Art. 3 am Tag seiner Veröffentlichung in Kraft.
16 Am selben Tag erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) 2017/907 zur Durchführung der Verordnung Nr. 36/2012 (ABl. 2017, L 139, S. 15). Nach Art. 1 dieser Durchführungsverordnung wurde Anhang II der Verordnung Nr. 36/2012 geändert, um die Änderungen des Anhangs I des Beschlusses 2013/255 durch den Beschluss 2017/917 zu berücksichtigen. Gemäß ihrem Art. 2 trat diese Durchführungsverordnung am Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft.
17 Am 28. Mai 2018 erließ der Rat den Beschluss (GASP) 2018/778 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2018, L 131, S. 16). Durch Art. 1 des Beschlusses 2018/778 wurde Art. 34 des Beschlusses 2013/255 geändert, um die Verlängerung der im Anhang letzteren Beschlusses vorgesehenen restriktiven Maßnahmen bis zum 1. Juni 2019 vorzusehen. Nach Art. 2 des Beschlusses 2018/778 wurden zudem 34 Einträge in Anhang I des zuletzt genannten Beschlusses, die andere Personen als den Kläger betrafen, geändert. Schließlich trat der Beschluss 2018/778 gemäß seinem Art. 3 am Tag nach seiner Veröffentlichung in Kraft.
18 Am selben Tag erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) 2018/774 zur Durchführung der Verordnung Nr. 36/2012 (ABl. 2018, L 131, S. 1). Nach Art. 1 dieser Durchführungsverordnung wurde Anhang II der Verordnung Nr. 36/2012 geändert, um die Änderungen des Anhangs I des Beschlusses 2013/255 durch den Beschluss 2018/778 zu berücksichtigen. Gemäß ihrem Art. 2 trat diese Durchführungsverordnung am Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.
Verfahren und Anträge der Beteiligten
19 Mit Klageschrift, die am 4. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage gegen den Durchführungsbeschluss 2016/1897 und die Durchführungsverordnung 2016/1893 erhoben.
20 Am 3. April 2017 hat der Rat die Klagebeantwortung bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht.
21 Die Europäische Kommission hat mit am 31. März 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 28. April 2017 hat der Präsident der Fünften Kammer des Gerichts diesen Streitbeitritt zugelassen. Die Kommission hat ihren Streithilfeschriftsatz am 22. Juni 2017 eingereicht. Der Kläger hat fristgerecht dazu Stellung genommen.
22 Die Erwiderung und die Gegenerwiderung sind vom Kläger am 19. Mai 2017 bzw. vom Rat am 27. Juni 2017 eingereicht worden.
23 Mit Schriftsatz, der am 3. August 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger seine Klageschrift angepasst, um auch die Nichtigerklärung des Beschlusses 2017/917 und der Durchführungsverordnung 2017/907 zu erwirken.
24 Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 Abs. 3 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichts hat das Gericht den Rat am 27. Februar 2018 aufgefordert, eine lesbare Fassung bestimmter Dokumente vorzulegen. Letzterer ist dieser Aufforderung am 9. März 2018 nachgekommen.
25 Mit Schriftsatz, der am 11. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger seine Klageschrift angepasst, um auch die Nichtigerklärung des Beschlusses 2018/778 und der Durchführungsverordnung 2018/774 zu erwirken.
26 Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 Abs. 3 Buchst. d der Verfahrensordnung hat das Gericht den Rat am 15. Juni und am 28. September 2018 aufgefordert, Dokumente vorzulegen. Letzterer ist der Aufforderung des Gerichts am 20. Juni bzw. am 3. Oktober 2018 nachgekommen.
27 Der Kläger beantragt,
– den Durchführungsbeschluss 2016/1897, die Durchführungsverordnung 2016/1893, den Beschluss 2017/917, die Durchführungsverordnung 2017/907, den Beschluss 2018/778 und die Durchführungsverordnung 2018/774 (im Folgenden: angefochtene Rechtsakte) für nichtig zu erklären, soweit sie ihn betreffen;
– hilfsweise, Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung und Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung Nr. 36/2012 in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung gemäß den Art. 277 und 263 AEUV für unanwendbar zu erklären, soweit sie den Kläger betreffen;
– dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
28 In der Klageschrift hat der Kläger auf der Grundlage von Art. 340 Abs. 2 AEUV einen Schadensersatzantrag gestellt, um den Ersatz des angeblich aufgrund der Aufnahme seines Namens in die angefochtenen Rechtsakte erlittenen Schadens zu erwirken. In der Erwiderung hat der Kläger diesen Antrag mit der Begründung zurückgenommen, dass er keine detaillierten Belege für das Ausmaß des erlittenen Schadens vorlegen könne.
29 Der Rat beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– hilfsweise, falls die angefochtenen Rechtsakte, soweit sie den Kläger betreffen, für nichtig zu erklären sind, das Fortbestehen der Wirkungen der angefochtenen Beschlüsse, soweit sie ihn betreffen, bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist anzuordnen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
30 Die Kommission unterstützt den Rat und beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
31 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ihren zweiten Antrag zurückgenommen.
Rechtliche Würdigung
Zur Zulässigkeit der Schriftsätze über die Anpassung der Klageanträge, soweit sie die Durchführungsverordnung 2017/907 und die Durchführungsverordnung 2018/774 betreffen
[nicht wiedergegeben]
Zur Begründetheit
35 Zur Stützung der Klage macht der Kläger in seiner Klageschrift zwei Klagegründe geltend, nämlich erstens einen Rechtsfehler und einen Beurteilungsfehler und zweitens eine Verletzung des Eigentumsrechts, des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der unternehmerischen Freiheit und des Rechts auf guten Ruf. In den Schriftsätzen über die Anpassung der Klageanträge hat er auch einen dritten Klagegrund geltend gemacht, mit dem er formal eine Verletzung der Verteidigungsrechte, des Rechts auf eine gute Verwaltung und des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz rügt.
36 Da sich die in den Schriftsätzen über die Anpassung der Klageschrift zur Stützung des dritten Klagegrundes vorgebrachten Argumente tatsächlich auf einen Beurteilungsfehler und nicht auf eine Verletzung von Verfahrensrechten beziehen, ist das Gericht der Ansicht, dass dieser Klagegrund als Geltendmachung eines solchen Fehlers anzusehen und daher mit dem ersten Klagegrund zu prüfen ist.
37 Zudem erhebt der Kläger hilfsweise mit einem vierten Klagegrund die Einrede der Rechtswidrigkeit, wonach das in Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie in Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung Nr. 36/2012 in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung vorgesehene Benennungskriterium im Hinblick auf die mit den angefochtenen Rechtsakten verfolgten Ziele unverhältnismäßig sei und in Bezug auf ihn für unanwendbar zu erklären sei.
38 Folglich erachtet es das Gericht für angebracht, zunächst den ersten und den dritten Klagegrund gemeinsam zu prüfen, sodann den zweiten und schließlich den vierten Klagegrund, mit dem vom Kläger hilfsweise die Einrede der Rechtswidrigkeit erhoben wird.
[nicht wiedergegeben]
Zur Einrede der Rechtswidrigkeit
86 Hilfsweise erhebt der Kläger nach Art. 277 AEUV eine Einrede der Rechtswidrigkeit in Bezug auf das in Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie in Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung Nr. 36/2012 in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung vorgesehene Benennungskriterium betreffend die Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“. Insoweit macht der Kläger geltend, dieses Kriterium sei im Hinblick auf die mit den angefochtenen Rechtsakten verfolgten Ziele unverhältnismäßig und müsse daher in Bezug auf ihn für unanwendbar erklärt werden, wenn es dahin ausgelegt werde, dass es auf alle „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, abziele, unabhängig davon, ob zwischen dieser Person und dem syrischen Regime eine Verbindung bestehe oder nicht.
87 In diesem Zusammenhang bestreitet der Kläger erstens die Vereinbarkeit des beanstandeten Aufnahmekriteriums mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Er trägt vor, der willkürliche Umfang und die willkürliche Tragweite des Kriteriums, die sich aus der von ihm beanstandeten Auslegung ergäben, überstiegen die Grenzen dessen, was für die Erreichung der Ziele der angefochtenen Rechtsakte geeignet und erforderlich sei. Zudem müsse zum einen das von ihm beanstandete Kriterium im Einklang mit dem Ziel und Zweck der restriktiven Maßnahmen ausgelegt werden und könne zum anderen unter Berücksichtigung der repressiven Natur der restriktiven Maßnahmen und ihrer verheerenden Auswirkungen auf den Ruf und die wirtschaftliche Tätigkeit einer von diesen Maßnahmen betroffenen Person die Benennung von Personen auf solch einer willkürlichen Grundlage nicht gerechtfertigt werden und noch weniger verhältnismäßig sein.
88 Der Kläger macht zweitens geltend, in Bezug auf Art. 28 Abs. 3 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung und auf Art. 15 Abs. 1a der Verordnung Nr. 36/2012 in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung setze das in Rede stehende Aufnahmekriterium voraus, dass eine hinreichende Verbindung zwischen der Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, und dem syrischen Regime bestehe. Seiner Ansicht nach kann der Rat den willkürlichen Charakter dieses Kriteriums nicht durch die Feststellung rechtfertigen, dass die Person, gegen die willkürliche Maßnahmen ergangen seien, den Nachweis führen könne, dass sie mit dem syrischen Regime nicht in Verbindung stehe, da seiner Meinung von dieser Person nicht verlangt werden kann, den Negativbeweis zu erbringen, dass dieses Kriterium nicht erfüllt ist.
89 Der Rat tritt der vom Kläger erhobenen Einrede der Rechtswidrigkeit entgegen und macht zum einen geltend, dass die Aufnahme des Namens des Klägers das Ergebnis einer individuellen Bewertung der vorgelegten Beweise sei, und zum anderen, dass er nach dem Urteil vom 21. April 2015, Anbouba/Rat (C‑630/13 P, EU:C:2015:247), bei der Festlegung der allgemeinen Benennungskriterien über ein weites Ermessen verfüge. Zudem macht der Rat geltend, die durch den Beschluss 2013/255 aufgestellte Vermutung beruhe auf einer Rechtsgrundlage und sei verhältnismäßig und widerlegbar.
90 Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. So ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile müssen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Ezz u. a./Rat, T‑256/11, EU:T:2014:93, Rn. 205 und die dort angeführte Rechtsprechung).
91 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich die Organe nach der Rechtsprechung auf Vermutungen stützen können, die dem Umstand Rechnung tragen, dass es der beweisbelasteten Behörde möglich ist, aufgrund von allgemeinen Erfahrungssätzen aus typischen Geschehensabläufen Schlussfolgerungen zu ziehen (vgl. entsprechend und in diesem Sinne Urteil vom 10. September 2009, Akzo Nobel u. a./Kommission, C‑97/08 P, EU:C:2009:536, Rn. 60 bis 63, und Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache T‑Mobile Netherlands u. a., C‑8/08, EU:C:2009:110, Nrn. 87 bis 89).
92 Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass sich eine Vermutung – selbst wenn sie schwer zu widerlegen ist – innerhalb akzeptabler Grenzen hält, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel angemessen ist, die Möglichkeit besteht, den Beweis des Gegenteils zu erbringen, und die Verteidigungsrechte gewahrt sind (vgl. Urteil vom 29. September 2011, Elf Aquitaine/Kommission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ebenso vertritt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Ansicht, dass Art. 6 Abs. 2 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten Vermutungen tatsächlicher oder rechtlicher Art nicht gleichgültig gegenübersteht, sondern den Staaten gebietet, diese Vermutungen unter Berücksichtigung des Gewichts der betroffenen Belange und unter Wahrung der Verteidigungsrechte innerhalb vernünftiger Grenzen anzuwenden (EGMR, 7. Oktober 1988, Salabiaku/Frankreich, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983).
93 Schließlich ist festzustellen, dass aus den Erwägungsgründen 1 bis 6 des Beschlusses 2015/1836 hervorgeht, dass der Rat deshalb, weil durch die mit dem Beschluss 2011/273 erlassenen restriktiven Maßnahmen das gewaltsame Vorgehen des syrischen Regimes gegen die Zivilbevölkerung nicht beendet werden konnte, angesichts der sehr ernsten Lage in Syrien im Rahmen von Art. 29 EUV beschlossen hat, die Wirksamkeit der restriktiven Maßnahmen aufrechtzuerhalten und zu gewährleisten, indem die Maßnahmen weiterentwickelt werden, wobei der gezielte und differenzierte Ansatz erhalten bleibt und die humanitäre Lage der syrischen Bevölkerung berücksichtigt wird.
94 Um diese Ziele zu erreichen und wegen der engen Kontrolle, die das syrische Regime über die Wirtschaft ausübt, hat der Rat zum einen festgestellt, dass das herrschende Regime ohne die Unterstützung von Führungskräften von Unternehmen nicht fortbestehen kann, und zum anderen, dass ein innerer Kreis von „führenden in Syrien operierenden Geschäftsleuten“ nur dadurch seine Stellung wahren kann, dass er eng mit dem Regime verbunden ist und dessen Unterstützung genießt sowie innerhalb des Regimes Einfluss besitzt. Damit wollte der Rat, wie oben in Rn. 56 ausgeführt, eine Vermutung einer Verbindung zwischen dem syrischen Regime und den „führenden Geschäftsleuten, die in Syrien tätig sind“, anwenden.
95 Nach Art. 27 Abs. 2 Buchst. a und Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung unterliegen die Personen, die zur Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, nunmehr den durch diesen Beschluss erlassenen restriktiven Maßnahmen. Zudem sind diese Personen nach Art. 27 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 3 dieses Beschlusses nur dann nicht oder nicht mehr Gegenstand dieser Maßnahmen, wenn ausreichende Angaben darüber vorliegen, dass sie nicht oder nicht mehr mit dem Regime in Verbindung stehen oder Einfluss auf dieses ausüben oder keine reale Gefahr besteht, dass sie restriktive Maßnahmen umgehen.
96 Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob das beanstandete Aufnahmekriterium mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
97 Erstens ist festzustellen, dass das beanstandete Aufnahmekriterium für die Erreichung der mit dem Beschluss 2013/255 und der Verordnung Nr. 36/2012 verfolgten Ziele, die darauf abzielen, das gewaltsame Vorgehen von Herrn Al-Assad und seinem Regime gegen die Zivilbevölkerung in Syrien nachdrücklich zu verurteilen und zu beenden, erforderlich und geeignet ist. Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass der Rat bei der allgemeinen und abstrakten Bestimmung der rechtlichen Kriterien und der Einzelheiten des Erlasses restriktiver Maßnahmen über ein weites Ermessen verfügt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. November 2013, Rat/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, Rn. 120). Zum anderen ist festzuhalten, dass das beanstandete Aufnahmekriterium vom Rat im Jahr 2015 mit der Begründung aufgestellt wurde, dass trotz des Erlasses restriktiver Maßnahmen, um während eines Zeitraums von vier Jahren, nämlich seit Mai 2011, Druck auf das syrische Regime auszuüben, die Repression gegen die syrische Bevölkerung anhalte. Zudem werde wegen der engen Kontrolle, die das syrische Regime über die Wirtschaft ausübe, durch das Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen der Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, verhindert, dass diese Kategorie von Personen weiterhin das syrische Regime materiell oder finanziell unterstütze, und angesichts des von diesen Personen ausgeübten Einflusses der Druck auf das Regime erhöht, seine Politik der Repression zu ändern. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das Einfrieren von Geldern der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, unerlässlich ist, um auf das syrische Regime Druck auszuüben, damit die Repression gegen die Zivilbevölkerung beendet oder vermindert wird, und daher erforderlich und geeignet ist, um die Wirksamkeit der gegen diese Kategorie von Personen erlassenen Maßnahmen sicherzustellen.
98 Was zweitens die Frage anbelangt, ob das in Rede stehende Aufnahmekriterium für die Erreichung dieser Ziele ausreichend ist, ist festzustellen, dass die Erreichung dieser Ziele vereitelt werden könnte, wenn die angefochtenen Rechtsakte nicht auf die Personen abzielten, die zur Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, da diese Kategorie von Personen eine wichtige materielle und finanzielle Unterstützung für das syrische Regime darstellt. Die Festlegung des in Rede stehenden Aufnahmekriteriums ist die Folge der Fortsetzung der Repression gegen die syrische Zivilbevölkerung trotz der restriktiven Maßnahmen seit dem Jahr 2011. Zudem ist die Einführung dieses Kriteriums im Beschluss 2015/1836 und in der Verordnung 2015/1828 das Ergebnis einer Entwicklung der Rechtsprechung, die den Rat veranlasst hat, die Kriterien zu verfeinern, die es ermöglichen, die mit der in Rede stehenden Regelung verfolgten Ziele wirksam zu erreichen. In Anbetracht dieser Erwägungen erscheint das beanstandete Aufnahmekriterium für die Verwirklichung dieser Ziele ausreichend.
99 Was drittens die dem Kläger entstandenen Nachteile angeht, so geht aus der Rechtsprechung hervor, dass die Grundrechte keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen und dass ihre Ausübung Beschränkungen unterworfen werden kann, die durch dem Gemeinwohl dienende Ziele der Union gerechtfertigt sind. Somit hat jede wirtschaftliche oder finanzielle restriktive Maßnahme ungeachtet des Aufnahmekriteriums, auf dessen Grundlage diese Maßnahme erlassen wird, definitionsgemäß Auswirkungen, die bestimmte Grundrechte der Person beeinträchtigen, deren Name in die betreffenden Listen aufgenommen wird. Die Bedeutung der mit der streitigen Regelung verfolgten Ziele kann selbst erhebliche negative Konsequenzen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen.
100 Abschließend ist zu prüfen, ob die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime, die in Bezug auf Personen angewendet wird, die zur Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, nicht offensichtlich unverhältnismäßig ist.
101 In diesem Zusammenhang ist zunächst zu betonen, dass der Rat befugt ist, die allgemeinen Aufnahmekriterien auf der Grundlage der oben in Rn. 2 ff. aufgeführten allgemeinen Erfahrungssätze festzusetzen und daraus die rechtlichen Konsequenzen zu ziehen.
102 In der vorliegenden Rechtssache hat der Rat, wie oben in den Rn. 56 und 94 ausgeführt, bei der Festlegung des beanstandeten Aufnahmekriteriums festgestellt, dass die Tatsache, dass jemand ein „führender Geschäftsmann [ist], der in Syrien tätig ist“, das Bestehen einer Verbindung mit dem syrischen Regime voraussetzt.
103 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass unter den gesetzlichen Vermutungen zwischen jenen, die widerlegbar sind, und jenen, die unwiderlegbar sind, unterschieden werden muss. Eine gesetzliche Vermutung ist einfach oder widerlegbar, wenn sie durch den Beweis des Gegenteils widerlegt werden kann, während eine Vermutung absolut oder unwiderlegbar ist, wenn sie durch keinen Beweis des Gegenteils widerlegt werden kann.
104 Insoweit ist zu prüfen, ob sich nach der oben in Rn. 92 angeführten Rechtsprechung die Vermutung, dass Personen, die zur Kategorie der „führende[n] Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen, in vernünftigen Grenzen hält, ob sie durch den Beweis des Gegenteils widerlegt werden kann oder nicht und ob die Verteidigungsrechte gewahrt sind.
105 Erstens ist festzustellen, dass der Rat unter Berücksichtigung zunächst der autoritären Natur des syrische Regimes, sodann der gegenseitigen Abhängigkeit, die zwischen der Geschäftswelt und dem syrischen Regime aufgrund des von Herrn Al-Assad eingeleiteten Prozesses der wirtschaftlichen Liberalisierung entstanden ist, und schließlich der engen Kontrolle der syrischen Wirtschaft durch den Staat zu Recht die Tatsache als allgemeinen Erfahrungssatz ansehen konnte, dass die Personen, die zur Kategorie der „führenden Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, nur dadurch ihre Stellung wahren können, dass sie eng mit dem Regime verbunden sind. Insoweit ist festzustellen, dass es vernünftig ist, anzunehmen, dass eine Person, die unter diese Kategorie fällt, in einer Verbindung mit dem Regime von Herrn Al-Assad steht, die es ihr ermöglicht, ihre Geschäftstätigkeit zu entwickeln und einen Vorteil aus der Politik dieses Regimes zu ziehen.
106 Zweitens ist anzumerken, dass der Rat, wie oben in den Rn. 56 und 94 ausgeführt, im Zusammenhang mit Personen, die zur Kategorie der „führenden Geschäftsleute, die in Syrien tätig sind“, gehören, eine widerlegbare Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime aufgestellt hat. Die Namen von Personen, die unter diese Kategorie fallen, werden nicht in die Listen aufgenommen, wenn feststeht, dass Letztere nicht oder nicht mehr mit dem Regime in Verbindung stehen oder Einfluss auf dieses ausüben oder keine reale Gefahr besteht, dass sie restriktive Maßnahmen umgehen. Es ist, wie oben in Rn. 67 dargelegt, festzustellen, dass der Kläger kein Dokument zum Nachweis dafür vorgelegt hat, dass er sich in einer dieser Situationen befand.
107 Es war somit auch Sache des Klägers, um die streitige Vermutung in Frage zu stellen, Beweise beizubringen, mit denen zum einen die Tatsache widerlegt werden konnte, dass es sich bei ihm um einen „führenden Geschäftsmann, der in Syrien tätig ist“, handelt, und zum anderen den Beweis des Gegenteils zu erbringen, nämlich, dass er nicht oder nicht mehr in Verbindung mit dem Regime von Herrn Al-Assad steht oder Einfluss auf dieses ausübt oder keine reale Gefahr besteht, dass er restriktive Maßnahmen umgeht.
108 Um zu beweisen, dass zwischen ihm und dem syrischen Regime keine Verbindung besteht, und um somit nachzuweisen, dass die Vermutung nicht aufrechterhalten werden kann, und um die Streichung seines Namens aus den streitigen Listen zu erwirken, hatte der Kläger die Möglichkeit, Indizien oder Beweise vorzulegen, die die gegen ihn ins Treffen geführte Begründung in Frage stellen konnten, und sich dabei vor allem auf Tatsachen und Informationen zu stützen, von denen nur er Kenntnis haben konnte, und nachzuweisen, dass er nicht oder nicht mehr Mitglied des Verwaltungsrates der Gesellschaften ist, die in der Begründung des Rates aufgeführt waren, dass er nicht oder nicht mehr Aktionär dieser Gesellschaften ist oder dass Letztere keinen Einfluss auf die syrische Wirtschaft haben und folglich, dass seine Beteiligung an diesen Gesellschaften keine Gefahr der Umgehung darstellt.
109 Drittens ist darauf hinzuweisen, dass der Rat deshalb, weil Maßnahmen wie die angefochtenen Rechtsakte erhebliche Auswirkungen auf die Rechte und Freiheiten der betroffenen Personen haben, verpflichtet ist, die Verteidigungsrechte dieser Personen zu wahren, indem er ihnen die Gründe für die Aufnahme ihres Namens in die in Rede stehende Liste gleichzeitig mit oder unmittelbar nach Erlass des Beschlusses mitteilt und es ihnen ermöglicht, spätestens vor Erlass des zweiten sie betreffenden Beschlusses eine Stellungnahme abzugeben und so gegebenenfalls die fragliche Vermutung zu widerlegen, indem sie ihre persönliche Situation betreffende Umstände vortragen, die für oder gegen den Erlass oder für oder gegen einen bestimmten Inhalt der Entscheidung sprechen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2011, Frankreich/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, Rn. 61 bis 67). Insoweit ist anzumerken, dass sich aus den Akten ergibt, dass der Rat mit Schreiben vom 19. Dezember 2016 dem Kläger die Beweise sowie den von einem Mitgliedstaat eingebrachten Aufnahmevorschlag übermittelt hat, auf deren Grundlage sein Name in die Listen in den Anhängen der angefochtenen Rechtsakte aufgenommen wurde. Der Rat hatte daher dem Kläger die Möglichkeit gegeben, trotz Vorliegens zuverlässiger Hinweise, die dazu geführt hatten, ihn der Kategorie der Personen zuzuordnen, die von dem in Rede stehenden Aufnahmekriterium erfasst wurden, den Nachweis zu erbringen, dass er gleichwohl nicht mit dem syrischen Regime verbunden ist. Folglich ist davon auszugehen, dass die Verteidigungsrechte des Klägers gewahrt wurden.
110 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das beanstandete Aufnahmekriterium mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar und nicht willkürlich ist, da die Einführung dieses Kriteriums durch den Rat im Lichte des oben dargelegten Zusammenhangs im Beschluss 2015/1836 und in der Verordnung 2015/1828 im Hinblick auf die Ziele der Regelung über die restriktiven Maßnahmen gegen Syrien gerechtfertigt und verhältnismäßig war und gleichzeitig den betroffenen Personen die Möglichkeit gegeben wurde, die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime zu widerlegen.
111 Daher ist die vom Kläger erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit als unbegründet zurückzuweisen, ohne dass über die von der Kommission bestrittene Zulässigkeit entschieden zu werden braucht.
[nicht wiedergegeben]
Kosten
113 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
114 Da der Kläger im vorliegenden Fall unterlegen ist und der Rat einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind dem Kläger die Kosten aufzuerlegen. Ferner trägt die Kommission als Organ, das dem Rechtsstreit als Streithelferin beigetreten ist, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Herr Ammar Sharif trägt seine eigenen Kosten und die Kosten des Rates der Europäischen Union.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 4. April 2019.
Unterschriften