UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
4 päivänä huhtikuuta 2019 (*)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Ilmeinen arviointivirhe – Omaisuudensuoja – Oikeasuhteisuus – Maineen loukkaaminen
Asiassa T-5/17,
Ammar Sharif, kotipaikka Damaskos (Syyria), edustajinaan B. Kennelly, QC, ja J. Pobjoy, barrister,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään S. Kyriakopoulou, P. Mahnič ja V. Piessevaux,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Havas ja J. Norris,
väliintulijana,
jossa vaaditaan ensisijaisesti SEUT 263 artiklan nojalla kumoamaan Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 27.10.2016 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (YUTP) 2016/1897 (EUVL 2016, L 293, s. 36), Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 27.10.2016 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2016/1893 (EUVL 2016, L 293, s. 25), Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP muuttamisesta 29.5.2017 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2017/917 (EUVL 2017, L 139, s. 62), Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 29.5.2017 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2017/907 (EUVL 2017, L 139, s. 15), Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP muuttamisesta 28.5.2018 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2018/778 (EUVL 2018, L 131, s. 16) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 28.5.2018 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/774 (EUVL 2018, L 131, s. 1), siltä osin kuin nämä toimet koskevat kantajaa, ja toissijaisesti SEUT 277 artiklan nojalla toteamaan, että Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 31.5.2013 annetun neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP (EUVL 2013, L 147, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 neuvoston päätöksellä (YUTP) 2015/1836 (EUVL 2015, L 266, s. 75), 28 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen (EU) N:o 442/2011 kumoamisesta 18.1.2012 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 36/2012 (EUVL 2012, L 16, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1828 (EUVL 2015, L 266, s. 1), 15 artiklan 1 a kohdan a alakohtaa ei voida soveltaa kantajaa koskevilta osin,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Gratsias sekä tuomarit I. Labucka ja I. Ulloa Rubio (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies F. Oller,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 7.9.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion (1)
Asian tausta
1 Kantaja Ammar Sharif on liikemies ja hänellä on Syyrian kansalaisuus.
2 Tuomiten voimakkaasti eri puolilla Syyriaa tapahtuneet rauhanomaisten mielenosoitusten väkivaltaiset tukahduttamistoimet ja kehottaen Syyrian viranomaisia pidättymään voimankäytöstä Euroopan unionin neuvosto antoi 9.5.2011 Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä päätöksen 2011/273/YUTP (EUVL 2011, L 121, s. 11). Tilanteen vakavuuden huomioon ottaen neuvosto asetti vientikieltoon aseet sekä sellaiset tarvikkeet, joita voidaan käyttää kansallisiin tukahduttamistoimiin, rajoitti pääsyä Euroopan unioniin ja päätti jäädyttää varat ja taloudelliset resurssit sellaisten tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen osalta, jotka ovat vastuussa Syyrian siviiliväestöön kohdistetuista väkivaltaisista tukahduttamistoimista.
3 Henkilöiden, jotka ovat vastuussa siviiliväestön väkivaltaisista tukahduttamistoimista Syyriassa, ja heitä lähellä olevien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ja yhteisöjen nimet mainitaan päätöksen 2011/273 liitteessä. Päätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan neuvosto voi muuttaa liitettä jonkin jäsenvaltion tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksen perusteella.
4 Koska osa Syyrian arabitasavaltaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä kuuluu EUT-sopimuksen soveltamisalaan, neuvosto antoi 9.5.2011 Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä asetuksen (EU) N:o 442/2011 (EUVL 2011, L 121, s. 1). Asetus on olennaisilta osin samansisältöinen kuin päätös 2011/273, mutta siinä säädetään mahdollisuudesta vapauttaa jäädytettyjä varoja. Mainitun asetuksen liitteessä II oleva luettelo henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joiden on katsottu olevan vastuussa kyseisistä tukahduttamistoimista, ja näitä lähellä olevista henkilöistä ja yhteisöistä on samanlainen kuin päätöksen 2011/273 liitteessä oleva luettelo. Asetuksen N:o 442/2011 14 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädetään, että jos neuvosto päättää kohdistaa luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen tällaisia rajoittavia toimenpiteitä, se muuttaa liitettä II vastaavasti ja tarkastelee liitteessä II olevia luetteloita uudelleen säännöllisin väliajoin ja vähintään joka 12. kuukausi.
5 Neuvosto katsoi Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä ja päätöksen 2011/273 kumoamisesta 1.12.2011 antamassaan päätöksessä 2011/782/YUTP (EUVL 2011, L 319, s. 56), että Syyrian tilanteen vakavuuden johdosta oli määrättävä lisää rajoittavia toimenpiteitä. Päätöksessä 2011/273/YUTP määrätyt toimenpiteet sekä lisätoimenpiteet yhdistettiin selkeyden vuoksi yhdeksi oikeudelliseksi asiakirjaksi. Päätöksen 2011/782 18 artiklassa säädetään pääsyä unionin alueelle koskevista rajoituksista ja sen 19 artiklassa niiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä, joiden nimi mainitaan sen liitteessä I.
6 Asetus N:o 442/2011 korvattiin 18.1.2012 Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen N:o 442/2011 kumoamisesta annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 36/2012 (EUVL 2012, L 16, s. 1).
7 Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä ja päätöksen 2011/782 kumoamisesta 29.11.2012 annetulla neuvoston päätöksellä 2012/739/YUTP (EUVL 2012, L 330, s. 21) kyseiset rajoittavat toimenpiteet yhdistettiin yhdeksi oikeudelliseksi asiakirjaksi.
8 Päätös 2012/739 korvattiin Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 31.5.2013 annetulla neuvoston päätöksellä 2013/255/YUTP (EUVL 2013, L 147, s. 14). Päätöksen 2013/255 voimassaoloa jatkettiin 1.6.2015 saakka päätöksen 2013/255 muuttamisesta 28.5.2014 annetulla neuvoston päätöksellä 2014/309/YUTP (EUVL 2014, L 160, s. 37).
9 Neuvosto antoi 12.10.2015 päätöksen 2013/255 muuttamisesta päätöksen (YUTP) 2015/1836 (EUVL 2015, L 266, s. 75). Se antoi samana päivänä asetuksen N:o 36/2012 muuttamisesta asetuksen (EU) 2015/1828 (EUVL 2015, L 266, s. 1).
10 Päätöksen 2015/1836 johdanto-osan kuudennen perustelukappaleessa todetaan, että ”neuvosto on arvioinut, että koska Syyrian hallinto valvoo taloutta tiukasti, Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien ydinjoukko pystyy säilyttämään asemansa vain olemalla läheisessä yhteydessä hallintoon, tukemalla sitä sekä vaikuttamalla siihen”, ja että ”neuvosto katsoo, että sen tulisi säätää rajoittavista toimenpiteistä niin, että määrätään maahanpääsyä koskevia rajoituksia ja jäädytetään kaikki varat ja taloudelliset resurssit, jotka kuuluvat neuvoston yksilöimille ja liitteessä I luetelluille Syyriassa toimiville johtaville liike-elämän edustajille tai ovat näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa, jotta estetään heitä toimittamasta aineellista tai taloudellista apua hallinnolle ja jotta he vaikutusvaltansa avulla painostaisivat hallintoa muuttamaan tukahduttamispolitiikkaansa”.
11 Päätöksen 2013/255 27 ja 28 artiklan sanamuotoa muutettiin päätöksellä 2015/1836. Näissä artikloissa säädetään vastedes rajoituksista, jotka koskevat ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” maahantuloa jäsenvaltioiden alueelle tai kauttakulkua jäsenvaltioiden alueen kautta, sekä varojen jäädyttämisestä, paitsi ”jos on riittävästi tietoa siitä, että he tai ne eivät ole tai eivät enää ole lähellä hallintoa tai eivät vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä”.
12 Neuvosto muutti päätöstä 2013/255 Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 27.10.2016 antamallaan täytäntöönpanopäätöksellä (YUTP) 2016/1897 (EUVL 2016, L 293, s. 36) muun muassa soveltaakseen kyseisiä rajoittavia toimenpiteitä muihin henkilöihin ja yhteisöihin, joiden nimet lisättiin viimeksi mainitun päätöksen liitteessä olevaan luetteloon. Tässä liitteessä olevaan luetteloon sisältyvän taulukon A riville 212 lisättiin kantajan nimi ja luetteloon merkitsemisen päivämäärä eli 28.10.2016 sekä seuraavat perustelut:
”Merkittävä syyrialainen liikemies, joka toimii Syyriassa pankki-, vakuutus- sekä majoitus- ja ravitsemisaloilla. Syyrian Byblos-pankin perustajaosakas, Unlimited Hospitality Ltd:n suurin osakkeenomistaja, Solidarity Alliance- ja Al-Aqueelah Takaful ‑vakuutusyhtiöiden hallituksen jäsen”.
13 Neuvosto antoi asetuksen N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 27.10.2016 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/1893 (EUVL 2016, L 293, s. 25). Kantajan nimi mainittiin tämän täytäntöönpanoasetuksen liitteessä olevassa taulukossa A, ja sen yhteyteen on merkitty samat tiedot ja perusteet kuin täytäntöönpanopäätöksessä 2016/1897.
14 Neuvosto julkaisi 28.10.2016 Euroopan unionin virallisessa lehdessä ilmoituksen henkilöille, joihin sovellettiin päätöksessä 2013/255 ja asetuksessa N:o 36/2012 säädettyjä rajoittavia toimenpiteitä (EUVL 2016, C 398, s. 4).
15 Neuvosto antoi päätöksen 2013/255 muuttamisesta 29.5.2017 päätöksen (YUTP) 2017/917 (EUVL 2017, L 139, s. 62). Päätöksen 2017/917 1 artiklalla muutettiin päätöksen 2013/255 34 artiklaa siten, että viimeksi mainitun päätöksen liitteessä mainittujen rajoittavien toimenpiteiden voimassaoloa jatkettiin 1.6.2018 saakka. Lisäksi päätöksen 2017/917 2 artiklan nojalla mainitun päätöksen liitteessä I olevia 55 merkintää, jotka koskivat muita henkilöitä kuin kantajaa, muutettiin. Päätöksen 2017/917 3 artiklan nojalla tämä päätös tuli voimaan sen julkaisemispäivänä.
16 Neuvosto antoi samana päivänä asetuksen N:o 36/2012 täytäntöönpanosta täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2017/907 (EUVL 2017, L 139, s. 15). Tämän täytäntöönpanoasetuksen 1 artiklan mukaan asetuksen N:o 36/2012 liitettä II muutettiin päätöksellä 2017/917 päätöksen 2013/255 liitteeseen I tehtyjen muutosten huomioon ottamiseksi. Tämän täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklan nojalla se tuli voimaan sen julkaisemispäivänä.
17 Neuvosto antoi päätöksen 2013/255 muuttamisesta 28.5.2018 päätöksen (YUTP) 2018/778 (EUVL 2018, L 131, s. 16). Päätöksen 2018/778 1 artiklalla päätöksen 2013/255 34 artiklaa muutettiin siten, että viimeksi mainitun päätöksen liitteessä mainittujen rajoittavien toimenpiteiden voimassaoloa jatkettiin 1.6.2019 saakka. Lisäksi päätöksen 2018/778 2 artiklan nojalla mainitun päätöksen liitteessä I olevia 34 merkintää, jotka koskivat muita henkilöitä kuin kantajaa, muutettiin. Päätöksen 2018/778 3 artiklan nojalla tämä päätös tuli voimaan sen julkaisemista seuraavana päivänä.
18 Neuvosto antoi samana päivänä asetuksen N:o 36/2012 täytäntöönpanosta täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/774 (EUVL 2018, L 131, s. 1). Mainitun täytäntöönpanoasetuksen 1 artiklan nojalla asetuksen N:o 36/2012 liitettä II muutettiin päätöksen 2013/255 liitteeseen I päätöksellä 2018/778 tehtyjen muutosten huomioon ottamiseksi. Tämän täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklan nojalla se tuli voimaan sen julkaisemista seuraavana päivänä.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
19 Kantaja riitautti täytäntöönpanopäätöksen 2016/1897 ja täytäntöönpanoasetuksen 2016/1893 kanteella, jonka hän nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.1.2017 jättämällään kannekirjelmällä.
20 Neuvosto toimitti vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.4.2017.
21 Euroopan komissio pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 31.3.2017 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen neuvoston vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen viidennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulohakemuksen 28.4.2017 antamallaan päätöksellä. Komissio toimitti väliintulokirjelmänsä 22.6.2017. Kantaja toimitti sitä koskevat huomautuksensa asetetussa määräajassa.
22 Kantaja toimitti vastauksensa 19.5.2017 ja neuvosto vastaajan vastauksensa 27.6.2017.
23 Kantaja tarkisti kannekirjelmäänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.8.2017 jättämällään asiakirjalla saadakseen myös päätöksen 2017/917 ja täytäntöönpanoasetuksen 2017/907 kumotuiksi.
24 Unionin yleinen tuomioistuin pyysi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä 27.2.2018 neuvostoa toimittamaan luettavan version tietyistä asiakirjoista. Neuvosto vastasi tähän pyyntöön 9.3.2018.
25 Kantaja tarkisti kannekirjelmäänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.6.2018 jättämällään asiakirjalla saadakseen myös päätöksen 2018/778 ja täytäntöönpanoasetuksen 2018/774 kumotuiksi.
26 Unionin yleinen tuomioistuin pyysi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä 15.6. ja 28.9.2018 neuvostoa toimittamaan asiakirjoja. Neuvosto vastasi unionin yleisen tuomioistuimen pyyntöön 20.6. ja 3.10.2018.
27 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa kantajaa koskevilta osin täytäntöönpanopäätöksen 2016/1897, täytäntöönpanoasetuksen 2016/1893, päätöksen 2017/917, täytäntöönpanoasetuksen 2017/907, päätöksen 2018/778 ja täytäntöönpanoasetuksen 2018/774 (jäljempänä riidanalaiset toimet)
– toissijaisesti toteaa SEUT 277 ja SEUT 263 artiklan perusteella, että päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan a alakohtaa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohtaa on jätettävä soveltamatta kantajaa koskevilta osin
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
28 Kantaja esitti kannekirjelmässään SEUT 340 artiklan toisen kohdan perusteella korvausvaatimuksia, joissa hän vaati korvaamaan hänelle hänen nimensä lisäämisestä riidanalaisiin toimiin aiheutuneen vahingon. Kantaja luopui vastauskirjelmässään näistä vaatimuksista sillä perusteella, että hän ei kyennyt toimittamaan yksityiskohtaista näyttöä kärsimänsä vahingon laajuudesta.
29 Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– toissijaisesti, mikäli riidanalaiset toimet olisi kumottava kantajaa koskevilta osin, määrää, että riidanalaisten päätösten vaikutukset on pysytettävä voimassa kantajaa koskevilta osin muutoksenhakuajan päättymiseen asti
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
30 Komissio, joka tukee neuvoston vaatimuksia, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31 Komissio on luopunut istunnossa jälkimmäisestä vaatimuksestaan.
Oikeudellinen arviointi
Vaatimusten mukauttamista koskevien kirjelmien tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin ne koskevat täytäntöönpanoasetusta 2017/907 ja täytäntöönpanoasetusta 2018/774
[– –]
Asiakysymys
35 Kantaja vetoaa kannekirjelmässään kanteen tueksi kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee oikeudellista virhettä ja arviointivirhettä ja toinen omaisuudensuojan, suhteellisuusperiaatteen, elinkeinonvapauden ja hyvää mainetta koskevan oikeuden loukkaamista. Se on vedonnut vaatimustensa mukauttamista koskevissa kirjelmissä myös kolmanteen kanneperusteeseen, joka koskee muodollisesti sitä, että puolustautumisoikeuksia, hyvää hallintoa koskevaa oikeutta ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on loukattu.
36 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että siltä osin kuin vaatimusten mukauttamista koskevissa kirjelmissä kolmannen kanneperusteen tueksi esitetyt väitteet koskevat tosiasiassa arviointivirhettä eivätkä menettelyllisten oikeuksien loukkaamista, on katsottava, että mainittu kanneperuste koskee tällaista virhettä ja se on tutkittava yhdessä ensimmäisen kanneperusteen kanssa.
37 Lisäksi kantaja on esittänyt toissijaisesti neljännen kanneperusteen, joka koskee lainvastaisuusväitettä, jonka mukaan päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa sekä asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohdassa vahvistettu luetteloon merkitsemisen kriteeri ei ole oikeassa suhteessa riidanalaisilla toimilla tavoiteltuihin päämääriin eikä sitä voida soveltaa kantajaan.
38 Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että aluksi on tutkittava ensimmäinen ja kolmas kanneperuste yhdessä, sitten toinen kanneperuste ja lopuksi neljäs kanneperuste, joka koskee kantajan toissijaisesti esittämää lainvastaisuusväitettä.
[– –]
Lainvastaisuusväite
86 Kantaja esittää toissijaisesti SEUT 277 artiklan nojalla lainvastaisuusväitteen, joka koskee päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohdassa vahvistettua luetteloon merkitsemisen kriteeriä, joka koskee ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaa. Kantaja väittää tässä yhteydessä, että tämä kriteeri ei ole oikeassa suhteessa riidanalaisilla toimilla tavoiteltuihin laillisiin päämääriin ja sitä on näin ollen jätettävä soveltamatta kantajaa koskevilta osin, jos sitä tulkitaan siten, että sillä voidaan tarkoittaa jokaista ”Syyriassa toimivaa johtavaa liike-elämän edustajaa” riippumatta siitä, onko tällä henkilöllä läheinen yhteys Syyrian hallintoon.
87 Kantaja väittää tässä yhteydessä ensinnäkin, että riitautettu luetteloon merkitsemisen kriteeri ei ole yhteensopiva suhteellisuusperiaatteen kanssa. Hän väittää, että mainitun kriteerin laajuudella ja mielivaltaisella ulottuvuudella, mikä on seurausta hänen riitauttamastaan tulkinnasta, ylitetään rajat, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista riidanalaisilla toimilla tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Lisäksi hän väittää yhtäältä, että hänen riitauttamaansa kriteeriä on tulkittava rajoittavien toimenpiteiden tarkoituksen ja tavoitteen perusteella, ja toisaalta, että kun otetaan huomioon, että rajoittavat toimenpiteet ovat luonteeltaan sortavia ja niillä on tuhoisa vaikutus näiden toimenpiteiden kohteena olevan henkilön maineeseen ja liiketoimintaan, henkilöiden luetteloon merkitseminen näin mielivaltaisin perustein ei voi olla oikeutettua eikä etenkään oikeasuhteista.
88 Kantaja korostaa toiseksi, että päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan nojalla kyseinen luetteloon merkitsemisen kriteeri edellyttää, että ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokalla ja Syyrian hallinnolla on riittävä yhteys toisiinsa. Hänen mukaansa neuvosto ei voi oikeuttaa tämän kriteerin mielivaltaisuutta toteamalla, että rajoittavien toimenpiteiden kohteena oleva henkilö voi osoittaa, että hänellä ei ole läheistä yhteyttä Syyrian hallintoon, koska kantajaa ei voida vaatia toimittamaan negatiivista näyttöä siitä, että tämä kriteeri ei täyty.
89 Neuvosto kiistää kantajan esittämän lainvastaisuusväitteen ja väittää yhtäältä, että kantajan nimen merkitseminen luetteloon on seurausta esitetyn näytön tapauskohtaisesta arvioinnista, ja toisaalta, että 21.4.2015 annetun tuomion Anbouba v. neuvosto (C‑630/13 P, EU:C:2015:247) mukaan neuvostolla on laaja harkintavalta määrittää yleiset luetteloon merkitsemisen kriteerit. Lisäksi neuvosto toteaa, että päätöksessä 2013/255 vahvistettu olettama perustuu oikeusperustaan ja se on oikeasuhteinen ja kumottavissa.
90 Aluksi on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää unionin oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on siis valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. tuomio 27.2.2014, Ezz ym. v. neuvosto, T-256/11, EU:T:2014:93, 205 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91 Tämän jälkeen on korostettava, että oikeuskäytännön mukaan toimielimet voivat soveltaa olettamia, joissa otetaan huomioon todistustaakan kantavien viranomaisten mahdollisuus tehdä tiettyjä päätelmiä tyypilliseen tapahtumien kulkuun perustuvien kokemussääntöjen perusteella (ks. analogisesti ja vastaavasti tuomio 10.9.2009, Akzo Nobel ym. v. komissio, C‑97/08 P, EU:C:2009:536, 60–63 kohta ja julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus T-Mobile Netherlands ym., C-8/08, EU:C:2009:110, 87–89 kohta).
92 Lisäksi oikeuskäytännöstä käy ilmi, että sellainenkin olettama, joka on vaikea kumota, pysyy hyväksyttävissä rajoissa niin kauan, kuin se on oikeasuhteinen lainmukaiseen päämääräänsä nähden, kun on olemassa mahdollisuus esittää vastanäyttöä ja kun puolustautumisoikeudet taataan (ks. tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös katsonut, että Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa ei jätetä huomiotta tosiseikkoja koskevia tai legaalisia olettamia, vaan sen mukaan valtioiden on asetettava näille olettamille kohtuulliset rajat, joissa otetaan huomioon asian vakavuus ja suojataan puolustautumisoikeuksia (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.10.1988, Salabiaku v. Ranska, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983).
93 Lopuksi on todettava, että päätöksen 2015/1836 johdanto-osan ensimmäisestä kuudenteen perustelukappaleesta käy ilmi, että koska päätöksessä 2011/273 käyttöön otetuilla rajoittavilla toimenpiteillä ei ollut voitu päättää siviiliväestöön kohdistuneita väkivaltaisia tukahduttamistoimia, joihin Syyrian hallinto oli syyllistynyt, neuvosto päätti, ottaen huomioon tilanteen vakavuuden Syyriassa, pitää SEU 29 artiklan nojalla nämä rajoittavat toimenpiteet voimassa ja varmistaa, että ne ovat tehokkaita, kehittämällä niitä ja noudattamalla samalla edelleen kohdennettua ja eriytettyä lähestymistapaa sekä ottaen huomioon Syyrian väestön humanitaarisen tilanteen.
94 Voidakseen saavuttaa nämä tavoitteet ja koska Syyrian hallinto valvoo taloutta tiukasti, neuvosto katsoi yhtäältä, että nykyinen hallinto ei voinut säilyttää asemaansa ilman yritysjohtajien tukea, ja toisaalta, että ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” ydinjoukko pystyi säilyttämään asemansa vain olemalla läheisessä yhteydessä hallintoon, tukemalla sitä sekä vaikuttamalla siihen. Kuten on todettu edellä 56 kohdassa, neuvosto aikoi tällä tavoin toimiessaan soveltaa olettamaa, jonka mukaan ”Syyriassa toimivilla johtavilla liike-elämän edustajilla” on läheinen yhteys Syyrian hallintoon.
95 Kuten näet päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan kuuluviin henkilöihin sovelletaan vastedes tässä päätöksessä säädettyjä rajoittavia toimenpiteitä. Saman päätöksen 27 artiklan 3 kohdassa ja 28 artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi, että näihin henkilöihin ei kohdisteta rajoittavia toimenpiteitä, jos on olemassa riittävästi tietoa siitä, että he eivät ole tai eivät enää ole yhteydessä hallintoon eivätkä vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä.
96 Nyt käsiteltävässä asiassa on tutkittava, onko riitautettu luetteloon merkitsemisen kriteeri yhteensopiva suhteellisuusperiaatteen kanssa.
97 Ensinnäkin on todettava, että riitautettu luetteloon merkitsemisen kriteeri on tarpeellinen päätöksellä 2013/255 ja asetuksella N:o 36/2012 tavoiteltujen päämäärien – joiden tarkoituksena on tuomita jyrkästi Bashar Al-Assadin ja hänen hallintonsa Syyrian siviiliväestöön kohdistamat väkivaltaiset tukahduttamistoimet ja lopettaa ne – saavuttamiseksi sekä siihen soveltuvaa. Tässä yhteydessä on yhtäältä muistutettava, että neuvostolla on laaja harkintavalta määritellä yleisesti ja abstraktisti rajoittavia toimenpiteitä koskevat oikeudelliset kriteerit ja niiden toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt (ks. vastaavasti tuomio 28.11.2013, neuvosto v. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, 120 kohta). Toisaalta on todettava, että neuvosto vahvisti riitautetun luetteloon merkitsemisen kriteerin vuonna 2015 sillä perusteella, että siitä huolimatta, että oli toteutettu rajoittavia toimenpiteitä Syyrian hallintoa painostamiseksi neljän vuoden ajan eli toukokuusta 2011 lukien, Syyrian väestöön kohdistetut sortotoimet jatkuivat. Koska Syyrian hallinto lisäksi valvoo taloutta tiukasti, ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan kuuluvien henkilöiden varojen jäädyttämisellä estetään tähän luokkaan kuuluvia henkilöitä toimittamasta aineellista tai taloudellista apua hallinnolle ja, kun otetaan huomioon tämän luokan vaikutusvalta, edistetään sitä, että hallintoa painostetaan muuttamaan tukahduttamispolitiikkaansa. Tässä tilanteessa on katsottava, että ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” varojen jäädyttäminen on välttämätöntä Syyrian hallinnon painostamiseksi lopettamaan siviiliväestöön kohdistuvan tukahduttamispolitiikkansa tai lieventämään sitä, ja se on näin ollen tarpeellista tähän luokkaan kuuluviin henkilöihin kohdistettujen toimenpiteiden tehokkuuden varmistamiseksi ja siihen soveltuvaa.
98 Toiseksi siitä, onko kyseinen luetteloon merkitsemisen kriteeri riittävä tällä tavoin tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi, on todettava, että jos riidanalaisia toimia ei kohdistettaisi ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan, näiden tavoitteiden toteuttaminen voisi epäonnistua, koska tämä henkilöiden luokka antaa aineellista tai taloudellista apua Syyrian hallinnolle. Kyseisen luetteloon merkitsemisen kriteerin vahvistaminen on näet seurausta siitä, että Syyrian siviiliväestöön kohdistuva väkivaltainen tukahduttamispolitiikka jatkuu vuodesta 2011 lukien käyttöön otetuista rajoittavista toimenpiteistä huolimatta. Lisäksi se, että tämä kriteeri lisättiin päätökseen 2015/1836 ja asetukseen 2015/1828, on seurausta oikeuskäytännön kehittymisestä, minkä seurauksena neuvosto on hionut niitä kriteerejä, joiden avulla voidaan saavuttaa tehokkaasti kyseisellä säännöstöllä tavoitellut päämäärät. Nämä näkemykset huomioon ottaen riitautettu luetteloon merkitsemisen kriteeri vaikuttaa riittävältä näiden tavoitteiden toteuttamiseksi.
99 Kolmanneksi kantajalle mainituista toimenpiteistä aiheutuvien haittojen osalta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että perusoikeudet eivät ole ehdottomia, ja niiden käyttöä voidaan rajoittaa, mikäli tämä on oikeutettua Euroopan unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaikilla luonteeltaan taloudellisilla tai rahoituksellisilla rajoittavilla toimenpiteillä on, riippumatta siitä luetteloon merkitsemisen kriteeristä, jonka perusteella tämä toimenpide on määrätty, siten lähtökohtaisesti vaikutuksia niiden henkilöiden, joiden nimi on merkitty kyseisiin luetteloihin, perusoikeuksiin. Riidanalaisella säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien tärkeys on omiaan oikeuttamaan tietyille toimijoille aiheutuvat merkittävätkin kielteiset seuraukset.
100 Lopuksi on vielä tutkittava, onko neuvoston ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan soveltama olettama, jonka mukaan heillä on läheinen yhteys Syyrian hallintoon, ilmeisen suhteeton.
101 Tässä yhteydessä on korostettava aluksi, että neuvostolla on toimivalta määrittää yleiset luetteloon merkitsemisen kriteerit edellä 2 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa selostettujen kokemussääntöjen perusteella ja määrittää niille oikeudelliset seuraukset.
102 Nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto katsoi riidanalaista luetteloon merkitsemisen kriteeriä vahvistaessaan, kuten on todettu edellä 56 ja 94 kohdassa, että se, että henkilö on ”Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja”, tarkoittaa läheistä yhteyttä Syyrian hallintoon.
103 Tämän jälkeen on palautettava mieleen, että laillisten olettamien osalta on erotettava toisistaan kumottavissa olevat ja kumoamattomat olettamat. Laillinen olettama on näet yksinkertainen tai kumottavissa, jos se voidaan kumota vastakkaisella näytöllä, kun taas olettama on ehdoton tai kumoamaton, jos sitä ei voi saada kumotuksi vastakkaisella näytöllä.
104 Tässä yhteydessä on selvitettävä, onko olettaman, jonka mukaan ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokalla on läheinen yhteys Syyrian hallintoon, osalta noudatettu kohtuullisia rajoja, voidaanko se kumota vastakkaisella näytöllä ja onko puolustautumisoikeuksia suojattu edellä 92 kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
105 Ensinnäkin on todettava, että kun otetaan huomioon Syyrian hallinnon autoritaarisuus, liike-elämän toimijoiden ja Syyrian hallinnon välille kehittynyt keskinäinen riippuvuussuhde Bashar Al-Assadin käynnistämän talouden vapauttamiskehityksen vuoksi ja se, että valtio valvoo Syyrian taloutta tiukasti, neuvosto saattoi katsoa perustellusti, että se, että ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan kuuluvat henkilöt pystyvät säilyttämään asemansa vain olemalla läheisessä yhteydessä Syyrian hallintoon, on kokemussääntö. Tässä yhteydessä on katsottava, että voidaan kohtuudella olettaa, että tähän luokkaan kuuluvilla henkilöillä on Bashar Al-Assadin hallintoon läheinen yhteys, jonka avulla he voivat kehittää liiketoimintaansa ja hyötyä hallinnon harjoittamasta politiikasta.
106 Toiseksi on todettava, kuten edellä 56 ja 94 kohdassa on todettu, että neuvosto otti käyttöön kumottavissa olevan olettaman, jonka mukaan ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” luokkaan kuuluvilla henkilöillä on läheinen yhteys Syyrian hallintoon. Tähän luokkaan kuuluvien henkilöiden nimiä ei näet merkitä luetteloon, jos osoitetaan, että he eivät ole tai eivät enää ole lähellä hallintoa tai eivät vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä. On kuitenkin huomautettava, kuten on jo todettu edellä 67 kohdassa, että kantaja ei ole toimittanut mitään asiakirjaa osoittaakseen, että hän kuului johonkin näistä tilanteista.
107 Näin ollen oli kantajan tehtävänä asettaa riidanalainen olettama kyseenalaiseksi ja toimittaa seikkoja sen kiistämiseksi, että hän oli ”Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja”, ja toisaalta esittää vastakkainen näyttö eli se, että hän ei ollut tai ei enää ollut lähellä Bashar Al-Assadin hallintoa tai ei vaikuttanut siihen taikka ei aiheuttanut todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä.
108 Kantajalla oli voidakseen näyttää, että hänelle ei ollut läheistä yhteyttä Syyrian hallintoon, ja osoittaakseen siten, että olettama ei pitänyt paikkaansa, ja saadakseen nimensä pois riidanalaisista luetteloista mahdollisuus esittää sellaisia seikkoja tai todisteita, joilla voitiin kyseenalaistaa häntä vastaan esitetty peruste, tukeutumalla erityisesti sellaisiin tosiseikkoihin ja tietoihin, joita vain hänellä saattoi olla ja jotka osoittivat, että hän ei ollut tai ei enää ollut neuvoston esittämissä perusteluissa mainittujen yhtiöiden johtokuntien jäsen, että hän ei omistanut tai ei enää omistanut näiden yhtiöiden osakkeita tai että viimeksi mainitut eivät olleet johtavassa asemassa Syyrian taloudessa ja että hänen omistuksensa näissä yhtiöissä ei näin ollen aiheuttanut toimenpiteiden kiertämisen riskiä.
109 Kolmanneksi on muistutettava, että koska riidanalaisten toimien kaltaisilla toimilla on merkittävä vaikutus kyseisten henkilöiden oikeuksiin ja vapauksiin, neuvoston on kunnioitettava näiden henkilöiden puolustautumisoikeuksia ja ilmoitettava heille perusteet, joiden vuoksi heidän nimensä merkitään kyseiseen luetteloon, tätä päätöstä tehtäessä tai välittömästi sen jälkeen ja annettava heille mahdollisuus esittää huomautuksensa viimeistään ennen heitä koskevan toisen päätöksen tekemistä ja siten kumota tarvittaessa kyseinen olettama esittämällä sellaisia seikkoja, jotka koskevat heidän henkilökohtaista tilannettaan ja jotka tukevat sitä, että päätös tehdään, että sitä ei tehdä tai että sillä on tietty sisältö (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, 61–67 kohta). Tässä yhteydessä on huomautettava, että asiakirja-aineistosta käy ilmi, että neuvosto toimitti kantajalle 19.12.2016 päivätyllä kirjeellä todisteet ja jäsenvaltion ehdotuksen luetteloon merkitsemisestä, joiden perusteella hänen nimensä merkittiin riidanalaisten toimien liitteenä oleviin luetteloihin. Neuvosto oli siten tarjonnut kantajalle mahdollisuuden osoittaa, että siitä uskottavasta näytöstä huolimatta, jonka perusteella hänen katsottiin kuuluvan kyseisen luetteloon merkitsemisen kriteerin kohteena olevaan henkilöiden luokkaan, hänellä ei kuitenkaan ollut yhteyttä Syyrian hallintoon. Näin ollen on katsottava, että kantajan puolustautumisoikeuksia on kunnioitettu.
110 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että riitautettu luetteloon merkitsemisen kriteeri on yhteensopiva suhteellisuusperiaatteen kanssa, eikä se ole luonteeltaan mielivaltainen, koska neuvosto on edellä selostetussa asiayhteydessä sisällyttänyt tämän kriteerin päätökseen 2015/1836 ja asetukseen 2015/1828 tavalla, joka on oikeutettu ja oikeassa suhteessa Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetulla säännöstöllä tavoiteltuihin päämääriin nähden, mutta on kuitenkin säilyttänyt rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden mahdollisuuden kumota olettaman läheisestä yhteydestä Syyrian hallintoon.
111 Edellä esitetyn perusteella kantajan esittämä lainvastaisuusväite on hylättävä perusteettomana, ilman että on tarpeen lausua sen tutkittavaksi ottamisesta, mitä komissio on vastustanut.
[– –]
Oikeudenkäyntikulut
113 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti asiassa väliintulijoina olleet jäsenvaltiot ja toimielimet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
114 Koska kantaja on hävinnyt asian, hänet on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut neuvoston vaatimuksen mukaisesti. Lisäksi komissio vastaa väliintulijana olevana toimielimenä omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään
2) Ammar Sharif vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja hänet velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvostolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Julistettiin Luxemburgissa 4 päivänä huhtikuuta 2019.
Allekirjoitukset