SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
4 aprile 2019 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Errore manifesto di valutazione – Diritto di proprietà – Proporzionalità – Pregiudizio alla reputazione»
Nella causa T‑5/17,
Ammar Sharif, residente in Damasco (Siria), rappresentato da B. Kennelly, QC, e J. Pobjoy, barrister,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da S. Kyriakopoulou, P. Mahnič e V. Piessevaux, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da L. Havas e J. Norris, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto, in via principale, la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e tendente all’annullamento della decisione di esecuzione (PESC) 2016/1897 del Consiglio, del 27 ottobre 2016, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2016, L 293, pag. 36), del regolamento di esecuzione (UE) 2016/1893 del Consiglio, del 27 ottobre 2016, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2016, L 293, pag. 25), della decisione (PESC) 2017/917 del Consiglio, del 29 maggio 2017, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2017, L 139, pag. 62), del regolamento di esecuzione (UE) 2017/907 del Consiglio, del 29 maggio 2017, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2017, L 139, pag. 15), della decisione (PESC) 2018/778 del Consiglio, del 28 maggio 2018, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2018, L 131, pag. 16), e del regolamento di esecuzione (UE) 2018/774 del Consiglio, del 28 maggio 2018, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2018, L 131, pag. 1), nella parte in cui detti atti riguardano il ricorrente e, in via subordinata, la domanda fondata sull’articolo 277 TFUE diretta a ottenere la dichiarazione dell’inapplicabilità dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 75), e dell’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 1), nella misura in cui tali decisioni si applicano al ricorrente,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
composto da D. Gratsias, presidente, I. Labucka e I. Ulloa Rubio (relatore), giudici,
cancelliere: F. Oller, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 settembre 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
Fatti
1 Il sig. Ammar Sharif è un uomo d’affari di nazionalità siriana.
2 Condannando fermamente la violenta repressione delle manifestazioni pacifiche avvenute in varie località della Siria e chiedendo alle autorità siriane di astenersi dal ricorrere alla forza, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 9 maggio 2011, la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 121, pag. 11). Data la gravità della situazione, il Consiglio ha imposto un embargo sulle armi, un divieto di esportazioni di materiale che potrebbe essere utilizzato a fini di repressione interna, restrizioni all’ammissione nell’Unione europea nonché il congelamento dei capitali e delle risorse economiche di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione contro la popolazione civile siriana.
3 I nomi delle persone responsabili della violenta repressione contro la popolazione civile in Siria, nonché quelli delle persone, fisiche o giuridiche, e delle entità a esse associate sono menzionati nell’allegato della decisione 2011/273. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale decisione, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, può modificare detto allegato.
4 Dato che alcune delle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica araba di Siria rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 121, pag. 1). Tale regolamento è sostanzialmente identico alla decisione 2011/273, ma prevede possibilità di sblocco dei capitali congelati. L’elenco delle persone, delle entità e degli organismi riconosciuti quali responsabili della repressione di cui trattasi o associati ai responsabili summenzionati, contenuto nell’allegato II di detto regolamento, è identico a quello contenuto nell’allegato alla decisione 2011/273. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafi 1 e 4, del regolamento n. 442/2011, qualora il Consiglio decida di applicare a una persona fisica o giuridica, a un’entità o a un organismo le misure restrittive previste, esso modifica di conseguenza l’allegato II e riesamina, inoltre, l’elenco ivi contenuto periodicamente e almeno ogni dodici mesi.
5 Con la decisione 2011/782/PESC, del 1o dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273 (GU 2011, L 319, pag. 56), il Consiglio, data la gravità della situazione in Siria, ha ritenuto necessario imporre misure restrittive supplementari. A fini di chiarezza, le misure imposte dalla decisione 2011/273 e le misure supplementari sono state riunite in un unico atto giuridico. La decisione 2011/782 prevede, all’articolo 18, restrizioni all’ammissione nel territorio dell’Unione e, all’articolo 19, il congelamento di fondi e risorse economiche delle persone e delle entità il cui nome figura nell’allegato I.
6 Il regolamento n. 442/2011 è stato sostituito dal regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1).
7 Con la decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782 (GU 2012, L 330, pag. 21), le misure restrittive in questione sono state riunite in un unico atto giuridico.
8 La decisione 2012/739 è stata sostituita dalla decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, concernente misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14). La decisione 2013/255 è stata prorogata fino al 1o giugno 2015 con la decisione 2014/309/PESC del Consiglio, del 28 maggio 2014, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2014, L 160, pag. 37).
9 Il 12 ottobre 2015, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2015/1836 che modifica la decisione 2013/255 (GU 2015, L 266, pag. 75). Lo stesso giorno, ha adottato il regolamento (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento n. 36/2012 (GU 2015, L 266, pag. 1).
10 Il considerando 6 della decisione 2015/1836 dispone che «[i]l Consiglio ha accertato che a motivo dello stretto controllo esercitato dal regime siriano sull’economia, una cerchia ristretta di imprenditori di spicco che operano in Siria è in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie a una stretta associazione al regime e con il suo sostegno, nonché grazie all’influenza che esercita all’interno del medesimo» e che «[i]l Consiglio ritiene che sia opportuno prevedere misure restrittive per imporre restrizioni in materia di ammissione e congelare tutti i fondi e risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da tali imprenditori di spicco che operano in Siria, individuati dal Consiglio ed inseriti nell’elenco di cui all’allegato 1, per impedire loro di fornire sostegno materiale o finanziario al regime e, attraverso la loro influenza, aumentare la pressione sul regime stesso affinché cambi le sue politiche repressive».
11 La formulazione degli articoli 27 e 28 della decisione 2013/255 è stata modificata dalla decisione 2015/1836. Tali articoli prevedono, ormai, restrizioni all’ingresso o al transito negli Stati membri, nonché il congelamento di capitali degli «imprenditori di spicco che operano in Siria», fatte salve «sufficienti informazioni per ritenere che [tali persone] non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione».
12 Con la decisione di esecuzione (PESC) 2016/1897, del 27 ottobre 2016, che attua la decisione 2013/255 (GU 2016, L 293, pag. 36), il Consiglio ha modificato la decisione 2013/255 al fine, segnatamente, di applicare le misure restrittive in parola ad altre persone ed entità i cui nomi sono stati aggiunti nell’elenco riportato in allegato alla suddetta decisione. Il nome del ricorrente è stato iscritto in tale elenco alla riga 212 della tabella A di tale allegato, così come la data dell’inserimento del suo nome nell’elenco in questione, nella fattispecie il 28 ottobre 2016, e i motivi seguenti:
«Imprenditore siriano di spicco che opera in Siria, attivo nei settori bancario, assicurativo e ricettivo. Socio fondatore di Byblos Bank Syria, principale azionista di Unlimited Hospitality Ltd e membro del consiglio di amministrazione di Solidarity Alliance Insurance Company e di Al-Aqueelah Takaful Insurance Company».
13 Il 27 ottobre 2016 il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2016/1893, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2016, L 293, pag. 25). Il nome del ricorrente figurava nella tabella A dell’allegato di tale regolamento di esecuzione con informazioni e motivi identici a quelli contenuti nella decisione di esecuzione 2016/1897.
14 Il 28 ottobre 2016, il Consiglio pubblicava nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone soggette alle misure restrittive previste dalla decisione 2013/255 e dal regolamento n. 36/2012 (GU 2016, C 398, pag. 4).
15 Il 29 maggio 2017, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2017/917 che modifica la decisione 2013/255 (GU 2017, L 139, pag. 62). L’articolo 1 della decisione 2017/917 ha modificato l’articolo 34 della decisione 2013/255 per prevedere la proroga delle misure restrittive di cui all’allegato della suddetta decisione fino al 1o giugno 2018. Inoltre, ai sensi dell’articolo 2 della decisione 2017/917, cinquantacinque voci di cui all’allegato I di tale decisione, relative a persone diverse dal ricorrente, sono state modificate. Infine, ai sensi del suo articolo 3, la decisione 2017/917 è entrata in vigore il giorno della sua pubblicazione.
16 Lo stesso giorno il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2017/907, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2017, L 139, pag. 15). Ai sensi dell’articolo 1 di tale regolamento di esecuzione, l’allegato II del regolamento n. 36/2012 è stato modificato per tener conto delle modifiche dell’allegato I alla decisione 2013/255 introdotte con la decisione 2017/917. Ai sensi del suo articolo 2, tale regolamento di esecuzione è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione.
17 Il 28 maggio 2018, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2018/778 che modifica la decisione 2013/255 (GU 2018, L 131, pag. 16). L’articolo 1 della decisione 2018/778 ha modificato l’articolo 34 della decisione 2013/255 per prevedere la proroga delle misure restrittive di cui all’allegato di quest’ultima decisione fino al 1o giugno 2019. Inoltre, ai sensi dell’articolo 2 della decisione 2018/778, trentaquattro voci di cui all’allegato I di tale decisione, relative a persone diverse dal ricorrente, sono state modificate. Infine, ai sensi del suo articolo 3, la decisione 2018/778 è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione.
18 Lo stesso giorno il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2018/774, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2018, L 131, pag. 1). Ai sensi dell’articolo 1 di tale regolamento di esecuzione, l’allegato II del regolamento n. 36/2012 è stato modificato per tener conto delle modifiche dell’allegato I alla decisione 2013/255 introdotte con la decisione 2018/778. Ai sensi del suo articolo 2, tale regolamento di esecuzione è entrato in vigore il giorno successivo alla pubblicazione.
Procedimento e conclusioni delle parti
19 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 gennaio 2017, il ricorrente ha proposto il presente ricorso, diretto contro la decisione di esecuzione 2016/1897 e il regolamento di esecuzione 2016/1893.
20 Il 3 aprile 2017, il Consiglio ha depositato nella cancelleria del Tribunale il controricorso.
21 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 31 marzo 2017, la Commissione europea ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con decisione del 28 aprile 2017, il presidente della Quinta Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. La Commissione ha depositato la sua memoria il 22 giugno 2017. Il ricorrente ha depositato le proprie osservazioni sulla stessa entro il termine impartito.
22 La replica e la controreplica sono state depositate, rispettivamente, il 19 maggio 2017 dal ricorrente e il 27 giugno 2017 dal Consiglio.
23 Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 3 agosto 2017, il ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ottenere altresì l’annullamento della decisione 2017/917 e del regolamento di esecuzione 2017/907.
24 Il 27 febbraio 2018 il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89, paragrafo 3, lettera d), del regolamento di procedura, ha chiesto al Consiglio di produrre una versione leggibile di taluni documenti. Quest’ultimo ha ottemperato a tale invito il 9 marzo 2018.
25 Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale l’11 giugno 2018, il ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ottenere l’annullamento anche della decisione 2018/778 e del regolamento di esecuzione 2018/774.
26 Il 15 giugno e il 28 settembre 2018, il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89, paragrafo 3, lettera d), del regolamento di procedura, ha chiesto al Consiglio di produrre taluni documenti. Quest’ultimo ha ottemperato alla richiesta del Tribunale rispettivamente il 20 giugno e il 3 ottobre 2018.
27 Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare, nella parte in cui lo riguardano, la decisione di esecuzione 2016/1897, il regolamento di esecuzione 2016/1893, la decisione 2017/917, il regolamento di esecuzione 2017/907, la decisione 2018/778 e il regolamento di esecuzione 2018/774 (in prosieguo: gli «atti impugnati»);
– in via subordinata, dichiarare inapplicabili, ai sensi degli articoli 277 e 263 TFUE, l’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e l’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828 nella parte in cui si applicano al ricorrente;
– condannare il Consiglio alle spese.
28 Nel ricorso, il ricorrente ha formulato conclusioni risarcitorie, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, tendenti ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito in ragione dell’iscrizione del suo nome negli atti impugnati. Nella replica il ricorrente ha rinunciato a tali conclusioni per il motivo che non era in grado di presentare le prove dettagliate relative alla portata del danno subito.
29 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– in subordine, nel caso in cui gli atti impugnati dovessero essere annullati per quanto riguarda il ricorrente, disporre che gli effetti degli stessi siano mantenuti per quanto riguarda il ricorrente, fino allo scadere del termine per l’impugnazione;
– condannare il ricorrente alle spese.
30 La Commissione, a sostegno del Consiglio, chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
31 Durante l’udienza la Commissione ha rinunciato al secondo capo delle conclusioni.
In diritto
Sulla ricevibilità delle memorie di adattamento della domanda nella parte in cui riguardano il regolamento di esecuzione 2017/907 e il regolamento di esecuzione 2018/774
[omissis]
Nel merito
35 Nell’atto introduttivo d’istanza il ricorrente ha dedotto due motivi a sostegno del suo ricorso, vertenti, il primo, su un errore di diritto e su un errore di valutazione e, il secondo, sulla violazione del diritto di proprietà, del principio di proporzionalità, della libertà d’impresa e del diritto alla reputazione. Nelle memorie di adattamento della domanda egli ha altresì dedotto un terzo motivo, vertente, formalmente, sulla violazione dei diritti della difesa, del diritto a una buona amministrazione e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
36 Il Tribunale ritiene che, poiché gli argomenti sollevati a sostegno del terzo motivo dedotto nelle memorie di adattamento della domanda si riferiscono in realtà a un errore di valutazione e non a una violazione dei diritti processuali, tale motivo deve essere ritenuto vertente su tale errore e sarà esaminato con il primo motivo.
37 Inoltre, in via subordinata, il ricorrente ha sollevato un quarto motivo vertente su un’eccezione di illegittimità, secondo la quale il criterio di designazione di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, è sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti dagli atti impugnati e deve essere dichiarato inapplicabile nei suoi confronti.
38 Di conseguenza, il Tribunale ritiene opportuno esaminare, innanzitutto, il primo e il terzo congiuntamente, poi il secondo motivo, e in ultimo il quarto motivo vertente sull’eccezione di illegittimità sollevata dal ricorrente in via subordinata.
[omissis]
Sull’eccezione di illegittimità
86 In via subordinata, il ricorrente solleva un’eccezione di illegittimità, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, relativa al criterio di designazione di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e all’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, relativo alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria». Il ricorrente sostiene, a tale proposito, che, qualora debba essere interpretato nel senso che permette di riferirsi a tutti gli «imprenditori di spicco che operano in Siria», a prescindere dal fatto che sussista un legame tra tale persona e il regime siriano, tale criterio è sproporzionato rispetto agli obiettivi legittimi perseguiti dagli atti impugnati e deve, quindi, essere dichiarato inapplicabile nei suoi confronti.
87 A tale titolo il ricorrente contesta, in primo luogo, la compatibilità con il principio di proporzionalità del criterio di inserimento contestato. Esso sostiene che l’estensione e la portata arbitraria del criterio che risulterebbe dall’interpretazione che esso contesta eccederebbero i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli obiettivi degli atti impugnati. Inoltre, esso sostiene, da un lato, che il criterio contestato deve essere interpretato alla luce dell’oggetto e dello scopo delle misure restrittive e, dall’altro, che, tenuto conto della natura oppressiva delle misure restrittive e dell’effetto devastante che producono sulla reputazione e l’attività economica di una persona interessata da tali misure, la designazione delle persone su una base a tal punto arbitraria non può essere giustificata, e ancor meno essere proporzionata.
88 Il ricorrente sottolinea, in secondo luogo, che, alla luce dell’articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, e dell’articolo 15, paragrafo 1 bis, del regolamento n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828, il criterio di inserimento di cui trattasi presuppone che vi sia un collegamento sufficiente tra la categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria» e il regime siriano. A suo avviso, il Consiglio non può giustificare il carattere arbitrario di tale criterio ritenendo che la persona designata dalle misure restrittive sia in grado di dimostrare che non è associata al regime siriano, poiché non può esserle richiesto di fornire la prova negativa del fatto che il criterio non è soddisfatto.
89 Il Consiglio contesta l’eccezione di illegittimità sollevata dal ricorrente e sostiene, da un lato, che l’inserimento del suo nome deriva da una valutazione individuale degli elementi di prova forniti e, dall’altro, che secondo la sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑630/13 P, EU:C:2015:247), esso dispone di un ampio margine discrezionale nel definire i criteri generali di designazione. Inoltre, il Consiglio sostiene che la presunzione stabilita dalla decisione 2013/255 poggia su una base giuridica ed è proporzionata e relativa.
90 Va rilevato, innanzitutto, che, secondo la giurisprudenza, il principio di proporzionalità, quale principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Così, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v sentenza del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio, T‑256/11, EU:T:2014:93, punto 205 e giurisprudenza ivi citata).
91 Occorre sottolineare, poi, che, conformemente alla giurisprudenza, le istituzioni possono ricorrere a presunzioni, le quali rispecchiano la possibilità per l’amministrazione gravata dell’onere della prova di trarre conclusioni fondandosi sulle massime di comune esperienza ricavabili dal corso ordinario degli eventi (v., per analogia e in tal senso, sentenza del 10 settembre 2009, Akzo Nobel e a./Commissione, C‑97/08 P, EU:C:2009:536, punti da 60 a 63, e conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa T-Mobile Netherlands e a., C‑8/08, EU:C:2009:110, paragrafi da 87 a 89).
92 Inoltre, risulta dalla giurisprudenza che una presunzione, quand’anche difficile da confutare, rimane entro limiti accettabili fintanto che essa sia proporzionata al legittimo obiettivo perseguito, che esista la possibilità di fornire la prova contraria e che siano garantiti i diritti della difesa (v. sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punto 62 e giurisprudenza ivi citata). Parimenti, la Corte europea dei diritti dell’uomo considera che l’articolo 6, paragrafo 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, non si disinteressa delle presunzioni di fatto o di diritto, bensì impone agli Stati di mantenerle entro limiti ragionevoli tenendo conto dell’importanza degli interessi in gioco e preservando i diritti della difesa (Corte EDU, 7 ottobre 1988, Salabiaku c. Francia, CE:CEDU:1988:1007JUD 001051983).
93 Si deve constare, infine, che dai considerando da 1 a 6 della decisione 2015/1836 risulta che, poiché le misure restrittive adottate dalla decisione 2011/273 non hanno consentito di porre fine alla repressione attuata dal regime siriano contro la popolazione civile siriana, il Consiglio, in considerazione della gravità della situazione in Siria, ha deciso, nell’ambito dell’articolo 29 TUE, di mantenere tali misure restrittive e assicurarne l’efficacia sviluppandole ulteriormente e conservando nel contempo il suo approccio mirato e differenziato, nonché tenendo conto delle condizioni umanitarie della popolazione siriana.
94 Al fine di raggiungere tali obiettivi e a motivo dello stretto controllo esercitato dal regime siriano sull’economia, il Consiglio ha ritenuto, da un lato, che il regime in essere non fosse in grado di sopravvivere senza il sostegno dei dirigenti di impresa e, dall’altro, che una cerchia ristretta di «imprenditori di spicco che operano in Siria» era in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie a una stretta associazione al regime siriano e con il suo sostegno, nonché grazie all’influenza che esercitava all’interno del medesimo. Agendo in tal modo, come indicato al punto 56 supra, il Consiglio ha inteso applicare una presunzione di associazione con il regime siriano nei confronti degli «imprenditori di spicco che operano in Siria».
95 Infatti, come prevedono gli articoli 27, paragrafo 2, lettera a), e 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, le persone rientranti nella categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria» sono ormai assoggettate alle misure restrittive introdotte da tale decisione. Inoltre, gli articoli 27, paragrafo 3, e 28, paragrafo 3, della medesima decisione prevedono che tali persone non sono oggetto o cessano di essere oggetto di tali misure solo qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che esse non sono, o non sono più, associate al regime o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione.
96 Nella specie, si deve esaminare se il criterio di inserimento contestato sia compatibile con il principio di proporzionalità.
97 In primo luogo, va rilevato che il criterio di inserimento contestato è necessario e adeguato a realizzare gli obiettivi perseguiti dalla decisione 2013/255 e dal regolamento n. 36/2012, i quali intendono fermamente condannare e porre fine alla violenta repressione esercitata da Al-Assad e dal suo regime contro la popolazione civile in Siria. A tale riguardo, da un lato, si deve ricordare che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione generale e astratta dei criteri giuridici e delle modalità di adozione delle misure restrittive (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punto 120). Dall’altro lato, va constatato che il criterio di inserimento contestato è stato fissato dal Consiglio nel 2015 per il motivo che, nonostante l’adozione di misure restrittive per fare pressione sul regime siriano durante un periodo di quattro anni, ovvero dal maggio 2011, la repressione contro la popolazione siriana continuava. Inoltre, a motivo dello stretto controllo esercitato dal regime siriano sull’economia, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria» impedirebbe a tale categoria di persone di continuare a fornire sostegno materiale o finanziario al regime siriano e, tenuto conto della sua influenza, aumenterebbe la pressione sul regime affinché cambi le sue politiche repressive. In tali circostanze, si deve considerare che il congelamento dei capitali degli «imprenditori di spicco che operano in Siria» è indispensabile al fine di esercitare una pressione sul regime siriano per porre fine alla repressione contro la popolazione civile o a diminuirla ed è, quindi, necessario e adeguato a garantire l’efficacia delle misure adottate nei confronti di tale categoria di persone.
98 In secondo luogo, per quanto riguarda il carattere sufficiente del criterio di inserimento per il raggiungimento degli obiettivi così perseguiti, si deve constatare che, se gli atti impugnati non riguardassero le persone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria», la realizzazione di tali obiettivi potrebbe essere ostacolata, dal momento che tale categoria di persone costituisce un sostegno materiale e finanziario essenziale per il regime siriano. Infatti, la fissazione del criterio di inserimento in questione è la conseguenza della prosecuzione della repressione contro la popolazione civile siriana, nonostante l’adozione di misure restrittive fin dal 2011. Inoltre, l’introduzione di tale criterio nella decisione 2015/1836 e nel regolamento 2015/1828 è il risultato di un’evoluzione della giurisprudenza che ha condotto il Consiglio a precisare i criteri che consentono di raggiungere efficacemente gli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Alla luce di tali considerazioni, il criterio di inserimento contestato risulta essere sufficiente per la realizzazione di tali obiettivi.
99 In terzo luogo, per quanto riguarda gli inconvenienti causati al ricorrente, risulta dalla giurisprudenza che i diritti fondamentali non costituiscono prerogative assolute e che il loro esercizio può costituire oggetto di restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Infatti, qualsiasi misura restrittiva economica o finanziaria, a prescindere dal criterio di inserimento sulla cui base è imposta tale misura, comporta, per definizione, conseguenze che incidono su taluni diritti fondamentali della persona il cui nome sia inserito negli elenchi in questione. L’importanza degli obiettivi perseguiti dalla normativa controversa è tale da giustificare eventuali conseguenze negative, anche ingenti, per taluni operatori.
100 Per concludere, si deve esaminare se la presunzione di associazione al regime siriano applicata nei confronti delle persone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria», stabilita dal Consiglio, non sia manifestamente sproporzionata.
101 A tale titolo, si deve constatare, innanzitutto, che il Consiglio è legittimato a definire i criteri generali d’inserimento sulla base delle massime di esperienza comune richiamate ai punti 2 e seguenti supra e a trarne conseguenze giuridiche.
102 Nella presente causa, nella fissazione del criterio di inserimento contestato, il Consiglio ha considerato, come indicato ai punti 56 e 94 supra, che il fatto di essere un «imprenditore di spicco che opera in Siria» implicava l’esistenza di un’associazione al regime siriano.
103 Va ricordato, poi, che, tra le presunzioni legali, si deve distinguere tra quelle relative e quelle assolute. Infatti, una presunzione legale è relativa, o confutabile, quando ammette la prova contraria, mentre una presunzione è assoluta, o inconfutabile, quando non ammette alcuna prova contraria.
104 A tale proposito si deve verificare se, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 92 supra, la presunzione di associazione al regime siriano nei confronti delle persone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria», si mantenga entro limiti ragionevoli, se ammetta o meno la prova contraria e se siano tutelati i diritti della difesa.
105 In primo luogo, va constatato che, tenuto conto, innanzitutto, della natura autoritaria del regime siriano, poi, del rapporto di interdipendenza che si è sviluppato fra gli ambienti d’affari e il regime siriano in ragione del processo di liberalizzazione dell’economia avviato da Al-Assad e, infine, dello stretto controllo esercitato dallo Stato sull’economia siriana, il Consiglio poteva, a buon diritto, considerare quale massima di comune esperienza il fatto che le persone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria» sono in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie a una stretta associazione al regime siriano. A tale proposito, si deve ritenere che sia ragionevole presumere che una persona rientrante in tale categoria abbia un legame con il regime di Al-Assad, che le consente di sviluppare la sua attività e di beneficiare delle politiche di tale regime.
106 In secondo luogo, va osservato che, come esposto ai punti 56 e 94 supra, il Consiglio ha istituito una presunzione relativa di associazione al regime siriano nei confronti delle perone appartenenti alla categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria». Infatti, i nomi delle persone rientranti in tale categoria non sono iscritti qualora sia dimostrato che esse non sono, o non sono più, associate al regime in essere o non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione. Orbene, si deve constatare, come esposto al punto 67 supra, che il ricorrente non ha fornito alcun documento che dimostri che egli si trovava in una di tali situazioni.
107 Spettava, infatti, al ricorrente, per confutare la presunzione controversa, fornire elementi idonei, da un lato, a contraddire il fatto di essere un «imprenditore di spicco che opera in Siria», e, dall’altro, a stabilire la prova contraria, ovvero che egli non era, o non era più, associato al regime di Al-Assad o che non esercitava alcuna influenza su di esso o che non presentava un concreto rischio di elusione.
108 Al fine di dimostrare l’assenza di associazione con il regime siriano e dimostrare, quindi, che la presunzione non poteva essere accolta e ottenere la rimozione del suo nome dagli elenchi controversi, il ricorrente poteva presentare indizi o elementi di prova idonei a rimettere in discussione il motivo fatto valere nei suoi confronti, fondandosi in particolare su fatti e informazioni che egli solo poteva possedere e che dimostravano che egli non era o non era più membro del consiglio di amministrazione delle società elencate nella relazione presentata dal Consiglio, che non deteneva o non deteneva più azioni di tali società o che esse non esercitavano un’influenza sull’economia siriana e che, di conseguenza, la sua partecipazione in tali società non presentava un rischio di elusione.
109 In terzo luogo, va ricordato che, poiché misure come gli atti impugnati incidono in modo significativo sui diritti e sulle libertà delle persone che ne sono destinatarie, il Consiglio è tenuto a rispettare i diritti della difesa di tali persone comunicando loro i motivi dell’inserimento del loro nome nell’elenco di cui trattasi in concomitanza con l’adozione della decisione o immediatamente dopo tale adozione e consentendo loro di presentare le proprie osservazioni al più tardi prima dell’adozione della seconda decisione che li riguarda, e così di confutare, se del caso, la presunzione in questione facendo valere gli elementi relativi alla loro situazione personale tali da far sì che la decisione sia adottata oppure no, ovvero che abbia un contenuto piuttosto che un altro (v., in tal senso. sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punti da 61 a 67). A tale proposito si deve osservare che emerge dal fascicolo che il Consiglio, con lettera del 19 dicembre 2016, ha trasmesso al ricorrente gli elementi di prova e la proposta di inserimento presentata da uno Stato membro sulla cui base il suo nome è stato inserito negli elenchi allegati agli atti impugnati. Il Consiglio aveva, quindi, offerto al ricorrente la possibilità di fornire la prova che, nonostante l’esistenza di indizi seri che lo facevano rientrare nella categoria di persone di cui al criterio di inserimento in questione, egli non era, tuttavia, associato al regime siriano. Di conseguenza si deve considerare che i diritti della difesa del ricorrente sono stati rispettati.
110 Alla luce delle considerazioni che precedono risulta che il criterio di inserimento contestato è compatibile con il principio di proporzionalità e non ha carattere arbitrario atteso che, tenuto conto del contesto esposto supra, il Consiglio ha introdotto tale criterio nella decisione 2015/1836 e nel regolamento 2015/1828 in modo giustificato e proporzionato agli obiettivi perseguiti dalla normativa che disciplina le misure restrittive nei confronti della Siria garantendo al contempo agli interessati la possibilità di rovesciare la presunzione di associazione con il regime siriano.
111 Di conseguenza, si deve respingere l’eccezione di illegittimità sollevata dal ricorrente in quanto non fondata, senza che sia necessario pronunciarsi sulla sua ricevibilità, contestata dalla Commissione.
[omissis]
Sulle spese
113 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
114 Nel caso di specie il ricorrente, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese, conformemente alle conclusioni del Consiglio. Inoltre, in quanto istituzione interveniente, la Commissione sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto
2) Il sig. Ammar Sharif è condannato a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute del Consiglio dell’Unione europea.
3) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 aprile 2019.
Firme