JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
10 päivänä maaliskuuta 2022 (1)
Asia C‑577/20
A,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein hallinto-oikeus (Suomi))
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilöiden ja palvelujen vapaa liikkuvuus – Ammattipätevyyden tunnustaminen – Edellytykset, jotka koskevat oikeuden saamista psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttämiseen toisen jäsenvaltion myöntämän psykoterapia-alan tutkintotodistuksen perusteella – Kyseessä olevan koulutuksen vastaavuuden arviointi
I Johdanto
1. Ammattipätevyyden tunnustamista koskeva direktiivi 2005/36/EY(2) on sisämarkkinoiden rakenteen kulmakivi mahdollistaessaan sen, että jäsenvaltioiden kansalaiset voivat harjoittaa ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä. Kyseisessä direktiivissä siis konkretisoituvat henkilöiden sijoittautumisvapautta koskevat EUT-sopimuksen määräykset.
2. Se on myös keskeinen säädös nyt käsiteltävässä asiassa, jossa unionin tuomioistuin saa tilaisuuden täsmentää sen soveltamisen rajoja.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Direktiivin 2005/36 johdanto-osan 1, 3, 6, 11 ja 17 perustelukappaleet kuuluvat seuraavasti:
”(1) Perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti yksi yhteisön tavoitteista on henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä. Jäsenvaltioiden kansalaisten osalta kyse on erityisesti oikeudesta harjoittaa ammattia itsenäisenä ammatinharjoittajana tai palkattuna työntekijänä muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä. Lisäksi perustamissopimuksen 47 artiklan 1 kohdassa määrätään annettavaksi direktiivejä tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta.
– –
(3) Tässä direktiivissä annettavat takeet, joiden mukaan yhdessä jäsenvaltiossa ammattipätevyytensä hankkineet henkilöt voivat ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa samaa ammattia toisessa jäsenvaltiossa samoin oikeuksin kuin kyseisen valtion kansalaiset, eivät saa rajoittaa muuttavan ammattihenkilön velvollisuutta noudattaa kyseisen jäsenvaltion mahdollisesti asettamia syrjimättömiä edellytyksiä ammatin harjoittamiselle, edellyttäen että ne ovat objektiivisesti perusteltuja ja oikeasuhtaisia.
– –
(6) Palvelujen tarjoamisen edistämisessä on otettava tarkasti huomioon kansanterveys ja yleinen turvallisuus sekä kuluttajansuoja. Tämän vuoksi olisi annettava erityisiä säännöksiä sellaisista säännellyistä ammateista, joilla on kansanterveyteen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia, ja joiden harjoittajat tarjoavat rajat ylittäviä palveluja väliaikaisesti tai satunnaisesti.
– –
(11) Niiden ammattien osalta, jotka koulutuksesta annettujen asiakirjojen tunnustamista koskeva yleinen järjestelmä, jäljempänä ’yleinen järjestelmä’, kattaa, jäsenvaltioiden olisi säilytettävä oikeus määrittää tarvittava pätevyyden vähimmäistaso voidakseen taata alueellaan tarjottavien palvelujen laadun. Perustamissopimuksen 10, 39 ja 43 artiklan mukaisesti ne eivät kuitenkaan saisi vaatia jäsenvaltion kansalaista hankkimaan pätevyyttä, jonka ne yleensä määrittelevät ainoastaan kansallisen koulutusjärjestelmänsä mukaisesti annetuilla tutkintotodistuksilla, jos asianomainen on jo hankkinut tämän pätevyyden kokonaan tai osittain toisessa jäsenvaltiossa. Tämän vuoksi olisi säädettävä, että jokaisen vastaanottavan jäsenvaltion, jossa ammatti on säännelty, on otettava huomioon toisessa jäsenvaltiossa hankittu pätevyys ja arvioitava, vastaako se sen itsensä vaatimaa pätevyyttä. Tällä tunnustamista koskevalla yleisellä järjestelmällä ei kuitenkaan estetä jäsenvaltiota asettamasta kaikille alueellaan ammattia harjoittaville erityisvaatimuksia, joiden perusteena on yleisen edun mukaisten ammatillisten sääntöjen noudattaminen. Tällaisia ovat erityisesti ammattitoiminnan organisointia koskevat säännöt, ammatilliset säännöt mukaan lukien ammattieettiset säännöt sekä valvonta- ja vastuusäännöt. Direktiivin tavoitteena ei ole puuttua jäsenvaltioiden perusteltuun oikeuteen estää kansalaisiaan kiertämästä eri ammatteja koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
– –
(17) Jotta voitaisiin ottaa huomioon kaikki tilanteet, joita varten ei vielä ole lainkaan ammattipätevyyden tunnustamista koskevia säännöksiä, yleinen järjestelmä olisi laajennettava koskemaan tapauksia, joita mikään erityisjärjestelmä ei kata joko sen vuoksi, että kyseinen ammatti ei kuulu näihin järjestelmiin, tai sen vuoksi, että vaikka ammatti kuuluisikin johonkin tällaiseen erityisjärjestelmään, hakija ei täytä vaadittuja edellytyksiä voidakseen hyötyä siitä.”
4. Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ’vastaanottava jäsenvaltio’), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ’kotijäsenvaltio’) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.
Tässä direktiivissä vahvistetaan myös säännöt, jotka koskevat osittaista oikeutta harjoittaa säänneltyä ammattia ja toisessa jäsenvaltiossa suoritetun ammatillisen harjoittelun tunnustamista.”
5. Mainitun direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia joko itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina työntekijöinä, vapaiden ammattien harjoittajat mukaan luettuina, muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.
– –”
6. Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a) ’säännellyllä ammatilla’ yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa [(tai ‑toimintoja)], jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen; yksi tällainen ammattitoiminnan harjoittamisen muoto on sellaisen ammattinimikkeen käyttö, johon lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla vain tietyn ammattipätevyyden omaavilla henkilöillä on oikeus. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, säänneltyyn ammattiin rinnastetaan 2 kohdassa tarkoitettu ammatti;
b) ’ammattipätevyydellä’ pätevyyttä, josta on osoituksena muodollisesta pätevyydestä annettu asiakirja, 11 artiklan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu pätevyystodistus ja/tai ammattikokemus;
c) ’muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla’ jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan 3 kohdassa tarkoitettu asiakirja;
d) ’toimivaltaisella viranomaisella’ viranomaista tai elintä, jonka jäsenvaltio on nimenomaisesti valtuuttanut myöntämään tai ottamaan vastaan tutkintotodistuksia ja muita asiakirjoja tai tietoja, sekä ottamaan vastaan hakemuksia ja tekemään tässä direktiivissä tarkoitettuja päätöksiä;
e) ’säännellyllä ammatillisella koulutuksella’ koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työjaksolla.
Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen;
– –”
7. Direktiivin 2005/36 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Tunnustamisen vaikutukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset.
2. Tässä direktiivissä ammatti, jota hakija haluaa harjoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on sama kuin se ammatti, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, jos ammatin käsittämät toiminnan lajit ovat vastaavanlaiset.
– –”
8. Mainitun direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Tunnustamisen edellytykset”, säädetään seuraavaa:
”1. Kun vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi tiettyä ammattipätevyyttä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa hakijalle luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, jos hakijalla on toisen jäsenvaltion alueellaan saman ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi edellyttämä, 11 artiklassa tarkoitettu pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja.
Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia.
2. Edellä 1 kohdassa kuvattu ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava myös hakijoille, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jonka on antanut toinen jäsenvaltio, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.
Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on täytettävä seuraavat edellytykset:
a) niiden on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia;
b) niiden on oltava osoitus haltijansa valmiudesta kyseisen ammatin harjoittamiseen.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
– –”
B Suomen oikeus
1. Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä
9. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeudenkäynnissä (jäljempänä ammattihenkilölaki), 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kyseisessä laissa tarkoitetaan ’terveydenhuollon ammattihenkilöllä’ muun muassa henkilöä, jolla kyseisen lain nojalla on oikeus käyttää valtioneuvoston asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä (nimikesuojattu ammattihenkilö). Saman lain 2 §:n 2 momentin mukaan laillistettu, luvan saanut tai nimikesuojattu ammattihenkilö on oikeutettu toimimaan asianomaisessa ammatissa ja käyttämään asianomaista ammattinimikettä. Nimikesuojattujen ammattihenkilöiden ammatissa voivat toimia muutkin henkilöt, joilla on riittävä koulutus, kokemus ja ammattitaito.
10. Ammattihenkilölain 3 a §:n 3 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä Valvira) toimii terveydenhuollon ammattihenkilöiden osalta direktiivissä 2005/36 ja ammattipätevyyden tunnustamisesta annetussa laissa (1384/2015) mainittuna toimivaltaisena viranomaisena.
11. Ammattihenkilölain 5 §:n 2 momentin mukaan henkilöllä, joka on suorittanut valtioneuvoston asetuksella säädettyyn ammattiin johtavan koulutuksen Suomessa, on oikeus käyttää kyseistä ammattinimikettä.
2. Asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä
12. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun asetuksen (564/1994), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeudenkäynnissä (jäljempänä ammattihenkilöasetus), 1 §:n mukaan ammattihenkilölain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja nimikesuojatun ammattihenkilön ammattinimikkeitä ovat muiden ohella psykoterapeutti.
13. Ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n 1 momentin mukaan psykoterapeutin nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttämisen edellytyksenä on, että asianomainen henkilö on suorittanut yliopiston yksin tai yhdessä muun kouluttajaorganisaation kanssa järjestämän psykoterapeuttikoulutuksen.
3. Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta
14. Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (jäljempänä ammattipätevyyslaki) 6 §:n 1 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu sellaiseen pätevyystodistukseen, muodollista pätevyyttä osoittavaan yksittäiseen asiakirjaan tai tällaisten asiakirjojen yhdistelmään, jonka toimivaltainen viranomainen on antanut toisessa jäsenvaltiossa. Ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on kotijäsenvaltiossaan oikeus työskennellä ammatissa, jonka harjoittamiseksi hän hakee ammattipätevyyden tunnustamispäätöstä.
15. Saman lain 6 §:n 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen koskee myös hakijoita, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Näiden asiakirjojen on osoitettava haltijansa valmius kyseisen ammatin harjoittamiseen. Vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan vaadita, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
16. A osallistui Suomessa Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy:n (jäljempänä HPI) järjestämään suomenkieliseen koulutukseen, jonka tämä Suomessa toimiva suomalainen osakeyhtiö oli järjestänyt yhteistyössä University of West England, Bristol ‑nimisen yliopiston kanssa (Länsi-Englannin yliopisto, Bristol, Yhdistynyt kuningaskunta; jäljempänä UWE).
17. Saatuaan UWE:n 27.11.2017 antaman psykoterapia-alan tutkintotodistuksen A haki Valviralta oikeutta käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä, joka on suojattu voimassa olevan kansallisen lainsäädännön nojalla.
18. Valviraan tuli vuoden 2017 aikana yhteydenottoja kyseiseen koulutukseen aiemmin osallistuneilta henkilöiltä, jotka toivat esiin huolensa useista koulutuksen tosiasiallisessa sisällössä ja käytännön toteutuksessa esiintyneistä puutteista määriteltyihin tavoitteisiin nähden. Valvira otti itse yhteyttä kyseiseen koulutukseen osallistuneisiin muihin henkilöihin, ja he kertoivat samankaltaisista kokemuksista.
19. Valvira hylkäsi 29.6.2018 päivätyllä päätöksellään A:n hakemuksen, joka koski lupaa käyttää psykoterapeutin nimikesuojattua ammattinimikettä, keskeisesti sillä perusteella, ettei A ollut toimittanut Valviralle riittävää selvitystä saamansa koulutuksen sisällöstä.
20. Valvira hylkäsi 10.9.2018 tekemällään päätöksellä myös A:n oikaisuvaatimuksen, sillä se katsoi, että A oli suorittanut kyseessä olevan koulutuksen ulkomaisessa koulutusjärjestelmässä, joten Valvira ei ollut voinut varmistua, että koulutus olisi toteutettu siten, että se täyttäisi Suomessa psykoterapiakoulutukselta vaadittavat edellytykset.
21. A haki kyseiseen päätökseen muutosta Helsingin hallinto-oikeudesta (Suomi), mutta valitus hylättiin 25.4.2019 annetulla tuomiolla. Mainittu tuomioistuin katsoi, että kyseessä olevaa koulutusta on pidettävä Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettuna siitä huolimatta, että se oli tosiasiallisesti järjestetty Suomessa suomen kielellä. Direktiivissä 2005/36 säädettyjen, muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen yleinen tunnustamisjärjestelmä ei Helsingin hallinto-oikeuden mukaan edellyttänyt asianosaisen hakemuksen hyväksymistä, koska hän ei ollut harjoittanut psykoterapeutin ammattia Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa psykoterapeutin koulutus tai ammatti ei ole säännelty, eikä muussakaan jäsenvaltiossa, jossa on samankaltainen järjestelmä.
22. Hallinto-oikeus katsoi selvitetyksi, että kyseisessä koulutuksessa on ollut merkittäviä puutteita ja eroja suhteessa suomalaiseen psykoterapeuttikoulutukseen. Valvira on siten voinut katsoa perustellusti, ettei A ollut osoittanut, että hänen hankkimansa tiedot ja pätevyys vastaisivat niitä, jotka psykoterapeuttikoulutuksen Suomessa suorittaneella henkilöllä on.
23. A väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tekemässään valituksessa, että hänen koulutustaan on pidettävä Suomessa annettuna ja että UWE on toimivaltaisena viranomaisena ilmoittanut, että koulutus on ammattihenkilöasetuksen mukainen. Hän vaatiikin, että hänen koulutuksensa olisi tunnustettava antavan hänelle oikeuden käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä Suomessa.
24. A katsoo, että jos kyseistä koulutusta ei kuitenkaan tunnusteta Suomessa suoritetuksi, sen vastaavuutta on arvioitava A:n ja koulutuksen järjestäjien toimittamien, opinto-ohjelmaa ja opintojen laatua koskevien asiakirjojen perusteella. A:n mukaan Valvira ei ole tehnyt tällaista arviointia vaan on sen sijaan tukeutunut nimettömiin kirjeisiin, UWE:n kilpailijana olevalta yliopistolta pyytämäänsä lausuntoon sekä itse suorittamiinsa haastatteluihin. Unionin oikeuden lojaliteettiperiaate kuitenkin edellyttää, että Valvira ei kyseenalaista toisen jäsenvaltion toimivaltaisena viranomaisena pidettävän UWE:n antaman asiakirjan sisältöä.
25. Valvira katsoo, että toisessa jäsenvaltiossa suoritettua psykoterapeuttikoulutusta on verrattava suomalaisten yliopistojen toteuttamaan psykoterapeuttikoulutukseen. Valviran mukaan A:n suorittama koulutus ei täytä Suomessa edellytettyjä sisällöllisiä ja laadullisia vaatimuksia, joten se ei voi oikeuttaa käyttämään psykoterapeutin ammattinimikettä Suomessa. Valvira toteaa edelleen, että se lähtökohtaisesti tunnustaa muiden jäsenvaltioiden yliopistojen ja muiden koulutustahojen antamat todistukset ja niiden selvitykset koulutuksen sisällöstä ja käytännön toteuttamistavasta eikä tutki niitä enempää kuin on tarpeen sen selvittämiseksi, onko suoritetun ulkomaisen koulutuksen ja suomalaisen koulutuksen välillä eroavuuksia.
26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää todenneensa jo erään toisen asian yhteydessä, että pääasiassa kyseessä olevaa koulutusta ei voida pitää ammattihenkilölain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuna Suomessa suoritettuna koulutuksena.
27. Se huomauttaa, että Suomessa psykoterapeutin ammatti on direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu säännelty ammatti, koska kyseisen ammattinimikkeen käyttöön on oikeus vain henkilöillä, jotka täyttävät sovellettavan Suomen lainsäädännön mukaiset ammattipätevyyden edellytykset. Psykoterapeutin ammattiin sovelletaan erityisesti kyseisen direktiivin 10–14 artiklassa säädettyä koulutuksesta annettavien asiakirjojen yleistä tunnustamisjärjestelmää. Koska psykoterapeutin ammattia ja koulutusta ei ole säännelty Yhdistyneessä kuningaskunnassa, olisi sovellettava kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohtaa.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kun otetaan huomioon direktiivin 2005/36 säännökset, A:lla, joka ei ole harjoittanut psykoterapeutin ammattia toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ei ole oikeutta ryhtyä harjoittamaan kyseistä ammattia.
29. Mainittu tuomioistuin pohtii myös sitä, onko tilannetta kyseisen direktiivin sääntelystä huolimatta arvioitava vielä SEUT 45 ja SEUT 49 artiklassa taattujen perusvapauksien ja unionin tuomioistuimen niihin liittyvän oikeuskäytännön kannalta. Jos ilmenisi, että perusvapaudet on otettava huomioon, saman tuomioistuimen mukaan olisi lausuttava siitä, mikä merkitys asianosaisen tutkintotodistukselle on annettava. Tässä yhteydessä on otettava kantaa myös siihen, voiko vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, kun se pyrkii varmistumaan siitä, että ulkomainen tutkintotodistus osoittaa haltijallaan olevan samanlaiset tai ainakin vastaavat tiedot ja pätevyys kuin mitä kansallinen tutkintotodistus osoittaa, perustaa arvionsa kyseessä olevan koulutuksen toteuttamisen tavasta myös eri tavoin saamaansa selvitykseen vai onko sen myös esillä olevan tilanteen kaltaisissa erityisissä oloissa luotettava toisen jäsenvaltion yliopiston tältä osin esittämiin tietoihin.
30. Tässä tilanteessa korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia ja direktiiviä [2005/36] tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava hakijan oikeutta harjoittaa säänneltyä ammattia SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan ja niihin liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (erityisesti tuomio 7.5.1991, Vlassopoulou, C‑340/89[, EU:C:1991:193] ja tuomio 6.10.2015, Brouillard, C‑298/14[, EU:C:2015:652]) kannalta siitä huolimatta, että kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa näytettäisiin yhdenmukaistetun ne säännellyn ammatin harjoittamisen edellytykset, joilla vastaanottavan jäsenvaltion on sallittava ammatin harjoittaminen hakijalle, jolla on muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja sellaisesta jäsenvaltiosta, jossa ammatti ei ole säännelty, mutta joka ei täytä direktiivin kyseisessä säännöksessä asetettua kyseisen ammatin harjoittamista koskevaa vaatimusta?
2) Jos vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on myönteinen, onko unionin oikeus esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen nyt esillä olevan kaltaisessa tilanteessa perustaa koulutuksen vastaavuutta koskevan arvionsa myös muilta tahoilta kuin koulutuksen järjestäjiltä tai toisen jäsenvaltion viranomaisilta saamaansa selvitykseen koulutuksen tarkemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta, kun otetaan huomioon mitä [6.10.2015 annetussa tuomiossa Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 55 kohta)] on todettu tutkintotodistusten vastaavuutta koskevista yksinomaisista arviointiperusteista?”
31. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet A, Valvira, Suomen, Ranskan, Alankomaiden ja Norjan hallitukset sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet, Alankomaiden hallitusta lukuun ottamatta, osallistuivat 2.12.2021 pidettyyn istuntoon.
IV Asian tarkastelu
A Alustavia huomautuksia
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisessä kysymyksessään lähinnä sitä, onko SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan sekä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan tulkittava tarkoittavan, että hakemusta, joka koskee säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on arvioitava EUT-sopimuksen määräysten valossa silloin, kun hakija ei täytä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdassa ammatin harjoittamisen aloittamiselle asetettuja ehtoja.
33. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, ovatko SEUT 45 ja SEUT 49 artikla esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen perustaa hakijan koulutuksen vastaavuutta koskevan arvionsa muista lähteistä kuin koulutuksen järjestäjiltä tai kotijäsenvaltion viranomaisilta saamaansa selvitykseen kyseisen koulutuksen tarkemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta.
34. Molemmat kysymykset nojautuvat siihen, että A:n hakemus, joka koskee oikeutta ryhtyä harjoittamaan psykoterapeutin ammattia, perustuu toisessa jäsenvaltiossa hankittuun ammattipätevyyteen. Tämän johdosta A:n tilanne näyttäisi lähtökohtaisesti kuuluvan direktiivin 2005/36 säännösten, erityisesti sen 13 artiklan 2 kohdan, soveltamisalaan, tai jos näin ei ole, perusvapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten soveltamisalaan.
35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaakin jo katsoneensa, että pääasiassa kyseessä olevaa koulutusta ei voida pitää Suomessa suoritettuna koulutuksena. Katson kuitenkin ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenevien, tosiseikkoja koskevien toteamusten perusteella, että voidaan suhtautua epäilevästi siihen, ovatko pääasian oikeudenkäynnissä esille tuodut unionin oikeussäännöt merkityksellisiä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
36. Esitänkin joitain alustavia huomautuksia, jotka koskevat direktiivin 2005/36 ja sijoittamisvapautta koskevien EUT-sopimuksen määräysten sovellettavuutta silloin, kun vastaanottavan jäsenvaltion kansalainen on saanut tutkintotodistuksen toisen jäsenvaltion yliopiston kanssa yhteistyössä järjestetyn koulutuksen päätteeksi.
37. Direktiivillä 2005/36 edistetään henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistamista unionin alueella mahdollistamalla se, että jäsenvaltioiden kansalaiset voivat harjoittaa ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.(3)
38. Direktiivissä 2005/36 erityisesti vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii määrättyä ammattipätevyyttä säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan, on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista varten ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa.(4)
39. Direktiivin 2005/36 III osastossa säädetään ammattipätevyyden kolmesta eri tunnustamisjärjestelmästä: niiden ammattien automaattinen tunnustamisjärjestelmä, joiden koulutusta koskevat vähimmäisvaatimukset on yhdenmukaistettu (III luku), ammattikokemukseen perustuva tunnustamisjärjestelmä (II luku) ja kaikkia ammatteja, jotka eivät kuulu II tai III luvun säännösten piiriin, koskeva yleinen ammattipätevyyden tunnustamisjärjestelmä (I luku).(5)
40. Kuten direktiivin 2005/36 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kyseisiä säännöksiä sovelletaan niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.
41. Tämä seikka on mielestäni ratkaiseva.
42. Direktiivi 2005/36 nimittäin koskee tilanteita, joissa henkilö on hankkinut jossain jäsenvaltiossa tietyn ammattipätevyyden, jonka nojalla hän voi ryhtyä harjoittamaan tai harjoittaa tiettyä toimintaa kyseisessä jäsenvaltiossa, ja joka haluaa sen jälkeen saada pätevyytensä tunnustettua toisessa jäsenvaltiossa voidakseen ryhtyä harjoittamaan tai harjoittaa tiettyä ammattia samalla tavoin kuin kyseisen vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset.
43. Kyse on siis siitä, että jäsenvaltio A:ssa on varmistettava tällaisen, jäsenvaltio B:ssä hankitun ammattipätevyyden tunnustaminen, jotta ammattipätevyyden omaavan henkilön sijoittautumisvapaus jäsenvaltio A:ssa toteutuisi, vaikka hänen oli tutkintotodistuksensa perusteella teoriassa tarkoitus harjoittaa ammattia jäsenvaltio B:ssä.
44. Pääasiassa kyseessä oleva tilanne eroaa kuitenkin direktiivissä 2005/36 tarkoitetuista tilanteista.
45. Tutkintotodistus, jonka haltija pääasian valittaja on, annettiin sellaisen koulutuksen päätteeksi, joka toteutettiin Suomessa ja suomeksi yhteistyössä Suomeen sijoittautuneen oppilaitoksen kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös, että kyseisen tutkintotodistuksen antanut isobritannialainen yliopisto vahvistaa laatineensa kyseisen koulutuksen siten, että se täyttäisi Suomen ammattihenkilöstöasetuksen vaatimukset.
46. Näiden seikkojen perusteella voidaan päätellä, että järjestetyn koulutuksen tarkoituksena oli yksinomaan mahdollistaa psykoterapeutin ammatin harjoittaminen Suomessa. Sillä, että kyseessä oleva tutkintotodistus annettiin yhteistyössä toisen jäsenvaltion oppilaitoksen kanssa, ei ole vaikutusta toteamukseen, että tällaisessa tilanteessa kotijäsenvaltio ja vastaanottava jäsenvaltio rinnastuvat toisiinsa. Hakijan kannalta ei todellisuudessa ollut kyse siitä, että hän käyttäisi hankkimansa ammattipätevyyden perusteella sijoittautumisvapauttaan muussa jäsenvaltiossa kuin kotijäsenvaltiossaan. Näin ollen tällainen tilanne ei mielestäni kuulu direktiivin 2005/36 soveltamisalaan, joten sitä ei voida tarkastella kyseisen direktiivin säännösten perusteella.
47. Näistä seikoista ilmenee myös, että A:n tilanteella ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä muodossa ole liittymää perusvapauksia koskeviin EUT-sopimuksen määräyksiin.(6) Ei voida todeta riittävää liittymää A:n tilanteeseen vain sen perusteella, että kyseessä oleva tutkintotodistus myönnettiin yhteistyössä toisen jäsenvaltion yliopiston kanssa, sillä se annettiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja sen virallisella kielellä toteutetun koulutuksen päätteeksi, jonka tarkoituksena oli yksinomaan mahdollistaa psykoterapeutin ammatin harjoittaminen Suomessa. Katson, että kyseisen ulkomaisen yliopiston mukanaolo on A:n kannalta puhtaasti liitännäinen seikka.(7) Näin ollen SEUT 45 ja SEUT 49 artikla, joilla pyritään suojelemaan perusvapauksiaan tosiasiallisesti käyttäviä henkilöitä, eivät todennäköisesti anna A:lle oikeuksia.(8) A ei siksi voi vedota niihin hakemuksessaan, joka koskee psykoterapeutin ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista.
48. Tällainen päätelmä ei kylläkään tarkoita sitä, etteikö unionin oikeudella olisi merkitystä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa. Se näyttäisi kuitenkin kuuluvan yksinomaan niiden oikeussääntöjen piiriin, jotka koskevat UWE:llä olevaa palvelujen tarjoamisen vapautta tai sijoittautumisvapautta, sillä se on jäsenvaltion oppilaitos, joka on tehnyt yhteistyösopimuksen toisen jäsenvaltion oppilaitoksen kanssa koulutuksen järjestämisestä siellä. Perusvapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten mahdollista rajoittamista on siis ensisijaisesti tarkasteltava kyseisen ulkomaisen yliopiston kannalta.
49. Nähdäkseni tämä kysymys ylittää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten puitteet ja edellyttäisi erilaista tarkastelua, jonka tekemiseen unionin tuomioistuimella ei kuitenkaan ole edellytyksiä ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen seikkojen perusteella.
50. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen taustalla olevat tosiseikat osoittavat lisäksi sen, että A:n tilanne ei kuulu direktiivin 2005/36 säännösten eikä perusvapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten piiriin. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä onkin ratkaistava, oliko Valviralla toimivaltaisena viranomaisena valtuudet tutkia perusteellisesti hakijan esittämä ammattipätevyys sen ratkaisemiseksi, onko hänen mahdollista alkaa harjoittaa psykoterapeutin ammattia Suomessa tämän ammattipätevyyden perusteella.
51. Katson, että jo se, että turvaudutaan suoritetun koulutuksen tarkempaa sisältöä ja toteuttamistapaa koskevaan selvitykseen, osoittaa näistä seikoista riippumatta, että hakijan olisi teoriassa kyseisen koulutuksen perusteella hyvinkin mahdollista ryhtyä harjoittamaan psykoterapeutin ammattia Suomessa. Jos suoritetulla koulutuksella olisi aivan eri tavoite tai jos ilmenisi selvästi, että se vastaisi Suomen lainsäädännön mukaisia vaatimuksia vain osittain, tällainen toteamus riittäisi psykoterapeutin ammatin harjoittamista koskevan hakemuksen hylkäämiseen.
52. Nimenomaan siksi, että kyseisen koulutuksen tarkoituksena on kouluttaa psykoterapeutteja Suomessa, Valvira tarkasteli sitä näin perusteellisesti varmistaakseen, että se käytännössä vastaa Suomen lainsäädännön vaatimuksia.
53. Nojautumalla kyseisen koulutuksen tarkempaa sisältöä ja toteuttamistapaa koskevaan selvitykseen Valvira ei siis pyri tarkastamaan, vastaako toisen jäsenvaltion oppilaitoksen toteuttama koulutus Suomessa toteutettuja koulutuksia, vaan valvomaan sitä, että Suomessa toteutettu koulutus vastaa Suomen lainsäädännön mukaisia vaatimuksia, jotka koskevat oikeutta ryhtyä harjoittamaan psykoterapeutin ammattia.
54. Olen näin ollen sitä mieltä, että kyseessä oleva koulutus on unionin oikeuden perusteella katsottava Suomessa järjestetyksi koulutukseksi, joten A:n tilannetta ei voida tarkastella direktiivin 2005/36 säännösten eikä hänen sijoittautumisoikeuttaan koskevien EUT-sopimuksen määräysten perusteella.
55. Ennakkoratkaisukysymyksiin on edeltävien näkökohtien perusteella mielestäni vastattava, että ammatin harjoittamiseen ryhtymistä ja sen harjoittamista koskevaa hakemusta, jonka on esittänyt opiskelija saatuaan tutkintotodistuksen, joka on annettu yhteistyössä toisen jäsenvaltion yliopiston kanssa yksinomaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja sen virallisella kielellä suoritetun koulutuksen päätteeksi, tarkoituksenaan kyseessä olevan ammatin harjoittaminen tässä samassa jäsenvaltiossa, ei voida tarkastella direktiivin 2005/36 eikä SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan valossa.
56. Sen varalta, että unionin tuomioistuin olisi sitä mieltä, että direktiiviä 2005/36 ja A:n sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä voidaan soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, tarkastelen kuitenkin seuraavaksi ennakkoratkaisukysymyksiä.
B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
57. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisessä kysymyksessään lähinnä sitä, onko SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaa sekä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että hakemusta, joka koskee säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on arvioitava EUT-sopimuksen määräysten valossa silloin, kun hakija ei täytä edellytyksiä, jotka on esitetty jälkimmäisessä säännöksessä, jonka nojalla tällainen ammattiin pääsy sallitaan.
58. Direktiivin 2005/36 mukaisen yleisen järjestelmän puitteissa saman direktiivin 13 artiklan 2 kohdalla säännellään edellytyksiä, joiden nojalla vastaanottava jäsenvaltio antaa luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa säänneltyä ammattia silloin, kun hakijalla on muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, joka on annettu jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.
59. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, psykoterapeutin ammatti ei kuulu automaattisen tunnustamisjärjestelmän piiriin, joten sitä koskevat yleisen järjestelmän säännökset. Kansallisen tuomioistuimen esittämistä oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista ilmenee myös, että Suomessa psykoterapeutin ammatti on direktiivissä 2005/36 tarkoitettu säännelty ammatti, toisin kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa sen harjoittamiseen ei vaadita tiettyä ammattipätevyyttä.
60. On kuitenkin kiistatonta, että pääasian kantaja ei täytä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä. Onkin pohdittava sitä, voitaisiinko psykoterapeutin ammatin harjoittamisen aloittaminen ja sen harjoittaminen tästä huolimatta tunnustaa EUT-sopimuksessa määrättyjen perusvapauksien perusteella.
61. Kuten Ranskan ja Suomen hallitukset toteavat, vastaus tähän kysymykseen riippuu direktiivillä 2005/36 toteutettavan yhdenmukaistamisen asteesta. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että kaikkia kansallisia toimenpiteitä alalla, joka on ollut unionin tasolla kattavan yhdenmukaistamisen kohteena, on arvioitava suhteessa kyseisen yhdenmukaistamistoimenpiteen säännöksiin eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin.(9) Tällainen vaikutus, jossa unionin johdetun oikeuden säädös syrjäyttää perussopimuksen oikeussäännöt, syntyy kuitenkin pelkästään silloin, kun unionin säädöksellä säännellään tyhjentävästi jotain tiettyä aihepiiriä.(10)
62. Toisin sanoen, jos katsottaisiin, että direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdalla toteutettu yhdenmukaistaminen on tyhjentävä, hakemusta, joka koskee oikeutta alkaa harjoittaa psykoterapeutin ammattia ja harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa toisessa jäsenvaltiossa hankitun ammattipätevyyden perusteella, ei voitaisi enää arvioida primaarioikeuden suhteen.
63. A sekä Ranskan ja Suomen hallitukset kannattavat tätä näkemystä, mutta Alankomaiden hallitus ja komissio vastustavat sitä. Jälkimmäisten mukaan se, että direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty, ei tarkoita sitä, etteikö psykoterapeutin ammatin harjoittamisen aloittamista koskevaa hakemusta voitaisi tarkastella EUT-sopimuksen määräysten valossa.
64. Olen samaa mieltä. Direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdalla ei mielestäni toteuteta tyhjentävää yhdenmukaistamista, ja se, että kyseisessä säännöksessä esitetyt edellytykset eivät täyty, ei ole esteenä ammatin harjoittamisen aloittamista koskevan hakemuksen tutkimiselle EUT-sopimuksen perusteella.
1. Direktiivillä 2005/36 toteutetun yhdenmukaistamisen aste
65. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jollain direktiivillä toteutetun yhdenmukaistamisen asteen selvittämisessä on otettava huomioon paitsi asianomaisen direktiivin säännösten sanamuoto, myös niiden asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännökset ovat.(11)
66. Unionin tuomioistuin on katsonut, että tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamista koskevien direktiivien tarkoituksena on helpottaa tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroista tunnustamista vahvistamalla yhteiset säännöt ja arviointiperusteet.(12) Lisäksi direktiivin 2005/36 johdanto-osan 40 perustelukappaleesta käy ilmi, että direktiivin tavoitteina ovat ”ammattipätevyyden tunnustamista koskevien sääntöjen järkeistäminen, yksinkertaistaminen ja parantaminen”, jotta jäsenvaltioiden kansalaiset voisivat harjoittaa ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.(13)
67. Tätä varten direktiivissä 2005/36 taataan yhdessä jäsenvaltiossa ammattipätevyytensä hankkineiden henkilöiden oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa samaa ammattia toisessa jäsenvaltiossa samoin oikeuksin kuin kyseisen valtion kansalaiset.(14)
68. Nämä ammattipätevyyden tunnustamisen yksinkertaistamis- ja parantamistavoitteet yhdistettyinä direktiivissä 2005/36 annettua takuuta koskevaan periaatteeseen osoittavat selvästi, että unionin lainsäätäjän pyrkimyksenä on varmistaa jäsenvaltioiden kansalaisten sijoittautumisvapaus vastaanottavissa jäsenvaltioissa silloin, kun direktiivissä 2005/36 esitetyt edellytykset täyttyvät. Tästä ei sitä vastoin seuraa, etteikö ammattipätevyyden tunnustaminen voisi tapahtua myös muutoin kuin näillä edellytyksillä.
69. Toisin sanoen, vaikka direktiivin 2005/36 tavoitteiden perusteella ammattipätevyyden tunnustamista edistetään kyseisen direktiivin säännösten perusteella ja vaikka kaikkien siinä esitettyjen edellytysten täyttäminen takaa ammattipätevyyden haltijalle oikeuden ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa ammattia toisessa jäsenvaltiossa, tästä ei voida päätellä, että kyseinen oikeus voitaisiin tunnustaa vain tällaisissa tilanteissa.
70. Sen osoittaa myös direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan, jonka otsikko on ”Tunnustamisen edellytykset”, sanamuoto. Siinä nimittäin todetaan, että ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen ”on sallittava” hakijoille, jotka täyttävät edellä säädetyt edellytykset. Tämä sanamuoto viittaa siihen, että kyseisten edellytysten täyttyessä vastaanottavalla jäsenvaltiolla on velvollisuus tunnustaa kyseessä oleva ammattipätevyys ja sallia ammatin harjoittamisen aloittaminen. Direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohta ilmentää siten saman direktiivin johdanto-osassa esitettyä takuuta.
71. Siitä ei kuitenkaan voida päätellä, että ainoastaan kyseiset edellytykset voivat mahdollistaa ryhtymisen ammatin harjoittamiseen ja sen harjoittamisen. Ne ovat kylläkin ainoat edellytykset, jotka takaavat ammatin harjoittamisen aloittamisen.
72. Direktiivin 2005/36 tavoitteiden ja sen 13 artiklan 2 kohdan tarkastelusta mielestäni ilmenee, että kyseisellä säädöksellä ei toteuteta tyhjentävää yhdenmukaistamista. Vaikka direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa säädetäänkin, millä edellytyksin jäsenvaltioiden on tunnustettava toisessa jäsenvaltiossa hankittu ammattipätevyys, sen ei kuitenkaan voida tulkita velvoittavan jäsenvaltioita epäämään järjestelmällisesti oikeuden aloittaa ammatin harjoittaminen ja harjoittaa sitä silloin, kun kyseiset edellytykset eivät täyty.
2. Direktiivin 2005/36 ja EUT-sopimuksen määräysten välinen suhde
73. Totean unionin tuomioistuimen jo katsoneen, että EUT-sopimuksessa määrättyihin perusvapauksiin erottamattomasti liittyvä periaate ei voi menettää osaa merkityksessään siitä syystä, että on annettu tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamista koskevia direktiivejä. Niiden tavoitteena ei olekaan se, että tutkintotodistusten, todistusten tai muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen tunnustaminen vaikeutuu tilanteissa, joita direktiivit eivät kata, eivätkä ne voi vaikuttaa tällä tavoin.(15)
74. Haluan korostaa sitä, että vaikka ilmaisulla ”tilanteissa, joita direktiivit eivät kata” tarkoitettaneen tilanteita, jotka eivät kuulu tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamista koskevien direktiivien soveltamisalaan, kyseistä oikeuskäytäntöä on kuitenkin kehitetty sekä tällaisten tilanteiden yhteydessä(16) että sellaisten tilanteiden yhteydessä, joissa kyseisten direktiivien mukaiset edellytykset eivät ole täyttyneet.(17)
75. Toisin sanoen direktiivillä 2005/36 toteutetaan ammattipätevyyden tunnustamisen edellytysten yhdenmukaistaminen siinä esitettyjen edellytysten mukaisesti. Siinä ei sitä vastoin säädetä ammattipätevyyden tunnustamista (tai tunnustamatta jättämistä) koskevista säännöistä tilanteissa, jotka jäävät saman direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tai joissa sen säännösten mukaiset edellytykset eivät täyty.
76. Tästä nähdäkseni seuraa, että EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia on tarkoitus soveltaa direktiivin 2005/36 soveltamisalaan kuuluvassa tilanteessa, jossa saman direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät kuitenkaan täyty.
77. Mielestäni tällainen tulkinta saa tukea, kun tarkastellaan unionin tuomioistuimen viimeaikaista oikeuskäytäntöä, joka koskee EUT-sopimuksen määräysten soveltamista silloin, kun direktiivi 2005/36 ei ole sovellettavissa tilanteessa, jossa hakijalla, joka ei ole saattanut opintojaan päätökseen, ei ole proviisorin muodollista ammattipätevyyttä osoittavaa asiakirjaa,(18) tai tilanteessa, jossa muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan omaavalla hakijalla ei ole sen ohella esittää kotijäsenvaltiossa lääkärin ammatin täysimääräisen harjoittamisen edellytykseksi asetettua todistusta suoritetusta ammatillisesta harjoittelusta.(19)
78. Vaikuttaisi ristiriitaiselta katsoa, että ammattiin pääsyä koskeva hakemus voitaisiin tutkia muiden kuin direktiivin 2005/36 säännösten perusteella silloin, kun hakijalla ei ole muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa, mutta näin ei voisi olla silloin, kun hakijalla on muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja mutta hän ei täytä direktiivissä 2005/36 esitettyjä edellytyksiä. Hakija, jolla ei ole muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa, olisi tällöin edullisemmassa asemassa kuin ammattipätevyyden omaava henkilö, joka ei silti täytä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
79. Näin on varsinkin siitä syystä, että nähdäkseni voi osoittautua hankalaksi määritellä kyseisten tilanteiden osalta, missä kulkee raja sen välillä, mikä kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan ja mikä jää sen ulkopuolelle. Voitaisiinkin yhtä lailla olla sitä mieltä, että tilanteessa, jossa hakijalla ei ole tutkintotodistusta, direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan mukaiset edellytykset – vaikka ne ovatkin sovellettavissa – eivät täyty, sillä hakija ei esitä direktiivissä 2005/36 tarkoitettua muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa.
80. Näin ollen vaikuttaisi siltä, että näiden kahden tilanteen erilainen kohtelu olisi vaikeasti hyväksyttävissä. Direktiivissä 2005/36 ei kummankaan tilanteen osalta ole erityisiä säännöksiä, eikä siinä velvoiteta valtiota kieltäytymään tunnustamasta hakijan ammattipätevyyttä.
81. Totean lisäksi, että en havaitse riskiä, joka tällaisesta tulkinnasta aiheutuisi direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan tehokkaan vaikutuksen kannalta, kuten Ranskan hallitus väittää.
82. Kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset ovat edelleen ainoat edellytykset, joilla taataan hakijan oikeus ryhtyä harjoittamaan ammattia ja harjoittaa sitä, sillä niiden täyttyessä jäsenvaltio on velvollinen hyväksymään hänen hakemuksensa. Tätä toteamusta ei kyseenalaista se, että sallitaan nämä edellytykset täyttämättömän hakijan hakemuksen tutkiminen EUT-sopimuksen perusteella. Tällaisessa tilanteessa hakijalla ei ole takeita siitä, että asianomainen jäsenvaltio hyväksyy hakemuksen, sillä hänen ammattipätevyytensä tutkiminen ammatin harjoittamisen aloittamista varten on riippuvainen muista tekijöistä.(20)
83. Näin ollen katson, että SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaa sekä direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että hakemusta, joka koskee säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on arvioitava EUT-sopimuksen määräysten valossa silloin, kun hakija ei täytä ammatin harjoittamisen aloittamiselle jälkimmäisessä säännöksessä asetettuja edellytyksiä.
C Toinen ennakkoratkaisukysymys
84. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, ovatko SEUT 45 ja SEUT 49 artikla esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen perustaa hakijan koulutuksen vastaavuutta koskevan arvionsa muista lähteistä kuin koulutuksen järjestäjiltä tai kotijäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta saamaansa selvitykseen kyseisen koulutuksen tarkemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta.
85. Aion seuraavaksi muistuttaa lyhyesti oikeuskäytännöstä, joka koskee ammatin harjoittamisen aloittamisesta esitettyjen hakemusten käsittelyä vastaanottavassa jäsenvaltiossa EUT-sopimuksen määräysten perusteella ja jossa vahvistetaan olettama siitä, että hakijalla on tutkintotodistuksensa osoittamat tiedot ja pätevyys. Selvitän sen jälkeen, voidaanko kyseinen olettama kumota ja mahdollisesti millä edellytyksin.
1. Oikeuskäytäntö, joka koskee SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan soveltamista vastaanottavan jäsenvaltion käsitellessä ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista koskevaa hakemusta; olettaman olemassaolo
86. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun tiettyyn ammattiin pääsyn edellytyksiä ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltioilla on oikeus määrätä tämän ammatin harjoittamisen edellyttämistä tiedoista ja pätevyydestä ja vaatia mainitut tiedot ja pätevyyden osoittavan tutkintotodistuksen esittämistä.(21)
87. Jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa tällä alalla EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia kunnioittaen.(22) On erityisesti niin, etteivät tässä tarkoituksessa annetut kansalliset säännökset saa olla perusteettomana esteenä SEUT 45 ja SEUT 49 artiklassa taattujen perusvapauksien tehokkaalle käytölle.(23)
88. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että pätevyysedellytykset vahvistavat kansalliset oikeussäännöt – vaikka niitä sovellettaisiin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää – voivat siten rajoittaa mainittujen perusvapauksien käyttämistä, jos kyseessä olevissa kansallisissa oikeussäännöissä ei oteta huomioon asianomaisen henkilön toisessa jäsenvaltiossa jo hankkimia tietoja ja pätevyyttä.(24)
89. Tässä yhteydessä jäsenvaltion viranomaisten, joille unionin kansalainen on tehnyt sellaisen ammatin harjoittamista koskevan lupahakemuksen, jonka harjoittamisen aloittamisen edellytyksenä on kansallisen lainsäädännön mukaan tutkintotodistus tai tietty ammatillinen pätevyys tai tietynpituinen käytännön kokemus, on otettava huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat sekä asian kannalta merkityksellinen asianomaisen henkilön kokemus siten, että viranomaiset vertaavat näistä todistuksista ja asiakirjoista ilmenevää kelpoisuutta ja tätä kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen.(25)
90. Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten on kyseisen vertailun avulla voitava objektiivisesti varmistua siitä, että ulkomainen tutkintotodistus osoittaa haltijallaan olevan samanlaiset tai ainakin vastaavat tiedot ja pätevyys kuin mitä kotimainen tutkintotodistus osoittaa. Ulkomaisen tutkintotodistuksen vastaavuutta on arvioitava yksinomaan niiden tietojen ja pätevyyden perusteella, jotka kyseisen tutkintotodistuksen haltijalla voidaan olettaa olevan, kun huomioon otetaan kyseiseen tutkintotodistukseen liittyvien opintojen ja käytännön koulutuksen luonne ja kesto.(26)
91. Vastaanottavan jäsenvaltion viranomainen on toisin sanoen velvollinen perustamaan arvionsa niihin tietoihin ja pätevyyteen, jotka hakijan esittämän todistuksen perusteella on ollut mahdollista hankkia. Näin ollen tällä jäsenvaltioiden väliseen luottamukseen perustuvalla järjestelyllä luodaan olettama siitä, että hakijalla on kyseessä olevan tutkintotodistuksen osoittamat tiedot ja pätevyys, ilman että vastaanottava jäsenvaltio saa tarkistaa, onko hakija tosiasiallisesti hankkinut ne.
92. Erityisesti on huomattava, että vertailumenettelyn tarkoituksena on ainoastaan määrittää koulutuksen sisältö, suoritettujen opintojen luonne ja koulutuksen kesto, jotta voitaisiin ratkaista, vastaako ulkomaisen tutkintotodistuksen osoittama pätevyys vastaanottavan jäsenvaltion säännöksissä vaadittua pätevyyttä.(27) Kuten komissio toteaa, vastaanottavassa jäsenvaltiossa tehty vertailu ei sitä vastoin saa missään tapauksessa mennä niin pitkälle, että voitaisiin arvioida järjestetyn koulutuksen laatua tai varmistaa, onko tutkintotodistuksen osoittamat tiedot tosiasiallisesti hankittu.
93. Tällainen varmistaminen ei olisi vain oikeuskäytännössä vahvistettua ja yksinomaan hakijalla olevaan tutkintotodistukseen perustuvaa olettamaa koskevan ajatuksen vastainen vaan vaarantaisi lisäksi jäsenvaltioiden ja niiden toimivaltaisten viranomaisten välisen luottamuksen ja viime kädessä estäisi tutkintotodistusten tunnustamisen.
94. Näin ollen katson, että SEUT 45 ja SEUT 49 artikla ovat lähtökohtaisesti esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen perustaa hakijan koulutuksen vastaavuutta koskevan arvionsa muista lähteistä kuin koulutuksen järjestäjiltä tai kotijäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta saamaansa selvitykseen kyseisen koulutuksen tarkemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta. Katson, että tällaisten seikkojen ottaminen huomioon nimittäin ylittää sen, mikä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sallittua, ja heikentäisi ammattipätevyyden tunnustamista koskevaa järjestelmää unionissa.
2. Olettaman kumoaminen
95. Vaikka oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemä tutkintotodistusten vertailu perustuu hakijan esittämän tutkintotodistuksen nojalla oletettavissa olevaan pätevyyteen, katson myös, että tällainen olettama voidaan rajatuissa tapauksissa kumota ja että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on tällöin mahdollista tehdä vertailuja, jotka eivät rajoitu hakijan tutkintotodistuksen osoittamaan pätevyyteen.
96. Minusta tällainen mahdollisuus itse asiassa kuuluu erottamattomasti EUT-sopimuksen mukaisiin perusvapauksiin, joilla taataan sijoittautumisvapaus ja toisessa jäsenvaltiossa tai toisen jäsenvaltion koulutuselimen järjestämän koulutuksen päätteeksi hankitun ammattipätevyyden tunnustaminen mutta jotka mahdollistavat kuitenkin samalla poikkeuksia kyseisiin periaatteisiin tietyissä rajatuissa tapauksissa.
97. Vaikka onkin selvää, kuten unionin tuomioistuin on katsonut, että pätevyysedellytykset vahvistavat kansalliset oikeussäännöt – vaikka niitä sovellettaisiin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää – voivat rajoittaa mainittujen perusvapauksien käyttämistä, jos kyseessä olevissa kansallisissa oikeussäännöissä ei oteta huomioon asianomaisen henkilön toisessa jäsenvaltiossa jo hankkimia tietoja ja pätevyyttä, minusta kuitenkin vaikuttaa siltä, että tällainen este olisi perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, jos mainitut oikeussäännöt ovat omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen eivätkä ylitä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.
98. Kuten Ranskan ja Suomen hallitukset toteavat, pääasiassa kyseessä oleva ammatti on potilastyötä tekevän terveydenhuollon ammattihenkilön ammatti. Näin ollen toimivaltaisen viranomaisen tekemällä, tutkintotodistukseen perustuvaa olettamaa pidemmälle menevällä vertailulla pyritään takaamaan potilasturvallisuus, joten sen tarkoituksena on varmistaa kansanterveyden suojelu, joka on yleisen edun mukainen pakottava syy, jolla voidaan oikeuttaa sijoittautumisvapauden rajoitus.(28)
99. On kuitenkin vielä varmistettava, että vertailu on omiaan takaamaan kansanterveyden suojelua koskevan tavoitteen saavuttamisen eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
100. Jotta oikeasuhteisuutta ja tarpeellisuutta koskevat edellytykset tulisivat täytetyiksi, ammattipätevyyttä koskeva vertailu, jossa kansanterveyden suojelemiseksi otetaan huomioon muita seikkoja kuin ainoastaan hakijalla olevan tutkintotodistuksen perusteella oletettavissa oleva ammattipätevyys, voidaan nähdäkseni toteuttaa vain, jos potilasturvallisuuteen ja kansanterveyteen nimenomaisesti kohdistuu todellinen vaara siinä tapauksessa, että hakija alkaisi harjoittaa kyseessä olevaa ammattia.
101. Sen, että tällainen vaara on olemassa, selvittäminen kuuluu vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, joka voi tukeutua joukkoon yhtäpitäviä viitteitä, jotka tukevat sitä, että hakijan koulutuksessa on ollut järjestelmällisiä puutteita. Viranomainen ei sitä vastoin voi nojautua pelkkiin nimettömiin ja yksittäisiin väitteisiin ja olla ryhtymättä muihin selvityksiin varsinkaan, koska kyseinen koulutus on tosiasiassa suoritettu asianomaisessa jäsenvaltiossa, joten sillä on laajat keinot asian selvittämiseen.
102. Ranskan hallituksen toteamuksen tavoin on erityisesti niin, että kyseessä olevan tutkintotodistuksen antavan viranomaisen on saatava esittää selventäviä tietoja silloin, kun vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen havaitsee suoritetun koulutuksen vuoksi kansanterveydelle mahdollisesti aiheutuvan vaaran.
103. Toisin sanoen, vaikka kansanterveyden suojelu voi toimia perusteena tutkintotodistusten vertailulle, joka ei perustu vain hakijan esittämän tutkintotodistuksen nojalla oletettavissa olevaan ammattipätevyyteen, toimivaltainen viranomainen on aina velvollinen ottamaan huomioon hakijalla tosiasiallisesti olevan ammattipätevyyden ja kaikki muut relevantit seikat, jotka tukevat hänen mahdollisuuttaan ryhtyä harjoittamaan ammattia ja harjoittaa sitä.
104. Näin ollen katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että SEUT 45 ja SEUT 49 artikla eivät ole esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ottaa huomioon kyseisen koulutuksen tarkempaa sisältöä ja toteuttamistapaa koskevan selvityksen, jonka se on saanut muista luotettavista lähteistä kuin koulutuksen järjestäjiltä tai kotijäsenvaltion viranomaisilta, voidakseen osoittaa potilasturvallisuudelle aiheutuvan todellisen vaaran olemassaolon. Vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei kuitenkaan saa nojautua yksinomaan tällaisiin tietoihin voidakseen kieltää ammatin harjoittamisen aloittamisen ja ammatin harjoittamisen jäsenvaltion kansalaiselta, joka on saanut tutkintotodistuksensa toisen jäsenvaltion yliopistosta.
V Ratkaisuehdotus
105. Ehdotan edeltävien näkökohtien perusteella, että korkeimman hallinto-oikeuden esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin on vastattava seuraavasti:
Ammatin harjoittamisen aloittamista ja sen harjoittamista koskevaa hakemusta, jonka on esittänyt opiskelija saatuaan tutkintotodistuksen, joka on annettu yhteistyössä toisen jäsenvaltion yliopiston kanssa yksinomaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja sen virallisella kielellä suoritetun koulutuksen päätteeksi, tarkoituksenaan kyseessä olevan ammatin harjoittaminen tässä samassa jäsenvaltiossa, ei voida tarkastella ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU, valossa. SEUT 45 ja SEUT 49 artikla, joilla pyritään suojelemaan perusvapauksiaan tosiasiallisesti käyttäviä henkilöitä, eivät myöskään ole sovellettavissa tällaisen opiskelijan tilanteeseen, joten hän ei voi vedota niihin ammatin harjoittamisen aloittamista ja harjoittamista koskevan hakemuksensa yhteydessä.