CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 10 mars 2022 (1)
Affaire C‑577/20
A
en présence de
Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
[demande de décision préjudicielle formée par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande)]
« Renvoi préjudiciel – Libre circulation des personnes et des services – Reconnaissance des qualifications professionnelles – Conditions d’obtention du droit d’accès au titre de psychothérapeute sur la base d’un diplôme en psychothérapie d’un autre État membre – Appréciation de l’équivalence de la formation en cause »
I. Introduction
1. La directive 2005/36/CE (2) relative à la reconnaissance des qualifications est une pierre angulaire de l’édifice du marché intérieur, en ce qu’elle permet aux ressortissants des États membres d’exercer une profession dans un autre État membre que celui où ils ont acquis leurs qualifications professionnelles. Elle concrétise ainsi les dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement des personnes.
2. Elle est également au cœur de la présente affaire, qui offre à la Cour l’opportunité de dessiner les contours de son application.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
3. Les considérants 1, 3, 6, 11 et 17 de la directive 2005/36 sont ainsi libellés :
« (1) En vertu de l’article 3, paragraphe 1, point c), du traité, l’abolition entre les États membres des obstacles à la libre circulation des personnes et des services constitue un des objectifs de la Communauté. Pour les ressortissants des États membres, il s’agit notamment du droit d’exercer une profession, à titre salarié ou non salarié, dans un autre État membre que celui où ils ont acquis leurs qualifications professionnelles. En outre, l’article 47, paragraphe 1, du traité prévoit que des directives visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres sont arrêtées.
[...]
(3) La garantie, conférée par la présente directive aux personnes ayant acquis leurs qualifications professionnelles dans un État membre, d’accès à la même profession et d’exercice de cette profession dans un autre État membre avec les mêmes droits que les nationaux ne préjuge pas du respect par le professionnel migrant d’éventuelles conditions d’exercice non discriminatoires qui seraient imposées par ce dernier État membre, pour autant que ces conditions soient objectivement justifiées et proportionnées.
[...]
(6) La promotion de la prestation de services doit s’accompagner d’un respect strict de la santé et de la sécurité publiques ainsi que de la protection des consommateurs. C’est pourquoi des dispositions spécifiques devraient être envisagées pour les professions réglementées ayant des implications en matière de santé ou de sécurité publiques, qui consistent à fournir des prestations transfrontalières de manière temporaire ou occasionnelle.
[...]
(11) Pour les professions relevant du système général de reconnaissance des titres de formation, ci-après dénommé « système général », les États membres devraient conserver la faculté de fixer le niveau minimal de qualification nécessaire dans le but de garantir la qualité des prestations fournies sur leur territoire. Toutefois, en vertu des articles 10, 39 et 43 du traité, ils ne devraient pas pouvoir imposer à un ressortissant d’un État membre d’acquérir des qualifications qu’ils se bornent généralement à déterminer par référence aux diplômes délivrés dans le cadre de leur système national d’enseignement, alors que l’intéressé a déjà acquis tout ou partie de ces qualifications dans un autre État membre. En conséquence, il convient de prévoir que tout État membre d’accueil dans lequel une profession est réglementée est tenu de prendre en compte les qualifications acquises dans un autre État membre et d’apprécier si celles-ci correspondent à celles qu’il exige. Toutefois, le système général n’empêche pas qu’un État membre impose à toute personne exerçant une profession dans cet État membre des exigences spécifiques motivées par l’application des règles professionnelles justifiées par l’intérêt général. Celles-ci concernent, par exemple, l’organisation de la profession, les normes professionnelles, y compris déontologiques, le contrôle et la responsabilité. Enfin, la présente directive n’a pas pour but d’interférer avec l’intérêt légitime des États membres à empêcher que certains de leurs citoyens puissent se soustraire d’une façon abusive à l’application du droit national en matière de professions.
[...]
(17) Afin de prendre en considération l’ensemble des situations pour lesquelles il n’existe encore aucune disposition relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, le système général devrait être étendu aux cas qui ne sont pas couverts par un système spécifique, soit parce que la profession concernée ne relève pas de l’un de ces systèmes, soit parce que, bien que la profession relève d’un tel système spécifique, le demandeur ne réunit pas, pour une raison particulière et exceptionnelle, les conditions pour en bénéficier. »
4. L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », dispose :
« La présente directive établit les règles selon lesquelles un État membre qui subordonne l’accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (ci-après dénommé “État membre d’accueil”) reconnaît, pour l’accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres États membres (ci-après dénommé(s) “État membre d’origine”) et qui permettent au titulaire desdites qualifications d’y exercer la même profession.
La présente directive établit également des règles concernant l’accès partiel à une profession réglementée et la reconnaissance des stages professionnels effectués dans un autre État membre. »
5. L’article 2 de ladite directive, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive s’applique à tout ressortissant d’un État membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un État membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié.
[...] ».
6. L’article 3 de la même directive, intitulé « Définitions », dispose, à son paragraphe 1 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a) “profession réglementée” : une activité ou un ensemble d’activités professionnelles dont l’accès, l’exercice ou une des modalités d’exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; l’utilisation d’un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d’une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d’exercice. Lorsque la première phrase n’est pas d’application, une profession visée au paragraphe 2 est assimilée à une profession réglementée ;
b) “qualifications professionnelles” : les qualifications attestées par un titre de formation, une attestation de compétence visée à l’article 11, [sous] a), i) et/ou une expérience professionnelle ;
c) “titre de formation” : les diplômes, certificats et autres titres délivrés par une autorité d’un État membre désignée en vertu des dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État membre et sanctionnant une formation professionnelle acquise principalement dans la Communauté. Lorsque la première phrase n’est pas d’application, un titre visé au paragraphe 3 est assimilé à un titre de formation ;
d) “autorité compétente” : toute autorité ou instance habilitée spécifiquement par un État membre à délivrer ou à recevoir des titres de formation et autres documents ou informations, ainsi qu’à recevoir des demandes et à prendre des décisions, visées dans la présente directive ;
e) “formation réglementée” : toute formation qui vise spécifiquement l’exercice d’une profession déterminée et qui consiste en un cycle d’études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle.
La structure et le niveau de la formation professionnelle, du stage professionnel ou de la pratique professionnelle sont déterminés par les dispositions législatives, réglementaires ou administratives de l’État membre en question ou font l’objet d’un contrôle ou d’un agrément par l’autorité désignée à cet effet ;
[...] »
7. L’article 4 de la directive 2005/36, intitulé « Effets de la reconnaissance », prévoit :
« 1. La reconnaissance des qualifications professionnelles par l’État membre d’accueil permet aux bénéficiaires d’accéder dans cet État membre à la même profession que celle pour laquelle ils sont qualifiés dans l’État membre d’origine et de l’y exercer dans les mêmes conditions que les nationaux.
2. Aux fins de la présente directive, la profession que veut exercer le demandeur dans l’État membre d’accueil est la même que celle pour laquelle il est qualifié dans son État membre d’origine si les activités couvertes sont comparables.
[...] »
8. L’article 13 de ladite directive, intitulé « Conditions de la reconnaissance », dispose :
« 1. Lorsque, dans un État membre d’accueil, l’accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession de qualifications professionnelles déterminées, l’autorité compétente de cet État membre permet aux demandeurs d’accéder à cette profession et de l’exercer, dans les mêmes conditions que pour ses nationaux, s’ils possèdent une attestation de compétences ou un titre de formation visé à l’article 11 qui est requis par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire ou l’y exercer.
Les attestations de compétences ou les titres de formation sont délivrés par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État membre.
2. L’accès à la profession et son exercice, tels que décrits au paragraphe 1, sont également accordés aux demandeurs qui ont exercé la profession en question à temps plein pendant une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix années précédentes dans un autre État membre qui ne réglemente pas cette profession et qui possèdent une ou plusieurs attestations de compétences ou preuves de titre de formation délivré par un autre État membre qui ne réglemente pas cette profession.
Les attestations de compétences ou les titres de formation remplissent les conditions suivantes :
a) être délivrés par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État membre ;
b) attester la préparation du titulaire à l’exercice de la profession concernée.
L’expérience professionnelle d’un an visée au premier alinéa ne peut cependant être requise si le titre de formation que possède le demandeur certifie une formation réglementée.
[...] »
B. Le droit finlandais
1. La loi relative aux professionnels de santé
9. Aux termes de l’article 2, premier alinéa, point 2, de la laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994), ammattihenkilölaki [loi relative aux professionnels de santé (559/1994)], dans sa version applicable aux faits du litige au principal, aux fins de cette loi, on entend par « professionnel de santé », notamment, une personne qui, en vertu de ladite loi, a le droit de porter le titre professionnel d’un professionnel de santé visé dans un décret du gouvernement (professionnel titulaire d’un titre professionnel protégé). Aux termes de l’article 2, deuxième alinéa, de la même loi, un professionnel agréé, titulaire d’une autorisation ou d’un titre protégé, a le droit d’exercer la profession pertinente et de porter le titre professionnel pertinent. D’autres personnes disposant d’une formation, d’une expérience et de compétences professionnelles suffisantes peuvent également exercer une profession dont le titre est protégé.
10. En vertu de l’article 3 bis, troisième alinéa, de la loi relative aux professionnels de santé, le Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (ci-après le « Valvira ») est, pour les professionnels de santé, l’autorité compétente mentionnée dans la directive 2005/36 et dans la laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [loi relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (1384/2015)].
11. Aux termes de l’article 5, deuxième alinéa, de la loi relative aux professionnels de santé, une personne qui a suivi en Finlande une formation conduisant à une profession réglementée visée par un décret du gouvernement a le droit de porter le titre professionnel concerné.
2. Le décret relatif aux professionnels de santé
12. Conformément à l’article 1er du asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) [décret relatif aux professionnels de santé (564/1994)] dans sa version applicable à l’espèce, parmi les titres professionnels, pour les professionnels titulaires d’un titre professionnel protégé, visés à l’article 2, premier alinéa, point 2, de la loi relative aux professionnels de santé figure, notamment, le titre de « psychothérapeute ».
13. Aux termes de l’article 2 bis, premier alinéa, de ce décret, pour qu’une personne soit autorisée à porter le titre professionnel protégé de « psychothérapeute », elle doit avoir suivi une formation de psychothérapeute dispensée par une université ou par une université et un autre organisme d’enseignement.
3. La loi relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles
14. Selon l’article 6, premier alinéa, de la loi relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, la reconnaissance des qualifications professionnelles repose sur une attestation de compétence, un titre de formation particulier ou un ensemble de tels documents délivrés par une autorité compétente d’un autre État membre. La reconnaissance des qualifications professionnelles est subordonnée à ce que l’intéressé ait le droit, dans son État membre d’origine, d’exercer la profession aux fins de l’exercice de laquelle il sollicite une décision sur la reconnaissance des qualifications professionnelles.
15. En vertu de l’article 6, deuxième alinéa, de cette loi, la reconnaissance des qualifications professionnelles s’applique également aux demandeurs qui, au cours des dix dernières années, ont exercé leur profession à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant la même période dans un autre État membre dans lequel la profession en cause n’est pas réglementée et qui possèdent une ou plusieurs attestations de compétence ou un ou plusieurs titres de formation. Ces documents doivent démontrer l’aptitude de leur titulaire à exercer la profession en question. Cependant, une expérience professionnelle d’un an n’est pas requise si les titres de formation du demandeur attestent une formation réglementée.
III. Les faits à l’origine du litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
16. A a suivi, en Finlande et en langue finnoise, une formation organisée par le Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy (ci-après le « HPI »), une société anonyme finlandaise exerçant ses activités en Finlande, en partenariat avec la University of West England, Bristol (Université de l’Ouest de l’Angleterre, Bristol, Royaume-Uni, ci-après la « UWE »).
17. À la suite de l’obtention de son diplôme en psychothérapie délivré le 27 novembre 2017 par la UWE, A a sollicité auprès du Valvira le droit de porter le titre professionnel de psychothérapeute, qui est protégé par la réglementation nationale en vigueur.
18. Au cours de l’année 2017, le Valvira a été contacté par d’anciens participants à cette formation qui lui ont fait part de leurs préoccupations au sujet de nombreuses insuffisances dans le contenu effectif de la formation et de ses modalités pratiques par rapport aux objectifs prévus. Le Valvira a lui-même contacté d’autres personnes y ayant participé qui ont décrit des expériences similaires.
19. Par décision du 29 juin 2018, le Valvira a rejeté la demande de A tendant à être autorisé à porter le titre professionnel de psychothérapeute protégé par la réglementation en vigueur au motif principal que ce dernier ne lui avait pas fourni d’informations suffisantes sur le contenu de sa formation.
20. Par décision du 10 septembre 2018, le Valvira a également rejeté la réclamation de A, en considérant que la formation en cause avait été suivie par A dans un système éducatif à l’étranger, de sorte qu’il n’avait pas pu s’assurer que cette formation avait été dispensée de manière à répondre aux exigences auxquelles est soumise la formation de psychothérapie en Finlande.
21. Le recours présenté en première instance par A contre cette décision devant le Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif de Helsinki, Finlande) a été rejeté par jugement du 25 avril 2019. Cette juridiction a jugé que la formation en cause devait être considérée comme ayant été suivie au Royaume-Uni nonobstant le fait que, en pratique, elle avait été organisée en Finlande et en finnois. Le régime général de reconnaissance des titres de formation prévu par la directive 2005/36 n’obligerait pas à faire droit à la demande de l’intéressé puisque celui-ci n’aurait exercé la profession de psychothérapeute ni au Royaume-Uni, dans lequel la profession et la formation de psychothérapeute ne sont pas réglementées, ni dans un autre État membre ayant un régime similaire.
22. Le Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif de Helsinki) a considéré comme étant établi le fait que la formation en cause présentait d’importantes insuffisances et différences par rapport à la formation de psychothérapeute en Finlande. Selon lui, le Valvira pouvait donc juger à bon droit que A n’avait pas démontré que ses connaissances et qualifications étaient équivalentes à celles que possède une personne ayant suivi une formation de psychothérapeute en Finlande.
23. Dans son pourvoi formé contre ce jugement devant la juridiction de renvoi, A soutient que sa formation doit être considérée comme une formation dispensée en Finlande et que la UWE a affirmé, en tant qu’autorité compétente, que cette formation est conforme aux exigences du décret relatif aux professionnels de santé. Sa formation devrait donc être reconnue comme lui donnant le droit au titre professionnel de psychothérapeute en Finlande.
24. Selon A, dans le cas où sa formation ne serait pas reconnue comme ayant été suivie en Finlande, son équivalence serait à apprécier en fonction des documents concernant le cursus et la qualité du programme de formation prévu, fournis par A et les organisateurs de la formation. Le Valvira n’aurait pas effectué une telle appréciation mais, en revanche, se serait fondé sur des lettres anonymes, un avis sollicité auprès d’une université concurrente de la UWE et des interviews qu’il aurait lui-même menées. Or, le principe de loyauté du droit de l’Union impliquerait que le Valvira ne remette pas en question le contenu d’un document délivré par la UWE en sa qualité d’autorité compétente d’un autre État membre.
25. Le Valvira considère que la formation de psychothérapeute suivie dans un autre État membre doit être comparée à celle dispensée par les universités finlandaises. Or, selon le Valvira, la formation de A ne satisfait pas aux conditions matérielles et qualitatives requises en Finlande, de sorte qu’elle ne peut donner lieu au droit d’y porter le titre professionnel de psychothérapeute. Le Valvira ajoute que, en principe, il reconnaît les certificats délivrés par les universités et les autres institutions éducatives des autres États membres ainsi que les informations qu’ils fournissent sur le contenu et les modalités pratiques des formations offertes, et qu’il ne les examine que dans la mesure nécessaire pour déterminer s’il existe des différences entre la formation finlandaise et la formation étrangère.
26. La juridiction de renvoi précise qu’elle a déjà jugé, dans une autre affaire, que la formation en cause au principal ne pouvait être qualifiée de « formation suivie en Finlande » au sens de l’article 5 de la loi relative aux professionnels de santé.
27. Cette juridiction indique que, en Finlande, la profession de psychothérapeute est une profession réglementée au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 2005/36, car le droit de porter le titre professionnel concerné ne serait accordé qu’aux personnes qui satisfont aux qualifications professionnelles requises par la réglementation finlandaise applicable. La profession de psychothérapeute serait soumise au régime général de reconnaissance des titres de formation prévu, notamment, aux articles 10 à 14 de cette directive. Dès lors que, au Royaume-Uni, la profession et la formation de psychothérapeute ne seraient pas réglementées, l’article 13, paragraphe 2, de ladite directive serait applicable.
28. La juridiction de renvoi expose que, compte tenu des dispositions de la directive 2005/36, A, n’ayant pas exercé la profession de psychothérapeute dans un autre État membre où cette profession n’est pas réglementée, n’a pas le droit d’accéder à cette profession.
29. Cette juridiction s’interroge sur le point de savoir si, nonobstant les dispositions de cette directive, il convient d’examiner la situation en cause également au regard des libertés fondamentales garanties aux articles 45 et 49 TFUE ainsi que de la jurisprudence de la Cour y afférente. Dans le cas où la prise en compte des libertés fondamentales s’imposerait, il conviendrait, selon elle, de statuer sur la qualification à donner au diplôme de l’intéressé. À cette occasion, il serait nécessaire de déterminer également si l’autorité compétente de l’État membre d’accueil, pour s’assurer que le diplôme étranger atteste, dans le chef de son titulaire, de connaissances et de qualifications, sinon identiques, à tout le moins équivalentes à celles attestées par le diplôme national, peut se fonder également sur d’autres informations qu’elle a obtenues sur les modalités de la formation en question ou bien si elle doit s’en tenir, également dans les circonstances particulières de l’espèce, aux informations fournies à cet égard par une université d’un autre État membre.
30. Dans ces conditions, le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les libertés fondamentales garanties par le traité FUE et la directive 2005/36 doivent-elles être interprétées en ce sens que le droit d’un demandeur d’exercer une profession réglementée doit être apprécié par l’autorité compétente de l’État membre d’accueil au regard des articles 45 et 49 TFUE ainsi que de la jurisprudence de la Cour y afférente (en particulier les arrêts du 7 mai 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, EU:C:1991:193, et du 6 octobre 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652), nonobstant le fait que l’article 13, paragraphe 2, de cette directive apparaît avoir harmonisé, pour une profession réglementée, les conditions d’exercice dans lesquelles l’État membre d’accueil doit autoriser un demandeur à exercer une telle profession, lorsque ce demandeur possède un titre de formation délivré dans un État membre dans lequel ladite profession n’est pas réglementée, mais que ledit demandeur ne satisfait pas à l’exigence prévue dans cette disposition de la directive pour l’exercice de la même profession ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, le droit de l’Union, compte tenu des motifs de l’arrêt du 6 octobre 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, point 55) concernant les critères d’appréciation exclusifs de l’équivalence des diplômes, s’oppose-t-il à ce que, dans une hypothèse telle que celle en cause au principal, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil fonde son appréciation de l’équivalence de la formation en cause également sur des informations sur le contenu exact et les modalités concrètes de cette formation qui lui ont été fournies par des personnes autres que les organisateurs de ladite formation ou par les autorités d’un autre État membre ? »
31. Des observations écrites ont été déposées par A, le Valvira, les gouvernements finlandais, français, néerlandais et norvégien, ainsi que par la Commission européenne. Les mêmes parties, à l’exception du gouvernement néerlandais, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 2 décembre 2021.
IV. Analyse
A. Remarques liminaires
32. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 et 49 TFUE et l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 doivent être interprétés en ce sens qu’une demande d’accès à une profession réglementée et son exercice au sein d’un État membre d’accueil doit être appréciée à la lumière des dispositions du traité lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions énoncées à l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 permettant un tel accès.
33. Par sa seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 et 49 TFUE s’opposent à ce que l’autorité compétente de l’État membre d’accueil fonde son appréciation de l’équivalence de la formation du demandeur sur des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de cette formation, lorsque ces informations lui ont été fournies par des sources externes aux organisateurs de cette formation ou aux autorités compétentes de l’État membre d’origine.
34. Ces deux questions reposent sur la prémisse que la demande de A d’accéder à la profession de psychothérapeute est fondée sur des qualifications professionnelles obtenues dans un autre État membre. Il en résulterait que la situation de A relèverait, en principe, du champ d’application des dispositions de la directive 2005/36, et en particulier de l’article 13, paragraphe 2 de celle-ci, ou, si tel n’est pas le cas, des dispositions relatives aux libertés fondamentales du traité.
35. La juridiction de renvoi indique en effet avoir déjà jugé que la formation en cause au principal ne pouvait être qualifiée de formation suivie en Finlande. Toutefois, sur la base des constatations factuelles qui ressortent de la décision de renvoi, il est, à mon sens, permis de douter de la pertinence des dispositions du droit de l’Union invoquées dans une situation telle que celle en cause au principal.
36. Je formulerai donc certains propos liminaires relatifs à l’applicabilité de la directive 2005/36 et des dispositions du traité relatives au libre établissement à la situation d’un ressortissant d’un État membre d’accueil ayant obtenu son diplôme à l’issue d’une formation délivrée en partenariat avec une université d’un autre État membre.
37. La directive 2005/36 contribue à l’abolition des obstacles à la libre circulation des personnes et des services au sein de l’Union en permettant, pour les ressortissants des États membres, d’exercer une profession dans un autre État membre que celui où ils ont acquis leurs qualifications (3).
38. Plus précisément, la directive 2005/36 établit les règles selon lesquelles un État membre qui subordonne l’accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées reconnaît, pour l’accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres États membres (4).
39. À cet effet, le titre III de la directive 2005/36 prévoit trois régimes différents de reconnaissance des qualifications professionnelles, que sont le régime de reconnaissance automatique pour les professions dont les conditions minimales de formation ont été coordonnées (chapitre III), le régime de reconnaissance sur la base de l’expérience professionnelle (chapitre II) et le régime général de reconnaissance des qualifications professionnelles (chapitre I), pour toutes les professions qui ne sont pas couvertes par les dispositions des chapitres II et III (5).
40. Ainsi que le prévoit l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2005/36, ces dispositions s’appliquent à tout ressortissant d’un État membre voulant exercer une profession réglementée dans un État membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles.
41. Cet élément me paraît déterminant.
42. La directive 2005/36 vise ainsi les situations dans lesquelles un individu a obtenu, dans un État membre, certaines qualifications professionnelles le qualifiant pour l’accès à une certaine activité ou son exercice dans ce même État membre, et souhaite, par la suite, voir ces qualifications reconnues dans un autre État membre afin qu’il puisse accéder à une profession ou l’exercer de la même façon que les ressortissants de cet État membre d’accueil.
43. Il s’agit donc d’assurer, dans un État membre A, la reconnaissance des qualifications professionnelles obtenues dans un État membre B, afin de permettre le libre établissement du détenteur de ces qualifications professionnelles dans l’État membre A, alors même que son diplôme le prédestinait, en théorie, à exercer une profession dans l’État membre B.
44. Or, la situation en cause au principal se distingue de celles visées par la directive 2005/36.
45. Le diplôme dont est titulaire le requérant au principal a été délivré au terme d’une formation dispensée en Finlande, dans la langue de cet État, en partenariat avec un institut établi dans ce même État membre. La juridiction de renvoi indique en outre que l’université britannique délivrant le diplôme soutient avoir élaboré la formation dispensée de sorte à ce qu’elle satisfasse aux exigences du décret finlandais relatif aux professionnels de santé.
46. Sur la base de ces éléments, il peut être conclu que la formation dispensée visait exclusivement à permettre l’exercice de la profession de psychothérapeute en Finlande. Le fait que le diplôme en cause soit délivré en partenariat avec une institution d’un autre État membre ne saurait avoir une incidence sur le constat que, dans une telle situation, l’État membre d’origine et l’État membre d’accueil se confondent. En réalité, il ne s’agissait pas pour le demandeur de faire usage de son droit au libre établissement sur le fondement de qualifications professionnelles obtenues dans un autre État membre que son État membre d’origine. Dans ces conditions, une telle situation est, à mon sens, étrangère au champ d’application de la directive 2005/36, de sorte qu’elle ne saurait être analysée à la lumière de ses dispositions.
47. Il ressort également de ces éléments que la situation de A, telle qu’exposée par la juridiction de renvoi, ne présente pas d’élément de rattachement avec les dispositions du traité relatives aux libertés fondamentales (6). Le seul fait que le diplôme en cause ait été délivré en partenariat avec une université d’un autre État membre ne permet pas d’établir l’existence d’un élément de rattachement suffisant avec la situation de A lorsqu’il est délivré à l’issue d’une formation ayant lieu dans l’État membre d’accueil, dans la langue de celui-ci, visant exclusivement à permettre l’accès à la profession de psychothérapeute en Finlande. Du point de vue de A, l’implication de l’université étrangère revêt, à mon sens, un caractère purement accessoire (7). Dans de telles circonstances, les articles 45 et 49 TFUE, qui visent à protéger les personnes faisant un usage effectif des libertés fondamentales, ne sont pas susceptibles de conférer des droits à A (8). Ce dernier ne saurait s’en prévaloir dans le cadre de sa demande d’accès à la profession de psychothérapeute et son exercice.
48. Une telle conclusion ne signifie certes pas que le droit de l’Union n’a aucune pertinence dans une situation telle que celle en cause au principal. Toutefois, elle me semble relever uniquement des dispositions relatives à la libre prestation de services ou au libre établissement de la UWE, en tant qu’institution d’un État membre concluant un partenariat avec une institution d’un autre État membre pour dispenser une formation dans ce dernier État membre. L’entrave éventuelle aux dispositions relatives aux libertés fondamentales prévues par le traité devrait alors principalement être recherchée à l’égard de l’université étrangère.
49. Or, cette question dépasse, à mon sens, le cadre des questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi, et nécessiterait une analyse différente que la Cour n’est pas, au vu des éléments transmis dans la décision de renvoi, en mesure de conduire.
50. Le contexte factuel sous-tendant la seconde question préjudicielle indique par ailleurs que la situation de A ne relève ni des dispositions de la directive 2005/36 ni des dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales. En effet, il s’agit, dans le cadre de cette seconde question préjudicielle, de déterminer si le Valvira, en tant qu’autorité compétente, pouvait procéder à un examen approfondi des qualifications professionnelles dont se prévaut le demandeur afin de déterminer si ces qualifications permettent à ce dernier, en Finlande, l’accès à la profession de psychothérapeute.
51. Or, le fait même de recourir à des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de la formation suivie indique selon moi que, indépendamment de ces éléments, cette formation permet bien, en théorie, d’accéder en Finlande à la profession de psychothérapeute. Si la formation suivie avait un tout autre objet, ou s’il ressortait clairement que la formation en cause n’était que partielle au regard des exigences du droit finlandais, un tel constat suffirait à rejeter la demande d’accès à cette profession.
52. Ce n’est donc que parce que la formation a bien pour objet de former des psychothérapeutes en Finlande que le Valvira procède à un tel examen approfondi, visant à vérifier que la formation répond, en pratique, aux exigences du droit finlandais.
53. En se fondant sur des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de la formation, le Valvira ne cherche donc pas à vérifier l’équivalence d’une formation dispensée par une institution d’un autre État membre à celles dispensées en Finlande, mais bien à contrôler que la formation dispensée en Finlande répond aux exigences posées par le droit finlandais pour permettre l’accès à la profession de psychothérapeute.
54. Dans ces conditions, je suis d’avis que la formation en cause devrait être considérée comme une formation dispensée en Finlande au sens des dispositions du droit de l’Union, de sorte que la situation de A ne peut être analysée ni à la lumière des dispositions de la directive 2005/36 ni à la lumière des dispositions du traité relatives à sa liberté d’établissement.
55. Partant, au vu des considérations qui précèdent, je suis d’avis qu’il convient de répondre aux questions préjudicielles que la demande d’accès à une profession et son exercice formulée par un étudiant ayant obtenu un diplôme délivré en partenariat avec une université d’un autre État membre à l’issue d’une formation suivie exclusivement dans l’État membre d’accueil, dans la langue de cet État, dans le but d’exercer la profession en cause dans ce même État ne saurait être analysée à la lumière de la directive 2005/36 ou des articles 45 et 49 TFUE.
56. Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour serait d’avis que la directive 2005/36 et les dispositions relatives à la liberté d’établissement de A sont applicables dans une situation telle que celle en cause au principal, je procéderai à l’analyse des questions préjudicielles.
B. Sur la première question préjudicielle
57. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 et 49 TFUE ainsi que l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 doivent être interprétés en ce sens qu’une demande d’accès à une profession réglementée et son exercice au sein d’un État membre d’accueil doit être appréciée à la lumière des dispositions du traité lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions énoncées à cette dernière disposition, qui permet un tel accès.
58. Au sein du régime général prévu par la directive 2005/36, l’article 13, paragraphe 2, de cette directive règle les conditions auxquelles un État membre d’accueil autorise l’accès à une profession réglementée et son exercice lorsque le demandeur est titulaire d’un titre de formation délivré dans un État membre où cette profession n’est pas réglementée.
59. Ainsi que le relève la juridiction de renvoi, la profession de psychothérapeute n’est pas visée par le régime de reconnaissance automatique, et est donc soumise aux dispositions du régime général. En outre, il ressort du cadre juridique et factuel exposé par la juridiction de renvoi que la profession de psychothérapeute est une profession réglementée en Finlande au sens de la directive 2005/36, à la différence du Royaume-Uni où elle n’est pas subordonnée à la possession de qualifications professionnelles déterminées.
60. Il est cependant constant que le requérant au principal ne satisfait pas aux conditions prévues à l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36. Se pose alors la question de savoir si l’accès à la profession de psychothérapeute et son exercice pourraient néanmoins être reconnus sur le fondement des libertés fondamentales prévues par le traité FUE.
61. Comme le soutiennent les gouvernements français et finlandais, la réponse à cette question dépend du niveau d’harmonisation opéré par la directive 2005/36. En effet, il est de jurisprudence constante que toute mesure nationale dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union doit être appréciée au regard non pas des dispositions du droit primaire, mais de celles de cette mesure d’harmonisation (9). Cet effet de substitution de l’acte de droit dérivé aux normes du traité ne se produit toutefois que lorsque l’acte normatif de l’Union régit exhaustivement un domaine (10).
62. Autrement dit, s’il devait être jugé que l’harmonisation opérée par l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 est exhaustive, une demande d’accès à la profession de psychothérapeute dans un État membre d’accueil sur la base de qualifications professionnelles obtenues dans un autre État membre ne pourrait plus être appréciée au regard du droit primaire.
63. A ainsi que les gouvernements français et finlandais défendent cette thèse, tandis que le gouvernement néerlandais et la Commission s’y opposent. Selon eux, le fait que les conditions de l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 ne sont pas satisfaites n’implique pas que la demande d’accès à la profession de psychothérapeute ne peut être examinée à la lumière des dispositions du traité.
64. Je partage cet avis. L’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 n’opère pas, à mon sens, d’harmonisation exhaustive et le fait que les conditions énoncées à cette disposition ne sont pas réunies ne fait pas obstacle à l’examen d’une demande d’accès à une profession et son exercice sur le fondement du traité FUE.
1. Sur l’intensité de l’harmonisation opérée par la directive 2005/36
65. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’intensité de l’harmonisation opérée par les dispositions d’une directive doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de celles-ci, mais également de leur contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (11).
66. La Cour a jugé que les directives relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes ont pour objectif de faciliter la reconnaissance mutuelle des diplômes, des certificats et autres titres en établissant des règles et des critères communs (12). Il ressort en outre du considérant 40 de la directive 2005/36 que les objectifs de celle-ci sont « la rationalisation, la simplification et l’amélioration des règles de reconnaissance des qualifications professionnelles », afin de permettre aux ressortissants des États membres d’exercer une profession dans un État membre autre que celui où ils ont acquis leurs qualifications professionnelles (13).
67. À cette fin, la directive 2005/36 confère aux personnes ayant acquis leurs qualifications professionnelles dans un État membre une garantie d’accès à la même profession et son exercice dans un autre État membre avec les mêmes droits que les nationaux (14).
68. Ces objectifs de simplification et d’amélioration de la reconnaissance des qualifications professionnelles, couplés à l’idée d’une garantie conférée par la directive 2005/36, indiquent clairement la volonté du législateur de l’Union d’assurer le droit au libre établissement des ressortissants des États membres dans des États membres d’accueil lorsque les conditions énoncées par la directive 2005/36 sont satisfaites. Il n’en découle en revanche pas que la reconnaissance des qualifications professionnelles ne peut se faire qu’à ces conditions.
69. Autrement dit, à la lumière des objectifs de la directive 2005/36, si la reconnaissance des qualifications professionnelles est facilitée sur le fondement des dispositions de cette directive et si la réunion des conditions qui y sont énoncées garantit à leur détenteur le droit d’accéder à une profession et à son exercice dans un autre État membre, il ne saurait en être déduit que ce droit ne peut être reconnu que dans ces hypothèses.
70. Le libellé de l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36, intitulé « Conditions de la reconnaissance », le démontre également. En effet, il y est énoncé que l’accès à la profession et son exercice « sont [...] accordés » aux demandeurs qui remplissent les conditions prescrites. Une telle formulation suggère que, lorsque ces conditions sont satisfaites, l’État membre d’accueil est tenu de reconnaître les qualifications professionnelles en cause et de permettre l’accès à la profession. L’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 est en ce sens l’expression de la garantie énoncée dans les considérants de cette directive.
71. Il ne saurait toutefois en être déduit que ces conditions sont les seules pouvant permettre l’accès à une profession et son exercice. Elles sont en revanche bien les seules conditions garantissant l’accès à cette profession.
72. La lecture des objectifs de la directive 2005/36 et du libellé de l’article 13, paragraphe 2, de celle-ci indique, à mon sens, que le texte n’opère pas une harmonisation exhaustive. Si l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 prévoit donc les conditions dans lesquelles les États membres sont tenus de reconnaître les qualifications professionnelles obtenues dans un autre État membre, il ne saurait être interprété comme imposant aux États membres de refuser systématiquement l’accès à une profession et son exercice lorsque ces conditions ne sont pas réunies.
2. L’articulation entre la directive 2005/36 et les dispositions du traité
73. Je relève que la Cour a déjà jugé que le principe inhérent aux libertés fondamentales consacrées par le traité FUE ne saurait perdre une partie de sa valeur du fait de l’adoption de directives relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes. En effet, ces directives n’ont pas pour but et ne sauraient avoir pour effet de rendre plus difficile la reconnaissance de tels diplômes, certificats ou autres titres dans les situations non couvertes par elles (15).
74. Il me faut souligner que si les termes « situations non couvertes » semblent désigner les situations ne relevant pas du champ d’application des directives relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes, cette jurisprudence a toutefois été développée à la fois dans le contexte de telles situations (16) et dans celui de situations où les conditions prévues par ces directives n’étaient pas remplies (17).
75. Autrement dit, la directive 2005/36 procède à l’harmonisation des conditions de reconnaissance des qualifications professionnelles selon les conditions qu’elle énonce. Elle ne prescrit en revanche aucune règle de reconnaissance (ou de non-reconnaissance) des qualifications professionnelles pour les situations en dehors de son champ d’application, ou dans lesquelles les conditions prévues par les dispositions de la directive 2005/36 ne sont pas remplies.
76. Il en résulte, à mon sens, que les libertés fondamentales garanties par le traité FUE ont donc bien vocation à s’appliquer à une situation relevant du champ d’application de la directive 2005/36, mais ne répondant pas aux conditions énoncées à son article 13, paragraphe 2.
77. Une telle interprétation me semble renforcée à la lecture de la jurisprudence récente de la Cour relative à l’application des dispositions du traité FUE lorsque la directive 2005/36 n’est pas applicable dans la mesure où, n’ayant pas terminé son cursus, le demandeur ne dispose pas d’un titre de formation attestant de sa qualification professionnelle de pharmacien (18) ou lorsque le demandeur, bien que titulaire d’un titre de formation, ne produit pas le certificat d’expérience accompagnant le titre de formation qui conditionne le droit d’exercer pleinement la profession de médecin dans l’État membre d’origine (19).
78. Il me semblerait paradoxal d’admettre qu’une demande d’accès puisse être examinée sur le fondement des dispositions autres que celles de la directive 2005/36 lorsque le demandeur ne dispose pas d’un titre de formation complet, alors que tel ne pourrait être le cas lorsque celui-ci dispose d’un titre de formation, mais ne satisfait pas aux conditions énoncées par la directive 2005/36. Un demandeur sans titre de formation serait alors placé dans une position plus favorable que le détenteur de qualifications professionnelles qui ne remplit toutefois pas les conditions prévues à l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36.
79. Il en va d’autant plus ainsi que, s’agissant de ces situations, je constate que la limite entre ce qui relève du champ d’application de cette directive et ce qui en est exclu peut se révéler difficile à déterminer. En effet, il pourrait tout autant être défendu, s’agissant d’une situation dans laquelle le demandeur ne dispose pas d’un diplôme, que, bien qu’applicables, les conditions de l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 ne sont pas remplies, dès lors que le demandeur ne fait pas état d’un titre de formation au sens de la directive 2005/36.
80. Dans ces circonstances, il me semble qu’il serait difficilement admissible de traiter de façon distincte ces deux situations. Dans ces deux hypothèses, la directive 2005/36 ne prévoit aucune disposition particulière, et n’impose pas à l’État de rejeter la reconnaissance des qualifications professionnelles dont dispose le demandeur.
81. J’ajouterais encore que, contrairement à ce que soutient le gouvernement français, je ne perçois pas le risque que présenterait une telle interprétation pour l’effet utile de l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36.
82. Les conditions prévues à cette disposition demeurent les seules conditions garantissant au demandeur l’accès à une profession et son exercice, dès lors que, lorsqu’elles sont satisfaites, l’État membre est tenu de faire droit à sa demande. Le fait de permettre au demandeur qui ne remplit pas ces conditions de voir sa demande examinée sur le fondement du traité FUE ne remet pas en cause ce constat. Dans cette hypothèse, un tel demandeur ne dispose d’aucune garantie que l’État membre y accède, l’examen de ses qualifications professionnelles aux fins de l’accès à une profession dépendant d’autres facteurs (20).
83. Partant, je suis d’avis qu’il convient d’interpréter les articles 45 et 49 TFUE et l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/36 en ce sens qu’une demande d’accès à une profession réglementée et son exercice au sein d’un État membre d’accueil doit être appréciée à la lumière des dispositions du traité FUE lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions énoncées à cette dernière disposition permettant un tel accès.
C. Sur la seconde question préjudicielle
84. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 et 49 TFUE s’opposent à ce que l’autorité compétente de l’État membre d’accueil fonde son appréciation de l’équivalence de la formation du demandeur sur des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de cette formation lorsque ces informations lui ont été fournies par d’autres sources que l’organisateur de cette formation ou que les autorités compétentes de l’État membre d’origine.
85. Je procéderai à un bref rappel de la jurisprudence relative à l’examen des demandes d’accès à une profession dans un État membre d’accueil sur le fondement des dispositions du traité FUE, qui établit une présomption d’acquisition de connaissances et de qualifications fondée sur le diplôme dont se prévaut le demandeur. J’examinerai ensuite si, et, le cas échéant, à quelles conditions, cette présomption peut être renversée.
1. La jurisprudence relative à l’application des articles 45 et 49 TFUE à l’examen par l’État membre d’accueil d’une demande d’accès à une profession et son exercice : l’existence d’une présomption
86. Il est constant dans la jurisprudence que, en l’absence d’harmonisation des conditions d’accès à une profession, les États membres sont en droit de définir les connaissances et les qualifications nécessaires à l’exercice de cette profession et d’exiger la production d’un diplôme attestant la possession de ces connaissances et de ces qualifications (21).
87. Toutefois, les États membres doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité FUE (22). En particulier, les dispositions nationales adoptées à cet égard ne sauraient constituer une entrave injustifiée à l’exercice effectif des libertés fondamentales garanties par les articles 45 et 49 TFUE (23).
88. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour, des règles nationales établissant des conditions de qualification, même appliquées sans discrimination tenant à la nationalité, peuvent avoir pour effet d’entraver l’exercice des libertés fondamentales si les règles nationales en question font abstraction des connaissances et des qualifications déjà acquises par l’intéressé dans un autre État membre (24).
89. Dans ce contexte, les autorités d’un État membre saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme ou d’une qualification professionnelle, ou encore à des périodes d’expérience pratique, sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, des certificats et des autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en procédant à une comparaison entre, d’une part, les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et les qualifications exigées par la législation nationale (25).
90. Cette procédure d’examen comparatif doit permettre aux autorités de l’État membre d’accueil de s’assurer objectivement que le diplôme étranger atteste, dans le chef de son titulaire, de connaissances et de qualifications, sinon identiques, à tout le moins équivalentes à celles attestées par le diplôme national. Cette appréciation de l’équivalence du diplôme étranger doit être faite exclusivement en tenant compte du degré des connaissances et des qualifications que ce diplôme permet de présumer, compte tenu de la nature et de la durée des études, ainsi que de la formation pratique qui s’y rapporte, dans le chef du titulaire (26).
91. Autrement dit, l’autorité de l’État membre d’accueil est tenue de se fier aux connaissances et aux qualifications que le diplôme dont se prévaut le demandeur permet d’acquérir. En ce sens, ce mécanisme, fondé sur la confiance entre les États membres, instaure une présomption que le demandeur dispose des connaissances et des qualifications dont atteste le diplôme en cause, sans qu’il soit permis à l’État membre d’accueil de vérifier si ces connaissances et qualifications sont effectivement acquises par le demandeur.
92. Plus précisément, la procédure d’examen comparatif vise seulement à déterminer le contenu de la formation, la nature des enseignements suivis et la durée de la formation, afin de déterminer si les qualifications attestées par le diplôme étranger correspondent à celles exigées par les dispositions de l’État membre d’accueil (27). En revanche, ainsi que le relève la Commission, l’analyse comparative menée par l’État membre d’accueil ne saurait en aucun cas aller jusqu’à permettre une évaluation de la qualité de la formation dispensée ou une vérification de l’acquisition effective des connaissances dont atteste le diplôme.
93. Une telle vérification serait non seulement contraire à l’idée d’une présomption établie par la jurisprudence et fondée sur le seul diplôme dont dispose le demandeur, mais mettrait en outre à mal la confiance entre les États membres et leurs autorités compétentes, et, in fine, empêcherait la reconnaissance des diplômes.
94. Dans ces conditions, je suis d’avis que les articles 45 et 49 TFUE s’opposent, en principe, à ce que l’autorité compétente de l’État membre d’accueil fonde son appréciation de l’équivalence de la formation du demandeur sur des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de cette formation, lorsque ces informations lui ont été fournies par des sources externes aux organisateurs de cette formation ou aux autorités compétentes de l’État membre d’origine. La prise en compte de tels éléments m’apparaît en effet aller au-delà de ce que permet la jurisprudence de la Cour, et porterait atteinte au système de reconnaissance mutuelle des qualifications au sein de l’Union.
2. Le renversement de la présomption
95. S’il ressort clairement de la jurisprudence que l’examen comparatif des diplômes mené par l’autorité compétente de l’État membre d’accueil est fondé sur les qualifications que le diplôme dont se prévaut le demandeur permet de présumer, je suis également d’avis qu’une telle présomption peut, dans des hypothèses limitées, être renversée et qu’il est alors permis à l’autorité compétente de l’État membre d’accueil de procéder à des vérifications au-delà des qualifications dont atteste le diplôme du demandeur.
96. À mon sens, une telle possibilité est en réalité inhérente aux libertés fondamentales prévues par le traité, qui assurent le libre établissement et la reconnaissance des qualifications professionnelles obtenues dans un autre État membre ou à l’issue d’une formation dispensée par une institution d’un autre État membre, tout en prévoyant des exceptions à ces principes dans certaines hypothèses limitées.
97. Ainsi, s’il est clair, ainsi que le juge la Cour, que des règles nationales établissant des conditions de qualification, même appliquées sans discrimination tenant à la nationalité, peuvent avoir pour effet d’entraver l’exercice des libertés fondamentales lorsque les règles nationales en question font abstraction des connaissances et des qualifications déjà acquises par l’intéressé dans un autre État membre, il me semble toutefois qu’une telle entrave pourrait être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
98. Ainsi que le relèvent les gouvernements français et finlandais, la profession en cause au principal est celle de professionnels de santé en charge de patients. Dans ces conditions, l’examen comparatif mené par l’autorité compétente et allant au-delà de la présomption fondée sur le diplôme dont se prévaut le demandeur vise à garantir la sécurité des patients, et est donc destiné à assurer la protection de la santé publique, qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction au libre établissement (28).
99. Cependant, encore faut-il vérifier qu’un tel examen est propre à garantir l’objectif de protection de la santé publique et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
100. À mon sens, afin de satisfaire aux exigences de proportionnalité et de nécessité, un examen comparatif des qualifications professionnelles prenant en compte d’autres éléments que les seules qualifications professionnelles que permet de présumer le diplôme détenu afin d’assurer la protection de la santé publique ne peut avoir lieu que dans une hypothèse où il existe précisément un risque avéré pour la sécurité des patients et la santé publique si le demandeur devait accéder à la profession en cause et à son exercice.
101. L’existence d’un tel risque doit être établie par l’autorité compétente de l’État membre d’accueil, laquelle peut se fonder sur un faisceau d’indices concordants relatifs à des défaillances systémiques quant à la formation qui a été suivie par le demandeur. Elle ne saurait, en revanche, s’appuyer seulement sur des dénonciations anonymes et isolées, sans procéder à d’autres vérifications, et ce d’autant plus lorsque la formation a en réalité été suivie dans cet État membre, et qu’elle dispose donc de moyens étendus pour ce faire.
102. En particulier, ainsi que le relève le gouvernement français, il doit être permis à l’autorité délivrant le diplôme en cause d’apporter des éléments de clarification lorsque l’autorité compétente de l’État membre d’accueil identifie la possibilité d’un risque pour la santé publique en raison de la formation suivie.
103. Autrement dit, si la protection de la santé publique peut justifier un examen comparatif des diplômes qui ne se fonde pas seulement sur les qualifications professionnelles que le diplôme dont se prévaut le demandeur permet de présumer, l’autorité compétente est toujours tenue, en tout état de cause, de prendre en considération non seulement les compétences professionnelles dont dispose effectivement le demandeur, mais tout élément pertinent permettant l’accès à une profession et son exercice.
104. Partant, je suis d’avis qu’il convient de répondre à la seconde question préjudicielle que les articles 45 et 49 TFUE ne s’opposent à ce que l’autorité compétente de l’État membre d’accueil prenne en considération des informations relatives au contenu exact et aux modalités concrètes de cette formation, lorsque ces informations lui ont été fournies par des sources fiables externes aux organisateurs de cette formation ou aux autorités compétentes de l’État membre d’origine, afin d’établir l’existence d’un risque avéré pour la sécurité des patients. L’autorité compétente de l’État membre d’accueil ne saurait toutefois se fonder exclusivement sur de tels éléments pour refuser l’accès à une profession et son exercice à un ressortissant d’un État membre ayant obtenu son diplôme auprès d’une université d’un autre État membre.
V. Conclusion
105. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose de répondre aux questions posées par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande) de la manière suivante :
Une demande d’accès à une profession et son exercice formulée par un étudiant ayant obtenu un diplôme délivré en partenariat avec une université d’un autre État membre à l’issue d’une formation suivie exclusivement dans l’État membre d’accueil, dans la langue de cet État, et dans le but d’exercer la profession en cause dans ce même État ne saurait être analysée à la lumière de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, telle que modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil, du 20 novembre 2013. Les articles 45 et 49 TFUE, qui visent à protéger les personnes faisant un usage effectif des libertés fondamentales, ne sont pas davantage applicables à la situation d’un tel étudiant, de sorte que ce dernier ne saurait s’en prévaloir dans le cadre de sa demande d’accès à une profession et son exercice.