STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 5. září 2019(1)
Věc C‑519/18
TB
proti
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Právo na sloučení rodiny – Směrnice 2003/86/ES – Podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny uprchlíků – Článek 10 odst. 2 – Pojem ‚závislá osoba‘ – Vnitrostátní právní úprava, podle které je uplatnění práva na sloučení rodiny vázáno na podmínku, že dotyčný rodinný příslušník se o sebe nedokáže v zemi původu postarat z důvodu svého zdravotního stavu“
I. Úvod
1. Může vnitrostátní orgán vázat uplatnění práva na sloučení rodiny, kterého se domáhá člen širší rodiny uprchlíka, na podmínku, že dotyčný rodinný příslušník se o sebe nedokáže v zemi původu postarat z důvodu svého zdravotního stavu?
2. Tak zní podstata předběžných otázek, již Soudnímu dvoru položil Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko) v rámci řízení o sloučení rodiny týkajícího se sestry uprchlíka, přičemž oba dotyční jsou íránskými státními příslušníky.
3. Podle čl. 10 odst. 2 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(2) mohou členské státy povolit sloučení rodiny jiných rodinných příslušníků, „pokud jsou na uprchlíkovi závislí“.
4. V projednávané věci položil předkládající soud Soudnímu dvoru otázku, jak velký prostor pro uvážení je přiznán členským státům při provádění tohoto ustanovení. Soudní dvůr má zejména upřesnit, do jaké míry jsou členské státy povinny respektovat kritérium způsobilosti zakotvené v uvedeném ustanovení, podle kterého musí být dotyčný rodinný příslušník na uprchlíkovi závislý(3).
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Směrnice 2003/86 stanoví podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.
6. Bod 8 odůvodnění uvedené směrnice zní:
„Zvláštní pozornost je třeba věnovat situaci uprchlíků, které různé důvody přinutily uprchnout z jejich země a které jim brání vést v jejich zemi normální rodinný život. Proto je třeba jim stanovit příznivější podmínky pro uplatňování jejich práva na sloučení rodiny.“
7. Článek 3 odst. 5 téže směrnice zní:
„Touto směrnicí není dotčena možnost členských států přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení.“
8. Článek 4 obsažený v kapitole II zmíněné směrnice, nadepsané „Rodinní příslušníci“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1. Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16:
a) manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny;
b) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky, včetně dětí osvojených […];
c) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny včetně dětí osvojených, pokud má osoba usilující o sloučení rodiny děti v opatrování a děti jsou na ní závislé. […];
d) nezletilých dětí manžela nebo manželky včetně dětí osvojených, pokud má tento manžel nebo manželka děti v opatrování a děti jsou na něm závislé. […]
[…]
2. S výhradou dodržení podmínek stanovených v kapitole IV mohou členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech povolit vstup a pobyt podle této směrnice těmto rodinným příslušníkům:
a) nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejího manžela, pokud jsou na ní závislí a nepožívají nezbytnou podporu rodiny v zemi původu;
b) zletilým svobodným dětem osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejího manžela nebo její manželky, pokud se o sebe prokazatelně nedokáží postarat z důvodu zdravotního stavu.
3. S výhradou dodržení podmínek stanovených v kapitole IV mohou členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech povolit podle této směrnice vstup a pobyt nesezdaného partnera, státního příslušníka třetí země, s nímž osoba usilující o sloučení rodiny udržuje řádně doložený stálý dlouhodobý partnerský vztah, nebo státního příslušníka třetí země, který je s osobou usilující o sloučení rodiny spojen registrovaným partnerstvím v souladu s čl. 5 odst. 2, jakož i svobodných nezletilých dětí, včetně dětí osvojených, a svobodných [zletilých] dětí těchto osob, které se o sebe prokazatelně nedokáží postarat z důvodu svého zdravotního stavu.
Členské státy mohou rozhodnout, že pokud jde o sloučení rodiny, na registrované partnerství se bude pohlížet stejně jako na manželství.“
9. Článek 10 odst. 1a 2 obsažený v kapitole V směrnice 2003/86, nadepsané „Sloučení rodiny uprchlíků“, stanoví:
„1. Článek 4 se použije na definici rodinných příslušníků, s výjimkou toho, že odst. 1 třetí pododstavec se nevztahuje na děti uprchlíků.
2. Členské státy mohou povolit sloučení rodiny jiných rodinných příslušníků neuvedených v článku 4, pokud jsou na uprchlíkovi závislí.“
10. Podle článku 17 uvedené směrnice platí:
„Členské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“
B. Maďarské právo
11. Článek 19 harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény(4) (zákon II z roku 2007 o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, dále jen „zákon z roku 2007“) stanoví:
„1. Povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny může získat státní příslušník třetí země, který je rodinným příslušníkem státního příslušníka třetí země, jenž je držitelem povolení k pobytu, dočasného přistěhovaleckého povolení, povolení k usazení, dočasného povolení k trvalému pobytu, vnitrostátního povolení k trvalému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu na území ES, nebo osoba, která je na základě zvláštního zákona držitelem pobytové karty nebo karty trvalého pobytu (dále jen obecně ‚osoba usilující o sloučení rodiny‘).
2. Povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny může získat:
a) rodinný příslušník osoby, které bylo přiznáno postavení uprchlíka; nebo
b) rodič nebo poručník nezletilé osoby bez doprovodu, které bylo přiznáno postavení uprchlíka.
[…]
4. Povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny může získat:
a) rodič, který je závislou osobou;
b) bratr nebo sestra a příbuzný v přímé vzestupné linii, pokud se o sebe nedokáží postarat z důvodu svého zdravotního stavu,
osoby usilující o sloučení rodiny nebo osoby, které bylo přiznáno postavení uprchlíka.“
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení u Soudního dvora
12. Dotyčná osoba usilující o sloučení rodiny pochází z Íránu a dne 7. září 2015 jí příslušný maďarský orgán přiznal postavení uprchlíka. Dne 12. ledna 2016 předložila sestra osoby usilující o sloučení rodiny diplomatické misi Maďarska v Teheránu (Írán) žádost o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny.
13. Orgán prvního stupně tuto žádost zamítl, a to ze dvou důvodů. Zaprvé tento orgán dospěl k závěru, že žadatelka uvedla nesprávné údaje. Zadruhé rozhodl, že její žádost nesplňuje ani podmínky stanovené v čl. 19 odst. 4 zákona z roku 2007, jelikož žadatelka podle něj vzhledem ke svému vzdělání a zdravotnímu stavu neprokázala, že se o sebe nedokáže postarat z důvodu svého zdravotního stavu. V tomto ohledu orgán prvního stupně uvedl, že podle lékařských dokumentů přiložených k žádosti trpí žadatelka depresí, kvůli které je nucena pravidelně užívat léky.
14. Orgán rozhodující ve druhém stupni uvedené rozhodnutí potvrdil.
15. Bratr žalobkyně, jako osoba usilující o sloučení rodiny, toto rozhodnutí napadl žalobou u předkládajícího soudu. Má zejména za to, že požadavky stanovené v čl. 19 odst. 4 zákona z roku 2007 jsou v rozporu s ustanoveními článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86, a navrhl proto, aby předkládající soud předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
16. Vzhledem k tomu, že předkládající soud má rovněž pochybnosti o souladu článku 19 odst. 4 zákona z roku 2007 s unijním právem, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 10 odst. 2 směrnice [2003/86] vykládán v tom smyslu, že pokud členský stát povolí na základě uvedeného článku vstup rodinného příslušníka neuvedeného v článku 4 [téže směrnice], může použít na tohoto rodinného příslušníka jen podmínku stanovenou v čl. 10 odst. 2 (který je ‚na uprchlíkovi závislý‘)?
2) Pokud bude odpověď na první otázku kladná, zahrnuje podmínka ‚závislé‘ osoby (‚dependency‘) upravená v čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice [2003/86] situaci, v níž musí být kumulativně uplatněny všechny jednotlivé aspekty závislosti, nebo stačí, že jsou dány některé aspekty podle konkrétních okolností každé věci, k tomu, aby mohla být osoba považována za závislou? Je v tomto kontextu v souladu s požadavkem stanoveným v čl. 10 odst. 2 [téže směrnice] (který je ‚na uprchlíkovi závislý‘) právní úprava členského státu, která vylučuje individuální posouzení a považuje výlučně jednu skutkovou okolnost, a to vztah závislosti (,[neschopnost] se o sebe postarat z důvodu svého zdravotního stavu‘), za jedinou skutečnost umožňující splnit tento požadavek?
3) V případě, že odpověď na první otázku bude záporná, a pokud tedy členský stát může uplatnit jiné požadavky kromě těch, jež jsou uvedeny v čl. 10 odst. 2 směrnice [2003/86] (který je ‚na uprchlíkovi závislý‘), znamená to, že členský stát je oprávněn, považuje-li to za vhodné, uložit jakoukoli podmínku, včetně těch, které jsou ve vztahu k jiným rodinným příslušníkům stanoveny v čl. 4 odst. 2 a 3 [téže směrnice], nebo může uplatnit jen podmínku uvedenou v čl. 4 odst. 3 [uvedené směrnice]? Jakou skutkovou situaci v takovém případě předpokládá požadavek ‚objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health‘ uvedený v čl. 4 odst. 3 směrnice? Musí být vykládán v tom smyslu, že rodinný příslušník nedokáže ‚uspokojit své potřeby‘, nebo ve smyslu, že ‚není schopný‘ se ‚postarat sám o sebe‘, nebo musí být vykládán jinak?“
17. Písemná vyjádření předložili žalobce, maďarská a nizozemská vláda, a rovněž Evropská komise.
IV. Analýza
18. Předtím, než se budu věnovat posouzení otázek položených Soudnímu dvoru předkládajícím soudem, je třeba se nejprve vyjádřit k přípustnosti této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
A. Úvodní poznámka k přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
19. Maďarská vláda ve svém vyjádření namítá, že tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná, jelikož čl. 19 odst. 4 zákona z roku 2007 nepředstavuje opatření, kterým se do vnitrostátního práva provádí čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86. Zmíněná vláda totiž tvrdí, že toto vnitrostátní ustanovení nebylo oficiálně oznámeno Komisi, neboť bylo přijato v rámci samostatných pravomocí, jež jsou Maďarsku přiznány.
20. Podle mého názoru však nemůže být absence oznámení namítaná maďarskou vládou důvodem nepřípustnosti této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
21. Pokud totiž některý z účastníků řízení napadne obsah předkládacího rozhodnutí, pak podle ustálené judikatury musí Soudní dvůr v zásadě omezit přezkum na skutečnosti, které se mu předkládající soud rozhodl předložit k posouzení, zejména pokud jde o způsob uplatnění relevantní vnitrostátní právní úpravy, který má posledně uvedený soud za prokázaný, jelikož pouze soudy členských států jsou příslušné k výkladu ustanovení vnitrostátního práva(5). Za uvedených okolností musí Soudní dvůr posoudit tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve světle výkladu vnitrostátního práva poskytnutého předkládajícím soudem, nehledě na kritiku vznesenou v tomto ohledu ze strany maďarské vlády.
22. Kromě toho podotýkám, že podle veřejné zprávy vydané ministrem vnitra Maďarska v roce 2016 byl zákon z roku 2007 ve skutečnosti přijat za účelem provedení směrnice 2003/86 do vnitrostátního právního řádu, a to i pokud jde o sloučení členů širší rodiny uprchlíka(6).
23. S ohledem na výše uvedené je podle mého názoru tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce přípustná, a je tedy namístě posoudit předběžné otázky položené předkládajícím soudem.
B. K první předběžné otázce
24. Podstatou první předběžné otázky položené předkládajícím soudem Soudnímu dvoru je, zda musí být čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 vykládán v tom smyslu, že pokud členský stát povolí sloučení členů širší rodiny uprchlíka, musí respektovat podmínku stanovenou v uvedeném ustanovení, tedy že dotyčný rodinný příslušník je „na uprchlíkovi závisl[ý]“.
25. Soudní dvůr dosud neměl příležitost vyjádřit se k přesnému dosahu článku 10 odst. 2 uvedené směrnice, a zejména k otázce, jaký prostor pro uvážení je přiznán členským státům při provádění tohoto ustanovení. Ze srovnávací analýzy způsobů provedení článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86 do práva jednotlivých členských států vyplývají značné rozdíly, které tím spíše vyžadují vyjasnění(7).
26. K zodpovězení otázky, již Soudnímu dvoru položil předkládající soud, považuji za nutné uvést první poznámku týkající se předmětu a povahy dotčeného ustanovení.
27. V rámci řízení o sloučení rodiny upraveného směrnicí 2003/86 rozlišuje normotvůrce Evropské unie mezi dvěma režimy.
28. Prvním režimem je běžný režim určený pro státní příslušníky třetích zemí, jehož hmotné podmínky jsou upraveny v článcích 4 až 8 uvedené směrnice.
29. Druhý režim se týká konkrétně uprchlíků a jeho hmotné podmínky jsou upraveny v článcích 9 až 12 směrnice 2003/86. Tento režim má umožnit zajištění účinnosti práva vést normální rodinný život tím, že opět sloučí ty členy rodiny, kteří z důvodu okolností nastalých v zemi původu uprchli před pronásledováním a vážnou újmou a byli rozděleni při nuceném vysídlování nebo na útěku.
30. Článek 10 uvedené směrnice spadá pod tento zvláštní režim, přičemž jeho předmětem je definice okruhu osob, kterým svědčí právo na sloučení rodiny.
31. Článek 10 odst. 1 směrnice 2003/86 se vztahuje na jádro rodiny uprchlíka, a sice na manžela a nezletilé děti(8). Jde o závazné ustanovení, jelikož členské státy jsou povinny povolit vstup a pobyt těchto osob za podmínek, které jsou v podstatě stejné, jako podmínky vymezené unijním normotvůrcem v čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice(9). Podle Soudního dvora platí sloučení rodiny jako obecné pravidlo, a proto musí být ustanovení, která umožňují jeho omezení, vykládána striktně(10). Soudní dvůr rozhodl, že členské státy jsou v tomto případě povinny dodržovat „přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva, [jelikož uvedený článek] jim v případech určených touto směrnicí ukládá povinnost toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny povolit, aniž by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení(11)“.
32. Článek 10 odst. 2 směrnice 2003/86 se naopak týká členů širší rodiny uprchlíka (zletilé děti, sourozenci, neteře a synovci apod.). Na rozdíl od čl. 10 odst. 1 této směrnice představuje uvedený článek fakultativní ustanovení, což podle ustálené judikatury znamená, že přiznává členským státům širokou posuzovací pravomoc(12). Členské státy tedy nejsou povinny provést ustanovení obsažená v čl. 10 odst. 2 uvedené směrnice, jelikož unijní právo jim ponechává možnost samostatně rozhodnout, na základě politických, humanitárních či praktických úvah, zda povolí sloučení členů širší rodiny uprchlíka.
33. Směrnice 2003/86 tudíž ukládá pouze určitou míru harmonizace, jelikož ponechává rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o možnosti vstupu a pobytu členů širší rodiny uprchlíka. Na základě srovnávací analýzy právních úprav jednotlivých členských států lze tudíž konstatovat, že některé členské státy se rozhodly této možnosti využít, zatímco jiné ji odmítly.
34. Nicméně skutečnost, že jde o fakultativní ustanovení, neznamená, že členské státy mají při jeho provádění úplnou svobodu usnadnit podle své dobré vůle vstup a pobyt osob, které spadají do působnosti tohoto ustanovení.
35. Zejména nemůže být důvodem k tomu, aby se členský stát odchýlil od podmínky způsobilosti, již unijní normotvůrce výslovně zakotvil ve zmíněném ustanovení.
36. Na základě znění článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86 lze totiž přesně vymezit prostor pro uvážení, který je členským státům přiznán.
37. Ačkoli unijní normotvůrce přiznává značný prostor pro uvážení, pokud jde o provedení tohoto ustanovení („[č]lenské státy mohou povolit sloučení(13)“) a kategorii oprávněných osob, jež mohou toto právo uplatnit („jiných rodinných příslušníků neuvedených v článku 4(14)“), vymezuje naopak přesně případy, kdy je takové sloučení rodiny možné, a to pokud je dotyčný rodinný příslušník „na uprchlíkovi závisl[ý]“.
38. Unijní normotvůrce tedy uplatnil stejný přístup jako u článku 4 směrnice 2003/86, kde pro každou z uvedených kategorií oprávněných osob stanoví přesně určené podmínky způsobilosti. S ohledem na výše uvedené mám za to, že část zmíněného ustanovení, podle které musí být dotyčný rodinný příslušník na uprchlíkovi závislý, nebyla ve svém duchu zamýšlena jako dispozitivní ustanovení, ale naopak jako kogentní požadavek, který je pro členské státy závazný, nehledě na velikost prostoru pro uvážení, který je jim přiznán v předchozí části uvedeného ustanovení. Požadavek na existenci vztahu závislosti mezi dotyčným rodinným příslušníkem a uprchlíkem, která se projevuje tím, že rodinný příslušník je na uprchlíkovi závislý, tedy podle mého názoru představuje předběžnou podmínku použitelnosti článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86.
39. S ohledem na tyto úvahy mám tudíž za to, že uvedené ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že pokud členský stát povolí sloučení členů širší rodiny uprchlíka, musí respektovat podmínku, že dotyčný rodinný příslušník je „na uprchlíkovi závisl[ý]“, již unijní zákonodárce výslovně stanovil v uvedeném ustanovení.
40. Navíc mám za to, že členské státy nemohou použít vlastní definici pojmu „závislá osoba“.
41. Soudní dvůr v řadě věcí, které mu byly předloženy k rozhodnutí, opakovaně připomněl, že tento pojem je autonomním pojmem unijního práva a jako takový musí být na území všech členských států vykládán jednotně.
42. Smysl a dosah tohoto pojmu byly definovány v kontextu směrnice 2004/38/ES(15). Podle formulace použité Soudním dvorem je „závislost“ rodinného příslušníka „výsledkem faktické situace, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna občanem Unie, který využil svobody pohybu, nebo jeho manželem či manželkou(16)“. Z uvedené judikatury vyplývá, že rodinný příslušník, který je „závislý“, není s ohledem na svou hospodářskou a sociální situaci ve státě původu schopen uspokojovat své základní potřeby(17), čímž jsou myšleny nejzákladnější potřeby(18).
43. Podle mého názoru není žádný důvod, proč by měla být v kontextu směrnice 2003/86 použita jiná definice pojmu „závislá osoba“. Vzhledem ke znění dané definice totiž musí být otázka, zda jde o „závislou osobu“, posuzována konkrétně a objektivně, a to nezávisle na státní příslušnosti dotyčných osob, a tedy na postavení osoby usilující o sloučení rodiny, přičemž není podstatné, zda jde o občana Unie požívajícího práva přiznaná směrnicí 2004/38, nebo o státního příslušníka třetí země, kterému přísluší práva zakotvená ve směrnici 2003/86.
44. Komise ostatně ve svých pokynech uvádí, že kritéria, jež Soudní dvůr použil k posouzení závislosti v kontextu směrnice 2004/38, mohou členským státům obdobně posloužit jako vodítko ke stanovení kritérií pro posouzení povahy a doby trvání závislosti osoby, na niž se vztahuje čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice 2003/86(19).
45. S ohledem na výše uvedené tedy podle mého názoru musí být podmínka „závisl[osti] na uprchlíkovi“ stanovená v čl. 10 odst. 2 uvedené směrnice vykládána v tom smyslu, že dotyčný rodinný příslušník se musí nacházet ve faktické situaci, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna zmíněným uprchlíkem.
C. Ke druhé předběžné otázce
46. Předmětem druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle které je právo na sloučení rodiny sourozence uprchlíka vázáno na podmínku, že dotyčný sourozenec se o sebe nedokáže postarat z důvodu svého zdravotního stavu, aniž by bylo v příslušném řízení prováděno individuální posouzení.
47. Otázka položená předkládajícím soudem se týká dvou základních prvků řízení upraveného tímto ustanovením.
48. Na jedné straně se předkládající soud zajímá, zda a případně za jakých podmínek může členský stát uplatnit podmínku „závisl[osti] na uprchlíkovi“ restriktivně takovým způsobem, který zahrnuje pouze jednu konkrétní podobu závislosti. Na druhé straně se ptá, zda může takový členský stát kromě toho upustit od individuálního posouzení žádosti o sloučení rodiny.
1. Omezení oblasti působnosti článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86 na jednu konkrétní podobu závislosti
49. Pochybnosti vyjádřené předkládajícím soudem vyplývají ze skutečnosti, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení ve svém důsledku omezuje rozsah osobní působnosti článku 10 odst. 2 směrnice 2003/86, jelikož upírá právo na sloučení rodiny rodinným příslušníkům uprchlíka, kteří jsou na něm závislí z jiných důvodů, než je změna jejich zdravotního stavu, například z důvodů souvisejících s kulturními specifiky země původu, nebo z čistě citových důvodů.
50. Vzhledem ke zvláštní povaze článku 10 odst. 2 této směrnice nicméně nespatřuji žádnou zásadní překážku, která by bránila členskému státu – který se rozhodl umožnit sloučení členů širší rodiny uprchlíka, na rozdíl od jiných států, jež tuto možnost odmítly – v tom, aby omezil rozsah působnosti zmíněného ustanovení pouze na jednu konkrétní situaci nebo na jednu konkrétní podobu závislosti.
51. Domnívám se, že vzhledem k fakultativní povaze tohoto ustanovení má dotyčný členský stát větší volnost, než je tomu u závaznějších ustanovení, jako jsou ustanovení článku 10 odst. 1 uvedené směrnice. Tato volnost mu umožňuje využít prostor pro uvážení, který však musí být uplatněn v souladu s podmínkami stanovenými unijním normotvůrcem a nesmí být využíván takovým způsobem, který by ohrožoval cíl směrnice 2003/86 a její užitečný účinek(20).
52. Podle mého názoru v tomto bodě taková vnitrostátní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, tyto požadavky splňuje.
53. Zaprvé osoba, která se o sebe v zemi původu nedokáže postarat z důvodu svého zdravotního stavu, se skutečně může nacházet ve faktické situaci, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna osobou usilující o sloučení rodiny, a tudíž lze mít za to, že je „závislou osobou“ ve smyslu judikatury Soudního dvora.
54. Zadruhé taková právní úprava, byť uplatňuje podmínku „závislosti na uprchlíkovi“ restriktivně, neohrožuje cíl směrnice 2003/86 ani užitečný účinek dotčeného ustanovení. Jejím cílem je totiž v konečném důsledku podpora slučování rodin státních příslušníků třetích zemí, a zejména uprchlíků, přestože se nevztahuje na všechny situace, kdy jsou členové širší rodiny uprchlíka na něm závislé.
55. Znovu připomínám, že směrnice 2003/86 nestanoví povinnost členských států vyhovět žádostem o vstup a pobyt podaným členy širší rodiny uprchlíka, kteří jsou na něm závislí. Některé členské státy, jako například Francie či Belgie, ostatně dotčené ustanovení vůbec neprovedly.
56. Za těchto okolností jsem přesvědčen, že je nutné ponechat členským státům, které považovaly za možné, vhodné či žádoucí podpořit sloučení omezeného okruhu oprávněných osob, určitou volnost. Ze srovnávací analýzy vnitrostátních právních úprav vyplývá, že členské státy přitom postupovaly obezřetně, přičemž obecně podřídily právo na sloučení rodiny členů širší rodiny uprchlíka omezujícím podmínkám souvisejícím se závislostí dotyčných rodinných příslušníků(21). Pokud by totiž bylo od členských států vyžadováno, aby uplatnily podmínku „závisl[osti] na uprchlíkovi“ široce tak, že by se musela vztahovat na všechny podoby závislosti či situace představující závislost v zemi původu, je velmi pravděpodobné, že by to mnohé z nich odradilo od provedení uvedeného ustanovení, i když by je ve vztahu k některé konkrétní kategorii oprávněných osob považovaly za možné.
57. Konečně zatřetí podle mého názoru judikatura Soudního dvora nebrání tomu, aby členský stát stanovil za takové situace, jako je situace dotčená v původním řízení, zvláštní požadavek týkající se povahy nebo důvodů závislosti.
58. V tomto ohledu odkazuji na judikaturu Soudního dvora vytvořenou v kontextu směrnice 2004/38(22), obsaženou zejména v rozsudku ze dne 5. září 2012, Rahman a další(23), která byla následně potvrzena v rozsudku ze dne 26. března 2019, SM (Dítě v trvalém opatrovnictví na základě alžírského institutu zajištění péče „kafala“)(24).
59. Rozsudek ze dne 5. září 2012, Rahman a další(25)se týká výkladu článku 3 odst. 2 prvního pododstavce písm. a) směrnice 2004/38, podle kterého jsou členské státy v souladu se svými vnitrostátními předpisy povinny usnadnit vstup a pobyt rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou zahrnuti v definici jádra rodiny, pokud jsou osobami vyživovanými tímto občanem Unie.
60. Uvedené ustanovení se liší od čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 v tom, že ukládá členským státům skutečnou povinnost přijmout opatření nezbytná k usnadnění vstupu a pobytu osob, které jsou závislé na osobě usilující o sloučení rodiny. Tato povinnost je nicméně formulována obecně, což každému členskému státu ponechává značný rozhodovací prostor, jehož rozsah je ještě zdůrazněn výslovným odkazem na vnitrostátní předpisy.
61. Soudní dvůr k těmto okolnostem přihlédl. Rozhodl, že členské státy mohou při výkonu [posuzovací pravomoci, kterou jim zmíněné ustanovení přiznává,] stanovit ve vnitrostátních právních předpisech zvláštní požadavky týkající se povahy a doby trvání závislosti“, a to „zejména“ za účelem ujištění se, že tento stav závislosti je skutečný a nebyl vyvolán za účelem zneužití práva(26). Soudní dvůr však rozhodl, že tyto požadavky musí být v souladu s obvyklým smyslem výrazů týkajících se závislosti uvedených v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci písm. a) směrnice 2004/38 a nesmí zbavit toto ustanovení užitečného účinku(27).
62. V uvedeném rozsudku Soudní dvůr rovněž uznal, že členské státy mají právo využít prostor pro uvážení a uložit, nad rámec kritéria způsobilosti výslovně stanoveného unijním zákonodárcem („který je závislý“), zvláštní požadavky týkající se situace představující závislost, ve které se nachází dotyčný rodinný příslušník, přestože právo na sloučení rodiny zakotvené ve směrnici 2004/38 je považováno za nedílnou součást svobody pohybu občanů Unie a požívá ochrany na základě a z důvodu možného zásahu do užitečného účinku občanství Unie(28).
63. Nicméně připomínám, že směrnice 2003/86 nespadá mezi předpisy upravující občanství Unie a volný pohyb osob, ale týká se přistěhovalecké politiky(29). V této souvislosti Soudní dvůr uznal, že neexistuje subjektivní právo rodinných příslušníků, aby jim byl umožněn vstup na území členských států, a že členské státy mají při přezkumu žádostí o sloučení rodiny podle směrnice 2003/86 určitý prostor pro uvážení a mohou stanovit podmínky pro výkon tohoto práva(30).
64. Za těchto okolností tedy podle mého názoru judikatura Soudního dvora nebrání tomu, aby byl členským státům přiznán prostor pro uvážení, v jehož rámci mohou uložit ve vnitrostátní právní úpravě zvláštní podmínky týkající se podoby nebo povahy závislosti.
65. S ohledem na shora uvedené skutečnosti mám tedy za to, že čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 sám o sobě nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které je právo na sloučení rodiny sestry uprchlíka podmíněno tím, že sestra je na uprchlíkovi závislá proto, že se o sebe nedokáže postarat z důvodu svého zdravotního stavu.
66. Kromě toho je však nutné, aby uvedená právní úprava ve fázi jejího uplatňování splňovala podmínku nezbytného individuálního posouzení žádosti, což je nyní třeba prověřit.
2. Nutnost provést individuální posouzení žádosti
67. V rámci druhé předběžné otázky se předkládající soud zaměřuje na skutečnost, že při uplatňování právní úpravy dotčené v původním řízení není nijak posuzována osobní situace žadatele.
68. Pokud tomu tak skutečně je, pak taková právní úprava nesplňuje procesní požadavky, které musí splnit každý členský stát při posuzování žádosti o sloučení rodiny na základě směrnice 2003/86, a zejména požadavky stanovené v jejím článku 17.
69. Podle uvedeného ustanovení totiž členské státy musí zkoumat situaci žadatele a provést individuální posouzení(31).
70. Připomínám, že ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 4. března 2010, Chakroun(32) a v níž podala žádost o sloučení rodiny manželka státního příslušníka třetí země, Soudní dvůr rozhodl, že článek 17 směrnice 2003/86 brání takové právní úpravě, podle které může příslušný vnitrostátní orgán zamítnout žádost o sloučení rodiny, aniž provedl konkrétní přezkum situace žadatele. Ve zmíněném rozsudku Soudní dvůr uvedl, že rozsah potřeb může být u různých jednotlivců velice různý, a na tomto základě rozhodl, že vnitrostátní úprava, která stanoví výši minimálního příjmu, při jehož nedosažení bude jakékoli sloučení rodiny zamítnuto, a to nezávisle na „konkrétním přezkumu situace každého žadatele“, je v rozporu s uvedenou směrnicí(33).
71. Takové posouzení je podle mého názoru ještě důležitější v případech, kdy žádost o sloučení rodiny podal rodinný příslušník uprchlíka. Unijní normotvůrce ostatně v bodě 8 odůvodnění směrnice 2003/86 připomněl, že je třeba, aby členské státy věnovaly „zvláštní pozornost“ situaci uprchlíků, které různé důvody přinutily uprchnout z jejich země a které jim brání vést v jejich zemi normální rodinný život.
72. Tato zvláštní pozornost musí být uplatněna ve všech fázích řízení.
73. Soudní dvůr rozhodl, že pokud jde o zkoumání dokladů o rodinných vztazích zmíněné v článku 11 této směrnice, nezbytné individualizované zkoumání stanovené v článku 17 vyžaduje, aby příslušný vnitrostátní orgán zohlednil všechny relevantní skutečnosti včetně věku, pohlaví, vzdělání, původu a sociálního postavení jak osoby požívající mezinárodní ochrany, tak jejího rodinného příslušníka, a aby objektivně posoudil situaci v zemi původu a specifická kulturní hlediska(34).
74. V rámci zkoumání vztahu závislosti dotyčného rodinného příslušníka na uprchlíkovi ve smyslu čl. 10 odst. 2 uvedené směrnice je takové posouzení zcela nezbytné. Závislost a důsledky z ní vyplývající totiž zjevně nelze posuzovat stejným způsobem v případě, kdy se sloučení rodiny týká státního příslušníka třetí země, který se rozhodl přistěhovat do členského státu Unie například z ekonomických důvodů, jako v případě, kdy jde o rodinu uprchlíka, který byl nucen uprchnout v důsledku situace v zemi jeho původu.
75. S ohledem na výše uvedené mám za to, že v rámci uplatňování takové vnitrostátní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, kdy má příslušný vnitrostátní orgán posoudit, zda je dotyčný rodinný příslušník schopen se o sebe postarat z důvodu svého zdravotního stavu, vyžaduje individualizované zkoumání stanovené v článku 17 směrnice 2003/86, aby tento orgán přihlédl nejen k povaze a závažnosti onemocnění dotyčného rodinného příslušníka a k příbuzenskému vztahu a míře ekonomické či fyzické závislosti, ale rovněž ke konkrétní situaci, v jaké se tento rodinný příslušník nachází v zemi svého původu, a ke zvláštním obtížím, s nimiž by se mohl potýkat z důvodu svého pohlaví, věku a sociálního postavení, jakož i k hospodářské, sociální a hygienické situaci v uvedené zemi.
76. Podle ustálené judikatury musí příslušné vnitrostátní orgány rovněž vyváženým a odpovídajícím způsobem posoudit všechny aktuální okolnosti relevantní pro daný případ, přičemž jsou povinny zohlednit všechny dotčené zájmy(35).
77. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy mám tudíž za to, že čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 ve spojení s článkem 17 téže směrnice nebrání takové vnitrostátní úpravě, jako je dotčená právní úprava, podle které je právo na sloučení rodiny uprchlíka vázáno na podmínku, že dotyčný rodinný příslušník je na uprchlíkovi závislý proto, že není schopen se o sebe postarat z důvodu svého zdravotního stavu, avšak pouze za předpokladu, že příslušný vnitrostátní orgán provede individuální posouzení žádosti o sloučení rodiny. Zmíněný orgán musí přihlédnout ke všem okolnostem relevantním pro daný případ, jako je povaha a závažnost onemocnění dotyčného rodinného příslušníka a příbuzenský vztah a míra ekonomické či fyzické závislosti, a musí věnovat zvláštní pozornost konkrétní situaci, v jaké se tento rodinný příslušník nachází v zemi svého původu a konkrétním obtížím, kterým může čelit s ohledem na své pohlaví, svůj věk a své sociální postavení, jakož i hospodářské, sociální a hygienické situaci v uvedené zemi.
78. Vzhledem k mnou navrhovaným odpovědím na první a druhou předběžnou otázku není podle mého názoru třeba odpovídat na poslední otázku, již předkládající soud položil Soudnímu dvoru.
V. Závěry
79. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky, jež mu položil Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko), následovně:
„1) Článek 10 odst. 2 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny musí být vykládán v tom smyslu, že pokud členský stát povolí sloučení rodiny jiných rodinných příslušníků neuvedených v článku 4 téže směrnice, je povinen respektovat podmínku, že dotyčný rodinný příslušník musí být ,na uprchlíkovi závisl[ý]‘.
Podmínka ,závisl[osti] na uprchlíkovi‘ stanovená v čl. 10 odst. 2 směrnice 2003/86 musí být vykládána v tom smyslu, že dotyčný rodinný příslušník se musí nacházet ve faktické situaci, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna zmíněným uprchlíkem.
2) Článek 10 odst. 2 směrnice 2003/86 ve spojení s článkem 17 téže směrnice nebrání takové vnitrostátní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které je právo na sloučení rodiny uprchlíka vázáno na podmínku, že dotyčný rodinný příslušník je na uprchlíkovi závislý proto, že není schopen se o sebe postarat z důvodu svého zdravotního stavu, avšak pouze za předpokladu, že příslušný vnitrostátní orgán provede individuální posouzení žádosti o sloučení rodiny.
Zmíněný orgán musí přihlédnout ke všem okolnostem relevantním pro daný případ, jako je povaha a závažnost onemocnění dotyčného rodinného příslušníka a příbuzenský vztah a míra ekonomické či fyzické závislosti, a musí věnovat zvláštní pozornost konkrétní situaci, v jaké se tento rodinný příslušník nachází v zemi svého původu a konkrétním obtížím, kterým může čelit s ohledem na své pohlaví, svůj věk a své sociální postavení, jakož i hospodářské, sociální a hygienické situaci v uvedené zemi.“