CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 15 decembrie 2022(1)
Cauza C‑50/21
Prestige and Limousine, S.L.
împotriva
Área Metropolitana de Barcelona,
Asociación Nacional del Taxi (ANTAXI),
Asociación Profesional Elite Taxi,
Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC),
TAPOCA VTC1 SL,
Agrupació Taxis Companys
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia, Spania)]
„Trimitere preliminară – Articolele 49 și 107 TFUE – Autovehicule de închiriat cu șofer (AIS) – Limitarea numărului de licențe de exploatare ale AIS în raport cu numărul de licențe de taxi – Regim de autorizare care implică obținerea unei a doua licențe de exploatare”
I. Introducere
1. Piețele în tranziție reprezintă o chestiune delicată pentru legiuitori și pentru cei care interpretează și aplică legea. Împrejurările geopolitice, tehnologia și societatea și, împreună cu acestea, cererile consumatorilor sunt în continuă evoluție. Concomitent apar noi actori, tehnologii și furnizori, care au un efect perturbator asupra împrejurărilor existente. Statu-quoul, uneori provizoriu, este adesea schimbat de aceștia pentru totdeauna. Dacă o piață face obiectul unui anumit grad de reglementare, operatorii nou‑veniți, care utilizează adesea noi modele de afaceri, tind să aibă o perspectivă dificilă.
2. Activitatea de taximetrie din întreaga Europă ar putea oferi un studiu de caz privind o piață în tranziție. În multe locuri din întreaga Uniune Europeană, furnizorii de servicii de taximetrie au fost în mod tradițional protejați de concurență datorită reglementărilor statului(2), în timp ce platformele online au început să ofere servicii locale de transport de călători la cerere cu un grad ridicat de zel, precizie și eficiență. Acest lucru a contribuit nu numai la o mai mare transparență în toate etapele furnizării de servicii de transport local, în care cererea și oferta sunt corelate cu un grad mai mare de precizie decât înainte, ci și la creșterea atât a ofertei, cât și a cererii. În ceea ce privește conducătorii auto, în prezent este mult mai ușor decât înainte să obțină această calitate și să ofere servicii prin intermediul unei platforme, în timp ce clienții au un control mai mare asupra modului în care sunt transportați, precum și asupra destinației și a costului transportului lor. În plus, transportul privat local a devenit mai accesibil, iar bariera economică în calea accesului consumatorilor a fost redusă considerabil. Persoanele care nu își puteau permite transportul privat sunt acum în multe cazuri în măsură să își permită astfel de transport. Toate acestea au condus la o situație în care distincția dintre serviciile tradiționale de taximetrie și noii actori de pe piață a devenit neclară, iar serviciile lor converg. Mai mult, acest lucru a condus la o anumită fertilizare încrucișată, în sensul că operatorii tradiționali de pe piața serviciilor de taximetrie recurg din ce în ce mai mult la aplicații online pentru a corela cererea cu oferta.
3. După cum este bine cunoscut de Curte, Zona Metropolitană Barcelona (denumită în continuare „AMB”) nu este imună la această tendință, motiv pentru care nu este prima dată când Curtea este sesizată în legătură cu problema serviciilor locale de transport de pasageri la cerere din Barcelona. În special, în hotărârea de referință Asociación Profesional Elite Taxi(3), Curtea a precizat că anumite platforme online furnizează un serviciu în domeniul transporturilor, consecința fiind că nu se aplică nici dispozițiile Directivei 2006/123/CE(4), nici cele ale Directivei 2000/31/CE(5), nici libertatea de a presta servicii în temeiul articolului 56 TFUE, ceea ce înseamnă că măsurile adoptate de statele membre nu pot fi controlate în raport cu aceste dispoziții. În special, astfel de întreprinderi nu se pot sustrage de la obligațiile pe care le‑ar putea avea în calitate de întreprinderi care oferă servicii de transport „eludând” reglementările statelor membre prin intermediul Directivei 2000/31, care, prin definiție, implică o obligație redusă pentru furnizorii de servicii de internet.
4. În același timp, este bine cunoscut faptul că libertatea de stabilire prevăzută la articolul 49 TFUE se aplică serviciilor în domeniul transporturilor. Acesta este punctul de plecare al prezentei cauze: Curtea este invitată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă echilibrul, stabilit de autoritatea de reglementare spaniolă, între serviciile tradiționale de taximetrie și serviciile de transport efectuate cu autovehicule de închiriat cu șofer (AIS)(6) îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 49 TFUE.
5. Și în Barcelona modelul tradițional de servicii de taximetrie a fost pus la încercare. Un sistem de servicii locale de transport de călători la cerere a evoluat în paralel cu piața tradițională a taxiurilor, iar AIS au început să apară în peisaj. În Spania, AIS au fost concepute în mod tradițional pentru a răspunde pieței de transport interurban. Cu toate acestea, ele au pătruns în transportul intraurban. În special, în ceea ce privește acest ultim aspect, din perspectiva clientului în special, acestea sunt taxiuri aproape în totalitate, cu excepția numelui, deoarece ele oferă servicii de transport clienților în schimbul unui tarif. În același timp, în interiorul AMB, acestea au mai puține drepturi (de exemplu, este interzisă utilizarea benzilor de autobuz și de taxi) și mai puține obligații (nu există tarife fixe și nu au obligația de a accepta un client).
6. Pe măsură ce modelul AIS a devenit o victimă a propriului succes și au apărut din ce în ce mai mulți furnizori, autoritatea spaniolă de reglementare a intervenit la nivel național și local. Pentru AMB au devenit necesare licențe specifice, iar aceste licențe au fost limitate la o licență pentru fiecare 30 de licențe de taxi. În practică, întrucât numărul de licențe de taxi a rămas stabil în ultimii 35 de ani, operatorii nou‑veniți pe piața AIS nu pot avea acces la aceste licențe.
7. În prezentele concluzii, vom propune Curții să declare că regimul existent în prezent în AMB este contrar libertății de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE, în măsura în care privește raportul de o licență AIS la 30 de licențe de taxi. El constituie o restricție disproporționată privind această libertate fundamentală.
II. Cadrul juridic
8. Articolul 43 din Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres (Legea 16/1987 de reglementare a transporturilor terestre) din 30 iulie 1987 (BOE nr. 182 din 31 iulie 1987), astfel cum a fost modificată prin Decretul‑lege regal nr. 3/2018 din 20 aprilie 2018 (BOE nr. 97 din 21 aprilie 2018) (denumită în continuare „LOTT”), condiționează acordarea autorizației de transport public de dovedirea respectării de către întreprinderea solicitantă printre altele a celorlalte condiții specifice necesare pentru prestarea corespunzătoare a serviciilor, astfel cum sunt reglementate prin acte administrative, luând în considerare principiile proporționalității și nediscriminării.
9. Articolul 48 din LOTT prevede:
„1. Acordarea licențelor de transport public are caracter imperativ și, prin urmare, poate fi refuzată numai în cazul în care nu sunt îndeplinite condițiile necesare în acest sens.
2. Cu toate acestea, în conformitate cu normele Uniunii și cu celelalte dispoziții aplicabile, după caz, dacă oferta de transport public de călători cu autoturisme este supusă unor limitări cantitative la nivel regional sau local, se pot impune limitări normative atât în ceea ce privește acordarea de noi licențe pentru transportul interurban cu astfel de autovehicule, cât și în privința licențelor pentru închirierea de autovehicule cu șofer.
3. Fără a aduce atingere dispozițiilor de la punctul anterior, pentru a menține un echilibru adecvat între ofertele celor două modalități de transport, se impune refuzarea acordării de noi licențe pentru închirierea de autovehicule cu șofer în cazul în care proporția dintre numărul celor existente pe teritoriul comunității autonome unde intenționează să se stabilească și numărul celor destinate transportului de călători cu autoturisme stabilite pe același teritoriu depășește raportul de o licență nouă la 30 de licențe existente.
Cu toate acestea, comunitățile autonome care, prin delegare din partea statului, și‑au asumat competențe în ceea ce privește licențele de închiriere de autovehicule cu șofer, pot modifica regula de proporționalitate indicată la alineatul anterior, cu condiția ca cea pe care o aplică să fie mai puțin restrictivă decât aceasta.”
10. Articolul 91 din LOTT prevede că licențele de transport public permit prestarea de servicii pe întreg teritoriul național, fără vreo limitare pe motive de origine sau de destinație a serviciului, și că sunt exceptate de la regula anterioară printre altele licențele de închiriere de autovehicule cu șofer, care trebuie să respecte condițiile stabilite prin acte administrative în ceea ce privește originea, destinația sau traseul serviciilor.
11. LOTT este pusă în aplicare prin Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Regulamentul privind Legea de reglementare a transporturilor terestre, denumit în continuare „ROTT”), modificat de mai multe ori.
12. O parte din ROTT este, la rândul său, pusă în aplicare prin Orden FOM/36/2008 por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Ordinul FOM/36/2008 de punere în aplicare a celei de a doua secțiuni din capitolul IV din titlul V, referitoare la închirierea de autovehicule cu șofer, din Regulamentul privind Legea de reglementare a transporturilor terestre) din 9 ianuarie 2008 (denumit în continuare „Ordinul AIS”), astfel cum a fost modificat la rândul său prin Ordinul FOM/2799/2015 din 18 decembrie 2015. Articolul 1 din Ordinul AIS, intitulat „Caracterul obligatoriu al licenței”, prevede că „pentru desfășurarea activității de închiriere de autovehicule cu șofer este necesar să se obțină, pentru fiecare autovehicul destinat activității respective, o licență pentru prestarea sa”.
13. În litigiul principal, este atacat Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona (Regulamentul privind organizarea activității de transport urban ocazional de călători cu șofer în autovehicule cu până la nouă locuri care circulă în întregime pe raza AMB, denumit în continuare „RVTC”), adoptat la 26 iunie 2018 de Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona (Consiliul Metropolitan al AMB) și publicat în Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona (Buletinul Oficial al Provinciei Barcelona) la 9 iulie 2018, precum și în Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (Jurnalul Oficial al Guvernului regional al Cataloniei) nr. 7897 din 14 iunie 2019 și care a intrat în vigoare la 25 iulie 2018.
14. În preambulul său, după ce face referire la temeiurile sale juridice, statale și catalane autonome, RVTC subliniază că este vorba despre un model de transport de călători introdus de autoritățile publice prin diverse tehnici, absolut diferit de cele impuse în alte locuri, în care transportul de călători prin diverse modalități este „liberalizat” în favoarea transportului privat. Modelul este justificat prin motive legate de obiectivul de sustenabilitate a mediului și financiară, precum și de căutarea a noi spații pentru alte utilizări publice decât circulația rutieră. În preambul se arată că aceste obiective sunt incompatibile cu promovarea creșterii numărului de vehicule rutiere de transport urban de închiriat cu șofer și a punerii lor la dispoziția unui singur utilizator sau pentru capacitatea totală a vehiculului.
15. În conformitate cu articolul 1, RVTC are ca scop organizarea activității de transport ocazional de călători în autovehicule cu până la nouă locuri, ca mijloc de transport urban care circulă în întregime în AMB. Articolul 2 prevede că domeniul său de aplicare geografic este limitat la AMB. La rândul său, articolul 3 definește serviciul de transport de călători cu autovehicule cu șofer cu până la nouă locuri, inclusiv șoferul, drept acela care este furnizat contra cost de un prestator și care nu este furnizat în conformitate cu itinerariile liniare sau cu rețelele zonale și nici cu o frecvență prestabilită și a cărui plată se realizează în temeiul unui contract încheiat cu un singur utilizator sau în privința capacității totale a autovehiculului. Articolul 5 atribuie AMB (entitate locală) exercitarea competențelor administrative de intervenție în cadrul acestor servicii, prin intermediul Instituto Metropolitano del Taxi (Institutul Metropolitan al Taxiurilor, denumit în continuare „IMET”).
16. În conformitate cu articolul 6 din RVTC, AMB este responsabilă pentru acordarea licențelor de prestare a serviciilor respective, pentru revizuirea condițiilor de acordare a licențelor și, dacă este cazul, pentru declararea expirării licențelor. Organizarea activității include printre altele reglementarea activității, a sistemului de licențe și a regimului sancțiunilor.
17. Articolul 7 din RVTC prevede că prestarea serviciului menționat în zona de gestionare unitară a transportului urban formată din teritoriul AMB este condiționată de obținerea prealabilă a unei licențe care autorizează titularul pentru fiecare dintre autovehiculele cu care desfășoară această activitate. La alineatele 4 și 5, articolul menționat precizează că se pot presta servicii cu origine și cu destinație în această zonă teritorială numai în temeiul licențelor acordate de AMB și că această licență trebuie să se adauge celorlalte licențe acordate de alte administrații pe baza competențelor lor.
18. Articolul 10 din RVTC, intitulat „Stabilirea numărului de licențe”, prevede că AMB este responsabilă în orice moment pentru fixarea numărului maxim de licențe ținând seama de necesitatea de a garanta furnizarea suficientă a serviciului în condiții optime pentru cetățeni și rentabilitatea economică a operatorilor.
19. Dispoziția tranzitorie din RVTC recunoaște valabilitatea licențelor acordate anterior și care erau valabile la momentul intrării în vigoare a regulamentului menționat și stabilește că acestea sunt guvernate și supuse noilor reglementări. La rândul său, prima dispoziție adițională limitează numărul total de licențe la cele acordate în temeiul dispoziției tranzitorii. În plus, aceasta conferă IMET dreptul de a iniția proceduri pentru a stabili numărul maxim de licențe care depășesc numărul celor prevăzute de dispoziția tranzitorie și prevede că în niciun caz numărul de licențe în vigoare în orice moment nu poate depăși raportul de o licență AIS la fiecare 30 de licențe de taxi.
III. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
20. Prestige and Limousine S.L. (P&L) este titulara unor licențe de exploatare a unui AIS în AMB. Aceasta contestă RVTC în fața Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia, Spania) și solicită anularea acestui act, care are ca obiect reglementarea serviciilor AIS în întreaga AMB și care utilizează posibilitatea oferită de articolul 48 alineatul 3 din LOTT pentru a limita numărul de licențe pentru servicii AIS la o licență la fiecare 30 de licențe acordate pentru servicii de taximetrie.
21. Există mai multe asemenea cauze pendinte în fața instanței de trimitere. 14 dintre societățile care furnizau deja servicii AIS în zonă, inclusiv P&L și societățile afiliate unor platforme internaționale, consideră că, având în vedere limitările și restricțiile care le sunt impuse prin RVTC, adoptarea acestui act a avut ca unic scop împiedicarea activității acestora și protejarea doar a intereselor industriei de taxi. Prin urmare, P&L și aceste alte societăți au solicitat instanței de trimitere să declare nulitatea RVTC.
22. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia) constată că taxiurile și AIS se află în concurență în ceea ce privește serviciul de transport urban de persoane. Serviciul de taximetrie este supus reglementării și limitării numărului de licențe, iar tarifele pentru acest serviciu fac obiectul unei autorizări administrative prealabile. Taxiurile pot utiliza benzile de autobuz, au stații pe drumurile publice și pot lua clienți de pe stradă. Deși zona lor de acțiune cea mai caracteristică este zona urbană, taxiurile pot furniza totuși servicii de transport interurban, sub rezerva cerințelor relevante.
23. Potrivit instanței de trimitere, serviciile AIS sunt, în plus, limitate de numărul de licențe. La momentul faptelor, AIS puteau furniza servicii de transport interurban și urban pe întreg teritoriul național la tarife care nu făceau obiectul unei autorizări prealabile, ci al unui sistem de prețuri convenite care permitea clientului să cunoască în prealabil prețul total al serviciului și, în mod normal, să îl plătească prin intermediul internetului. Spre deosebire de taxiuri, AIS nu aveau permisiunea de să utilizeze benzile de autobuz, aveau stații pe drumurile publice și nu puteau lua clienți de pe stradă decât dacă serviciul era convenit în prealabil prin intermediul aplicației informatice relevante.
24. Instanța de trimitere explică faptul că, în urma eliminării în anul 2009 a limitării legale a numărului de licențe pentru AIS la o licență la fiecare 30 de licențe de taxi, până în anul 2015 s‑a putut constata o creștere semnificativă a numărului de furnizori de servicii AIS în AMB. Acest fenomen este cel pe care Consiliul Metropolitan al AMB a intenționat să îl inverseze prin adoptarea RVTC și prin limitarea licențelor de servicii AIS.
25. Instanța de trimitere arată că, în anul 2018, Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) a statuat că raportul ales (1:30) nu a fost niciodată justificat de nicio considerație obiectivă. Această instanță concluzionează că articolul 48 alineatul 3 din LOTT, care a permis RVTC să limiteze licențele pentru serviciile AIS, poate fi calificat drept arbitrar și, prin urmare, contrar articolului 49 TFUE, în sensul că ar face practic imposibil ca întreprinderile care oferă servicii AIS în Uniunea Europeană să se stabilească în AMB, fiind considerat de asemenea contrar interdicției prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE de a împiedica schimburile comerciale în cadrul Uniunii Europene.
26. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia) are aceleași îndoieli cu privire la compatibilitatea cu aceste dispoziții ale dreptului Uniunii a regimului „dublei licențe” la care au fost supuse AIS în AMB. Întrucât articolul 91 din LOTT și articolul 182 alineatul 2 din ROTT prevedeau, la data faptelor, că licențele de exploatare a AIS permiteau furnizarea de „servicii urbane și interurbane pe întreg teritoriul național”, adăugarea de către Consiliul Metropolitan al AMB a unei cerințe de autorizare pentru a putea furniza servicii AIS urbane în AMB, sub rezerva unor cerințe suplimentare, ar putea fi considerată o strategie care vizează reducerea la minimum a concurenței serviciilor AIS în raport cu taxiurile. Această suspiciune ar fi confirmată de faptul că, ulterior, în temeiul Decretului‑lege regal nr. 13/2018 din 20 aprilie 2018 (BOE 97 din 21 aprilie 2018), de modificare a LOTT, un nou regulament al AMB ar fi limitat serviciile AIS la transportul „interurban” și ar fi prevăzut dispariția serviciilor AIS urbane sau metropolitane în termen de patru ani.
27. Justificările pentru RVTC prezentate de AMB au fost că, în primul rând, AIS ar amenința viabilitatea economică a taxiurilor, ar constitui pentru acestea o „concurență neloială” și ar conduce la o utilizare intensivă a rutelor de transport. În al doilea rând, cele 10 523 de licențe de taxi acordate pentru zona metropolitană ar fi suficiente pentru a răspunde nevoilor populației și, în același timp, pentru a asigura rentabilitatea activității de taximetrie. În sfârșit, AMB a invocat protecția mediului.
28. Cu toate acestea, potrivit instanței de trimitere, măsurile prevăzute de RVTC nu pot fi justificate de considerații economice referitoare la situația taxiurilor. În ceea ce privește considerațiile referitoare la utilizarea rutelor de transport, AMB nu a pus în balanță efectul pe care serviciile AIS îl pot avea asupra utilizării reduse a autoturismelor personale. În plus, AIS ar trebui să dispună de locuri de parcare și nu ar putea să parcheze pe drumurile publice în așteptarea clienților. În mod similar, considerațiile legate de mediu nu ar ține seama de tehnicile existente care ar putea garanta furnizarea serviciului prin intermediul unor vehicule cu emisii scăzute sau nepoluante. În plus, ar fi curios dacă, în acest context, parcul de vehicule utilizate pentru servicii de taximetrie ar fi descris ca fiind curat, fără nicio indicație cu privire la motivul pentru care această descriere nu se extinde la flota de AIS.
29. Astfel, prin adoptarea RVTC pare să se fi urmărit disimularea scopului esențial al măsurii, și anume, probabil, menținerea sau protejarea intereselor sectorului taxiurilor, care s‑ar fi mobilizat într‑o asemenea măsură încât să determine legiuitorul să reitereze climatul de tensiune existent legat de o situație de conflict între cele două sectoare profesionale vizate, sectorul taxiurilor și cel al AIS. În plus, aprecierea provizorie a instanței de prim grad de jurisdicție a fost influențată în mare măsură de rapoartele critice privind RVTC întocmite de autoritățile de concurență independente, atât spaniole, cât și catalane.
30. În acest context, prin ordonanța din 19 ianuarie 2021, primită de Curte la 29 ianuarie 2021, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și a adresat următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 49 și articolul 107 alineatul (1) TFUE se opun unor norme naționale – acte cu putere de lege și acte administrative – care, fără un motiv întemeiat, limitează numărul de licențe pentru AIS la o licență la fiecare 30 de licențe de taxi sau la mai puține?
2) Articolul 49 și articolul 107 alineatul (1) TFUE se opun unei dispoziții naționale care, fără un motiv întemeiat, impune obligația de a obține o a doua licență și cerințe suplimentare pentru AIS utilizate pentru prestarea de servicii urbane?”
31. Atât părțile din litigiul principal, cu excepția Sindicat del Taxi de Catalunya, cât și guvernele ceh și spaniol, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Toate părțile, cu excepția AMB și a guvernului ceh, au participat la ședința care a avut loc la 5 octombrie 2022.
IV. Apreciere
32. Astfel cum a solicitat Curtea, în prezentele concluzii analiza se va axa pe libertatea de stabilire prevăzută la articolul 49 TFUE.
A. Cu privire la admisibilitate
33. Unele dintre părți susțin că întrebările adresate nu sunt admisibile. Argumentele lor vor fi examinate pe rând.
1. Cerințele de formă prevăzute la articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții
34. În primul rând, AMB susține că instanța de trimitere nu menționează întreaga legislație națională, regională și locală aplicabilă. Se susține că nu sunt expuse în mod corespunzător normele care au stat la baza adoptării RVTC.
35. Nu împărtășim aceste preocupări, întrucât considerăm că este foarte clar care sunt aspectele cu privire la care instanța de trimitere solicită îndrumări: raportul de o licență AIS acordată la fiecare 30 de licențe de taxi și cerința obținerii unei a doua licențe pentru ca AIS să circule în AMB. În această privință, este irelevant pentru Curte care sunt dispozițiile exacte ale dreptului național regional sau local care sunt aplicabile. Ceea ce contează este ca instanța de trimitere, singura competentă să aprecieze necesitatea unei decizii preliminare(7), să descrie în mod clar cadrul juridic pe care îl aplică. Instanța de trimitere a făcut acest lucru.
36. În al doilea rând, P&L are rezerve care merg într‑o direcție similară. Aceasta susține că, în măsura în care întrebările se referă la reglementări naționale în sensul de acte cu putere de lege și norme administrative, aceste întrebări nu sunt relevante, având în vedere că prezenta cauză cu care este sesizată instanța de trimitere privește (numai) legalitatea RVTC.
37. Din nou, nu vedem un impediment în calea răspunsului Curții la întrebările adresate. Contrar celor susținute de P&L, nu este de competența Curții să stabilească cu exactitate ce dispoziții de drept național sunt aplicabile în speță. Dimpotrivă, aceasta este o chestiune de fapt pe care trebuie să o clarifice instanța de trimitere.
2. Domeniul de aplicare al dreptului Uniunii
38. În al treilea rând, AMB subliniază faptul că, în cauza pendinte în fața instanței de trimitere, toate elementele litigiului sunt plasate în Spania și, prin urmare, constituie o situație pur internă, consecința fiind că prezenta cauză ar fi inadmisibilă, întrucât articolul 49 TFUE nu este aplicabil. În ceea ce privește această obiecție, considerăm că poate fi invocată în mod corect Hotărârea Ullens de Schooten(8), în care Curtea a prezentat pe scurt și a clasificat în mod clar cele patru situații în care cauzele rezultate din situații pur interne sunt totuși admisibile(9) în scopul pronunțării unei decizii preliminare. Se poate afirma că două dintre aceste situații se aplică în speță: (1) atunci când nu se poate exclude ca resortisanți stabiliți în alte state membre să fi fost sau să fie interesați să utilizeze aceste libertăți pentru a exercita activități pe teritoriul statului membru care a edictat reglementarea națională în cauză și, prin urmare, ca această reglementare, aplicabilă fără deosebire resortisanților naționali și resortisanților altor state membre, să fie susceptibilă să producă efecte care nu sunt limitate la acel stat membru(10) și (2) în cazul în care instanța de trimitere sesizează Curtea în cadrul unei proceduri în anularea unor dispoziții aplicabile nu numai resortisanților naționali, ci și resortisanților celorlalte state membre, decizia pe care această instanță o va adopta în urma hotărârii Curții pronunțate cu titlu preliminar va produce efecte și în privința acestor din urmă resortisanți(11).
39. În această privință, trebuie amintit că litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere nu reprezintă decât una dintre cele 14 cauze pendinte în fața acestei instanțe cu privire la validitatea RVTC, unele dintre cauze fiind introduse de societăți străine. O atare împrejurare este o demonstrare clară a faptului că, deși situația de fapt din cauza în discuție poate fi limitată la Spania, obiectul litigiului nu este cu siguranță limitat la aceasta, iar hotărârea Curții va avea repercusiuni directe atât asupra operatorilor economici din interiorul Uniunii, cât și din afara Spaniei. Prin urmare, nu există niciun element ipotetic cu privire la prezenta cauză în ceea ce privește operatorii străini, fiind întrunite criteriile menționate mai sus, stabilite în Hotărârea Ullens de Schooten(12).
40. Mai mult, așa cum subliniază în mod întemeiat Comisia, sunt îndeplinite criteriile stabilite în Hotărârea Fremoluc, potrivit cărora din cererea de decizie preliminară trebuie să rezulte elementele concrete, și anume indicii care nu sunt ipotetice, ci reale, cum ar fi plângeri sau cereri introduse de operatori stabiliți în alte state membre sau care implică resortisanți ai acestor state, care permit să se stabilească, în mod pozitiv, existența legăturii necesare(13).
41. Instanța de trimitere a procedat în acest mod.
42. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să considere întrebările adresate de instanța de trimitere ca fiind admisibile. Prin urmare, vom propune în continuare răspunsuri la aceste întrebări.
B. Cu privire la fond
1. Observații introductive privind transportul local privat de călători
43. Transportul local de călători este o problemă esențială cu care se confruntă în prezent municipalitățile, regiunile, statele membre și Uniunea Europeană. Acesta joacă un rol esențial în viața de zi cu zi a cetățenilor și a rezidenților. El este strâns legat de aspectele de politică economică, de mediu și socială, pe care le modelează, și influențează modul în care sunt reglementate aspectele privind modul de viață al oamenilor. El are ramificații în materie de planificare urbană și rurală, de (acces la) locuințe și de poluare a aerului. Prin urmare, este normal ca Uniunea Europeană, statele membre și alte entități de la nivel național, inclusiv municipalitățile, să abordeze această problemă și să caute soluții. Întrebările tipice în acest sens sunt: care este gradul de furnizare a serviciilor de transport public? Cum este finanțat? Care este gradul de intervenție a statului în transportul privat? Cât de densă este reglementarea?
44. Serviciile locale de transport de călători la cerere sunt servicii de transport cu un autoturism și un șofer care sunt efectuate la cererea pasagerului(14). De regulă, acestea se prezintă sub formă de taxiuri și sunt cunoscute sub denumirea de AIS. În timp ce furnizarea de servicii de taximetrie a rămas, în general, stabilă în întreaga Uniune Europeană, în sensul că noile licențe sunt rareori eliberate pe această piață strict reglementată (și adesea protejată), serviciile AIS reprezintă un fenomen mai recent.
45. Mai precis, serviciile de transport local de călători la cerere, care, prin însăși natura lor, sunt o formă privată de transport, în sensul că furnizorii de servicii nu sunt entități publice, nu fac în prezent obiectul unei armonizări în Uniunea Europeană. În consecință, statele membre sunt libere să intervină și să îl reglementeze atât timp cât respectă dreptul primar, ceea ce înseamnă, în primul rând, respectarea libertății de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE(15).
46. A doua întrebare a instanței de trimitere se referă la existența unei licențe, în timp ce prima întrebare se referă la numărul de licențe care pot fi acordate. Ambele întrebări se referă la compatibilitatea cu articolul 49 TFUE. În aceste condiții, le vom aborda în felul următor: le vom analiza împreună, în sensul că, urmând examinarea clasică din perspectiva articolului 49 TFUE, vom aborda în primul rând problema restricției și apoi eventuala justificare a acesteia. În cadrul examinării restricției și a justificării acesteia, vom aborda mai întâi problema existenței licențelor, iar apoi pe cea a numărului de licențe, inversând astfel într‑o oarecare măsură întrebările preliminare. În plus, întrebările ar trebui ușor reformulate și înțelese după cum urmează(16): „1) Articolul 49 TFUE se opune unor măsuri naționale care impun operatorilor economici care doresc să presteze servicii AIS în perimetrul unei zone metropolitane să obțină o licență conexă, în cazul în care acești operatori dețin deja o licență națională care le permite să presteze servicii AIS «interurbane» și «urbane» pe întreg teritoriul național? 2) Articolul 49 TFUE se opune limitării numărului de asemenea licențe pentru AIS la o licență la fiecare 30 de licențe de taxi sau la mai puține, în aceeași zonă metropolitană?”
47. Deși întrebările, astfel cum au fost reformulate, sunt adresate în contextul unei proceduri de contestare a RVTC, și anume regulamentul adoptat de AMB, unele părți la procedură susțin că instanța de trimitere ridică de asemenea, pe cale incidentală, problema compatibilității cu articolul 49 TFUE a reglementării naționale, care, pe plan intern, adică în ordinea juridică spaniolă, are un rang superior RVTC.
48. Așa cum am arătat deja în cadrul aprecierii admisibilității prezentei cauze, deși acest lucru poate fi foarte adevărat(17), interacțiunea dintre reglementările de drept intern spaniol nu este de competența Curții, ci a instanței naționale. În consecință, vom face referire, în prezentele concluzii, la „măsurile în cauză” pentru a descrie (a) cerința privind licența și (b) raportul de o licență pentru AIS la fiecare 30 de licențe de taxi în AMB.
2. Restricția
49. Articolul 49 alineatul (1) TFUE interzice restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru. Această interdicție este valabilă și pentru restricțiile referitoare la deschiderea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.
50. Potrivit unei jurisprudențe constante, trebuie considerate restricții privind libertatea de stabilire toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertăților garantate de articolul 49 TFUE(18). În special, noțiunea de restricție (sau obstacol) depășește discriminarea bazată pe cetățenie sau naționalitate și privește măsurile adoptate de un stat membru care, deși sunt aplicabile fără distincție, afectează accesul pe piață pentru operatorii economici din alte state membre și împiedică astfel comerțul intracomunitar(19). În plus, potrivit jurisprudenței Curții, libertatea de stabilire se distinge de libera prestare a serviciilor în primul rând prin stabilitatea și continuitatea activității în cauză, spre deosebire de o activitate cu caracter temporar(20).
51. Prin aceste norme, măsurile în cauză restrâng libertatea de stabilire a operatorilor economici străini care oferă servicii AIS, întrucât acești operatori sunt împiedicați să intre pe piața AIS în AMB. Nu există nicio îndoială cu privire la caracterul restrictiv al măsurilor în cauză și nici instanța de trimitere, nici intervenienții nu par să pună sub semnul întrebării acest aspect, după cum o demonstrează faptul că argumentele se concentrează asupra etapei următoare, care constă într‑o posibilă justificare a înseși restricției în cauză.
52. Într‑adevăr, măsurile în cauză restrâng efectiv accesul pe piață al oricărui operator nou‑venit, inclusiv al unui operator străin, care dorește să se stabilească în AMB sau în zonele limitrofe și să ofere servicii de transport local de călători potențialilor clienți.
53. Cerința ca atare a obținerii unei licențe constituie deja un exemplu clasic de restricție(21). Astfel, în jurisprudența Curții, cerințele privind licențele și autorizațiile constituie ipso facto restricții privind libertatea de stabilire (sau, dimpotrivă, libera prestare a serviciilor)(22).
54. În plus, prin înghețarea accesului pe piață pe baza unui raport de 1 la 30, măsurile în cauză au ca efect împiedicarea celor care doresc să înființeze o întreprindere având ca obiect prestarea de servicii AIS pe teritoriul AMB să facă acest lucru și, prin urmare, vor împiedica stabilirea operatorilor economici dintr‑un alt stat membru(23).
55. În concluzie, atât cerința ca atare de deținere a licenței, cât și raportul de 1 la 30 constituie o restricție privind libertatea de stabilire în sensul articolului 49 TFUE.
3. Justificare
56. O restricție privind libertatea de stabilire nu poate fi justificată decât dacă servește, în primul rând, unui motiv imperativ de interes general și, în al doilea rând, respectă principiul proporționalității, ceea ce presupune ca aceasta să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge(24).
57. Următoarele motive imperative de interes general sunt invocate de AMB (și de guvernul spaniol) cu titlu de justificare: garantarea calității, securității și accesibilității serviciilor de taximetrie, astfel de servicii constituind, se pare, „servicii de interes public”, menținerea echilibrului corect între furnizorii de servicii de taximetrie și cei de servicii AIS, gestionarea transportului local, a traficului și a utilizării spațiului public și protecția mediului.
a) Identificarea unui motiv imperativ de interes general
1) Garantarea calității, securității și accesibilității serviciilor de taximetrie
58. Toate părțile din procedură care provin din Spania, în special AMB și guvernul spaniol, fac referire la sectorul taxiurilor ca fiind esențial pentru furnizarea unui „serviciu de interes general”. Nu este clar dacă acesta este invocat ca motiv imperativ specific de interes general. În orice caz, se susține că, întrucât taxiurile furnizează un serviciu de interes general, acestea sunt ipso facto susceptibile de protecție.
59. În măsura în care AMB susține că există un interes public în ceea ce privește existența unui sistem funcțional de taxi, sunt necesare observațiile prezentate în continuare.
i) Lipsa unor justificări pur economice
60. Un obiectiv de natură exclusiv economică nu poate constitui niciodată un motiv imperativ de interes general care să justifice o restricție privind o libertate fundamentală garantată de tratat(25). Astfel, de exemplu, obiectivul de a garanta rentabilitatea unei linii de autobuz concurente, ca motiv de natură exclusiv economică, nu poate, potrivit unei jurisprudențe constante, să constituie un asemenea motiv imperativ de interes general(26).
61. Pentru cauza în discuție, aceasta implică faptul că viabilitatea economică a serviciilor de taximetrie nu poate constitui în sine un motiv imperativ de interes general.
ii) Servicii de taximetrie ca „servicii de interes public”
62. În plus, la un nivel mai general, Curtea nu a admis că existența unui „serviciu de interes general”(27) reprezintă un motiv imperativ de interes general. Într‑adevăr, expresia „serviciu de interes public” nu este o expresie utilizată în dreptul Uniunii. Din perspectiva dreptului Uniunii, utilizarea unei asemenea expresii ar putea conduce la confuzie. Cu toate acestea, în cazul în care părțile se referă la un „serviciu de interes economic general”, o expresie foarte bine cunoscută în dreptul Uniunii, nici acest lucru nu scutește AMB de obligația de a dovedi că măsurile în cauză sunt adecvate scopului urmărit. Vom reveni mai jos asupra acestui aspect, în cadrul examinării proporționalității.
iii) „Servicii de interes economic general”
63. Expresia „servicii de interes economic general”, care decurge în primul rând din articolul 106 alineatul (2) TFUE și care figurează (în dreptul primar)(28) la articolul 14 TFUE(29), în Protocolul (nr. 26) privind serviciile de interes general(30), precum și la articolul 36 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, a fost deja interpretată de Curte de mai multe ori. Cu toate acestea, expresia ca atare, și anume ceea ce constituie exact un „serviciu de interes economic general”, nu a fost definită de Curte in abstracto, situație care se datorează faptului că este în esență prerogativa statelor membre să definească ceea ce acestea consideră a fi un serviciu de interes economic general(31). Cu toate acestea, deși un stat membru dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește această definiție, el trebuie să se asigure că fiecare serviciu de interes economic general îndeplinește anumite criterii minime comune oricărei misiuni a unui astfel de serviciu. El trebuie să demonstreze că aceste criterii sunt într‑adevăr respectate în cazul respectiv(32). Este vorba în special de prezența unui act de putere publică care îi învestește pe operatorii în cauză cu o misiune de serviciu de interes economic general, precum și de caracterul universal și obligatoriu al acestei misiuni(33). În plus, un stat membru trebuie să indice motivele pentru care consideră că serviciul în cauză merită, prin caracterul său specific, să fie calificat drept serviciu de interes economic general și să fie diferențiat de alte activități economice(34).
64. În ceea ce privește definiția unui serviciu de interes economic general, ne putem inspira din cea propusă de avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer: „[serviciul ar trebui prestat] în mod neîntrerupt (continuitate); în beneficiul tuturor utilizatorilor și pe întregul teritoriu relevant (universalitate); cu aplicarea unor tarife uniforme și în condiții similare de calitate, independent de situațiile particulare și de gradul de rentabilitate economică a fiecărei operațiuni individuale (egalitate)”(35). La aceste caracteristici, el a adăugat apoi transparența și caracterul accesibil(36). Definiția Comisiei, la care putem subscrie în egală măsură, merge în aceeași direcție: „[serviciile de interes economic general] sunt activități economice care generează rezultate spre folosul public general pe care piața nu le‑ar furniza (sau le‑ar furniza în alte condiții în ceea ce privește calitatea, siguranța, accesibilitatea, tratamentul egal sau accesul universal) fără intervenție publică. [Obligația de serviciu public] este impusă furnizorului prin atribuirea unei sarcini și pe baza unui criteriu de interes general menit să asigure că serviciul este furnizat în condiții care îi permit să își îndeplinească misiunea”(37).
65. În plus, articolul 106 alineatul (2) TFUE este invocat în mod tipic pentru a deroga de la normele privind concurența, deși au existat cazuri în care această dispoziție a jucat de asemenea un rol în derogarea de la normele privind libera circulație(38). Acest lucru rezultă atât din faptul că dispoziția menționată figurează printre normele privind concurența(39), cât și din faptul că se referă „în special la normele privind concurența”(40).
66. Pe baza jurisprudenței menționate la punctele precedente, este discutabil dacă serviciile de taximetrie pot fi considerate un serviciu de interes economic general. Astfel, considerăm că „definiția pieței” aplicată de AMB este prea restrânsă. Este posibil ca transportul local în ansamblu să constituie un serviciu de interes economic general, dar nu și subsegmentul transportului local (în mod tradițional) privat sub forma serviciilor de taximetrie. Deși este în mod incontestabil necesar ca persoanele să se poată deplasa la nivel local cu mijloace de transport, acest lucru nu este neapărat valabil și în cazul deplasării cu taxiul. Pentru a ilustra punctul nostru de vedere cu un exemplu: presupunând că îngrijirea copilului ar putea fi calificată de un stat membru drept serviciu de interes economic general, cu siguranță, o astfel de îngrijire nu ar echivala cu o îngrijire unică sub forma unei bone dedicate, ci cu o îngrijire colectivă sub forma unei creșe (colective). Același lucru este valabil și pentru transportul local. În măsura în care poate fi considerat un serviciu de interes economic general, aceasta nu înseamnă că particularii se pot aștepta ca un oraș sau o regiune să înființeze, pentru ei, o rețea de taxi funcțională. Alte mijloace de transport, cu caracter colectiv, trebuie să facă acest lucru.
67. În plus, în marile zone aglomerate precum Barcelona ar trebui să existe diverse alte moduri de transport aflate la dispoziția cetățenilor. De asemenea, se poate pune întrebarea dacă existența unui sistem de taxi funcțional poate fi cu adevărat comparată cu alte servicii, mai tradiționale, de interes economic general, care necesită fie investiții importante, fie experiență în aprovizionare (cum ar fi furnizarea de apă, gaz, electricitate, telecomunicații și servicii poștale), constituie competențe speciale (cum ar fi asistența medicală) sau prezintă în mod inerent un element de colectivitate (cum ar fi îngrijirea copiilor).
68. Acestea fiind spuse, transportul local privat poate acoperi cu siguranță lacunele în situații de urgență, de exemplu pentru a asigura că o persoană poate fi transportată rapid la un spital (chiar dacă, într‑o astfel de situație, ambulanța spitalului poate fi mijlocul de transport mai adecvat). Cu toate acestea, într‑o astfel de situație, extinderea ofertei de servicii de transport local ar contribui cu siguranță la instituirea unui sistem funcțional. Rămâne un mister pentru noi motivul pentru care o asemenea ofertă nu ar trebui, de exemplu, să includă AIS.
69. Or, pentru a rezuma, nu vom pune la îndoială dorința AMB de a dispune de un sistem funcțional de transport local privat care să permită transportarea clienților în orice moment al zilei în orice loc.
70. În orice caz, afirmația că operatorii de servicii de taximetrie îndeplinesc o obligație de serviciu public este îndoielnică. Se pot căuta orientări în acest sens în definiția prevăzută în alte dispoziții de drept derivat, potrivit cărora „prin «obligație de serviciu public» se înțelege o cerință definită sau stabilită de către o autoritate competentă, pentru a asigura servicii publice de transport de călători de interes general, pe care un operator, dacă ar ține seama de propriile sale interese comerciale, nu și le‑ar asuma sau nu și le‑ar asuma în aceeași măsură sau în aceleași condiții fără a fi retribuit”(41). În schimb, o simplă cerință de obținere a unei licențe în temeiul căreia serviciile de taximetrie sunt universale nu constituie un act care impune o obligație de serviciu public(42).
71. În concluzie, AMB poate urmări obiectivul de garantare a calității, securității și accesibilității serviciilor de taximetrie numai în măsura în care prin aceasta nu urmărește obiective economice. Ceea ce nu poate face este să protejeze serviciile de taximetrie de orice control suplimentar doar pentru că ar putea constitui un serviciu de interes economic general.
2) Menținerea echilibrului corect între furnizorii de servicii AIS și furnizorii de servicii de taximetrie
72. În măsura în care măsurile în cauză urmăresc să „mențină un echilibru” între cele două moduri de transport, taxiuri și AIS, este suficient să se constate că este discutabil dacă un asemenea echilibru ar trebui menținut între două servicii care, așa cum s‑a arătat mai sus, converg până la a fi aproape similare. În plus, ne putem întreba dacă cel mai bun mod de a menține un echilibru îl reprezintă un alt sistem decât intervenția statului(43). În logica pieței interne stabilite prin TFUE, un echilibru este menținut în mod normal prin concepte care tind să fie uitate în toiul discuțiilor referitoare la cazuri precum cel în discuție: cerere și ofertă.
73. Prin urmare, menținerea unui echilibru între serviciile AIS și serviciile de taximetrie nu poate fi considerată un motiv imperativ valid de interes general. În schimb, dacă intenția reală este de a asigura un sistem adecvat de transport privat local, astfel cum s‑a menționat mai sus, extinderea ofertei prin admiterea mai multor AIS ar fi, cu siguranță, mai favorabilă soluționării problemei.
3) Gestionarea transportului local, a traficului și a utilizării spațiului public și protecția mediului
74. În măsura în care motivele invocate nu constau în protejarea economică a pieței taxiurilor de realitățile vieții economice, acestea pot fi considerate, în principiu, motive imperative de interes general.
75. Ar trebui subliniat că motivele imperative care țin de protecția mediului urban(44) și de necesitatea de a asigura siguranța rutieră(45) au fost admise deja de Curte. Aceste motive nu coincid cu ceea ce se invocă în prezenta cauză. Considerăm însă că obiectivele de gestionare a transportului local, a traficului și a utilizării spațiului public constituie un motiv imperativ de interes general. Este aproape de la sine înțeles că orașele și zonele aglomerate sunt interesate să asigure fluiditatea traficului, să evite congestionarea traficului și, în general, să asigure spații publice care să garanteze un nivel ridicat de calitate a vieții.
76. În principiu, protecția mediului poate de asemenea să constituie un motiv imperativ de interes general(46).
b) Caracterul adecvat
77. În continuare, măsurile în cauză trebuie să fie adecvate pentru a atinge motivul imperativ de interes general invocat în sensul că cerința privind licența și raportul de 1 la 30 trebuie să fie adecvate pentru a contribui la garantarea calității, a securității și a accesibilității serviciilor de taximetrie, la gestionarea transportului local, a traficului și a utilizării spațiului public, precum și la protecția mediului. O astfel de adecvare implică de asemenea ca obiectivul invocat să fie urmărit în mod coerent și sistematic. Va reveni instanței de trimitere sarcina de a aprecia caracterul adecvat al măsurii. Cu toate acestea, pe baza informațiilor care au fost furnizate Curții și a observațiilor diferitelor părți, deși, în principiu, nu considerăm că cerința privind licența prezintă vreo problemă, suntem oarecum nedumeriți și nu vedem niciun argument în favoarea unui astfel de caracter adecvat în ceea ce privește raportul de 1 la 30.
1) Cerința privind licența
78. Premisa de la care se pornește este aceea că nu există niciun impediment general în dreptul Uniunii ca, în limitele competenței sale, o entitate regională precum AMB să impună operatorilor care aspiră să furnizeze servicii AIS să obțină o licență care să țină seama de particularitățile regiunii în cauză. În cazul în care AMB constată că există probleme care nu sunt abordate de licența națională (prima licență), atunci aceasta este, în principiu, liberă să solicite operatorilor de AIS să obțină o a doua licență. Este clar că situația fiecărui oraș sau a fiecărei zone aglomerate din Uniunea Europeană este diferită în ceea ce privește problemele locale, cum ar fi congestionarea și poluarea. Prin urmare, elementele care nu sunt vizate sau examinate în contextul acordării unei licențe naționale pot fi abordate, în principiu, în contextul unei licențe locale. Aceasta echivalează cu un exemplu practic de „subsidiaritate” în sensul literal, care nu este tehnic, al termenului.
79. Acestea fiind spuse, în schimb, o asemenea a doua licență trebuie să se bazeze pe considerente suplimentare care nu au fost abordate în procedura de acordare a primei licențe. Astfel cum amintește în mod întemeiat guvernul ceh, o măsură introdusă de un stat membru nu poate fi considerată că depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit dacă aceasta dublează controalele care au fost deja efectuate în cadrul altor proceduri, fie în același stat, fie în alt stat membru(47). Rezultă că în speță o a doua licență nu trebuie în niciun caz să impună operatorilor economici care doresc să ofere servicii AIS să se supună acelorași controale ca cele necesare pentru obținerea primei licențe. În această privință, observăm că în niciun moment nu s‑a susținut și cu atât mai puțin nu s‑a dovedit că oferirea de servicii de taximetrie în lipsa unui sistem închis de licențe nu ar fi viabilă. În schimb, s‑ar putea argumenta că exemplele altor orașe și zone din Uniunea Europeană, în care serviciile de taximetrie sunt doar foarte puțin reglementate, indică în mod clar o direcție diferită în această privință(48).
2) Raportul de 1 la 30
80. În speță, trebuie să se constate că, pe lângă menționarea obiectivelor urmărite și explicarea lor în mod abstract, AMB nu furnizează Curții nicio informație cu privire la motivele pentru care măsurile în cauză sunt adecvate pentru a realiza gestionarea transportului local, a traficului local și a utilizării spațiului public.
81. AMB nu a dovedit în niciun moment că limitarea eliberării licențelor la un raport de o licență la fiecare 30 de licențe de taxi este adecvată pentru gestionarea transportului local, a traficului local, a utilizării spațiului public și pentru protecția mediului. Nu există niciun indiciu că obiectivul este urmărit în mod coerent și sistematic. O asemenea explicație insuficientă a motivelor dă naștere mai multor întrebări decât cele la care se poate răspunde. Încă nu ne este clar modul în care AMB intenționează să reformeze și să reglementeze în mod coerent transportul local care nu este public: de ce serviciile de taximetrie și de AIS sunt supuse unor regimuri juridice diferite dacă răspund aceleiași cereri (transport individual local privat) și dacă sunt, așa cum a stabilit instanța de trimitere, în concurență unele cu altele? De ce regimul aplicabil taxiurilor nu este abordat, dar, în schimb, accesul la piața AIS este limitat până la punctul de a deveni imposibil? Numărul de licențe de taxi a fost stabil în ultimele decenii. Deși, așa cum s‑a explicat în introducerea prezentelor concluzii, vremurile și piețele se schimbă, sistemul de taximetrie este, figurativ vorbind, sculptat în piatră și este doar de datoria noilor veniți să se adapteze. Acest lucru poate avea logica sa din perspectiva unică a legislației spaniole. El nu îndeplinește însă criteriul caracterului adecvat, prevăzut la articolul 49 TFUE. Revine AMB sarcina de a răspunde la asemenea întrebări. AMB nu a procedat astfel în cadrul prezentei proceduri.
82. În cursul ședinței a reieșit că numărul de licențe de taxi a rămas stabil de la sfârșitul anilor ’80. Nu au mai fost eliberate licențe noi. În schimb, odată ce titularul unei licențe încetează să își mai desfășoare activitatea, licența poate fi vândută pe piața secundară. În timp ce costul licențelor „inițiale”, obținute direct de la stat la vremea respectivă, este de sub 100 de euro, licențele se vând în prezent pe piața secundară cu mai mult de 100 000 de euro. În cazul în care AMB intenționează să reglementeze piața taxiurilor și a AIS într‑un mod regulat și coerent, un punct de plecare adecvat ar putea fi reprezentat de dispariția acestei piețe secundare. De fapt, această stare de fapt demonstrează în mod pertinent că tarifele fixe percepute pentru serviciile de taximetrie au ca efect subvenționarea încrucișată a acestor sume plătite pentru licențele obținute de pe piața secundară. Cu alte cuvinte, în cazul în care AMB ar avea în mod real intenția de a reforma sistemul, acesta ar fi abordat problema de la rădăcină. „Reformarea” pe seama AIS echivalează cu o reparație marginală. Poate fi de înțeles că reformarea și liberalizarea reală a întregului sistem de servicii de taximetrie și de servicii AIS îi dezavantajează în mod considerabil pe cei care au plătit o sumă mare pentru o licență și care încearcă să recupereze costurile prin intermediul unor tarife fixe (ridicate) pentru serviciile de taximetrie. Există însă și alte modalități de a compensa riscul ca asemenea persoane să fie ignorate decât să se facă acest lucru pe seama AIS și a libertății de stabilire.
3) Concluzie
83. Pe baza informațiilor furnizate de instanța de trimitere și de părți în cursul procedurii, măsurile în cauză, dacă privesc raportul de o licență AIS la fiecare 30 de licențe de taxi, nu sunt adecvate pentru realizarea obiectivului de gestionare a transportului local, a traficului și a utilizării spațiului public sau de protecție a mediului și, prin urmare, constituie o restricție disproporționată privind libertatea de stabilire prevăzută la articolul 49 TFUE.
V. Concluzie
84. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Curtea Superioară de Justiție din Catalonia, Spania) după cum urmează:
1) Articolul 49 TFUE
trebuie interpretat în sensul că nu se opune unor măsuri naționale care impun operatorilor economici care doresc să presteze servicii AIS în perimetrul unei zone metropolitane să obțină o licență conexă, în cazul în care acești operatori dețin deja o licență națională care le permite să presteze servicii AIS „interurbane” și „urbane” pe întreg teritoriul național și în cazul în care licența în cauză nu impune o duplicare a controalelor deja efectuate.
2) Articolul 49 TFUE
trebuie interpretat în sensul că se opune limitării numărului de asemenea licențe AIS la o licență la fiecare 30 de licențe de taxi sau la mai puține în aceeași zonă metropolitană.