SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
16 marzo 2000 (1)
«Aiuti concessi dagli Stati - Costruzione navale - Art. 4, n. 3, della direttiva del
Consiglio 90/684/CEE - Determinazione del massimale degli aiuti alla
produzione»
Nella causa T-72/98,
Astilleros Zamacona SA, con sede in Santurce (Spagna), rappresentata dagli avv.ti
A. Creus Carreras, del foro di Barcellona, e B. Uriarte, del foro di Madrid, studio
Cuatrecasas, 60, avenue de Cortenberg, Bruxelles (Belgio),
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori P. Nemitz,
membro del servizio giuridico, e M. Desantes, funzionario nazionale distaccato
presso la Commissione, in qualità di agenti, assistiti dall'avv. M. Muñoz, del foro
di Saragozza, con domicilio eletto presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro
del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione
5 novembre 1997, 98/157/CE, relativa ad un aiuto che la Spagna intende concedere
alla Astilleros Zamacona SA per cinque rimorchiatori (GU 1998, L 50, pag. 38),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione ampliata),
composto dai signori A. Potocki, presidente, K. Lenaerts, J. Azizi, J. Pirrung e
A.W.H. Meij, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 6 ottobre
1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87
CE) «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli
scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse
statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni,
falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
- 2.
- Ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. e), del Trattato, possono esser considerate
compatibili con il mercato comune le «categorie di aiuti, determinate con decisione
del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata su proposta della
Commissione».
- 3.
- In base a tale disposizione e all'art. 113 del Trattato CE (divenuto art. 133 CE) è
stata adottata la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente
gli aiuti alla costruzione navale (GU L 380, pag. 27, in prosieguo: la «direttiva»).
Tale testo è stato modificato più volte, senza che ciò incida tuttavia sulle
disposizioni di cui trattasi nella fattispecie.
- 4.
- L'art. 4, n. 1, della direttiva dispone che «gli aiuti alla produzione a favore della
costruzione e della trasformazione di navi possono essere considerati compatibili
con il mercato comune a condizione che l'importo totale dell'aiuto accordato ad un
singolo contratto non superi, in equivalente sovvenzione, un massimale comune
espresso in percentuale del valore contrattuale prima dell'aiuto, in seguito
denominato massimale».
- 5.
- Ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva, il massimale è stabilito dalla Commissione.
- 6.
- Ai sensi dell'art. 4, n. 3, primo comma, della direttiva, «il massimale di aiuto
applicabile al contratto è costituito dal massimale vigente alla data della firma del
contratto definitivo. Questa regola non si applica tuttavia alle navi consegnate dopo
più di tre anni dalla data della firma del contratto definitivo. In tal caso il
massimale applicabile al contratto è quello in vigore tre anni prima della consegna
della nave».
- 7.
- Tuttavia, ai sensi dell'art. 4, n. 3, secondo comma della direttiva «la Commissione
può prorogare il termine di tre anni di cui al primo comma qualora ciò sia
giustificato dalla complessità tecnica del progetto di costruzione navale in questione
o da ritardi dovuti a perturbazioni inattese, serie e giustificabili le quali si
ripercuotono sul programma di lavoro di un cantiere».
Fatti all'origine della controversia
- 8.
- Nel mese di dicembre 1991 la Astilleros Zamacona SA, piccolo cantiere navale in
Bilbao, ha firmato, con diversi armatori, sedici contratti per la costruzione di navi.
Dieci di tali contratti non sono mai entrati in vigore e uno non è controverso. I
cinque contratti di cui trattasi nella fattispecie, che hanno per oggetto la
costruzione di rimorchiatori, erano numerati 300, 301, 318, 319 e 320.
- 9.
- Al momento della firma il massimale autorizzato dell'aiuto era del 9%. Dal 1°
gennaio 1992 tale massimale è stato ridotto al 4,5 % (GU 1992, C 10, pag. 3).
- 10.
- Ai sensi dell'art. 18 di ciascuno dei cinque contratti, questi ultimi dovevano
«entrare in vigore» solo in un momento successivo successiva (30 aprile 1992 in un
caso, 30 novembre 1992 in un altro e 30 dicembre 1992 per gli ultimi tre), salvo un
primo versamento dell'armatore e, in quattro dei cinque contratti, una conferma
scritta dell'armatore. Questa stessa disposizione indicava, nei contratti nn. 301, 318,
319 e 320, che il contratto sarebbe stato nullo nel caso non fosse «entrato in
vigore» alla data prevista.
- 11.
- La data di «entrata in vigore» dei contratti nn. 318 e 319 è stata riportata al 31
luglio 1994, vale a dire 19 mesi dopo la data inizialmente prevista. Quella degli altri
tre contratti non è stata modificata.
- 12.
- A tutti i contratti sono state apportate modifiche tra il 20 dicembre e il 10 maggio
1994. Essi sono infine «entrati in vigore» tra il 5 marzo e il 10 maggio 1994. Alcuni
giorni più tardi, sono stati ceduti ad altri armatori, ad eccezione del contratto
n. 318.
- 13.
- Il 10 febbraio 1995 le autorità spagnole hanno chiesto alla Commissione di
prorogare il termine della consegna dei rimorchiatori previsto all'art. 4, n. 3, primo
comma, della direttiva.
- 14.
- Due dei cinque rimorchiatori costruiti dalla ricorrente sono stati consegnati nel
luglio 1995, altri due nell'ottobre 1995 e l'ultimo nel maggio 1996.
- 15.
- Il 20 novembre 1996 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento previsto
all'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88 CE), per esaminare la domanda
delle autorità spagnole 10 febbraio 1995 (GU 1997, C 58, pag. 8).
- 16.
- Le autorità spagnole hanno presentato osservazioni scritte il 24 gennaio 1997 e in
occasione di due riunioni con la Commissione e i rappresentanti della ricorrente
il 1° aprile e il 28 maggio 1997. Con lettera 12 maggio 1997 esse hanno integrato
le loro osservazioni, in risposta ai dubbi avanzati dal governo del Regno Unito e
dal governo danese sulla compatibilità dell'aiuto.
- 17.
- Con decisione della Commissione 5 novembre 1997, 98/157/CE, relativa ad un
aiuto che la Spagna intende concedere ad Astilleros Zamacona SA per cinque
rimorchiatori (GU 1998 L 50, pag. 38, in prosieguo: la «decisione»), la
Commissione ha respinto la domanda delle autorità spagnole, poiché l'aiuto non
era conforme alle disposizioni dell'art. 4, n. 3, della direttiva. Di conseguenza ha
deciso che il livello degli aiuti previsti per i cinque contratti di cui trattasi doveva
esser ridotto in modo da garantire che l'importo dell'aiuto non superasse, per
ciascuna nave, il 4,5 del valore contrattuale prima dell'aiuto, conformemente al
massimale applicabile per il 1992 e il 1993.
- 18.
- Di conseguenza, con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale
il 30 aprile 1998, la ricorrente ha proposto il ricorso in esame.
- 19.
- Su relazione del giudice relatore il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di
passare alla fase orale. Le parti sono state invitate a rispondere per iscritto a vari
quesiti e a produrre taluni documenti. Esse hanno risposto a tali inviti nei termini.
- 20.
- Esse hanno svolto le difese orali e presentato le risposte ai quesiti posti dal
Tribunale all'udienza 6 ottobre 1999.
Conclusioni delle parti
- 21.
- La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione;
- disporre la produzione dei documenti interni della Commissione relativi
all'adozione di tale decisione e all'instaurazione del procedimento che ha
portato a tale adozione;
- condannare la convenuta alle spese.
- 22.
- La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
Sulla portata del sindacato di legittimità effettuato dal Tribunale
- 23.
- Nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale è stata sollevata la questione se,
al momento della firma, i cinque contratti di cui trattasi potessero essere qualificati
come contratti definitivi ai sensi dell'art. 4, n. 3, primo comma, della direttiva.
- 24.
- Tuttavia il Tribunale constata che, nella decisione, la Commissione si è limitata ad
avanzare «seri dubbi» riguardo alla qualificazione di contratto definitivo (sezione
V, penultimo comma e sezione VII, primo comma). Emerge inoltre dal testo della
decisione e dalle risposte della Commissione ai quesiti scritti ed orali del Tribunale
che la decisione non è basata sulla mancanza di un contratto definitivo, ma
sull'insussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 4, n. 3, secondo comma,
della direttiva.
- 25.
- Di conseguenza, nell'ambito del sindacato di legittimità che è di sua competenza
esercitare ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto art. 230 CE), non spetta
al Tribunale stesso provvedere all'esame della qualifica di «contratto definitivo»,
ai sensi della direttiva, dei cinque contratti controversi.
- 26.
- Ai fini della presente sentenza occorre pertanto presumere che i contratti sono
«contratti definitivi» e che il massimale di aiuto autorizzato che era loro
inizialmente applicabile era quello in vigore alla data della firma nel dicembre
1991.
- 27.
- Tenuto conto di tali osservazioni preliminari, occorre esaminare i motivi su cui è
fondato il presente ricorso relativi, in primo luogo, all'inadempimento dell'obbligo
di motivazione, in secondo luogo, alla trasgressione dell'art. 4, n. 3, della direttiva
ed all'errore manifesto di valutazione dei fatti e, in terzo luogo, alla violazione del
principio di proporzionalità.
Sul motivo di inadempimento dell'obbligo di motivazione
Argomenti della ricorrente
- 28.
- Ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), gli atti giuridici
devono essere motivati.
- 29.
- L'obbligo di motivazione, nel caso di specie, sarebbe tanto più importante in
quanto la Commissione disponeva di ampia discrezionalità (sentenza della Corte
15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiefarma/Commissione, Racc. pag. 661, punti
76 e 77, e 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France,
Racc. pag. I-1719).
- 30.
- Limitandosi ad affermare che la semplice esposizione dei fatti era sufficiente a
concludere che non sussistevano i presupposti per una proroga del termine di
consegna la Commissione avrebbe trasgredito l'art. 190 del Trattato.
- 31.
- Analogamente, l'intento di evitare il configurarsi di un precedente non potrebbe
giustificare la mancanza di motivazione che inficerebbe la decisione.
- 32.
- Infine, per quanto riguarda il primo caso d'applicazione dell'art. 4, n. 3, della
direttiva, la Commissione avrebbe dovuto indicare in modo chiaro e preciso, con
l'ausilio di esempi o regole generali, le circostanze sulla scorta delle quali ritiene
siano soddisfatte o meno le condizioni enunciate in tale disposizione.
Giudizio del Tribunale
- 33.
- Secondo una giurisprudenza costante la motivazione prescritta dall'art. 190 del
Trattato, che costituisce una forma prescritta 'ad substantiam ai sensi dell'art. 173
del Trattato, deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito
dall'istituzione da cui esso promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di
conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice
competente di esercitare il proprio controllo (v., in particolare, sentenza
Commissione/Sytraval e Brink's France, citata, punto 63).
- 34.
- Nel caso di specie i motivi della decisione sono suddivisi in sette sezioni. La prima
costituisce una introduzione generale, che ricorda, in particolare, l'oggetto del
procedimento. La seconda descrive lo svolgimento del procedimento dinanzi alla
Commissione. La terza contiene una sintesi delle osservazioni sottoposte dalle
autorità spagnole. La quarta è un compendio delle disposizioni rilevanti delladirettiva. La quinta esamina i fatti di specie ed è completata da un quadro
ricapitolativo. Nella sesta la Commissione esamina se, alla luce delle circostanze
richiamate dalle autorità spagnole, esistano ritardi come risultato di perturbazioni
inattese, serie e giustificabili le quali si ripercuotono sul programma di lavoro del
cantiere navale, ai sensi della direttiva. La settima sezione costituisce la conclusione
cui giunge la Commissione sulla scorta dei precedenti sviluppi.
- 35.
- Tali chiarimenti consentono di comprendere sia il contesto fattuale sia il
fondamento delle conclusioni giuridiche che la Commissione ne ha tratto per
l'applicazione dell'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva. Dalle memorie
depositate nella presente causa si desume peraltro che la ricorrente ha
perfettamente seguito il ragionamento della Commissione, di cui contesta ciascuno
dei punti.
- 36.
- La decisione contiene pertanto una motivazione sufficiente alla luce dell'art. 190
del Trattato. Il controllo delle eventuali inesattezze della motivazione della
decisione rientra, per contro, nell'esame del merito (v., in particolare, sentenza del
Tribunale 7 novembre 1997, causa T-84/96, Cipeke/Commissione, Racc. pag. II-2081, punto 47).
- 37.
- Inoltre l'obbligo di motivazione, come è stato sopra rammentato, non impone alla
Commissione di determinare in astratto le circostanze in cui le condizioni di cui
all'art. 4, n. 3, della direttiva siano soddisfatte.
- 38.
- Di conseguenza il motivo va rigettato.
Sul motivo di violazione dell'art. 4, n. 3, della direttiva ed errore manifesto di
valutazione dei fatti
Argomenti della ricorrente
- 39.
- La ricorrente si richiama a quattro circostanze alle quali avrebbe dovuto far fronte
e che la Commissione avrebbe dovuto qualificare «perturbazioni inattese, serie e
giustificabili le quali si ripercuotono sul programma di lavoro di un cantiere», ai
sensi dell'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva.
Adozione di una nuova legge portuale
- 40.
- Nel dicembre 1991 l'annuncio della modifica imminente della vecchia normativa
portuale spagnola avrebbe fatto sorgere una forte incertezza. La nuova legge,
adottata infine il 24 novembre 1992, relativa sia alla marina mercantile sia alla
disciplina dell'attività portuale («ley de puertos y de la marina mercante»),
comporterebbe numerose modifiche della situazione preesistente, in particolare per
quanto riguarda la disciplina dei servizi portuali, in particolare il servizio di
rimorchio, nonché per quanto riguarda le sanzioni imposte per le infrazioni alla
sicurezza marittima.
- 41.
- Ciò avrebbe dovuto portare al differimento dell'entrata in vigore dei contratti e al
potenziamento dei criteri di sicurezza per i contraenti. Talune clausole dei contratti
sarebbero state in tal modo modificate mediante clausole aggiuntive nel 1993, 1994,
e 1995.
- 42.
- Tali perturbazioni risulterebbero serie e giustificabili, il che non sembrerebbe
contestato dalla Commissione nella sua decisione.
- 43.
- Esse sarebbero altresì inattese ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva. Infatti, di per
sé, l'adozione di una legge costituirebbe un rischio imprevedibile, in quanto
provvedimento generale imposto dai poteri pubblici che interferisce nel settore
delle convenzioni private. Ciò sarebbe tanto più vero nel caso di specie, dato chealla data della firma dei contratti gli obiettivi e la portata della futura legge non
sarebbero state ancora conosciute in modo preciso. Inoltre finché per un periodo
così lungo una legge non viene adottata, potrebbero intervenire numerose
modifiche, soprattutto allorché, come nel caso di specie, fosse vivamente contestata.
Infine talune disposizioni sarebbero state dichiarate incostituzionali dal Tribunal
Constitucional (Corte costituzionale spagnola, sentenza 19 febbraio 1998), il che
testimonierebbe dell'incertezza che poteva regnare presso gli armatori all'epoca
della promulgazione della legge. In realtà, il carattere inatteso, ai sensi dell'art. 4,
n. 3, della direttiva, riguarderebbe l'adozione di una nuova legge, ma la sua portata,
il suo contenuto definitivo e i suoi sviluppi successivi, vale a dire disposizioni di
regolamento emanate per l'attuazione di tale legge.
Svalutazione della peseta nel 1992
- 44.
- Tale svalutazione avrebbe aumentato considerevolmente il prezzo dei pezzi
acquistati su altri mercati nazionali e, di conseguenza, i costi di costruzione dei
rimorchiatori. Sarebbero state apportate alle specifiche tecniche contrattuali
modifiche rilevanti per ovviare a tali effetti. Di conseguenza, l'entrata in vigore dei
contratti avrebbe dovuto essere differita, la loro esecuzione ritardata ed il
programma di lavoro del cantiere sarebbe stato sostanzialmente pregiudicato [v.
per analogia, la decisione della Commissione 31 gennaio 1996, 96/278/CEE,
concernente la ricapitalizzazione della società Iberia (GU L 104, pag. 25)].
- 45.
- Ebbene, una svalutazione, decisione sovrana dello Stato, costituirebbe una
perturbazione imprevedibile, anche per un operatore diligente e avveduto. A tal
proposito la ricorrente rammenta che le svalutazioni, nell'ambito del sistema
monetario europeo, erano un fenomeno raro, tenuto conto delle regole che
disciplinavano tale meccanismo; inoltre,il margine di normale fluttuazione all'epoca
era soltanto del 6%. Anche se la ricorrente poteva prevedere una fluttuazione di
tale entità, essa non poteva aspettarsi, per contro, fluttuazioni più rilevanti.
Lavori nel porto di Bilbao
- 46.
- Tali lavori sarebbero stati decisi dalle autorità portuali per la costruzione di un
nuova banchina d'armamento. Sebbene la ricorrente avesse ricevuto l'assicurazione
verbale che tali lavori sarebbero stati terminati nell'aprile 1992, essi, in realtà,
sarebbero stati effettuati dal maggio 1992 al maggio 1993; la nuova banchina
armatrice sarebbe divenuta operativa soltanto nel giugno 1994. Pertanto benché
l'esistenza dei progetti dei lavori si fosse realizzata, per contro, la loro estensione
e la loro durata, ampiamente superiori a quanto previsto, sarebbero state inattese.
Analogamente, la esecuzione non corretta dei lavori di cui la ricorrente si sarebbe
lamentata presso le autorità portuali, sarebbe stata imprevedibile.
- 47.
- Tenuto conto della vicinanza tra tali lavori e il cantiere navale della ricorrente e,
pertanto, dell'indisponibilità di numerosi impianti del cantiere, l'attività normale di
produzione ne avrebbe sofferto, come la Commissione avrebbe ammesso nelladecisione. Ciò avrebbe necessariamente avuto come effetto il ritardo nella consegna
dei rimorchiatori. In particolare, in quel periodo, la produttività sarebbe diminuita
e l'impresa avrebbe subito una rilevante riduzione di installazione di chiglie, delle
consegne e del numero di contratti entrati in vigore. Di fatto, la costruzione di tre
dei rimorchiatori di cui trattasi nella presente causa avrebbe dovuto essere
terminata nel bacino di carenaggio, nel laboratorio di riparazione.
Assorbimento delle attività del cantiere navale Ardeag da parte della ricorrente
- 48.
- Contrariamente alle affermazioni della Commissione, il rilevamento di tali attività
non avrebbe costituito una semplice scelta commerciale della ricorrente. Infatti,
quest'ultima sarebbe stata cosciente degli ordini che si era impegnata ad onorare
e del fatto che un ritardo nella loro consegna avrebbe comportato la perdita della
metà dell'aiuto autorizzato. In realtà ciò sarebbe stato imposto dal ministero
dell'Industria spagnolo nell'ambito del programma di ristrutturazione del settore
navale, come condizione per usufruire dei programmi di aiuto alla riconversione
navale. Il 18 marzo 1992 il direttore generale del ministero dell'Industria avrebbe
approvato il programma d'azione della ricorrente per il periodo 1991/1993, che
sarebbe stato modificato dopo l'assorbimento dell'Ardeag e approvato il 10 marzo
1993; in attesa di tale modifica, tutti gli investimenti e l'esecuzione delle misure di
ristrutturazione sarebbero state sospese, comportando una paralisi temporanea
delle attività.
- 49.
- Questo intervento dell'amministrazione nel settore dell'iniziativa industriale sarebbe
stato incontestabilmente inatteso.
- 50.
- Inoltre, l'aver rilevato i lavori di un altro cantiere navale costituirebbe una
perturbazione seria e giustificabile ai sensi dell'art. 4, n. 3 della direttiva. La
circostanza che il rilevamento del cantiere abbia reso possibile la concessione di
aiuti pubblici non inciderebbe su tale conclusione. Infine la Commissione avrebbe
dovuto tener conto del fatto che quattro dei cinque rimorchiatori sono stati
consegnati nel termine di tre anni, previsto dalla direttiva, al quale sarebbe stato
aggiunto un periodo di dieci mesi e tredici giorni, corrispondente alle 79 000 di
lavoro che sono state necessarie per adempiere gli obblighi dell'Ardeag.
- 51.
- Effettuate queste osservazioni la ricorrente formula altresì varie censure generali
nei confronti della Commissione:
- anzitutto, la Commissione non avrebbe proceduto a un esame completo dei
fatti. Pertanto tal senso, essa non potrebbe limitarsi a deplorare la
mancanza di prove invocate dalla ricorrente a sostegno delle sue
conclusioni. Infatti, essa avrebbe potuto rimediarvi ricorrendo ai servizi di
un esperto indipendente che avrebbe valutato l'incidenza reale delle
perturbazioni invocate;
- inoltre, la Commissione avrebbe dovuto procedere ad una valutazione
globale delle quattro circostanze sopradescritte. Essa avrebbe quindi
constatato che le condizioni dell'art. 4, n. 3, della direttiva erano
sufficientemente soddisfatte nel caso di specie. Infatti, ciascuna di tali
condizioni sarebbe soddisfatta da almeno una delle perturbazioni invocate
dalla ricorrente;
- infine la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione la
situazione particolare della Spagna nel settore della costruzione navale.
Giudizio del Tribunale
- 52.
- Occorre rammentare, in primo luogo, che la direttiva stabilisce, in particolare, le
condizioni alle quali gli aiuti al funzionamento nel settore della costruzione navale
possono, eccezionalmente, essere considerati compatibili con il mercato comune
(sentenza della Corte 18 maggio 1993, cause riunite C-356/90 e C-180/91,
Belgio/Commissione, Racc. pag. I-2323, punti 24-32). Inoltre, l'art. 4, n. 3, secondo
comma, della direttiva instaura esso stesso un regime derogatorio in relazione ai
principi enunciati nel primo comma di questa stessa disposizione. Esso permette,
infatti, di derogare al principio di riduzione progressiva del livello d'aiuto allorché
le navi sono costruite entro tre anni.
- 53.
- Di conseguenza, l'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva va interpretato
restrittivamente (sentenza del Tribunale 1° ottobre 1998, causa T-155/97, Natural
van Dam e Danser Container Line/Commissione, Racc. pag. II-3921, punto 31).
Inoltre, dalla formulazione stessa di tale disposizione, caratterizzata dal cumulo di
condizioni, risulta che il legislatore ha inteso riservarne l'applicazione a situazioni
molto specifiche.
- 54.
- In secondo luogo, lo Stato membro che chiede di poter erogare aiuti in deroga alle
norme del Trattato è soggetto ad un obbligo di collaborazione nei confronti della
Commissione nell'ambito del procedimento al quale partecipa (v. punti 13 e 16
supra). In forza di tale obbligo, è tenuto in particolare a fornire tutti gli elementi
atti a consentire a detta istituzione di accertare che ricorrano le condizioni della
deroga richiesta. (sentenza della Corte 28 aprile 1993, causa C-364/90,
Italia/Commissione, Racc. pag. 2097, punto 20).
- 55.
- Pertanto il rilievo mosso alla Commissione, di non essersi avvalsa di periti esterni
per elaborare la decisione impugnata, è manifestamente privo di fondamento. Del
resto, nessuna disposizione del Trattato o della normativa comunitaria impone alla
Commissione tale obbligo. (sentenza del Tribunale 25 giugno 1998, cause riunite
T-371/94 e T-394/94, British Airways e a. e British Midland Airways/Commissione,
Racc. pag. II-2405, punto 72).
- 56.
- In terzo luogo occorre rammentare che gli atti delle istituzioni comunitarie godono
di una presunzione di legittimità (v., in tal senso, sentenza della Corte 26 febbraio
1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005,
punto 10), che spetta a chi ne chiede l'annullamento contrastare, producendo gli
elementi probatori che possono mettere in dubbio le valutazioni effettuate
dall'istituzione convenuta.
- 57.
- Occorre esaminare, alla luce di tali principi, le censure formulate dalla ricorrente
nei confronti delle valutazioni effettuate dalla Commissione su ciascuna delle
circostanze invocate.
- 58.
- Per quanto riguarda l'adozione di una nuova legge portuale in Spagna, occorre
considerare che, come la Commissione ha indicato nella decisione, non è stato
provato che tale circostanza abbia «occasionato, nel programma di lavoro [della
ricorrente], perturbazioni che hanno ritardato la consegna della navi». Infatti, la
ricorrente non è giunta a stabilire il nesso di causalità che esisterebbe tra l'adozione
di una nuova legge portuale e il rinvio dell'entrata in vigore dei contratti.
- 59.
- A tal proposito occorre sottolineare anzitutto che nessuna delle clausole aggiuntive
ai contratti comporta il minimo riferimento a tale nuova legge o alle sue
conseguenze..
- 60.
- Inoltre, tenuto conto della genericità degli argomenti esposti nelle memorie della
ricorrente, il Tribunale ha invitato quest'ultima a «indicare precisamente come le
modifiche, in particolare tecniche, apportate ai contratti iniziali fossero volte ad
ottenere la conformità con talune disposizioni della legge» di cui trattasi. Inparticolare le è stato chiesto di produrre una tabella che comporta, da un lato, le
modifiche apportate ai contratti e, dall'altra, la o le disposizioni della legge che
giustificavano tali modifiche.
- 61.
- La ricorrente ha prodotto tale tabella, dalla quale emerge che tutte le modifiche
tecniche apportate ai contratti sarebbero giustificate dal solo art. 74 della legge.
Ebbene, tale articolo contiene solo il richiamo degli obiettivi della legge, in termini
generici, come ha ammesso la stessa ricorrente. Occorre rilevare che tale
disposizione non può bastare per dimostrare un nesso di causalità con le modifiche
tecniche precise invocate dalla ricorrente, come la realizzazione di pareti doppie
nelle sale macchine, la nuova ripartizione dei serbatoi di carburante, l'aumento di
più del 100% della potenza degli impianti ausiliari.
- 62.
- Oltre alle disposizioni della legge stessa, la ricorrente si è altresì riferita al clima di
incertezza che tale legge aveva fatto sorgere, che avrebbe giustificato il rinvio della
data d'entrata in vigore dei contratti e della messa in cantiere delle navi.
- 63.
- A questo proposito, la ricorrente ha anzitutto prodotto un gran numero di ritagli
di giornale, in allegato all'atto introduttivo, volto a provare il carattere burrascosodei dibattiti relativi alla proposta di legge. Tuttavia risulta che nessuno dei ritagli
di giornale riguardi disposizioni di legge che siano tali da giustificare modifiche
tecniche dei contratti. Nessun nesso di causalità è pertanto provato con il rinvio
della data d'entrata in vigore dei contratti.
- 64.
- La ricorrente ha fatto altresì riferimento ad una sentenza del Tribunal
Constitucional relativo alla legge di cui trattasi. Risulta tuttavia che nessuna delle
disposizioni sottoposte al vaglio di tale giudice abbia un qualsiasi rapporto con le
specifiche tecniche dei rimorchiatori che la ricorrente doveva costruire e con il
programma di lavoro del cantiere.
- 65.
- Infine, la ricorrente ha giustificato il rinvio dell'entrata in vigore dei contratti con
l'emanazione di una normativa di attuazione della legge. Le osservazioni della
ricorrente sono tuttavia rimaste imprecise, limitandosi ad accennare ad uno
sviluppo normativo «annunciato» che «comporterebbe requisiti concreti in materia
di sicurezza delle navi», come risulta dalla risposte scritte della ricorrente ai quesiti
del Tribunale. Del resto, a dispetto degli anni trascorsi dopo l'adozione della legge
24 novembre 1992, la ricorrente non ha accennato ad alcun testo normativo
particolare che abbia giustificato le modifiche contrattuali intervenute.
- 66.
- Tenuto conto delle norme sopra rammentate, relative all'interpretazione in senso
stretto delle disposizioni di deroga e all'onere della prova, sia dinanzi alla
Commissione sia dinanzi al Tribunale, occorre concludere che non è provato che
l'adozione della legge portuale spagnola 24 novembre 1992 abbia giustificato il
rinvio dell'entrata in vigore dei contratti e abbia pertanto inciso sul programma di
lavoro del cantiere.
- 67.
- Per quanto riguarda inoltre la svalutazione della peseta, occorre rilevare che si
tratta della sola circostanza invocata dalla ricorrente alla quale le clausole
aggiuntive ai contratti facciano riferimento. Infatti, dal preambolo delle clausole
aggiuntive prodotte dinanzi al Tribunale risulta che «per la convenienza
dell'armatore e tenuto conto principalmente dell'aumento considerevole del prezzo
in pesetas dei motori Voith, è necessario modificare la specificazione e le modalità
di pagamento del contratto di costruzione».
- 68.
- Tuttavia emerge da tali preamboli che non è la svalutazione in quanto tale che ha
comportato perturbazioni che incidono sul programma di lavoro del cantiere, ma
il fatto che i contraenti hanno scelto di rinegoziare i contratti per compensare gli
effetti di tale svalutazione. Ciò è confermato dal riferimento alla «convenienza
dell'armatore» che figura nel preambolo delle clausole aggiuntive.
- 69.
- Occorre constatare peraltro che, sebbene la svalutazione della peseta si sia
verificata nell'ottobre 1992, solo 14-20 mesi più tardi sono state concluse le prime
clausole aggiuntive. Di conseguenza non risulta dimostrato che la svalutazione sia
la causa del ritardo nell'entrata in vigore dei contratti e abbia quindi inciso sul
programma di lavoro del cantiere.
- 70.
- Inoltre una svalutazione non può essere qualificata perturbazione inattesa, ai sensi
dell'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva. Sia i rischi di deprezzamento sia
quelli di una svalutazione di una moneta sono noti nel commercio. Il fatto che,
come ha sottolineato la ricorrente, le svalutazioni significative siano rare tenuto
conto del sistema monetario europeo che era allora in vigore non elimina tale
rischio, contro il quale vi sono mezzi giuridici e finanziari per premunirsi.
- 71.
- Per quanto riguarda i lavori nel porto di Bilbao la Commissione ammette nella
decisione che essi hanno comportato una perturbazione che incide sulle attività del
cantiere. Per contro essa ha contestato il suo carattere inatteso e la sua ampiezza.
- 72.
- A tal proposito il Tribunale considera che la prova del carattere sostanziale della
perturbazione invocata non è stata raggiunta.
- 73.
- Infatti, come la Commissione ha rilevato nella decisione, il livello dell'attività del
cantiere navale nel periodo dei lavori non risulta diverso da quelle del periodo
precedente. Così durante gli anni 1992 e 1993, che corrispondono più in particolare
agli anni di lavoro nel porto, il numero di chiglie istallate nel cantiere è rimasto
analogo a quello accertato durante il periodo 1988-1991. Parimenti, il numero di
vari di navi nel 1992 e 1993 è stato ivi identico o superiore a quello riscontrato dal
1988 al 1991. La stessa constatazione può essere fatta per le consegne di navi.
- 74.
- Infine, per quanto riguarda il rilevamento del cantiere navale Ardeag, la
Commissione ha considerato, in particolare, che il rilevamento del detto cantiere
costituiva una decisione commerciale presa dalla ricorrente e pertanto non poteva
usufruire della deroga dell'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva.
- 75.
- Va rilevato che la ricorrente non contesta che tale disposizione possa riguardare
soltanto le perturbazioni esterne al cantiere navale.
- 76.
- Essa si limita a sostenere che il rilevamento del cantiere le è stato «imposto» dalle
autorità spagnole e costituisce pertanto una circostanza estranea alla sua volontà.
Nel ricorso non ha precisato tale affermazione ma si è proposta di precisarla
«durante la fase di formazione della prova». Il Tribunale ha invitato la ricorrente
a dar seguito a tale offerta di prove.
- 77.
- Nella risposta al quesito del Tribunale la ricorrente ha attenuato le sue
affermazioni limitandosi ad indicare che le autorità spagnole avevano «favorito»
tale avvicinamento. Essa si è basata su una frase estratta da una lettera delle
autorità spagnole alla Commissione del 24 giugno 1997 secondo la quale
«l'acquisizione dell'Ardeag avveniva in un contesto di forte riconversione del
settore ed era direttamente favorita dall'amministrazione spagnola stessa; né poteva
essere diversamente, nell'ambito della politica comunitaria che porta alla riduzione
e alla concentrazione delle capacità di produzione».
- 78.
- Tale semplice citazione non può bastare a provare che la decisione di rilevare il
cantiere Ardeag non è il risultato di una decisione commerciale liberamente
adottata dalla ricorrente tenendo conto di tutte le circostanze, e in particolare della
sovvenzione di più di cinquecento milioni di ESP di cui ha fruito per tale
investimento. Pertanto non è stato dimostrato che il rilevamento del cantiere sia
stato il risultato di tali pressioni da parte delle autorità spagnole da aver costituito
un elemento esterno rispetto alla ricorrente.
- 79.
- Di conseguenza, il rilevamento del cantiere non può essere considerato una
perturbazione che consenta l'applicazione della deroga ex art. 4, n. 3, secondo
comma dalla direttiva. Tale conclusione è peraltro conforme alle osservazioni delle
autorità spagnole nel corso del procedimento amministrativo. Queste ultime
avevano infatti riconosciuto che il rilevamento del cantiere Ardeag non giustificava
di per sé il ritardo di consegna dei cinque rimorchiatori [punto III, lett. c), secondo
comma, dei 'considerando della decisione].
- 80.
- La ricorrente non ha pertanto dimostrato che la Commissione abbia commesso un
errore di diritto o di fatto, concludendo che nessuna delle circostanze invocate
rientrava nell'art. 4, n. 3, secondo comma della direttiva.
- 81.
- Tuttavia la ricorrente ha sostenuto che le circostanze da essa invocate dovrebbero
essere valutate globalmente. Pertanto una perturbazione potrebbe soddisfare solo
talune delle condizioni enunciate all'art. 4, n. 3, secondo comma, della direttiva,
mentre una seconda perturbazione soddisferebbe gli altri criteri.
- 82.
- Tale tesi non può essere condivisa. Anzitutto dal testo della disposizione di cui
trattasi risulta che le condizioni che vi sono elencate sono cumulative. Inoltre
l'argomentazione della ricorrente contrasterebbe direttamente con il principio di
interpretazione in senso stretto delle norme di deroga, dando alla disposizione di
cui trattasi un ambito d'applicazione manifestamente più ampio di quello ricercato
dal legislatore.
- 83.
- Ne consegue che il motivo va respinto nel suo complesso.
Sul motivo subordinato, relativo alla violazione del principio di proporzionalità
- 84.
- La ricorrente rammenta che il principio di proporzionalità costituisce uno dei
principi generali del diritto comunitario. Il rispetto di tale principio si imporrebbe
vieppiù allorché siano in gioco rilevanti interessi economici, come nel caso di
specie, in cui la riduzione dell'importo dell'aiuto è di quasi 135 milioni di ESP.
- 85.
- Nel caso di specie si tratterebbe di stabilire se l'applicazione da parte della
Commissione dell'obbligo imposto dalla direttiva per poter usufruire di un aiuto del
9%, vale a dire consegnare i rimorchiatori entro un termine di tre anni che, in linea
di principio, non può essere prorogato, sia proporzionata alla conseguenza chederiva dall'inosservanza di tale condizione, vale a dire la riduzione del livello
dell'aiuto alla metà della percentuale inizialmente autorizzata (vale a dire il 4,5%).
- 86.
- Considerate le onerose conseguenze della decisione sulla situazione della ricorrente
e il fatto che, nel settore della costruzione navale, i ritardi di costruzione sarebbero
abituali, la riduzione del massimale di aiuto sarebbe sproporzionata rispetto ad un
ritardo dai sette ai quattordici mesi. Ciò sarebbe tanto più vero considerando che,
nella decisione, la Commissione sembra ritenere ragionevole un termine di dieci
mesi.
Giudizio del Tribunale
- 87.
- Ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva, allorché una nave viene consegnata dopo
più di tre anni dalla data della firma del contratto definitivo il massimale
applicabile è quello in vigore al momento della firma del contratto. Nel caso di
specie, il massimale applicabile era pertanto del 4,5% e non del 9%.
- 88.
- Secondo la ricorrente il superamento del termine di tre anni previsto per la
consegna delle navi a decorrere dalla firma dei contratti definitivi non dovrebbe
portare ad una riduzione così significativa del massimale dell'aiuto.
- 89.
- Secondo una giurisprudenza costante, per stabilire se una disposizione del diritto
comunitario è conforme al principio di proporzionalità, bisogna esaminare se i
mezzi che essa adopera per realizzare il proprio obiettivo si accordano con
l'importanza di questo e se sono necessari per raggiungerlo (sentenze della Corte
2 maggio 1990, causa C-357/88, Hopermann, Racc. pag. I-1669, punto 14, 27 giugno
1990, Lingenfelser / Repubblica federale di Germania, causa C-118/89, Racc. pag.
I-2637, punto 12, 12 luglio 1990, causa C-155/89, Philipp Brothers, Racc. pag. I-3265, punto 34, e 21 gennaio 1992, causa C-319/90, Pressler, Racc. pag. I-203,
punto 12). Peraltro risulta da tali sentenze che l'imposizione di un termine
perentorio che comporta la decadenza pura e semplice di un diritto può essere
considerata compatibile con il principio di proporzionalità, tenuto conto della
finalità della disposizione di cui trattasi.
- 90.
- Come emerge dall'economia generale della direttiva e dai suoi 'considerando, la
finalità perseguita dal legislatore era la trasformazione dell'industria della
costruzione navale in un'industria «efficiente e competitiva». In tale contesto gli
aiuti alla ristrutturazione dell'industria navale, in particolare quelli destinati a
favorire la chiusura di cantieri o la ricerca e lo sviluppo, erano privilegiati, per
stimolare la ristrutturazione di numerosi cantieri e «incoraggiare la tendenza
attuale a produrre navi con una tecnologia più avanzata», rispetto agli aiuti al
funzionamento, soggetti a massimali. Tenuto conto del fatto che gli aiuti al
funzionamento non costituiscono il mezzo più efficace per incoraggiare il settore
europeo della costruzione navale a migliorare la competitività, la direttiva prevedeche il massimale sarà rivisto periodicamente, «con l'obiettivo di una progressiva
riduzione».
- 91.
- Prevedendo l'applicazione di un massimale diverso a seconda che la nave sia o
meno consegnata nel termine di tre anni dalla firma del contratto definitivo, l'art.
4, n. 3, primo comma, della direttiva ha per obiettivo di impedire che i cantieri
navali si sottraggano all'effetto della riduzione progressiva del massimale dell'aiuto.
In caso contrario un cantiere potrebbe continuare a fruire di un massimale d'aiuto
elevato per navi consegnate diversi anni dopo l'ordinazione, mentre nulla
giustificherebbe tale consegna tardiva. Analogamente un cantiere sarebbe in grado
di accettare ordinazioni che fruiscano di un livello d'aiuto elevato alla fine dell'anno
civile, appena prima dell'applicazione di una riduzione del massimale, pur sapendo
che le navi non potranno essere realizzate in un termine ragionevole (punto IV,
primo comma, dei 'considerando della decisione).
- 92.
- Nel caso di specie, anzitutto, non è né sostenuto né provato che il termine di tre
anni previsto per la consegna delle navi sia anormalmente breve. Occorre
rammentare a tal proposito che, secondo i contratti controversi, la durata di
costruzione dei rimorchiatori era di quattordici mesi.
- 93.
- Peraltro la ricorrente non ha addotto nessun elemento particolare atto a far
ritenere che la riduzione del massimale dal 9 al 4,5% sia eccessiva, tenuto conto
degli obiettivi della direttiva in materia di aiuto alla costruzione navale. Del resto
occorre rilevare che il termine di consegna di tre anni è stato sostanzialmente
superato nel caso di specie. Infatti, ritardi da sette a più di quindici mesi, a seconda
dei casi, non possono essere considerati ritardi minori per i quali la riduzione di
metà del massimale sarebbe sproporzionata. In questo senso occorre sottolineare
che, contrariamente all'argomento della ricorrente, nulla, al punto VI, ultimo
comma, dei 'considerando della decisone consente di concludere che un
superamento di dieci mesi sia stato considerato «ragionevole» dalla Commissione.
- 94.
- Di conseguenza, la ricorrente non ha affatto dimostrato che l'applicazione di un
diverso massimale, nella fattispecie inferiore della metà, a seconda che le navi siano
o meno consegnate nel termine di tre anni a decorrere dalla firma del contratto
definitivo, sia in contrasto con il principio di proporzionalità.
- 95.
- Pertanto anche tale motivo va respinto.
- 96.
- La domanda di annullamento della decisione va quindi respinta nel suo complesso.
Sulla domanda di produzione di documenti
- 97.
- La ricorrente chiede al Tribunale di disporre la produzione dei documenti interni
della Commissione relativi all'adozione della decisione e all'apertura del
procedimento che ha portato a tale adozione.
- 98.
- Il Tribunale osserva che la ricorrente non precisa in che modo i documenti di cui
chiede la produzione siano necessari ai fini della presente controversia.
- 99.
- Pertanto la domanda va respinta.
Sulle spese
- 100.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, poiché la
ricorrente è rimasta soccombente occorre condannarla alle spese, conformemente
alle conclusioni della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.
PotockiLenaerts
Azizi
Pirrung Meij
|
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 marzo 2000.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
A. Potocki