CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MELCHIOR WATHELET

presentate il 7 dicembre 2017 (1)

Causa C‑438/16 P

Commissione europea

contro

Repubblica francese,

IFP Énergies nouvelles

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Regime di aiuti attuato dalla Francia – Garanzia illimitata dello Stato, prestata all’Institut français du pétrole (IFP) mediante conferimento dello status di ente pubblico a carattere industriale e commerciale (EPIC) – Nozione di “regime di aiuti” – Presunzione di vantaggio derivante da una garanzia statale – Onere e livello della prova»

1.        Con la presente impugnazione la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 26 maggio 2016, Francia e IFP Énergies nouvelles/Commissione (T‑479/11 e T‑157/12, EU:T:2016:320; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha accolto i ricorsi della Repubblica francese e dell’ente pubblico IFP Énergies nouvelles (in prosieguo: l’«IFPEN») intesi all’annullamento della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011 (2).

2.        Le garanzie svolgono un ruolo estremamente importante nel diritto degli aiuti di Stato. Nella specie, la Corte viene chiamata ancora una volta a pronunciarsi in tale contesto sugli enti pubblici a carattere industriale e commerciale (EPIC) francesi (3) e, in particolare, sugli effetti della garanzia illimitata che, a motivo del loro status, la Repubblica francese presta a tali enti e che consente loro, in sostanza, di non essere soggetti alle procedure di insolvenza e di fallimento e di beneficiare della designazione dello Stato come responsabile finale del pagamento dei debiti contratti.

I.      Contesto normativo

3.        L’articolo 1 del regolamento (CE) n. 659/1999 (4) così recita:

«Ai fini del presente regolamento, si intende per:

a)      “aiuto”: qualsiasi misura che risponda a tutti i criteri stabiliti all’articolo [107, paragrafo 1, TFUE];

(…)

c)      “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;

d)      “regime di aiuti”: atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito;

e)      “aiuti individuali”: gli aiuti non concessi nel quadro di un regime di aiuti e gli aiuti soggetti a notifica concessi nel quadro di un regime;

(…)».

4.        La comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli [107] e [108 TFUE] agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (5) prevede, al punto 1.2, intitolato «Tipi di garanzia», quanto segue:

«La forma più comune di garanzia è quella connessa a prestiti, o altre obbligazioni finanziarie, convenuti tra un mutuatario ed un mutuante. Le garanzie possono essere concesse individualmente (ad hoc) o nell’ambito di uno specifico regime.

Possono tuttavia esistere diverse forme di garanzia, a seconda della loro base giuridica, del tipo di operazioni a cui si applicano, della durata ecc. In un elenco non esaustivo, è possibile individuare le seguenti forme di garanzie:

(…)

–        le garanzie illimitate contrapposte alle garanzie limitate in termini di importo e/o di tempo. La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato. Essa valuta allo stesso modo anche l’acquisizione di partecipazioni statali in un’impresa con assunzione di responsabilità illimitata anziché normale responsabilità limitata,

(…)».

5.        Il punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie, intitolato «Osservazioni generali», enuncia quanto segue:

«L’articolo [107], paragrafo 1, [TFUE] sancisce che sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Tali criteri generali si applicano anche alle garanzie. Analogamente a quanto avviene per altre forme di potenziali aiuti, possono costituire aiuti statali sia le garanzie prestate direttamente dallo Stato, vale a dire dalle autorità centrali, regionali o locali, sia le garanzie conferite mediante risorse statali da organismi controllati dallo Stato (…) ed imputabili alle autorità pubbliche.

Per evitare qualsiasi dubbio, il concetto di risorse statali va pertanto chiarito per quanto riguarda le garanzie statali. Il beneficio derivante dalla garanzia statale risiede nel fatto che il relativo rischio viene assunto dallo Stato. Tale assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio). L’eventuale rinuncia, totale o parziale, al premio stesso comporta una perdita di risorse per lo Stato e nel contempo un beneficio per l’impresa. Di conseguenza un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo [107], paragrafo 1, [TFUE] può comunque sussistere anche nei casi in cui risulti che non è stato effettuato alcun versamento in esecuzione della garanzia prestata. L’aiuto deve considerarsi concesso nel momento in cui viene prestata la garanzia e non quando la garanzia venga fatta valere o il garante provveda al pagamento. Nel valutare se una garanzia implichi un aiuto di Stato, e quale sia l’eventuale importo di tale aiuto, occorre quindi far riferimento al momento in cui essa viene prestata.

(…)».

6.        Il punto 2.2 della comunicazione sulle garanzie, riguardante gli aiuti concessi al mutuatario, è formulato nei seguenti termini:

«Di solito il beneficiario degli aiuti è il mutuatario. Come precisato al punto 2.1, l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio). Quando il mutuatario non è tenuto a pagare il premio, o paga un premio basso, ottiene un vantaggio. Rispetto ad una situazione priva di garanzie, la garanzia statale gli consente di ottenere per il prestito condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari. Grazie alla garanzia statale il mutuatario ha di norma la possibilità di ottenere tassi ridotti e/o di offrire coperture minori. Senza la garanzia statale egli talvolta non sarebbe in grado di trovare un istituto finanziario disposto a concedergli un prestito ad alcuna condizione. (…)».

II.    Fatti e decisione controversa

7.        L’IFPEN è un ente pubblico di ricerca attivo nei settori della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica. Tale ente è incaricato, segnatamente, di una funzione di formazione di ingegneri e tecnici e di una funzione di informazione e documentazione per i settori suddetti.

8.        Fino al 2006, l’IFPEN era costituito in forma di persona giuridica di diritto privato, sottoposta, conformemente alla legislazione nazionale in vigore, al controllo economico e finanziario del governo francese.

9.        In forza della legge n. 2005-781 (6), l’IFPEN è stato trasformato, con effetto dal 6 luglio 2006, in una persona giuridica di diritto pubblico, più precisamente in EPIC (v. paragrafo 2 delle presenti conclusioni).

10.      Secondo il diritto francese, questo genere di enti ha personalità giuridica distinta dallo Stato francese, autonomia finanziaria nonché competenze speciali di attribuzione, le quali includono, in genere, l’espletamento di una o più funzioni di servizio pubblico. In quanto persone giuridiche di diritto pubblico, tali enti non sono sottoposti al diritto comune delle procedure di insolvenza in forza del principio generale dell’impignorabilità dei beni pubblici.

11.      Le peculiarità dello status giuridico degli EPIC hanno attirato l’attenzione della Commissione, la quale, nella decisione 2010/605/UE (7), ha esaminato tale status alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato nell’Unione. In tale decisione la Commissione ha concluso, in sostanza, che, a motivo del loro status, gli EPIC beneficiavano di una garanzia implicita e illimitata dello Stato. Secondo la Commissione, tale garanzia costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto consentiva all’EPIC interessato (nella specie, La Poste) di ottenere condizioni di finanziamento preferenziali rispetto a quelle che avrebbe ottenuto se fosse stato valutato solo in base ai suoi meriti.

12.      È durante il procedimento che ha portato all’adozione della decisione «La Poste» che, nel corso del 2006, le autorità francesi hanno informato la Commissione della trasformazione dell’IFPEN da persona giuridica di diritto privato in EPIC. In particolare, tale informazione è stata trasmessa alla Commissione nell’ambito di un procedimento avviato nel 2005 e riguardante l’esame, alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato, di un finanziamento pubblico concesso all’IFPEN dalle autorità francesi.

13.      La Commissione ha deciso di separare l’esame della questione se la trasformazione dell’IFPEN in EPIC potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dall’esame del finanziamento pubblico dell’IFPEN. Così, il 16 luglio 2008, con la decisione 2009/157/CE (8), essa ha concluso l’esame del finanziamento pubblico concesso all’IFPEN. Per contro, in pari data, con un avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea [Aiuto di stato C 35/08 (ex NN 11/08) – Garanzia illimitata dello Stato a favore di IFP – Invito a presentare osservazioni ai sensi dell’articolo [108], paragrafo 2, [TFUE] (GU 2008, C 259, pag. 12)], essa ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale relativo alla garanzia illimitata dello Stato francese a favore dell’IFPEN e ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni.

14.      Il 29 giugno 2011, la Commissione ha adottato la decisione controversa. Per quanto è pertinente ai fini della presente impugnazione, occorre rilevare che, in tale decisione, la Commissione ha considerato, in primo luogo, sulla base di un ragionamento analogo a quello svolto nella decisione «La Poste», che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC aveva conferito a tale ente, a partire dal 6 luglio 2006, il beneficio di una garanzia gratuita, illimitata e implicita dello Stato (in prosieguo: la «garanzia gratuita e illimitata»).

15.      A tal riguardo la Commissione ha rilevato, in sostanza, che le peculiarità intrinseche allo status di EPIC implicavano che lo Stato svolgesse il ruolo di garante in ultima istanza del pagamento dei debiti dell’IFPEN. Per questo sarebbero sussistiti sia un vantaggio per tale ente sia una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinunciava alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. Inoltre, la garanzia avrebbe creato un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse dello Stato, il quale avrebbe potuto ritrovarsi obbligato a pagare i debiti dell’IFPEN.

16.      In secondo luogo, la Commissione ha esaminato la questione se tale garanzia gratuita e illimitata avesse fornito un vantaggio selettivo all’IFPEN, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, i fornitori e i clienti.

17.      Anzitutto, per quanto riguarda i rapporti con gli istituti bancari e finanziari, la Commissione ha concluso, da un lato, che tale ente non aveva tratto un effettivo vantaggio economico dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC, nel luglio 2006, e la fine del 2010 (in prosieguo: il «periodo considerato»). Dall’altro, la Commissione ha sottolineato che una siffatta conclusione valeva solo per il passato, nella misura in cui essa stessa non poteva presumere comportamenti futuri degli operatori del mercato né l’evoluzione della loro percezione dell’impatto della garanzia statale sul rischio di insolvenza dell’IFPEN.

18.      Per quanto riguarda, poi, i rapporti con i fornitori, la Commissione ha concluso che l’IFPEN aveva beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori. Tale riduzione dei prezzi sarebbe derivata da una valutazione più favorevole, da parte di questi ultimi, del rischio di insolvenza dell’IFPEN, in quanto tale ente non poteva essere messo in liquidazione giudiziaria in forza del suo status di EPIC (punto 203 della decisione controversa). A tal proposito la Commissione ha considerato, in sostanza, che, in mancanza della garanzia dello Stato, un fornitore che avesse voluto beneficiare di un’analoga garanzia avrebbe dovuto far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di un ente assicurativo specializzato. Di conseguenza, la riduzione dei prezzi poteva essere valutata in termini di costo della copertura del rischio equivalente.

19.      Infine, per quanto riguarda i rapporti con i clienti, la Commissione ha considerato che, grazie alla garanzia fornita dallo Stato all’IFPEN, i clienti erano certi che quest’ultimo non avrebbe mai versato in una situazione di liquidazione giudiziaria e sarebbe quindi stato sempre in grado di ottemperare ai suoi obblighi contrattuali, oppure, nell’ipotesi in cui non lo fosse stato, erano certi di essere risarciti per tale inadempimento (punto 220 della decisione controversa). In mancanza di siffatta garanzia, un cliente che avesse voluto beneficiare dello stesso livello di protezione si sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario una garanzia di buon fine. Di conseguenza, l’IFPEN avrebbe beneficiato di un effettivo vantaggio economico, consistente nella possibilità di offrire ai propri clienti di non pagare alcun premio corrispondente a una garanzia di buon fine o, quantomeno, di miglior sforzo (punto 236 della decisione controversa).

20.      In terzo luogo, la Commissione ha considerato che tale vantaggio economico era selettivo, nei limiti in cui i concorrenti dell’IFPEN, soggetti alle procedure di insolvenza di diritto comune, non beneficiavano di un’analoga garanzia.

21.      Infine, la Commissione ha esaminato la compatibilità con il Trattato FUE di tale aiuto di Stato tenendo conto delle norme riportate nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (GU 2006, C 323, pag. 1). Essa ha concluso che l’aiuto di Stato concesso al «gruppo IFPEN» era compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto di determinate condizioni precisate nella decisione controversa.

III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

22.      Il 9 settembre 2011, la Repubblica francese ha proposto un ricorso avverso la decisione controversa, iscritto a ruolo con il numero T‑479/11, e, il 5 aprile 2012, anche l’IFPEN ha proposto un ricorso avverso tale decisione, iscritto a ruolo con il numero T‑157/12.

23.      A sostegno dei loro ricorsi la Repubblica francese e l’IFPEN hanno dedotto, rispettivamente, tre e cinque motivi relativi, in sostanza, ad una violazione degli obblighi probatori incombenti sulla Commissione in materia di aiuti di Stato e ad un’interpretazione erronea della nozione di vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

24.      Con ordinanza del 2 dicembre 2013, il Tribunale ha sospeso il procedimento nelle cause T‑479/11 e T‑157/12 fino alla pronuncia della sentenza della Corte del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217) (9). L’8 settembre 2015, il Tribunale ha deciso di riunire le cause T‑479/11 e T‑157/12 ai fini della fase scritta e della fase orale del procedimento nonché della sentenza.

25.      Con la sentenza impugnata (del 26 maggio 2016), il Tribunale ha accolto parzialmente i due ricorsi e ha annullato la decisione controversa per le parti in cui quest’ultima aveva qualificato la garanzia derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e aveva determinato le conseguenze di tale qualificazione. Il Tribunale ha respinto i ricorsi quanto al resto.

26.      Per quanto è pertinente ai fini della presente impugnazione, occorre rilevare, anzitutto, che il Tribunale ha spiegato, ai punti da 78 a 89 della sentenza impugnata, che il metodo scelto dalla Commissione al fine di accertare l’esistenza di un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE – e consistente nell’esaminare il beneficio che l’IFPEN avrebbe tratto dal suo status di EPIC nei rapporti con i propri creditori, nella specie gli istituti bancari e finanziari, nonché con i fornitori e i clienti – non era erroneo.

27.      Per contro, al punto 90 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che il modo in cui la Commissione aveva applicato tale metodo nella fattispecie presentava gravi vizi, segnatamente per quanto riguarda la definizione del vantaggio di cui l’IFPEN avrebbe asseritamente beneficiato nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti. In particolare, la conclusione della Commissione secondo la quale la garanzia in questione aveva procurato all’IFPEN un «effettivo vantaggio economico» si fonderebbe, secondo il Tribunale, su un ragionamento puramente ipotetico (punto 94 della sentenza impugnata).

28.      Da un lato, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori, il Tribunale ha constatato, al punto 95 della sentenza impugnata, che, secondo la Commissione, l’IFPEN aveva tratto un vantaggio dalla garanzia illimitata dello Stato inerente al suo status di EPIC, ovverosia una riduzione dei prezzi da parte dei suoi fornitori a motivo dell’assenza di rischio di inadempimento per insolvenza.

29.      Tuttavia, secondo il Tribunale, la Commissione non avrebbe prodotto, nella decisione controversa, elementi idonei a corroborare tale ipotesi. In particolare, nessun elemento proverebbe l’esistenza, nel mercato interessato o nella prassi commerciale in generale, di un fenomeno di riduzione dei prezzi concessa, dai rispettivi fornitori, agli enti che beneficiano di una garanzia statale contro il rischio di insolvenza (punto 99 della sentenza impugnata).

30.      Dall’altro lato, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, il Tribunale ha considerato, al punto 111 della sentenza impugnata, che, nella decisione controversa, la Commissione aveva individuato il vantaggio che tale ente avrebbe tratto dalla garanzia inerente al suo status nella possibilità di offrire ai propri clienti di non pagare premi corrispondenti a garanzie di buon fine o di miglior sforzo.

31.      Secondo il Tribunale, il ragionamento della Commissione presuppone che, in condizioni normali di mercato, i clienti degli istituti di ricerca come l’IFPEN ricorrano a questo tipo di garanzie per tutelarsi contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale e che, viceversa, in presenza di una garanzia come quella di cui beneficia l’IFPEN, non abbiano bisogno di procurarsi una garanzia equivalente (punto 114 della sentenza impugnata).

32.      Orbene, sempre secondo il Tribunale, la Commissione non avrebbe fornito alcun elemento di prova idoneo a dimostrare la fondatezza o la plausibilità di tale ipotesi. In particolare, la decisione controversa non indicherebbe alcun elemento di prova che possa confermare che i clienti degli istituti di ricerca si premuniscano contro il rischio di insolvenza della loro controparte contrattuale ricorrendo a dette garanzie (punto 115 della sentenza impugnata).

33.      Di seguito, ai punti 133 e seguenti della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto gli argomenti dedotti dalla Commissione concernenti la portata e l’applicazione della presunzione di vantaggio stabilita dalla Corte nella sentenza La Poste (C‑559/12 P).

34.      In primo luogo, il Tribunale ha osservato, al punto 136 della sentenza impugnata, che la possibilità di ricorrere a una presunzione come mezzo di prova dipende dalla plausibilità delle ipotesi sulle quali quest’ultima è fondata. In particolare, la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) si fonderebbe su una doppia premessa, ossia l’esistenza di un’influenza favorevole della garanzia sulla valutazione, da parte dei creditori, del rischio di insolvenza del beneficiario e una riduzione del costo del credito. Tuttavia, nella specie, la Commissione non avrebbe fornito, nella decisione controversa, alcun elemento idoneo a dimostrare la plausibilità delle sue ipotesi, segnatamente di quella secondo cui la presunta riduzione dei prezzi da parte dei fornitori deriverebbe dallo status di EPIC dell’IFPEN (punti 139 e 140 della sentenza impugnata).

35.      In secondo luogo, il Tribunale ha rilevato, al punto 142 della sentenza impugnata, che la Commissione non poteva applicare la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) ai rapporti dell’IFPEN con i suoi clienti e i suoi fornitori. Infatti, tale presunzione consentirebbe soltanto di dimostrare l’esistenza di un vantaggio in forma di condizioni di finanziamento più favorevoli e si applicherebbe, pertanto, unicamente ai rapporti fra un EPIC e gli istituti finanziari e bancari.

36.      In terzo luogo, ai punti 162 e seguenti della sentenza impugnata, il Tribunale si è pronunciato sull’argomento addotto dalla Commissione a partire dalla giurisprudenza dell’Unione in materia (10), secondo il quale la Commissione, quando valuta un regime di aiuti, può limitarsi a studiare le caratteristiche generali del regime di cui trattasi al fine di verificare se esso contenga elementi di aiuto di Stato.

37.      A tal riguardo, senza pronunciarsi sull’eccezione di irricevibilità di tale argomento sollevata dall’IFPEN e dalla Repubblica francese, il Tribunale lo ha respinto in quanto infondato rilevando, al punto 164 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva specificato, nella decisione controversa, se l’aiuto in questione costituisse un aiuto individuale o un regime di aiuti.

38.      In particolare, il Tribunale ha rilevato, in sostanza, che, nei limiti in cui può essere considerata un aiuto di Stato, la garanzia inerente allo status di EPIC in generale costituisce un aiuto concesso in base a un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999 (punto 168 della sentenza impugnata), aiuto che va notificato, vale a dire un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999 (punto 172 della sentenza impugnata).

39.      Infine, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, il Tribunale ha rilevato, al punto 187 della sentenza impugnata, che la Commissione poteva far valere, in linea di principio, la presunzione stabilita nella sentenza La Poste (C‑559/12 P) (11). Tuttavia, tale presunzione era stata rovesciata dalla stessa Commissione nella decisione controversa, nell’affermare che, durante il periodo considerato, l’IFPEN non aveva tratto alcun vantaggio economico effettivo sotto forma di condizioni di finanziamento più favorevoli che gli sarebbero state concesse dagli istituti bancari e finanziari in forza del suo status di EPIC (punti 188 e 189 della sentenza impugnata). Il Tribunale ne ha concluso, al punto 190 della sentenza impugnata, che l’esame della Commissione aveva dimostrato che l’IFPEN non aveva tratto alcun vantaggio dalla trasformazione in EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari.

40.      Alla luce delle suesposte considerazioni, il Tribunale ha dichiarato, al punto 197 della sentenza impugnata, che, nella decisione controversa, la Commissione non aveva dimostrato l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN avrebbe tratto dalla garanzia statale inerente al suo status di EPIC nei suoi rapporti tanto con gli istituti bancari e finanziari quanto con fornitori e clienti.

41.      Di conseguenza, esso ha annullato l’articolo 1, paragrafi da 3 a 5, nonché gli articoli da 2 a 12 della decisione controversa, per le parti in cui tali articoli hanno qualificato la garanzia derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e hanno determinato le conseguenze di tale qualificazione.

IV.    Sull’impugnazione

42.      Tutte le parti sono state sentite all’udienza del 28 settembre 2017.

43.      La Commissione ha sollevato tre motivi a sostegno della sua impugnazione, tutti relativi alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, più in particolare, ad errori di diritto asseritamente contenuti nella sentenza impugnata e concernenti il modo di dimostrare l’esistenza di un vantaggio scaturente per un’impresa da una garanzia gratuita e illimitata inerente al suo status.

44.      Con il primo motivo la Commissione lamenta che il Tribunale abbia compiuto un errore di interpretazione, anzitutto della nozione di regime di aiuti, poi per non avere preso in considerazione l’idoneità di una misura a conferire un vantaggio, ciò che comporterebbe un errore di diritto quanto alla natura della prova che la Commissione deve fornire per dimostrare l’esistenza di un vantaggio derivante a un’impresa dal suo status di EPIC. Il secondo motivo verte su un errore di diritto commesso dal Tribunale in ordine alla portata della presunzione relativa dell’esistenza di un vantaggio risultante da una garanzia gratuita e illimitata nonché al modo per rovesciarla. Il terzo motivo fa valere un errore di diritto commesso dal Tribunale riguardo all’ambito di applicazione della presunzione di un vantaggio risultante da una garanzia illimitata, nella misura in cui tale presunzione dovrebbe logicamente essere applicata anche ai rapporti con i fornitori e i clienti e non solo ai rapporti con gli istituti bancari e finanziari.

A.      Sul primo motivo (errore di interpretazione della nozione di regime di aiuti e omessa considerazione dell’idoneità di una misura a conferire un vantaggio)

45.      Con il primo motivo, suddiviso in tre parti, la Commissione contesta al Tribunale anzitutto di essere incorso in errori di diritto rifiutando di qualificare la misura di cui trattasi come regime di aiuti e vietando alla Commissione di limitare il suo esame alle caratteristiche generali del regime di aiuti in questione (prima parte). Dopodiché, secondo la Commissione, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che, per rilevare l’esistenza di un vantaggio, non fosse sufficiente l’idoneità della misura a procurare in futuro un vantaggio al suo beneficiario (seconda parte). La Commissione contesta, infine, al Tribunale di aver ecceduto i limiti del suo controllo giurisdizionale accogliendo una censura che non era stata sollevata da una delle parti ricorrenti in primo grado né era stata sufficientemente circostanziata dall’altra parte ricorrente in primo grado (terza parte). Vista la loro analogia, esaminerò congiuntamente gli argomenti presentati nella seconda parte del primo motivo e nel secondo motivo (come hanno fatto le parti in udienza).

1.      Prima parte del primo motivo (errore di diritto sulla nozione di regime di aiuti e sue conseguenze)

46.      Tale parte è diretta avverso i punti 162, 164, 172 e 173 della sentenza impugnata: la Commissione sostiene che il Tribunale ha erroneamente statuito che la garanzia di cui beneficiava l’IFPEN non costituiva un regime di aiuti e che, di conseguenza, la Commissione non poteva fondarsi sulle caratteristiche generali di tale misura per dimostrare che si trattasse di un aiuto di Stato.

47.      A tal riguardo la Commissione rileva che la nozione di regime di aiuti, come codificata all’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999, comprende misure caratterizzate dal fatto che taluni elementi non sono definiti e restano indefiniti al momento della loro adozione e, in determinati casi, anche durante la loro applicazione. Per questo, allorché valuta misure del genere al fine di stabilire se costituiscano aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione può limitarsi ad esaminare le loro caratteristiche generali.

48.      Nella specie, la Commissione ritiene che la garanzia di cui beneficia l’IFPEN, la quale non è legata a uno specifico progetto e gli è concessa per un periodo di tempo e un ammontare indefiniti, debba essere qualificata come regime di aiuti. Secondo la Commissione, si tratta, in particolare, di un «regime di regime/i di aiuti», dal momento che la concessione della garanzia all’IFPEN apparterrebbe essa stessa ad un regime di aiuti più ampio, quello della garanzia gratuita e illimitata dello Stato riferita dalla legge allo status di EPIC.

49.      La Commissione contesta, pertanto, le affermazioni del Tribunale, di cui ai punti da 168 a 170 della sentenza impugnata, secondo le quali lo status di EPIC costituirebbe un regime di aiuti, mentre la concessione all’IFPEN della garanzia in questione, che forma l’oggetto della decisione controversa, è un aiuto individuale che avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione.

50.      A tal riguardo essa rileva, da un lato, che, contrariamente a quanto constatato al punto 171 della sentenza impugnata, il requisito della notifica dell’aiuto non dimostrerebbe affatto che la garanzia di cui beneficia l’IFPEN non costituisca un regime di aiuti. Infatti, non solo gli aiuti individuali, ma anche i regimi di aiuti devono essere notificati alla Commissione.

51.      Dall’altro lato, la Commissione mette in evidenza la circostanza che l’interpretazione del Tribunale avrebbe come effetto di privare la Commissione della possibilità di adottare misure opportune perché le autorità francesi revochino la garanzia per un determinato EPIC. Infatti, in conformità all’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, la Commissione può proporre misure opportune solo per i regimi di aiuti e non per gli aiuti individuali.

a)      Sulla ricevibilità

52.      L’IFPEN sostiene che la prima parte del primo motivo è manifestamente irricevibile. Al riguardo, in primo luogo, esso osserva che il ragionamento svolto dalla Commissione si basa su un’interpretazione inedita del concetto di regime di aiuti, secondo la quale la garanzia di cui beneficia l’IFPEN sarebbe un «regime di regime/i di aiuti». Pertanto, detta prima parte si fonderebbe su una linea argomentativa nuova, inammissibile in fase di impugnazione alla luce dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte.

53.      A mio avviso, è sufficiente rilevare che tale parte non si basa affatto su un concetto nuovo di «regime di regime/i di aiuti».

54.      È manifesto, leggendo l’impugnazione, che la Commissione ha utilizzato l’espressione «regime di regime/i di aiuti» al suo punto 71 solo al fine di dimostrare il carattere asseritamente erroneo del ragionamento svolto dal Tribunale ai punti da 168 a 172 della sentenza impugnata, il quale avrebbe portato quest’ultimo, sempre secondo la Commissione, a violare l’articolo 1, lettera d), secondo periodo, del regolamento n. 659/1999.

55.      Tale ragionamento sarebbe fondato su una distinzione erronea fra aiuto individuale, il quale avrebbe dovuto essere notificato, e regime di aiuti, il quale non sarebbe soggetto a notifica.

56.      Dopo aver spiegato che tale distinzione sarebbe infondata, la Commissione ha aggiunto che nulla osta a che una misura nazionale sia qualificata come regime di aiuti, e che ciascuna impresa rientrante nell’ambito di applicazione di tale regime possa beneficiarne, quando, ai sensi dell’articolo 1, lettera d), secondo periodo, del regolamento n. 659/1999, l’aiuto che ne risulta non è legato a uno specifico progetto e non è definito nel suo ammontare e/o nella sua durata (12).

57.      In secondo luogo, l’IFPEN fa valere, in sostanza, che la Commissione non ha qualificato la misura come regime di aiuti nella decisione controversa. L’IFPEN aveva sollevato un’eccezione di irricevibilità al riguardo dinanzi al Tribunale. La Repubblica francese aggiunge che la decisione controversa avrebbe dovuto qualificare la misura come regime di aiuti per adempiere all’obbligo di motivazione degli atti delle istituzioni. Praticamente, secondo l’IFPEN e la Repubblica francese, poiché avrebbe dovuto qualificare la misura come regime di aiuti nella decisione controversa, ma non l’ha fatto, la Commissione non può ora criticare il Tribunale per aver concluso che la misura non era un regime di aiuti.

58.      A mio avviso, tale ragionamento si basa sulla premessa secondo la quale la Commissione avrebbe dovuto espressamente qualificare la misura come regime di aiuti nella decisione controversa.

59.      Orbene, il fatto rilevante è che la sentenza impugnata non accoglie come motivo di annullamento l’omessa menzione, nella decisione controversa, del carattere di regime di aiuti della misura esaminata (punto 164 della sentenza impugnata). È giocoforza constatare che siffatta questione eccede, dunque, l’oggetto di tale sentenza. In tali circostanze la Commissione è legittimata a sostenere, nell’ambito del primo motivo, che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel considerare che la misura in questione non era un regime di aiuti, ed è legittimata a sostenere di aver dimostrato a sufficienza l’esistenza di un vantaggio nei limiti in cui, fra l’altro, tale misura era un regime di aiuti.

60.      Pertanto, anche se una qualificazione esplicita della misura come regime di aiuti avrebbe chiarito le cose, la prima parte del primo motivo è ricevibile.

b)      Nel merito

1)      Sintesi degli argomenti delle parti

61.      Come descritto in dettaglio ai paragrafi da 46 a 51 delle presenti conclusioni, la Commissione sostiene che il Tribunale avrebbe erroneamente dichiarato che la garanzia di cui beneficiava l’IFPEN non costituiva un regime di aiuti e che, di conseguenza, la Commissione non poteva limitarsi ad esaminare le caratteristiche generali di tale misura per dimostrare che si trattasse di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.

62.      Secondo l’IFPEN, tali argomenti si fonderebbero su uno snaturamento della valutazione effettuata dalla stessa Commissione nella decisione controversa e nella sua prassi anteriore nonché della valutazione operata dal Tribunale nella sentenza impugnata.

63.      Il Tribunale avrebbe, inoltre, correttamente descritto l’iter procedurale seguito dalla Commissione nella decisione controversa e correttamente concluso che la misura esaminata non costituiva un regime di aiuti.

64.      Il governo francese sostiene la medesima tesi e ne deduce che la misura in questione non costituiva un regime di aiuti e la Commissione non poteva limitarsi a esaminarne le caratteristiche generali al fine di stabilire se si trattasse di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

65.      La Repubblica francese rileva poi che, come si evincerebbe dalla prassi decisionale della Commissione (13) e dalla giurisprudenza del Tribunale (14), un aiuto concesso ad una sola impresa deve essere qualificato come aiuto individuale anche qualora non sia legato ad uno specifico progetto e sia concesso per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito.

66.      In subordine, la Repubblica francese aggiunge che, nel caso in cui la Corte dovesse dichiarare che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituisce un regime di aiuti e che il Tribunale ha dunque commesso un errore di diritto, tale errore non comporterebbe l’annullamento della sentenza impugnata.

67.      Infine, la Repubblica francese rileva che la prima parte del primo motivo sarebbe, in ogni caso, inoperante, poiché il Tribunale ha accolto altri motivi che sono di per sé sufficienti a giustificare la conclusione alla quale esso perviene nel dispositivo della sentenza impugnata.

68.      Nella sua memoria di replica la Commissione ribatte che l’interpretazione della sentenza impugnata proposta dalla Repubblica francese non è esatta. Infatti, il Tribunale avrebbe violato tutte le regole del regime probatorio, vale a dire sia la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) sia la regola secondo la quale la Commissione può limitarsi a esaminare le caratteristiche generali di un regime per dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato. Pertanto, poiché ciascuno di tali errori di diritto è idoneo a comportare l’annullamento della sentenza impugnata, l’argomento sollevato dalla Repubblica francese, menzionato al paragrafo precedente, sarebbe infondato.

69.      Inoltre, secondo la Commissione, il ragionamento seguito dal Tribunale verrebbe ampiamente privato di fondamento se, come essa sostiene nel primo motivo, la misura di cui trattasi dovesse essere considerata un regime di aiuti.

2)      Valutazione

70.      Rilevo che il Tribunale, dopo aver constatato, al punto 164 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva specificato, nella decisione controversa, se quest’ultima riguardasse un regime di aiuti o un aiuto individuale, sembra aver ritenuto che la garanzia in esame potesse rientrare in quest’ultima categoria.

71.      La nozione di regime di aiuti, come codificata all’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999, include qualsiasi «atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito».

72.      Di conseguenza, occorre verificare se, come considerato in sostanza dal Tribunale ai punti da 169 a 172 della sentenza impugnata, poiché la misura esaminata nella decisione controversa è non, in generale, la garanzia inerente allo status di EPIC, bensì piuttosto la trasformazione dell’IFPEN in EPIC (la quale comporta automaticamente la concessione a tale impresa della garanzia statale), tale circostanza consenta effettivamente di escludere siffatta misura dall’ambito di applicazione di detta nozione e di qualificarla come aiuto concesso in base a un regime di aiuti, vale a dire come aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del citato regolamento.

73.      Penso che il Tribunale non abbia commesso un errore di diritto a tale riguardo.

74.      Come rilevato dal governo francese, il Tribunale ha giustamente ritenuto che la misura esaminata nella decisione controversa sia non la garanzia inerente allo status di EPIC in generale, bensì la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, la quale comporta la concessione a tale impresa della garanzia dello Stato inerente a tale status.

75.      Dopo aver correttamente descritto, ai punti da 169 a 173 della sentenza impugnata, l’iter procedurale seguito dalla Commissione nella decisione controversa, il Tribunale ha concluso che la misura esaminata non costituiva un regime di aiuti.

76.      Infatti, come risulta dal punto 171 della sentenza impugnata, l’analisi presentata nei punti precedenti (169 e 170 di detta sentenza) corrisponde alla decisione controversa, segnatamente ai suoi punti da 256 a 259 nei quali la Commissione ha indicato che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituiva un aiuto nuovo ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, soggetto all’obbligo di notifica. La Commissione ha altresì ritenuto che, nei limiti in cui il cambiamento di status dell’IFPEN non le era stato formalmente notificato, ma solo segnalato incidentalmente nell’ambito di un altro procedimento, tale obbligo non fosse stato rispettato dalle autorità francesi e che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituisse un aiuto illegale.

77.      Come rilevato dall’IFPEN, avendo la Commissione scelto di analizzare la misura in questione come un aiuto individuale ad hoc, è alla luce di questa sola qualificazione che occorreva verificare – come appunto ha verificato il Tribunale – la validità della decisione controversa.

78.      Il Tribunale ha dunque a buon diritto considerato che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, nei limiti in cui poteva essere qualificata come aiuto di Stato, costituiva un aiuto concesso in base a un regime di aiuti e andava notificata, vale a dire era un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999.

79.      La linea argomentativa della Commissione basata sulla nozione di «regime di regime/i di aiuti» non mi convince.

80.      Tale nozione «innovativa» è del tutto assente nel regolamento n. 659/1999 (l’articolo 1 di tale regolamento si limita a prevedere una definizione di «regime di aiuti» e un’altra di «aiuto individuale») e il «regime di aiuti» non comprende la possibilità di essere inserito in un regime più ampio. In ogni caso, la fattispecie in esame è chiaramente una manifestazione di esecuzione di un aiuto individuale piuttosto che un «regime di regime/i di aiuti».

81.      Inoltre, in linea con il governo francese, non condivido l’argomento della Commissione secondo il quale, qualora si dovesse ritenere che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC costituisca un aiuto individuale, tale istituzione non potrebbe adottare misure opportune, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, per chiedere alle autorità francesi di revocare la garanzia per un determinato EPIC.

82.      Infatti, le considerazioni del Tribunale concernenti la natura di aiuto individuale della misura esaminata si fondano sulle circostanze specifiche connesse alla trasformazione dell’IFPEN in EPIC e non sono trasponibili, in linea di principio, a tutti gli enti di questo tipo.

83.      Pertanto, il Tribunale ha giustamente ritenuto infondato l’argomento della Commissione secondo il quale la misura esaminata costituisce un regime di aiuti. Di conseguenza, la prima parte di tale motivo deve essere respinta in quanto infondata.

84.      Prima di esaminare congiuntamente la seconda parte del primo motivo e il secondo motivo, occorre rispondere alla terza parte del primo motivo.

2.      Terza parte del primo motivo (il Tribunale ha accolto una censura che non era stata sollevata da una delle parti ricorrenti né era stata sufficientemente circostanziata dall’altra parte)

a)      Sintesi degli argomenti delle parti

85.      La Commissione lamenta che il Tribunale abbia statuito al di là delle censure sollevate dalle parti in merito all’esistenza di un vantaggio per l’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari.

86.      A tal riguardo la Commissione rileva che l’IFPEN, nel suo ricorso in primo grado, non aveva punto contestato l’analisi della Commissione relativa all’esistenza di un vantaggio nei suoi rapporti con detti operatori. Da parte sua, la Repubblica francese si sarebbe limitata a negare l’esistenza di tale vantaggio, adducendo unicamente che la Commissione non l’aveva dimostrato, senza dedurre un qualsiasi argomento a sostegno di tale affermazione.

87.      Di conseguenza, accogliendo una censura che non era stata sollevata da una delle parti né era stata sufficientemente circostanziata dall’altra, il Tribunale avrebbe violato i limiti delle sue competenze giurisdizionali.

88.      Di parere contrario, l’IFPEN osserva che la terza parte del primo motivo deve essere respinta in quanto inoperante o infondata.

89.      A tal fine esso rileva che tale parte sarebbe inoperante, in conformità all’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura, in quanto non riguarda alcun punto specifico della sentenza impugnata.

90.      Nella sua memoria di replica la Commissione precisa che, con detta parte, essa contesta al Tribunale di aver proceduto all’esame nel merito dell’esistenza di un vantaggio nei rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari senza aver avuto la minima cura di verificare che una siffatta censura fosse stata effettivamente sollevata. Essa critica siffatta omissione del Tribunale, la quale, per definizione, non può essere individuata in un punto preciso della sentenza impugnata.

91.      La Repubblica francese, da parte sua, si limita ad osservare che il governo francese ha escluso, nel suo ricorso di annullamento, che un vantaggio potesse manifestarsi in futuro nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.

b)      Valutazione

92.      È sufficiente rilevare che la Commissione ha riconosciuto essa stessa, nell’impugnazione, che il governo francese aveva effettivamente dedotto tale motivo di annullamento nell’ambito delle sue osservazioni scritte (circostanza sottolineata parimenti ai punti 58 e 185 della sentenza impugnata). Inoltre, nel ricorso e nella replica depositati dinanzi al Tribunale, l’IFPEN ha contestato a più riprese l’analisi della Commissione relativa all’esistenza di un vantaggio di cui esso avrebbe beneficiato nei rapporti con gli istituti bancari e finanziari.

93.      Di conseguenza, la terza parte del primo motivo della Commissione deve essere respinta in quanto infondata.

B.      Sui rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari: seconda parte del primo motivo (errore di diritto nel ritenere che, per rilevare un vantaggio, non sia sufficiente che la misura sia idonea a procurare in futuro un vantaggio al suo beneficiario) e secondo motivo (errore di diritto quanto alla portata della presunzione relativa dell’esistenza di un vantaggio derivante da una garanzia gratuita e illimitata)

1.      Sintesi degli argomenti delle parti

94.      Nell’ambito della seconda parte del primo motivo la Commissione contesta al Tribunale di aver a torto concluso che la garanzia di cui ha beneficiato l’IFPEN non costituiva, nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, un aiuto di Stato, essendosi esso fondato semplicemente sull’assenza di un effettivo vantaggio per tale ente durante il periodo considerato, ossia nel passato (v., in particolare, punto 197 della sentenza impugnata).

95.      Peraltro, secondo la Commissione, l’approccio del Tribunale equivarrebbe ad accordare un trattamento più favorevole agli Stati membri che non notificano la concessione di garanzie illimitate rispetto agli Stati membri che vi procedono in conformità all’articolo 108 TFUE, sebbene, in osservanza di un principio costante in materia di aiuti di Stato, i primi Stati membri non possano essere avvantaggiati a scapito dei secondi (15).

96.      Infatti, se uno Stato membro notifica la propria intenzione di concedere una garanzia di tal genere, la Commissione, non potendo conoscere gli effetti concreti della misura, ne esamina unicamente gli effetti potenziali. Per contro, uno Stato membro che conceda una siffatta garanzia senza prima notificarla potrà successivamente dimostrare che tale misura non ha prodotto alcun effetto concreto e, di conseguenza, escludere la sua qualificazione come aiuto di Stato. Per questo motivo, gli Stati membri sarebbero indotti a non notificare la concessione di garanzie illimitate.

97.      L’IFPEN ribatte che la seconda parte del primo motivo dovrebbe essere respinta in quanto infondata.

98.      A tal riguardo esso ricorda anzitutto che la concessione della garanzia a suo favore, ammesso che costituisca un aiuto di Stato, dovrebbe essere qualificata come aiuto individuale nuovo, ai sensi dell’articolo 1, lettere c) e d), del regolamento n. 659/1999. La Commissione non poteva, dunque, far valere lo standard probatorio riconosciuto dalla Corte nella sentenza La Poste (C‑559/12 P) – peraltro in circostanze ben specifiche – relativo ai regimi di aiuti esistenti.

99.      La Commissione non poteva neanche far valere la presunzione stabilita da detta sentenza, dal momento che non era plausibile che lo status di EPIC e la garanzia ad esso associata avessero conferito in passato o potessero conferire in futuro un vantaggio selettivo all’IFPEN. Infatti, per quanto riguarda il passato, l’analisi della Commissione avrebbe dimostrato che, durante il periodo considerato, le somme prese in prestito da tale impresa lo erano state al tasso di mercato. Per quanto riguarda il futuro, il diritto francese impedirebbe all’IFPEN di contrarre prestiti per un periodo superiore a dodici mesi e l’assoggetterebbe sul punto ad un controllo dello Stato. Così, l’esistenza di un vantaggio dovrebbe essere esclusa nelle circostanze di specie.

100. La Repubblica francese, da parte sua, ricorda, in primo luogo, che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC non costituisce un regime di aiuti.

101. In secondo luogo, per quanto riguarda la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P), le autorità francesi rilevano che essa è fondata sull’ipotesi secondo la quale, grazie alla garanzia inerente al suo status, un EPIC benefici di condizioni finanziarie più favorevoli di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari.

102. In terzo luogo, la Repubblica francese ritiene che il Tribunale abbia giustamente dichiarato, al punto 188 della sentenza impugnata, che, nel caso dell’IFPEN, la presunzione relativa ai sensi della sentenza La Poste (C‑559/12 P) era stata invertita.

103. Con il secondo motivo, poi, diretto, in sostanza, avverso i punti da 134 a 161 e da 188 a 193 della sentenza impugnata, la Commissione lamenta che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto quanto alla portata della presunzione dell’esistenza di un vantaggio derivante da una garanzia gratuita e illimitata, come quella risultante dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P). Praticamente, la Commissione sostiene che, restringendo la portata della presunzione relativa di un vantaggio derivante da una garanzia gratuita e illimitata, come riconosciuta dalla Corte in detta sentenza, il Tribunale ha violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e le norme concernenti la prova dell’esistenza di un vantaggio ai sensi di tale disposizione.

104. L’IFPEN replica che il Tribunale ha correttamente dichiarato che, nella specie, la Commissione non poteva far valere la presunzione derivante dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P).

105. Anzitutto, tale presunzione costituirebbe un’eccezione al principio secondo il quale incombe alla Commissione dimostrare che una misura soddisfa le condizioni fissate all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE per essere qualificata come aiuto di Stato. Tale presunzione dovrebbe, dunque, essere interpretata restrittivamente e trovare applicazione unicamente allorché l’esistenza di un vantaggio effettivo sia plausibile.

106. Dopodiché, nella decisione controversa, la Commissione non avrebbe precisato le ragioni per le quali sarebbe plausibile presumere l’esistenza di un vantaggio a favore dell’IFPEN. Per questo motivo, detta decisione non soddisferebbe i requisiti di motivazione risultanti dall’articolo 296 TFUE.

107. Infine, per quanto riguarda l’inversione della presunzione, l’IFPEN osserva che il Tribunale ha a buon diritto rilevato, ai punti da 189 a 192 della sentenza impugnata, che durante il periodo considerato tale ente non aveva ricavato alcun beneficio, nei rapporti con gli istituti bancari e finanziari, dalla garanzia inerente al suo status. Né la Commissione avrebbe fornito elementi che consentissero di accertare un possibile mutamento della situazione dopo il 2010 nel senso che l’IFPEN avrebbe preso in prestito somme a condizioni diverse da quelle di mercato (16).

108. La Repubblica francese, da parte sua, ritiene che il secondo motivo della Commissione debba essere respinto in quanto infondato. A tal riguardo essa richiama, in sostanza, gli argomenti elaborati nell’ambito della sua risposta alla seconda parte del primo motivo.

2.      Valutazione

109. Anzitutto, come ho già rilevato nell’ambito della prima parte del primo motivo, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto allorché ha dichiarato che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC non costituiva un regime di aiuti.

110. Di conseguenza, è sufficiente rilevare che il Tribunale ha concluso a buon diritto che la giurisprudenza relativa agli obblighi probatori gravanti sulla Commissione in materia di regimi di aiuti non era applicabile nella specie.

111. Mi sembra poi opportuno richiamare le sentenze dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), e La Poste (C‑559/12 P).

112. Nella prima di dette sentenze la Corte ha ritenuto, in sostanza, che i giudici nazionali fossero competenti ad annullare, sul fondamento dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, una garanzia pubblica in una fattispecie in cui per mezzo di tale garanzia, concessa dalla pubblica amministrazione per coprire il prestito accordato da una società finanziaria ad un’impresa che in normali condizioni di mercato non avrebbe potuto ottenere un tale finanziamento, era stata data esecuzione ad un aiuto illegale.

113. In quella causa la qualificazione della garanzia concessa dalla pubblica amministrazione in questione quale aiuto di Stato a favore del mutuatario non era oggetto di dubbio, essendo pacifico che, al momento della sua costituzione, il mutuatario si trovava già in difficoltà e che, senza tale garanzia, non sarebbe stato in grado di ottenere un finanziamento sul mercato dei capitali (punti da 39 a 42).

114. Come rilevato dal Tribunale al punto 151 della sentenza impugnata, è esattamente in tale contesto che occorre collocare la constatazione effettuata dalla Corte al punto 39 della sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), ai termini della quale, «quando il finanziamento concesso da un istituto di credito ad un mutuatario è garantito dalla pubblica amministrazione di uno Stato membro, detto mutuatario ricava normalmente un vantaggio economico e beneficia, in tal modo, di un aiuto ai sensi dell’art[icolo] [107], [paragrafo] 1, [TFUE], considerato che l’onere finanziario che questi sopporta è inferiore a quello che avrebbe sopportato se avesse dovuto procurarsi lo stesso finanziamento e la stessa garanzia a prezzo di mercato», e alla quale rimanda la Corte al punto 96 della sentenza La Poste (C‑559/12 P).

115. Rimandando a tale punto 39, la Corte ha dichiarato, al punto 96 della seconda sentenza menzionata, ossia la sentenza La Poste (C‑559/12 P), che «un mutuatario che ottiene un prestito garantito dalla pubblica amministrazione di uno Stato membro, ricava normalmente un vantaggio nei limiti in cui l’onere finanziario che egli sopporta è inferiore a quello che avrebbe sopportato se avesse dovuto procurarsi lo stesso finanziamento e la stessa garanzia a prezzo di mercato».

116. Al punto successivo (punto 97) della sentenza La Poste (C‑559/12 P), la Corte ha parimenti ricordato che la comunicazione sulle garanzie «rileva[va] espressamente, nei suoi punti 1.2, 2.1 e 2.2, che una garanzia illimitata dello Stato in favore di un’impresa la cui forma giuridica esclude[va] la possibilità di un procedimento fallimentare o di altro procedimento concorsuale procura[va] un vantaggio immediato a tale impresa e costitui[va] un aiuto di Stato, in quanto [era] concessa senza che il suo beneficiario pag[asse] il premio adeguato al rischio assunto dallo Stato e consent[iva] anche “di ottenere per il prestito condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari”».

117. È alla luce di tali constatazioni che la Corte ha dichiarato, al punto successivo, che sussisteva «una presunzione semplice secondo la quale la concessione di una garanzia implicita e illimitata dello Stato in favore di un’impresa che non [era] soggetta ai procedimenti di amministrazione controllata e liquidazione ordinari [aveva] per conseguenza un miglioramento della sua situazione finanziaria dovuto all’alleggerimento degli oneri che, di norma, grava[va]no sul suo bilancio» [sentenza La Poste (C‑559/12 P), punto 98].

118. Di conseguenza, la Corte ha ivi statuito (punto 99) che, «nell’ambito della procedura relativa ai regimi di aiuti esistenti, per dimostrare il vantaggio procurato da una siffatta garanzia all’impresa beneficiaria, [era] sufficiente che la Commissione stabilis[se] l’esistenza stessa di tale garanzia, senza dover dimostrare gli effetti concreti prodotti da quest’ultima a decorrere dal momento della sua concessione».

119. Oggetto parimenti della presente causa, l’elemento centrale è la questione delle norme che disciplinano l’onere e il livello della prova in sede di dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio derivante da una garanzia gratuita e illimitata dello Stato.

120. A tal riguardo la Corte ha dichiarato, al punto 102 della sentenza La Poste (C‑559/12 P), che «occorre rilevare che il Tribunale ha considerato che la Commissione non aveva stabilito erroneamente l’esistenza di un siffatto vantaggio, ed ha giustamente affermato, nei punti 106 e 108 della sentenza impugnata, che una siffatta garanzia “è, in generale, tale da conferire un vantaggio”, in quanto è concessa senza contropartita e consente al suo beneficiario di ottenere condizioni di credito più favorevoli di quelle che avrebbe potuto ottenere in base ai suoi soli meriti, riducendo quindi la pressione che grava sul suo bilancio».

121. Dopodiché, al punto 103 di detta sentenza, la Corte ha dichiarato «vero che, alla luce di tali constatazioni, come rilevato dalla ricorrente, il Tribunale ha adottato una motivazione contraddittoria e insufficiente nell’affermare, da un lato, nel punto 123 della sentenza [ivi] impugnata, che non era necessario dimostrare gli effetti reali degli aiuti esistenti, basandosi su una giurisprudenza della Corte che non era pertinente, e, dall’altro, nel punto 124 della citata sentenza, che, “[p]eraltro, l’effetto reale del vantaggio che una garanzia di Stato procura può essere presunto”».

122. Al punto 104 della medesima sentenza, la Corte ha pertanto rettificato la sentenza del Tribunale sul punto, dichiarando al contempo che «un siffatto errore non può inficiare la sentenza impugnata. Infatti, nei citati punti 123 e 124 il Tribunale ha correttamente concluso che la Commissione aveva rispettato l’onere e il livello della prova ad essa incombente al fine di stabilire se una garanzia [gratuita] e illimitata dello Stato costituisse un vantaggio, precisando che una siffatta garanzia offre al soggetto finanziato la possibilità “di beneficiare di un tasso d’interesse più basso o di fornire una cauzione meno elevata”».

123. Di conseguenza, rilevo che la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) è fondata sull’ipotesi secondo la quale, grazie alla garanzia inerente al suo status, un EPIC beneficia o potrebbe beneficiare di condizioni finanziarie migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari, e che essa risulta dal mero accertamento, da parte della Commissione, dell’esistenza stessa della garanzia [punto 99 della sentenza La Poste (C‑559/12 P)].

124. Il Tribunale ha dunque commesso un errore esigendo dalla Commissione più del mero accertamento dell’esistenza della garanzia affinché essa potesse far valere la presunzione in questione, ovvero ritenendo, al punto 137 della sentenza impugnata, che essa dovesse dimostrare la plausibilità di una doppia premessa: che la garanzia (i) avesse un’influenza favorevole sulla valutazione, da parte dei creditori, del rischio di insolvenza del beneficiario e (ii) implicasse una riduzione del costo del credito.

125. Si tratta certamente di una presunzione relativa, la quale può essere rovesciata dimostrando che la garanzia in questione non ha avuto, non avrà o non è potenzialmente in grado di avere effetti benefici sulla situazione dell’EPIC (17).

126. Nella specie, indipendentemente dall’errore di diritto rilevato al paragrafo 124 delle presenti conclusioni, il Tribunale ha dichiarato, al punto 188 della sentenza impugnata, che, nel caso dell’IFPEN, la presunzione relativa ai sensi della sentenza La Poste (C‑559/12 P) era stata rovesciata.

127. A tal riguardo occorre verificare se gli elementi che hanno consentito al Tribunale di concludere che tale presunzione era stata rovesciata o non poteva essere invocata nella specie siano conformi ai principi in materia di produzione della prova nel settore degli aiuti di Stato.

128. Per concludere che la presunzione era stata rovesciata, il Tribunale non poteva però accontentarsi del fatto che, per quanto riguarda il passato, l’IFPEN non avesse tratto dal suo status alcun vantaggio economico effettivo sotto forma di condizioni di finanziamento più favorevoli da parte degli istituti bancari e finanziari – punto che è pacifico nella specie –, in altre parole del fatto che la garanzia non avesse avuto alcun«effetto concreto» sui rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari durante il periodo considerato.

129. Infatti, tale circostanza non sarebbe sufficiente a rovesciare una presunzione di vantaggio come quella stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P). Occorre, in più, dimostrare che la garanzia in questione non fosse idonea, a causa delle peculiarità dell’IFPEN, a procurare nel futuro un vantaggio a tale ente nei suoi rapporti con detti operatori.

130. Non è quello che ha fatto il Tribunale.

131. È vero che esso rileva, al punto 186 della sentenza impugnata, come i ricorrenti in primo grado abbiano ricordato, in udienza, che, in forza della normativa applicabile, ossia l’articolo 12 della legge n. 2010/1645, l’IFPEN non poteva contrarre con un istituto di credito un prestito di durata superiore a dodici mesi ed era soggetto al riguardo ad un controllo dello Stato.

132. È vero pure, tuttavia, che, al punto 191 della sentenza impugnata, il Tribunale dichiara che, «nell’ambito dei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari durante il periodo compreso tre il 2006 e il 2010, la garanzia [gratuita] e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC dell’IFPEN, non avendo concesso un vantaggio esclusivamente a favore di tale impresa, non può essere qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE».

133. Esso aggiunge, al punto 193, che, essendo stata rovesciata la presunzione, non può più essere questione di imporre alla Repubblica francese la prova che la garanzia non «può conceder[e] [all’IFPEN] un vantaggio in futuro».

134. Conclude così di non essere neanche tenuto, per quanto precede, a pronunciarsi sulla ricevibilità (e a fortiori sul merito) dell’argomento dei ricorrenti in primo grado.

135. In tal senso, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto accontentandosi, per l’inversione della presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P), della dimostrazione di assenza nel passato di qualsivoglia effetto (concreto) della garanzia sui rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari.

136. Di conseguenza, occorre accogliere la seconda parte del primo motivo nonché il secondo motivo; ciò comporta la cassazione della sentenza impugnata al riguardo.

137. Sono dell’avviso che, in relazione a tale punto, lo stato degli atti consenta di statuire sulla base dell’analisi dell’argomento dei ricorrenti in primo grado fondato sull’articolo 12 della legge n.^. 2010/1645, argomento che tali ricorrenti hanno ripreso nelle loro osservazioni scritte e nell’udienza dinanzi alla Corte e la cui ricevibilità è stata nuovamente contestata dalla Commissione per il fatto che «il Tribunale non vi ricorre nella sua sentenza e non poteva ricorrervi, dato che l’articolo 12 non è mai stato portato a conoscenza della Commissione né dalle autorità francesi né dall’IFPEN» (come affermato nell’udienza dinanzi alla Corte).

138. Da un lato, ritengo che l’eccezione sollevata dalla Commissione debba essere respinta, nella misura in cui siamo in presenza non tanto di un argomento o di un motivo dedotto quanto piuttosto di un elemento oggettivo e pubblico, trattandosi di una legge dello Stato membro in questione.

139. Infatti, «come la Corte ha avuto modo di precisare in più occasioni, la portata del controllo di legittimità previsto all’articolo 263 TFUE si estende a tutti gli elementi delle decisioni della Commissione relative ai procedimenti a norma degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE, decisioni di cui il Tribunale assicura un controllo approfondito, in diritto e in fatto, alla luce dei motivi dedotti dalle [parti] ricorrenti (…) e in considerazione di tutti gli elementi presentati da queste ultime, a prescindere dal fatto che essi siano anteriori o posteriori alla decisione adottata e che siano stati preventivamente presentati nell’ambito del procedimento amministrativo o, per la prima volta, nell’ambito del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, laddove questi ultimi elementi siano pertinenti per il controllo della legittimità della decisione della Commissione (…)» (18).

140. Dall’altro lato, nel merito, la Commissione ha riconosciuto, al punto 106 dell’impugnazione, che la presunzione relativa stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) non potrebbe essere invocata nel caso in cui la garanzia non fosse idonea a procurare un vantaggio all’EPIC nei rapporti fra tale ente e gli istituti bancari e finanziari «in ragione delle peculiarità del[l’EPIC]». Secondo la Commissione, tali peculiarità avrebbero potuto consistere, per esempio, nel divieto per l’EPIC di indebitarsi con le banche o nell’assoggettamento degli eventuali prestiti a condizioni tali che il vantaggio potenziale fosse in ogni caso minimo.

141. La stessa Commissione ha peraltro ammesso, nell’udienza del 28 settembre 2017 dinanzi alla Corte, che dalla legge n. 2010/1645 «sarebbe molto probabile (…) desumere un importo massimo che sia, se del caso, minimo e ciò, effettivamente, potrebbe comportare un’inversione della presunzione. È il tipo di atto in effetti a comportare l’inversione della presunzione».

142. Orbene, nella specie, il governo francese e l’IFPEN sono riusciti a dimostrare dinanzi al Tribunale che l’IFPEN, se dovesse far ricorso al prestito per il futuro, potrebbe contrarre debiti unicamente per una durata estremamente limitata; ciò in conseguenza del suo status di altro organo dell’amministrazione centrale (ODAC).

143. Nella specie è stato pertanto possibile dimostrare che l’IFPEN, il quale beneficia di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato, non ha ottenuto e non era plausibile che ottenesse in futuro un prestito presso istituti bancari e finanziari a condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari (come un tasso di interesse inferiore o obblighi meno rigorosi in termini di coperture).

144. Occorre concludere che, a fronte dell’inversione della presunzione, la Commissione non ha dimostrato che, in futuro, l’impresa potesse nondimeno beneficiare di «interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (…)» (19).

C.      Sui rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti: terzo motivo (presunzione relativa dell’esistenza di un vantaggio in detti rapporti)

145. Tale motivo è diretto avverso i punti da 134 a 161 della sentenza impugnata: la Commissione contesta al Tribunale di aver erroneamente concluso che essa non poteva far valere, nell’ambito dei rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti, una presunzione relativa dell’esistenza, a favore di tale ente, di un vantaggio derivante dalla garanzia gratuita e illimitata dello Stato di cui è beneficiario.

1.      Sintesi degli argomenti delle parti

146. Secondo la Commissione, tale conclusione del Tribunale sarebbe fondata, in sostanza, su un’interpretazione errata della sentenza La Poste (C‑559/12 P) e della comunicazione sulle garanzie, da un lato, e su un’asserita assenza di plausibile incidenza della garanzia sui rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti, dall’altro.

147. In primo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione della sentenza La Poste (C‑559/12 P), la Commissione fa valere che nessun elemento di tale sentenza è idoneo a indicare l’inapplicabilità della presunzione di vantaggio ai rapporti dell’EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti.

148. Inoltre, il fatto che tanto la sentenza La Poste (C‑559/12 P) quanto la comunicazione sulle garanzie facciano riferimento, nell’ambito dell’esame della presunzione di vantaggio, unicamente ai crediti accordati da istituti bancari o finanziari non escluderebbe che detta presunzione sia applicabile nell’ambito dei rapporti fra l’EPIC e i suoi creditori commerciali, nella misura in cui tale riferimento figura in detta sentenza soltanto a titolo di esempio (punto 102).

149. In secondo luogo, quanto all’asserita assenza di plausibile incidenza della garanzia sui rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti, la Commissione rileva anzitutto che non può ragionevolmente sostenersi che i creditori commerciali siano in generale indifferenti al rimborso dei loro crediti. Al contrario, in qualsiasi operazione di credito, che si tratti di un credito finanziario o di un credito commerciale, il rischio di mancato rimborso è un elemento che grava sul rapporto fra le parti contrattuali. Di conseguenza, l’assicurazione di essere rimborsato del proprio credito dallo Stato in caso di insolvenza dell’IFPEN riveste, in linea di principio, un’importanza non trascurabile per il creditore commerciale.

150. La Commissione osserva poi che, secondo il punto 139 della sentenza impugnata, non è plausibile che l’esistenza della garanzia statale – e, dunque, di detto vantaggio per il creditore – si traduca in una riduzione dei prezzi a vantaggio dell’IFPEN. Orbene, pur riconoscendo che una riduzione dei prezzi è connessa ad una pluralità di fattori e non soltanto all’esistenza di una garanzia collegata allo status di EPIC, la Commissione contesta che una siffatta circostanza sia idonea ad escludere l’applicazione della presunzione di vantaggio derivante dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P). A tal riguardo la Commissione ricorda che, nella causa sfociata in detta sentenza, se è vero che le parti avevano fatto valere che i rapporti fra La Poste e i suoi creditori risultavano da una serie di fattori complessi e non dalla sola garanzia, né il Tribunale né la Corte avrebbero ritenuto che tale circostanza fosse idonea ad escludere la presunzione di vantaggio.

151. In terzo luogo, la Commissione contesta gli addebiti del Tribunale, mossi in particolare al punto 130 della sentenza impugnata, relativi ad una violazione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE in cui sarebbe incorsa quanto alla dimostrazione del vantaggio che l’IFPEN trarrebbe dalla garanzia nei rapporti con i fornitori e i clienti. Infatti, la motivazione della decisione controversa consentirebbe di comprendere, da un lato, che il ragionamento di tale istituzione si basa su una presunzione, anche se il termine presunzione non viene espressamente menzionato, e, dall’altro, la ragione per la quale la presunzione non è stata rovesciata nella specie.

152. L’IFPEN osserva che, nella misura in cui la concessione della garanzia inerente allo status di EPIC costituisce un aiuto individuale e la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) non è applicabile nella specie, il Tribunale ha correttamente concluso, al punto 129 della sentenza impugnata, che la Commissione doveva esaminare gli effetti concreti della garanzia al fine di dimostrare l’esistenza di un vantaggio per l’IFPEN.

153. L’IFPEN sostiene inoltre che, contrariamente a quanto asserito nell’impugnazione, la Commissione non ha individuato, nella decisione controversa, un vantaggio in capo ai creditori dell’IFPEN, segnatamente in capo a fornitori e a clienti.

154. A tal proposito esso rileva che, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori, la Commissione avrebbe erroneamente concluso, nella decisione controversa nonché nell’impugnazione, che i fornitori sono esentati dal pagare una commissione di factoring per cedere i loro crediti all’IFPEN dal momento che essi beneficiano della garanzia gratuita e illimitata dello Stato di cui beneficia tale ente.

155. Per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, poi, la Commissione avrebbe erroneamente sostenuto, nella decisione controversa nonché nell’impugnazione, che, grazie alla garanzia inerente al suo status di EPIC, l’IFPEN ha potuto offrire ai suoi clienti una garanzia di buon fine o di miglior sforzo. Infatti, offrendo in via principale prestazioni di ricerca, esso non si accollerebbe obblighi contrattuali di risultato o di buon fine. Inoltre, tale ente concederebbe in via ordinaria ai suoi clienti una garanzia limitata al valore del contratto.

156. Ne consegue, secondo l’IFPEN, che il Tribunale avrebbe correttamente considerato, ai punti da 99 a 108 e da 111 a 120 della sentenza impugnata, che la situazione evocata dalla Commissione, basata sull’asserito vantaggio per l’IFPEN nei suoi rapporti con i clienti e i fornitori, era teorica e non plausibile.

157. La Repubblica francese, da parte sua, ritiene che il Tribunale non abbia commesso un errore di diritto nella definizione dell’ambito di applicazione della presunzione di esistenza di un vantaggio derivante dalla garanzia gratuita e illimitata dello Stato. Infatti, a suo avviso, il Tribunale ha avuto ragione a non estendere tale garanzia ai rapporti dell’EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti.

158. A tal riguardo il governo francese ricorda, in primo luogo, che la presunzione stabilita dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) non si fonderebbe su un’ipotesi di rapporti dell’EPIC con i suoi fornitori o i suoi clienti, cosicché la Commissione non potrebbe farla valere in siffatte circostanze.

159. In secondo luogo, e in ogni caso, come rilevato dal Tribunale al punto 136 della sentenza impugnata, la possibilità di ricorrere ad una presunzione del genere come mezzo di prova dipende dalla plausibilità delle ipotesi sulle quali la presunzione è fondata.

160. Nella specie, la decisione controversa si fonderebbe, da un lato, sull’ipotesi secondo la quale l’EPIC che beneficia di una garanzia dello Stato trae vantaggio da una riduzione dei prezzi da parte dei suoi fornitori. Orbene, secondo la Repubblica francese, giustamente il Tribunale avrebbe rilevato che una riduzione dei prezzi nei rapporti fra un fornitore e l’EPIC di cui trattasi si basa su una pluralità di fattori, come il volume degli ordini effettuati, i termini di pagamento concessi dal fornitore o la durata dei rapporti contrattuali. Una riduzione dei prezzi non deriverebbe, dunque, dall’esistenza di una garanzia delle autorità pubbliche a favore dell’EPIC.

161. Dall’altro lato, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, detto governo sostiene che il Tribunale ha avuto ragione a considerare, al punto 141 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva definito, nella decisione controversa, il vantaggio che sarebbe derivato all’IFPEN dall’esistenza della garanzia dello Stato e che, di conseguenza, la presunzione che essa intendeva far valere era, al riguardo, priva di oggetto. Infatti, secondo la Repubblica francese, la Commissione non ha dimostrato in che modo la garanzia gratuita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC comporterebbe un miglioramento della posizione dell’IFPEN nei rapporti con i suoi clienti.

162. Alla luce di quanto precede, la Repubblica francese conclude che il terzo motivo dovrebbe essere respinto in quanto infondato.

2.      Valutazione della ricevibilità

163. L’IFPEN sostiene che la Commissione mira in realtà a contestare le valutazioni in punto di fatto e di prova formulate dal Tribunale ai punti da 90 a 131 della sentenza impugnata e che, pertanto, il presente motivo dovrebbe essere respinto in quanto irricevibile.

164. Tale critica è estremamente sommaria e l’IFPEN stesso non sostiene che il terzo motivo sia irricevibile in toto (considerato che, nella sua difesa, l’IFPEN «mette da parte» il dibattito concernente l’esistenza di una presunzione di vantaggio).

165. Orbene, tale motivo riguarda esattamente l’ambito di applicazione della presunzione di vantaggio derivante da una garanzia gratuita e illimitata e, in particolare, la questione se tale presunzione si applichi parimenti ai rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti. In altri termini, l’oggetto stesso del terzo motivo sfugge alla critica formulata dall’IFPEN.

166. Di conseguenza, poiché tale questione è eminentemente giuridica, l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’IFPEN dovrebbe essere respinta.

3.      Valutazione del merito

167. Secondo la Commissione, la conclusione del Tribunale si fonderebbe, in sostanza, su un’interpretazione erronea della sentenza La Poste (C‑559/12 P) e della comunicazione sulle garanzie, da un lato, e su un’asserita assenza di plausibile incidenza della garanzia sui rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti, dall’altro.

168. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione della presunzione risultante dalla sentenza La Poste (C‑559/12 P) e, dunque, dell’interpretazione di detta sentenza della Corte da parte del Tribunale, sono dell’avviso che nessun elemento di tale sentenza sia idoneo a indicare che la presunzione di vantaggio non sia applicabile ai rapporti di un EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti.

169. È vero che detta sentenza ha riconosciuto la presunzione relativa soltanto in un caso di rapporti di un EPIC con istituti bancari e finanziari, ma perché si trattava dell’unico mercato evocato dalla Commissione in detto procedimento.

170. Ritengo, pertanto, che non sia possibile dedurne che la presunzione relativa non possa essere estesa ad altri mercati o rapporti e che, statuendo il contrario (v., segnatamente, punto 160 della sentenza impugnata), il Tribunale abbia commesso un errore di diritto.

171. Infatti, pur riconoscendo che la Commissione aveva ragione a procedere ad un’analisi in tre tempi, ossia legame con le banche, legame con i fornitori, legame con i clienti (punto 89 della sentenza impugnata e paragrafo 26 delle presenti conclusioni), e ammettendo che in ciascuna di tali categorie poteva concretizzarsi un vantaggio, il Tribunale, segnatamente al punto 142 della sentenza impugnata, ha negato la possibilità stessa di un’estensione della presunzione di un vantaggio ai rapporti con i fornitori o i clienti (v. parimenti paragrafo 35 delle presenti conclusioni).

172. Orbene, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, con riferimento ai fornitori e ai clienti è ravvisabile un vantaggio dello stesso tipo di quello identificato dalla Corte nella sentenza La Poste (C‑559/12 P), ossia, da un lato, un miglioramento delle condizioni di finanziamento per il beneficiario della garanzia e, dall’altro, il mancato pagamento, da parte di quest’ultimo, del premio adeguato corrispondente al premio di rischio assunto dallo Stato.

173. Infatti, i rapporti del beneficiario di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato con i suoi fornitori e i suoi clienti comportano, in generale, anche la concessione di finanziamenti e di termini di pagamento (con i relativi rischi), se non altro per lo scarto temporale fra la prestazione di servizio o la consegna del bene e il pagamento di tale prestazione o di tale bene.

174. È evidente che il fatto di contrattare con il beneficiario di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato come l’IFPEN è accompagnato – dato non trascurabile – dalla certezza, per un fornitore, di essere pagato e, per un cliente, di ricevere la consegna o di ottenere il risarcimento del danno. Tale vantaggio non sussisterebbe se il fornitore o il cliente contrattassero con altri operatori che non beneficiano di una tale garanzia, ed è sensato ritenere che il beneficiario della garanzia potrà, a sua volta, beneficiare in cambio di una serie di vantaggi come, per esempio, una riduzione dei prezzi o il fatto che si contratterà più volentieri con lui che con altri.

175. Rilevo inoltre (al pari della Commissione) che il riferimento espresso ai crediti accordati da istituti bancari o finanziari non è un riferimento unico né nella sentenza La Poste (C‑559/12 P) né nella comunicazione sulle garanzie (punti 1.2, 2.1 e 2.2) richiamata da tale sentenza. Il più delle volte, si tratta delle condizioni di finanziamento di cui beneficia il titolare della garanzia e del mancato pagamento del premio allo Stato per coprire il rischio in cui tale titolare incorre, senza che tali considerazioni si riferiscano espressamente a prestiti contratti presso istituti bancari e finanziari.

176. Il Tribunale sottolinea che, nella causa sfociata nella sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), l’impresa beneficiaria si trovava già in difficoltà al momento della concessione della garanzia. Orbene, non vedo neanche perché tale circostanza deporrebbe a favore della limitazione della presunzione. Al contrario, un fornitore non concederà facilmente un finanziamento a un’impresa in difficoltà se quest’ultima non beneficia di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato. In una situazione del genere, il vantaggio che l’impresa trae dalla garanzia nei suoi rapporti con tale creditore commerciale è evidente.

177. È vero che, come rilevato dal Tribunale, i rapporti commerciali fra un fornitore e il suo cliente sono generalmente determinati da una pluralità di fattori e, pertanto, non dalla mera esistenza o assenza di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato. Sono tuttavia del parere che tale circostanza non consenta di escludere una presunzione di vantaggio risultante da una simile garanzia.

178. Inoltre, se nella causa sfociata nella sentenza La Poste (C‑559/12 P), la ricorrente aveva sottolineato che i rapporti fra La Poste e i suoi creditori risultavano da una serie di fattori complessi e non dalla sola garanzia, né il Tribunale né la Corte hanno ritenuto che tale circostanza fosse idonea ad escludere una presunzione di vantaggio.

179. Infine, il Tribunale ha potuto suggerire che l’effettivo beneficiario della garanzia e dunque del vantaggio fosse in realtà il creditore del beneficiario della garanzia, e non, nella specie, l’IFPEN. Tale argomento varrebbe parimenti per gli istituti bancari e finanziari, in quanto, in caso di garanzia gratuita e illimitata del mutuatario, l’istituto bancario non assume più alcun rischio e ciò gli torna necessariamente a vantaggio.

180. In realtà, a mio avviso, l’esistenza di una garanzia gratuita e illimitata dello Stato comporta una presunzione di vantaggio tanto per il beneficiario della garanzia quanto per gli operatori economici con i quali tale beneficiario contratta.

181. Anche se taluni degli elementi rilevati dal Tribunale nella sentenza impugnata (segnatamente quelli relativi al factoring o alle riduzioni di prezzo che proverrebbero, a suo giudizio, piuttosto da acquisti in comune che dall’esistenza della garanzia) sarebbero potuti servire ad invertire la presunzione, il Tribunale avrebbe dovuto comunque ammettere la presunzione relativa di vantaggio risultante dall’esistenza della garanzia gratuita e illimitata dello Stato nei rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti e limitarsi a verificare se tale presunzione fosse stata rovesciata.

182. Pertanto, il terzo motivo deve essere accolto.

183. Di conseguenza, ritengo che – poiché la sentenza impugnata è basata sulla premessa secondo la quale il Tribunale respinge la presunzione per i rapporti con i fornitori e i clienti – lo stato degli atti non consenta di definire la controversia sul punto e che la Corte debba necessariamente rinviare la causa al Tribunale affinché discuta questo terzo motivo partendo dall’esistenza di una presunzione e dalla possibilità per l’IFPEN e per il governo francese di rovesciare detta presunzione.

V.      Sulle spese

184. Dato che la causa viene rimessa al Tribunale, occorre riservare le spese inerenti al presente procedimento d’impugnazione.

VI.    Conclusione

185. Per tali motivi, propongo alla Corte di:

–        annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 26 maggio 2016, Francia e IFP Énergies nouvelles/Commissione (T‑479/11 e T‑157/12, EU:T:2016:320), nella parte in cui il Tribunale ha dichiarato, in primo luogo, che, ai fini del rovesciamento della presunzione relativa stabilita dalla sentenza della Corte del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), era sufficiente la dimostrazione dell’assenza nel passato di qualsivoglia effetto (concreto) della garanzia sui rapporti dell’ente pubblico IFP Énergies nouvelles con gli istituti bancari e finanziari e, in secondo luogo, che detta presunzione relativa non poteva essere estesa ad altri mercati o rapporti oltre a quelli dell’ente pubblico IFP Énergies nouvelles con gli istituti bancari e finanziari, ossia ai suoi rapporti con fornitori e/o clienti;

–        respingere l’impugnazione quanto al resto, e

–        rinviare la causa al Tribunale ai fini di un nuovo esame degli argomenti sottesi al terzo motivo dell’impugnazione e riservare le spese.

1      Lingua originale: il francese.

2      Decisione relativa all’aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole» (GU 2012, L 14, pag. 1; in prosieguo: la «decisione controversa»).

3      Sembrerebbe che gli EPIC siano numerosi in tale Stato membro (non meno di 51 EPIC «principali», secondo Wikipedia: https://fr.wikipedia.org/wiki/%C3%89tablissement_public_%C3%A0_caract%C3%A8re_industriel_et_commercial_en_France#Principaux). V., inoltre, Bourdon, P., La garantie de l’État en faveur des établissements publics industriels et commerciaux:une aide d’État illicite, mais pas rédhibitoire, Revue de l’Union européenne, 2015, pag. 523.

4      Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1), sostituito con effetto dal 14 ottobre 2015 dal regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9).

5      GU 2008, C 155, pag. 10; in prosieguo: la «comunicazione sulle garanzie».

6      Legge programmatica del 13 luglio 2005, che fissa gli orientamenti della politica energetica (JORF del 14 luglio 2005, pag. 11570).

7      Decisione del 26 gennaio 2010, relativa all’aiuto di Stato C 56/07 (ex E 15/05) concesso dalla Francia a La Poste (GU 2010, L 274, pag. 1; in prosieguo: la «decisione “La Poste”»).

8      Decisione concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP [C 51/05 (ex NN 84/05)] (GU 2009, L 53, pag. 13).

9      Considerata la frequenza con cui tale sentenza viene menzionata nelle presenti conclusioni, la citerò in prosieguo, senza ripeterne ogni volta gli estremi completi, semplicemente come segue: la «sentenza La Poste (C‑559/12 P)».

10      Sentenze del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione (C‑66/02, EU:C:2005:768, punti 91 e 92); del 6 settembre 2006, Portogallo/Commissione (C‑88/03, EU:C:2006:511, punto 91); del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione (C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punto 114), nonché del 12 settembre 2007, Italia e Brandt Italia/Commissione (T‑239/04 e T‑323/04, EU:T:2007:260, punti da 142 a 144).

11      Secondo tale giurisprudenza, la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC ha come conseguenza un miglioramento della situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria dovuto all’alleggerimento degli oneri che, di norma, gravano sul suo bilancio (punto 98 di detta sentenza).

12      La Commissione rileva che una situazione del genere non è affatto eccezionale. Basti pensare ai regimi di aiuti a favore di servizi di interesse generale con i quali lo Stato sancisce i requisiti di concessione di compensazioni ai fornitori di tali servizi, per esempio a tutti gli ospedali che rispettano determinate condizioni o a tutte le imprese che forniscono una determinata assistenza alle persone in difficoltà. Tuttavia, ogni ospedale o impresa soggetto ad un siffatto regime può anch’esso beneficiare di un regime di aiuti, nel senso che l’ospedale o l’impresa riceverà un aiuto che non è definito o che non è collegato ad uno specifico progetto (in quanto tale aiuto dipende dal costo netto del servizio pubblico in cui sarà incorso ciascun soggetto, costo che non è noto in anticipo). È esattamente tale qualificazione di regime, ai sensi dell’articolo 1, lettera d), secondo periodo, del regolamento n. 659/1999, che consente alla Commissione, allorché la misura viene qualificata come aiuto esistente, di adottare misure opportune per l’ospedale o l’impresa di cui trattasi. Per un esempio di tale situazione, v. la decisione della Commissione del 5 luglio 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.19864 – 2014/C (ex 2009/NN54) cui il Belgio ha dato esecuzione – Finanziamento degli ospedali pubblici IRIS nella regione di Bruxelles-capitale (GU 2016, L 351, pag. 68).

13      Decisione C(2005) 2706 final della Commissione, del 14 settembre 2005, relativa agli aiuti di Stato a favore dell’Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE [C 11/2004 (ex NN 4/2003) – Olympiaki Aeroporia – Ristrutturazione e privatizzazione]; decisione della Commissione del 17 settembre 2008 – Aiuto di Stato N 321/08, N 322/08 e N 323/08 – Grecia – Vendita di taluni attivi di Olympic Airlines/Olympic Airways Services; decisione della Commissione C(2012) 9403, del 20 dicembre 2011, relativa all’aiuto di Stato C 25/08 (ex NN 23/08) – Riforma del sistema di finanziamento delle pensioni dei funzionari statali dipendenti di France Télécom al quale la Repubblica francese ha dato esecuzione a favore di France Télécom (GU 2012, L 279, pag. 1), e decisione C(2010) 4499 della Commissione, del 29 settembre 2010, relativa all’aiuto di Stato N 178/2010, notificato dal Regno di Spagna sotto forma di una compensazione per l’obbligo di servizio pubblico associata ad un meccanismo di chiamata prioritaria a favore delle centrali di produzione di energia elettrica a partire da carbone di origine nazionale.

14      Sentenze del 13 settembre 2010, Grecia e a./Commissione (T‑415/05, T‑416/05 e T‑423/05, EU:T:2010:386), e del 3 dicembre 2014, Castelnou Energía/Commissione (T‑57/11, EU:T:2014:1021), nonché ordinanza del 3 aprile 2014, CFE-CGC France Télécom-Orange/Commissione (T‑2/13, non pubblicata, EU:T:2014:226).

15      Sentenza del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione (C‑301/87, EU:C:1990:67, punto 33). V. anche sentenze dell’8 dicembre 2011, France Télécom/Commissione (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punti da 19 a 24), e del Tribunale del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08, EU:T:2011:493, punto 91).

16      Il diritto francese impedirebbe all’IFPEN di contrarre prestiti per un periodo superiore a dodici mesi e l’assoggetterebbe sul punto ad un controllo dello Stato [l’IFPEN rimanda all’articolo 12 della legge n. 2010-1645, del 28 dicembre 2010, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni dal 2011 al 2014 (JORF del 29 dicembre 2010, pag. 22868)].

17      V. anche Bourdon, P., op. cit. alla nota 3 delle presenti conclusioni, secondo il quale «la presunzione (…) può essere invertita [ad esempio prevedendo] di preservare la garanzia dello Stato a favore degli [EPIC]. Tuttavia, tale garanzia dello Stato dovrebbe, da un lato, essere integrata nella contabilità dell’[EPIC] per essere presa in considerazione, dall’altro, dall’ente nel calcolo dei suoi costi. Tale soluzione, che non è nuova (…), è stata recentemente valorizzata dal Consiglio di Stato [(Francia)]. [Quest’ultimo] ha affermato che, quando essi propongono prestazioni sul mercato, “il prezzo proposto dall’ente locale o dall’ente pubblico di cooperazione deve essere determinato prendendo in considerazione tutti i costi diretti o indiretti che concorrono alla sua formazione, senza che l’entità pubblica benefici, per determinarlo, di un vantaggio derivante dalle risorse o dai mezzi che le sono attribuiti nell’ambito delle sue funzioni di servizio pubblico e a condizione che essa possa, se necessario, giustificarlo tramite i suoi documenti contabili o qualsiasi altro mezzo di informazione adeguato (…)” [CE, 30 dicembre 2014, n. 355563, Société Armor SNC, Lebon 433 e relative conclusioni]. Tale decisione non riguardava gli [EPIC], ma essa è perfettamente trasponibile ai medesimi in quanto essi offrono prestazioni sul mercato. In maniera complementare, la garanzia dello Stato potrebbe essere oggetto del pagamento, da parte [dell’EPIC], di un premio proporzionato al valore economico della garanzia, il che equivale più o meno all’assunzione del rischio sostenuto dallo Stato (…). In assenza di premio, potrebbe eventualmente essere dimostrato che la garanzia dello Stato è un corrispettivo degli obblighi di servizio pubblico [dell’EPIC]. L’articolo 106 [TFUE] lo prevede. Un contratto che vincoli [l’EPIC] e lo Stato per fissare il punto sarebbe utile al fine di rovesciare la presunzione dell’esistenza di un aiuto di Stato illegittimo».

18      Sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione (C‑603/13 P, EU:C:2016:38, punto 72 e la giurisprudenza ivi citata). Il corsivo è mio.

19      Sentenza del 1^o luglio 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e a. (C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punto 123).