OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia 29 czerwca 2023 r.(1)
Sprawa C‑311/22
Anklagemyndigheden
przeciwko
PO,
Moesgaard Meat 2012 A/S
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Højesteret (sąd najwyższy, Dania)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 2010/75/UE – Emisje przemysłowe – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola – Pozwolenie – Prowadzenie rzeźni – Wydajność produkcji – Tusza – Dzienna wydajność produkcji
I. Wprowadzenie
1. Jak ocenić, czy rzeźnia posiada wydajność produkcji 50 ton tusz dziennie, wymagającą pozwolenia na mocy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych(2)? Kwestia ta ma zostać wyjaśniona na podstawie przedmiotowego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
2. Przede wszystkim bowiem rzeźnia, której dotyczy spór, nie posiadała takiego pozwolenia, w związku z czym dana spółka i jej dyrektor zarządzający są obecnie ścigani karnie. W ramach tego postępowania karnego sporny jest sposób oceny wydajności rzeźni.
3. W szczególności należy wyjaśnić, czy o wartości progowej decyduje masa tusz przed obróbką czy po obróbce, tj. w szczególności po odkrwawieniu i wypatroszeniu, a także usunięciu szyi i głowy. Ponadto zapytano, w jaki sposób ustala się dzienną wydajność i w jaki sposób można uwzględnić faktyczną produkcję przy określaniu wydajności.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych
4. Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych przekształca między innymi dyrektywę Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli(3), która zawierała w dużej mierze identyczne przepisy w odniesieniu do wymogu uzyskania pozwolenia dla rzeźni.
5. Artykuł 3 pkt 3 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiuje pojęcie instalacji jako:
„stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I lub w załączniku VII część 1, oraz wszystkie inne bezpośrednio związane [z nią] czynności prowadzone na tym samym miejscu, które mają techniczny związek z działalnością wymienioną w tych załącznikach i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie”.
6. W art. 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych przewidziano obowiązek posiadania pozwolenia:
„1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja […] nie był[a] eksploatowan[a] bez pozwolenia.
[…]”.
7. Załącznik I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych zostaje wprowadzony w następujący sposób:
„Wartości progowe przedstawione poniżej odnoszą się na ogół do zdolności produkcyjnych lub wielkości produkcji […]”.
8. Punkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiuje objęte nią prowadzenie rzeźni:
„Prowadzenie rzeźni, w których produkcja tusz przekracza 50 ton dziennie”.
2. Szczegółowe zasady dotyczące uboju
9. Początkowo art. 2 lit. d) dyrektywy Rady 64/433/EWG z dnia 26 czerwca 1964 r. w sprawie problemów zdrowotnych wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy świeżym mięsem(4), w brzmieniu nadanym mu dyrektywą Rady 91/497/EWG z dnia 29 lipca 1991 r.(5), definiował pojęcie „tuszy”(6) jako:
„cały korpus zwierzęcia po uboju, odkrwawieniu, wypatroszeniu, oddzieleniu kończyn w nadgarstkach i stępach, oddzieleniu głowy, ogona i wymion oraz dodatkowo, w przypadku bydła, owiec, kóz i nieparzystokopytnych, po oskórowaniu […]”.
10. Akt ten został zastąpiony rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego(7)(8). Dla celów definicji pojęcia „tuszy” z przepisów tego rozporządzenia wynika, że oznacza ona cały korpus ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu (pkt 1.9 załącznika I).
11. Bardziej szczegółowe definicje tusz określono w załączniku IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013(9):
„A. Unijna skala klasyfikacji tusz bydła w wieku 8 miesięcy lub więcej
I. Definicje
Stosuje się następujące definicje:
1) »tusza«: oznacza ciało zwierzęcia poddanego ubojowi po wykrwawieniu, wytrzewieniu i oskórowaniu;
[…]
IV. Prezentacja
Tusze i półtusze prezentowane są w następujący sposób:
a) bez głowy oraz bez kończyn; głowa jest oddzielona od tuszy w stawie szczytowo‑potylicznym, a racice oddzielone w stawie nadgarstkowo‑śródręcznym lub stępowo‑śródstopowym;
b) bez narządów wewnętrznych jamy klatki piersiowej i jamy brzusznej, z nerkami, tłuszczem okołonerkowym i tłuszczem miednicznym lub bez;
c) bez narządów rozrodczych i przylegających mięśni, a w przypadku samic – bez wymienia i tłuszczu gruczołu mlecznego.
[…]
B. Unijna skala klasyfikacji tusz wieprzowych
I. Definicja
»Tusza« oznacza ciało świni poddanej ubojowi po wykrwawieniu i wytrzewieniu, całe lub podzielone wzdłuż linii środkowej.
[…]
III. Prezentacja
Tusze prezentowane są bez języka, szczeciny, racic, narządów płciowych, tłuszczu okołonerkowego, nerek oraz przepony.
C. Unijna skala klasyfikacji tusz baranich
I. Definicja
Zastosowanie mają definicje »tusza« i »półtusza« zamieszczone w pkt A.I.
[…]
IV. Prezentacja
Tusze i półtusze prezentowane są bez głowy (oddzielona w stawie szczytowo‑potylicznym), racic (oddzielone w stawie nadgarstkowo‑śródręcznym lub stępowo‑śródstopowym), ogona (odciętego pomiędzy szóstym a siódmym kręgiem ogonowym), wymion, organów płciowych, wątroby i wnętrzności. Nerki i tłuszcz okołonerkowy zaliczane są do tuszy”.
B. Prawo duńskie
12. Dania wprowadziła dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych przez lov om miljøbeskyttelse (obecnie obowiązujące brzmienie: obwieszczenie nr 100 z dnia 19 stycznia 2022 r.; zwaną dalej „duńską ustawą o ochronie środowiska”) oraz bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed (duńskie rozporządzenie wykonawcze w sprawie pozwoleń dla wymienionych rodzajów działalności; obecnie obowiązujące brzmienie: obwieszczenie nr 2080 z dnia 15 listopada 2021 r.; zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym w sprawie pozwoleń”), bez dalszego doprecyzowania w odniesieniu do wartości progowej dla rzeźni.
13. Zgodnie z § 110 ust. 2 duńskiej ustawy o ochronie środowiska w związku z jej § 110 ust. 1 pkt 6 i, w pewnym zakresie, § 110 ust. 4 podmiot prowadzący zakład bez pozwolenia podlega zgodnie z § 33 tej ustawy karze do dwóch lat pozbawienia wolności, jeżeli naruszenie spowodowało szkodę w środowisku naturalnym.
14. Bekendtgørelse om produktionsafgift ved slagtning og eksport af svin (duńskie rozporządzenie wykonawcze w sprawie opłat produkcyjnych z tytułu uboju i wywozu świń; obecnie obowiązujące brzmienie: obwieszczenie nr 2183 z dnia 26 listopada 2021 r.; zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym w sprawie opłat produkcyjnych”) stanowi, że opłata jest należna od każdej wyprodukowanej w Danii świni poddanej ubojowi i bezwarunkowo dopuszczonej do spożycia przez ludzi w ramach kontroli urzędowej. Stawki opłat są ustalane dla każdej świni w oparciu o odważoną masę ubojową, czyli o masę tuszy wieprzowej razem z głową i racicami, ale bez tłuszczu okołonerkowego, która to masa podczas uboju znajduje się w stanie ciepłym.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
15. W latach 2014–2016 spółka Moesgaard Meat 2012 A/S prowadziła rzeźnię, nie posiadając pozwolenia na podstawie duńskiej ustawy o ochronie środowiska. Takie pozwolenie zostało wydane spółce dopiero w dniu 9 maja 2018 r., po tym, jak spełniła ona pewne konkretne wymogi określone przez organy ochrony środowiska.
16. W związku z tym oskarżono Moesgaard Meat i jej dyrektora zarządzającego PO o naruszenie duńskiej ustawy o ochronie środowiska polegające na prowadzeniu we wskazanym powyżej okresie bez pozwolenia środowiskowego rzeźni produkującej tusze w ilości ponad 50 ton dziennie, co stwarzało ryzyko powstania szkody w środowisku naturalnym.
17. W tym postępowaniu karnym strony spierają się co do tego, czy masę tuszy ustala się na podstawie masy zwierząt przeznaczonych do przetworzenia – „surowca”, czy na podstawie produktu końcowego, tj. ciała pozbawionego głowy, w stanie zmrożonym (po wykrwawieniu). Ponadto strony spierają się, czy przy obliczaniu produkcji dziennej należy uwzględniać tylko dni uboju jako takiego, czy również dni, w których wykonywane są inne prace związane z ubojem. Wreszcie nie zgadzają się one co do kwestii, czy przy obliczaniu wydajności produkcji rzeźni wielkość jej produkcji może być decydująca, gdy ze względu na niezgodne z prawem środki, w niniejszym przypadku wykorzystanie dodatkowych kontenerów chłodniczych, ilość ta jest większa niż wydajność produkcyjna instalacji bez tych niezgodnych z prawem środków.
18. Postępowanie to toczy się obecnie w trzeciej instancji przed Højesteret (sądem najwyższym, Dania), który zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że »produkcja tusz« obejmuje proces uboju, który rozpoczyna się wówczas, gdy zwierzę zostaje wyprowadzone z pomieszczenia do jego trzymania, ogłuszone i uśmiercone, i który kończy się wraz z wyprodukowaniem dużych standardowych elementów mięsa, efektem czego masa zwierzęcia rzeźnego jest obliczana przed oddzieleniem szyi i głowy oraz usunięciem narządów wewnętrznych i wnętrzności, czy też »produkcja tusz« oznacza produkcję tusz wieprzowych po usunięciu narządów wewnętrznych i wnętrzności, oddzieleniu szyi i głowy oraz po odkrwawieniu i zmrożeniu, efektem czego masę zwierzęcia rzeźnego należy obliczać jedynie w tym momencie?
2) Czy pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu liczby dni produkcyjnych wliczanych do wydajności »dziennej« pod uwagę powinno się brać jedynie te dni, w których ma miejsce ogłuszanie, uśmiercanie i natychmiastowy rozbiór świni rzeźnej, czy też pod uwagę powinno się brać dni, w których przeprowadzane są czynności obróbki okołoubojowej świń rzeźnych, co obejmuje przygotowanie zwierzęcia do uboju, zmrożenie ubitego zwierzęcia oraz oddzielenie jego głowy i szyi?
3) Czy pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że »wydajność« rzeźni powinna być obliczana jako maksymalna produkcja dzienna w okresie 24 godzin, z uwzględnieniem ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych rzeczywiście przestrzeganych przez rzeźnię, przy czym nie może ona być niższa niż osiągana przez nią wielkość produkcji, czy też »wydajność« rzeźni może być niższa od osiąganej przez nią wielkości produkcji, na przykład wówczas, gdy rzeźnia osiągnęła faktyczną wielkość produkcji z naruszeniem ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych nałożonych w związku z produkcją, które to ograniczenia są przyjmowane przy obliczaniu »wydajności« rzeźni?”.
19. PO i Moesgaard Meat wspólnie, Królestwo Danii oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie i podczas rozprawy w dniu 9 marca 2023 r.
IV. Ocena prawna
20. W pierwszej chwili może się wydawać zaskakujące, że na podstawie postępowania karnego do Trybunału zwrócono się o wykładnię przepisów dyrektywy. Sąd krajowy nie zamierza jednak w żadnym razie ukarać pozwanych bezpośrednio na podstawie dyrektywy, lecz pragnie wykorzystać wykładnię dyrektywy w celu dokonania zgodnej z dyrektywą interpretacji przepisów transponujących duńskiej ustawy o ochronie środowiska, które w dużej mierze odpowiadają dyrektywie. Odpowiedzialność karna oskarżonych zależy bowiem od tego, czy naruszyli oni te przepisy transponujące.
21. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja nie była eksploatowana bez pozwolenia. Zgodnie z jej art. 3 pkt 3 instalacja oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest na tym samym miejscu co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I. Punkt 6.4 lit. a) załącznika I wymienia prowadzenie rzeźni, w których produkcja tusz przekracza 50 ton dziennie.
22. Pytania prejudycjalne dotyczą wykładni pojęć opisujących tego rodzaju instalację. Odpowiem na te pytania w odwrotnej kolejności.
23. Poprzez pytanie trzecie sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy wydajność ubojni może być niższa niż osiągana przez nią wielkość produkcji (o tym w części A). Pytanie drugie dotyczy pojęcia „dziennie” i określenia liczby dni produkcyjnych (o tym w części B). Pytanie pierwsze dotyczy wykładni pojęcia „produkcji tusz”, a w szczególności tego, czy właściwa jest masa uśmiercanych zwierząt lub poddanych obróbce tusz po usunięciu niektórych części ciała (o tym w części C).
A. Pytanie trzecie – Faktyczna produkcja
24. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy wydajność rzeźni należy oceniać w świetle jej ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych, czy też w zależności od faktycznie zrealizowanej produkcji.
25. Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja nie była eksploatowana bez pozwolenia. Konieczne jest zatem ustalenie, czy instalacja jest objęta tym przepisem, zanim zostanie uruchomiona.
26. W tym celu państwa członkowskie muszą zapewnić, aby instalacje zostały zbadane pod względem konieczności uzyskania pozwolenia przed rozpoczęciem eksploatacji. Czy i jak to się odbywało w przypadku przedmiotowej rzeźni, nie udało się niestety ustalić, nawet poprzez pytania na rozprawie.
27. W każdym razie faktyczna produkcja osiągnięta w późniejszym okresie eksploatacji nie stanowi odpowiedniego kryterium dla uprzedniego ustalenia, czy dana instalacja wymaga pozwolenia. Z natury rzeczy informacje te są dostępne dopiero znacznie później, po momencie, w którym należy podjąć decyzję o konieczności uzyskania pozwolenia.
28. W związku z tym wydajność instalacji należy oceniać w świetle innych kryteriów. Skoro pojęcie wydajności instalacji oznacza jej maksymalną wielkość produkcji, to kryteriów tych należy szukać w ograniczeniach fizycznych, technologicznych lub prawnych charakteryzujących daną instalację(10), co uznają wszystkie strony. Natomiast zamiary lub cele w zakresie produkcji operatora instalacji nie mogą być decydujące, ponieważ prowadziłoby to do ryzyka obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia poprzez wprowadzenie w błąd co do prawdziwych zamiarów i celów.
29. Aby ocenić wydajność instalacji, należy określić, która część instalacji lub etap produkcji instalacji podlegającej konkretnej ocenie ogranicza wydajność(11). Etapy produkcji, które wykonuje się w innych częściach instalacji, zależą bowiem siłą rzeczy od tego etapu. W tych innych częściach nie można produkować więcej, ponieważ etap ograniczający nie może przetworzyć więcej produktów pośrednich albo nie może dostarczyć dalszych produktów pośrednich na następne etapy. W związku z tym nawet jeśli istnieją zdolności produkcyjne w tych innych częściach instalacji, nie można ich wykorzystać.
30. W postępowaniu głównym jedną z omawianych kwestii jest to, czy należy uwzględnić poziom produkcji, który został osiągnięty jedynie ze względu na dodatkowe nielegalnie zainstalowane kontenery chłodnicze.
31. Rozumiem tę dyskusję w ten sposób, że wydajność chłodnicza ogranicza produkcję przedmiotowej rzeźni, a tym samym ogranicza całkowitą wydajność. Innymi słowy: Jeżeli instalacje chłodnicze są pełne, żadne inne zwierzęta nie mogą zostać poddane ubojowi w rzeźni, ponieważ mięso uległoby wówczas zepsuciu. Niewykorzystana wydajność w zakresie uśmiercania zwierząt nie zwiększa więc wydajności rzeźni jako całości w przypadku całkowicie wykorzystanych instalacji chłodniczych.
32. Jeżeli wydajność chłodnicza zostanie następnie zwiększona poprzez instalację dodatkowych kontenerów chłodniczych, stanowi to zmianę instalacji. Jeżeli instalacja posiada już pozwolenie na podstawie dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, art. 20 ust. 1 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych wymaga, aby operator instalacji powiadomił o tej zmianie właściwe organy.
33. Jeżeli dopiero przez te dodatkowe kontenery chłodnicze przekroczono wartość progową dla obowiązku uzyskania pozwolenia, a więc instalacja nie posiada jeszcze pozwolenia na mocy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, może ona być eksploatowana zgodnie z art. 4 z wykorzystaniem nowych kontenerów chłodniczych dopiero po wydaniu takiego pozwolenia. Operator powinien zatem być zobowiązany do złożenia wniosku o pozwolenie i oczekiwania na pozwolenie przed rozpoczęciem eksploatacji kontenerów chłodniczych.
34. Podobne względy powinny mieć zastosowanie przy zniesieniu lub złagodzeniu innych ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych. W związku z tym wydajność instalacji może się zwiększyć już poprzez zniesienie ograniczeń prawnych dotyczących dziennego czasu pracy. Również w takim przypadku należałoby złożyć wniosek o pozwolenie przed pierwszym przekroczeniem wartości progowej. W tym kontekście nieproporcjonalne byłoby jednak wymaganie zaprzestania produkcji na okres do czasu ewentualnego udzielenia pozwolenia, dopóki dodatkowo dostępny czas pracy nie będzie (jeszcze) wykorzystywany.
35. Jednakże pomimo decydującego znaczenia fizycznych, technologicznych lub prawnych ograniczeń, które charakteryzują instalację, nie należy pomijać przekroczenia założonej wydajności w faktycznej produkcji. Takie przekroczenie jest raczej silną przesłanką, że ocena wydajności instalacji była oparta na błędnych założeniach.
36. W związku z tym w odniesieniu do instalacji, na którą nie wydano pozwolenia zgodnie z dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych, przekroczenie wartości progowej mającej zastosowanie do faktycznej produkcji oznacza, że może ona jednak wymagać pozwolenia.
37. W takim przypadku operator instalacji musi być zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia organu właściwego w sprawie podjęcia decyzji o udzieleniu pozwolenia. Organ musi ocenić wydajność instalacji na podstawie nowych informacji oraz wszystkich innych okoliczności danej sprawy. Gdyby okazało się, że wydajność rzeczywiście została omyłkowo ustalona na zbyt niskim poziomie, operator musi przynajmniej wystąpić z wnioskiem o pozwolenie. Może być również konieczne zaprzestanie eksploatacji do czasu uzyskania pozwolenia lub przynajmniej ustanowienie prawnego ograniczenia wydajności. Jeżeli operator przyczynił się do tego błędu, należy nawet pomyśleć o odpowiednich sankcjach.
38. Można jednak również wyobrazić sobie, że przekroczenie wartości progowej stanowi jednorazowe, wyjątkowe zdarzenie, które w normalnych warunkach nie powinno się powtórzyć. Jest to szczególnie istotne, jeżeli ta wielkość produkcji wynika z przekroczenia ograniczeń prawnych lub limitów możliwości technologicznych niektórych części instalacji, co pociąga za sobą inne niekorzystne zjawiska, takie jak nadmierne zużycie urządzeń lub niższa jakość produkcji. W takich przypadkach właściwy organ może powstrzymać się od przyjęcia wniosku, że wyjątkowo zwiększona faktyczna wielkość produkcji prowadzi do większej wydajności instalacji, a tym samym do konieczności uzyskania pozwolenia.
39. Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć, że w ramach stosowania pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych wydajność instalacji należy oceniać na podstawie charakteryzujących ją ograniczeń fizycznych, technologicznych i prawnych. W przypadku gdy faktyczna produkcja instalacji, na którą początkowo nie wydano pozwolenia, przekracza przyjętą wydajność produkcji i mającą zastosowanie wartość progową, operator musi być zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia organu właściwego do wydania pozwolenia i organ ten musi podjąć niezbędne dodatkowe środki.
B. Pytanie drugie – Dzienna wydajność
40. Pytanie drugie ma na celu określenie dziennej wydajności instalacji.
41. Tłem tego pytania jest fakt, że zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym proces uboju w Moesgaard Meat jest rozłożony na łącznie trzy dni. W pierwszym dniu zwierzęta są dostarczane i przygotowywane, w drugim dniu są zabijane i podwieszane w chłodni, a w trzecim dniu usuwana jest głowa i szyja, a tusze są przygotowywane do dostawy. Przy tym uśmiercanie zwierząt odbywa się tylko w dni powszednie, ale w niedzielę zwierzęta są już dostarczane do uśmiercenia w poniedziałek, a zwierzęta zabite w piątek są dalej przetwarzane w sobotę. W związku z tym, według Moesgaard Meat, aby określić dzienną wydajność, należy podzielić tygodniową produkcję przez siedem dni. Dania uważa natomiast, że należy brać pod uwagę jedynie dni faktycznego uśmiercania zwierząt.
42. Spór ten ponownie przekłada się na błędne założenie, że wydajność instalacji, w odniesieniu do której wydano pozwolenie, może zostać ustalona bezpośrednio na podstawie faktycznej produkcji.
43. Jednakże w celu podjęcia decyzji o istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wydajność produkcji powinna, jak już wskazano(12), być oceniana wcześniej w zależności od cech instalacji i jej poszczególnych elementów składowych. Przy tym zasadniczo należy określić maksymalną wydajność instalacji jako całości, z uwzględnieniem ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych właściwych dla każdej z jej części. Decydujące znaczenie dla wydajności ma to, która część instalacji lub który etap produkcji ogranicza wydajność całej instalacji(13).
44. Przy tym nie ma znaczenia, czy już a tym etapie (lub w tym dniu) następuje wytworzenie produktu końcowego, który ma być wyprodukowany. Należy raczej określić, jaka ilość produktu końcowego może zostać wyprodukowana z produktu pośredniego decydującego etapu produkcji. Jak już bowiem wspomniano, ilość ta ma decydujące znaczenie dla wielkości produkcji, jaką instalacja jako całość może wyprodukować.
45. Jeżeli słuszne jest założenie, że możliwości chłodnicze rzeźni, która jest przedmiotem sporu, ograniczają wielkość produkcji, należy zatem najpierw ustalić, ile ubitych zwierząt można dziennie wprowadzić do instalacji chłodniczych, a następnie jaką ilość tusz można z nich wyprodukować.
46. W celu określenia maksymalnej wydajności należy założyć, że dzienna produkcja trwa cały czas, tj. przez 24 godziny na dobę, o ile nie znajduje zastosowania żadne z wymienionych ograniczeń(14). Jeżeli ocena dokonana na podstawie tych ograniczeń wykaże, że całodobowa eksploatacja nie jest możliwa, na przykład z powodu ograniczeń prawnych lub z powodu niezbędnych prac konserwacyjnych, należy to koniecznie uwzględnić przy określaniu dziennej wydajności.
47. Natomiast przy określaniu dziennej wydajności nie ma znaczenia, że w niektórych dniach eksploatacja nie jest możliwa ze względu na wymienione ograniczenia lub możliwa jest tylko ograniczona eksploatacja, na przykład z powodu zakazów eksploatowania w niedzielę lub w dni świąteczne. Punkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych określa bowiem dzienną wartość progową. Gdyby należało uwzględnić wahania wydajności, przepisy odnosiłyby się do wydajności w dłuższych okresach czasu. Należy zatem oprzeć się na maksymalnej wydajności w dniach, w których wydajność ta może być też rzeczywiście wykorzystana, czyli właśnie nie na średnich wartościach z wielu dni.
48. Za takim wynikiem przemawia również cel zapobiegania lub przynajmniej zmniejszenia zanieczyszczenia, określony w art. 1 akapit pierwszy i motywie drugim dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych(15). Chociaż zależy to również od trwałego wpływu instalacji na środowisko, to przede wszystkim instalacja powinna być zaprojektowana w celu unikania lub przynajmniej ograniczania szczególnie silnego wpływu na środowisko, który występuje podczas szczytów produkcji. W przeciwnym razie należałoby obawiać się, że instalacja spowoduje nieproporcjonalne zanieczyszczenie środowiska w przypadku szczególnie wysokiej produkcji(16).
49. Gdyby bowiem instalacja została zaprojektowana jedynie w celu zaradzenia wpływowi średniej produkcji na środowisko, systemy zapobiegania zanieczyszczeniom lub ich zmniejszania byłyby przeciążone w przypadku szczególnie intensywnej produkcji. W ten sposób w przypadku rzeźni należałoby obawiać się, że część ścieków nie będzie mogła już zostać oczyszczona lub że odpady nie będą składowane we właściwy sposób.
50. Natomiast faktyczna organizacja eksploatacji może mieć znaczenie tylko w zakresie, w jakim odzwierciedla ona te ograniczenia. Jeżeli na przykład instalacja może być eksploatowana tylko przez część dnia ze względu na ograniczenia prawne, ograniczenie to musi przekładać się na faktyczną organizację czasu pracy. Wielkość produkcji możliwa do osiągnięcia w tym okresie odpowiada wydajności instalacji.
51. Jeżeli natomiast niezależnie od ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych eksploatacja jest zorganizowana w taki sposób, że faktycznie dostępna wydajność nie jest w pełni wykorzystywana, nie zmienia to wydajności instalacji wymagającej pozwolenia. Z uwagi na to, że wydajność instalacji obejmuje maksymalną wielkość produkcji, nie mogą mieć znaczenia w szczególności ograniczenia produkcji uzasadnione wyłącznie względami ekonomicznymi.
52. W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że dzienną wydajność instalacji w rozumieniu pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy ustalać poprzez odniesienie do maksymalnej produkcji, jaką można osiągnąć w ciągu 24 godzin, z uwzględnieniem fizycznych, technologicznych lub prawnych ograniczeń wszystkich części instalacji.
C. Pytanie pierwsze – Pojęcie „tuszy”
53. Pytanie pierwsze ma na celu wyjaśnienie znaczenia pojęcia „tusz”, których masa powinna być uwzględniona przy obliczaniu wydajności produkcji rzeźni. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy istotna jest masa zwierząt bezpośrednio po uśmierceniu, która jest praktycznie taka sama jak żywa masa, czy też masa po dalszych etapach przetwarzania, a mianowicie usunięciu narządów wewnętrznych i wnętrzności, oddzieleniu szyi i głowy oraz odkrwawieniu i zmrożeniu zwierzęcia rzeźnego.
54. W praktyce rozróżnienie to może mieć istotny wpływ na to, czy osiągnięta została wartość progowa dla obowiązku uzyskania pozwolenia na podstawie dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. W Danii etapy przetwarzania po uśmierceniu zmniejszają masę bydła o około 45 %, a świń o około 33 %(17).
55. Jak przyznają wszystkie strony, kwestia ta nie może być oceniana na podstawie duńskiego rozporządzenia wykonawczego w sprawie opłat produkcyjnych z tytułu uboju i wywozu świń. Do celów stosowania dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych wydajność rzeźni należy ustalać na podstawie pojęć prawa Unii, które należy interpretować w sposób autonomiczny(18). Nie można jednak wykluczyć, że wielkość produkcji zadeklarowana w związku z tą opłatą pozwoli na oszacowanie rzeczywiście wyprodukowanej ilości tusz.
56. Na podstawie samego znaczenia słów pojęcie „produkcji tusz” w pkt 6.4 załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych mógłby być rozumiany jako obejmujący zwierzęta bezpośrednio po uśmiercaniu. W niektórych wersjach językowych używa się określenia, które pierwotnie odnosi się do martwej istoty żywej(19). Jednakże niemieckie słowo „Schlachtkörper” (tusze) również tworzy się ze słów „schlachten” (ubić) i „Körper” (ciało), czyli oznacza ono ubite, tzn. uśmiercone ciało. W tym rozumieniu pojęcie produkcji należałoby utożsamić z uśmiercaniem.
57. Nie należy jednak pomijać faktycznego rozumienia pojęć użytych w danym sektorze gospodarczym, w tym przypadku uboju zwierząt gospodarskich. Wynika to z samego faktu, że pojęcie to reguluje wydajność rzeźni. W niektórych wersjach językowych odniesienie do uboju wynika nawet już z terminu określającego wynik produkcji. Dotyczy to na przykład hiszpańskiego terminu „canal”(20), duńskiego terminu „slagtekrop”(21), niemieckiego terminu „Schlachtkörper”, niderlandzkiego terminu „geslachte dieren” (zwierzęta poddane ubojowi) lub szwedzkiego terminu „slaktvikt” (waga ubojowa).
58. Dla zrozumienia pojęć używanych w omawianym sektorze gospodarki przepisy prawa Unii mają charakter wyjaśniający. Terminy użyte w większości wersji językowych pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych zostały wyraźnie zdefiniowane jako oznaczające, że po uśmiercaniu należy dodać inne etapy przetwarzania, które zmniejszają masę.
59. Ponadto definicja zawarta w art. 2 lit. d) dyrektywy 64/433, w brzmieniu wynikającym z dyrektywy 91/497, obejmowała cały korpus zwierzęcia rzeźnego po uboju, odkrwawieniu, wypatroszeniu, oddzieleniu kończyn w nadgarstkach i stępach, oddzieleniu głowy, ogona i wymion oraz dodatkowo, w przypadku bydła, owiec, kóz i nieparzystokopytnych, po oskórowaniu.
60. Zgodnie z przepisami obowiązującymi obecnie w pkt 1.9 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 tusza oznacza całą sztukę ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu. Jednakże uregulowanie to nie wskazuje jasno, które części ciała są usuwane w wyniku wypatroszenia.
61. Bardziej pomocne w tym zakresie jest rozporządzenie (UE) nr 1308/2013. Zgodnie z jego przepisami w przypadku bydła i owiec tuszę stanowi cało zwierzęcia poddanego ubojowi po jego wykrwawianiu, wytrzewieniu i oskórowaniu, a w przypadku świń – ciało po wykrwawieniu i wytrzewieniu, całe lub podzielone wzdłuż linii środkowej. Z przepisów dotyczących prezentacji tusz wynika, że w odniesieniu do bydła i owiec należy usunąć głowę, kończyny, narządy wewnętrzne oraz narządy rozrodcze, a w przypadku świń należy usunąć język, szczecinę, racice, narządy płciowe, tłuszcz okołonerkowy, nerki i przeponę.
62. W tym względzie należy podkreślić dwie kwestie.
63. Po pierwsze, definicja zawarta w dyrektywie 64/433, w brzmieniu nadanym jej dyrektywą 91/497, obowiązywała w chwili przyjęcia w dyrektywie 96/61 pierwotnych przepisów dotyczących pozwolenia środowiskowego dla rzeźni. W związku z tym można założyć, że kształtowała ona rozumienie tego terminu w procesie legislacyjnym.
64. Po drugie, rozwój niemieckiej wersji przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia przewidzianego w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych wskazuje na znaczenie pojęć w przepisach dotyczących uboju. Dyrektywa 96/61, podobnie jak definicja z dyrektywy 64/433 w brzmieniu nadanym jej dyrektywą 91/497, nie używała pojęcia „Schlachtkörper” (tusza), lecz „Tierkörper” (ciało zwierzęcia). Dopiero w obecnie obowiązującej dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych zastąpiono ją pojęciem „Schlachtkörper”, który jest również stosowany w nowszych przepisach dotyczących uboju.
65. Definicje przepisów dotyczących uboju odpowiadają ponadto podkreślonemu przez Komisję wprowadzeniu do załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, zgodnie z którym wartości progowe określone w załączniku odnoszą się na ogół do zdolności produkcyjnych, czyli do ilości wytworzonego produktu. Chociaż nie ma to zastosowania do wszystkich rodzajów instalacji, przynajmniej dla rzeźni wartość progowa odnosi się już zgodnie z jego brzmieniem do produkcji.
66. W związku z tym na podstawie dostępnych informacji również właściwy sektor gospodarki przyjmuje, że przez tusze należy rozumieć przetworzone tusze zwierzęce po usunięciu znacznych części. Wynika to z informacji dostarczonych przez organy Flandrii, Zjednoczonego Królestwa i Niemiec, udokumentowanych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Przede wszystkim jednak dokument dotyczący najlepszych technik dostępnych dla rzeźni, sporządzony przez Komisję na podstawie art. 16 ust. 2 dyrektywy 96/61, zawiera tabelę, zgodnie z którą masa tuszy („carcase weight”) w wielu państwach członkowskich jest znacznie niższa od żywej masy („live weight”)(22).
67. Uwzględnienie tych uzasadnionych oczekiwań praktyki przy wykładni pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych gwarantuje zresztą przewidywalność i precyzyjność przepisów karnych(23), które – tak jak w postępowaniu głównym – nawiązują do obowiązku uzyskania pozwolenia.
68. Tuszę należy zatem rozumieć jako ciało zwierzęcia poddanego ubojowi po poddaniu go obróbce, tj. po kolejnych etapach przetwarzania.
69. Definicje zawarte w przepisach dotyczących uboju są jednak zbieżne jedynie w odniesieniu do wytrzewiania i odkrwawiania zabitych zwierząt. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy załącznika IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 różnią się w szczególności w odniesieniu do skóry i głowy. Zarówno skóra, jak i głowa muszą zostać usunięte w przypadku bydła i owiec, ale nie w przypadku świń. Natomiast definicja zawarta w dyrektywie 64/433, w brzmieniu nadanym jej dyrektywą 91/497, nie wprowadzała jeszcze rozróżnienia pomiędzy tymi gatunkami.
70. Należy przyjąć, że obowiązujące obecnie – i w okresie będącym przedmiotem postępowania krajowego – przepisy załącznika IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 włączyły to pojęcie lub przynajmniej wpłynęły na rozwój rozumienia tego pojęcia w przedmiotowym sektorze gospodarki. W związku z tym pojęcie „tusz” w rozumieniu pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować zgodnie z definicją tuszy i przepisami dotyczącymi prezentacji określonymi w załączniku IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013.
71. Natomiast uwzględnienie żywej masy nie może opierać się na tym, że istnieją wersje językowe, w których dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych używa innych terminów niż przepisy o uboju. Tak było już w przypadku niderlandzkiej(24) i szwedzkiej(25) wersji pierwotnej dyrektywy 96/61, a teraz także w wersji bułgarskiej(26), czeskiej(27), węgierskiej(28), słoweńskiej(29) i słowackiej(30).
72. Te rozbieżne wersje językowe zasadniczo poszerzają zakres interpretacji, a w szczególności nadają szczególną wagę systematyce i celom rozporządzenia(31).
73. Tymczasem systematyka, w szczególności odniesienie do produkcji i związek z rozumieniem sektora gospodarczego uboju, przemawia właśnie za określeniem wydajności na podstawie masy uśmierconych zwierząt poddanych dalszej obróbce.
74. Tej systematyki nie podważa fakt, że cele dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, a mianowicie zapobieganie wpływowi na środowisko i ograniczanie go, przemawiają raczej za uwzględnieniem żywej masy ubitych zwierząt.
75. Prawdą jest, że cel dyrektywy został określony szeroko, co wyklucza wąską interpretację(32). Istnieje również ściślejszy związek między wpływem procesu uboju na środowisko a żywą masą niż masą uzyskanego produktu. To właśnie części ciała usunięte z tuszy mogą nie być pożądane i stają się zatem odpadami. Definicje przepisów dotyczących uboju ze swej natury nie uwzględniają tego potencjalnego wpływu na środowisko, ponieważ nie służą ochronie środowiska, lecz zapewnieniu higieny w rzeźniach i organizacji rynków(33).
76. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez prawodawcę przy szacowaniu wartości progowej dla wymogu uzyskania pozwolenia okoliczności, że z poddanych obróbce tusz powstaje pewna ilość części ciała, które są usuwane i nie przyczyniają się do masy tusz. Ilość ta i związany z nią wpływ na środowisko mogą bowiem zostać oszacowane na podstawie doświadczenia i mogą mieć wpływ w tym względzie na określenie wartości progowej.
77. Ponadto, jak wskazuje Komisja, taka wykładnia pojęcia „tuszy” nie stoi na przeszkodzie temu, aby przy transpozycji dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych państwa członkowskie rozszerzyły obowiązek uzyskania pozwolenia poprzez odniesienie wartości progowej do żywej masy zwierząt rzeźnych(34) lub poprzez ustanowienie niższej wartości progowej. Chodzi tu bowiem o bardziej rygorystyczne środki ochronne dozwolone na podstawie art. 193 TFUE. Moesgaard Meat twierdzi jednak, że Dania nie przyjęła takich bardziej rygorystycznych przepisów.
78. Na pytanie pierwsze należy zatem odpowiedzieć, że pojęcie „tuszy” w rozumieniu pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować zgodnie z definicjami pojęcia „tuszy” i przepisami dotyczącymi prezentacji zawartymi w załączniku IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013.
V. Wnioski
79. Proponuję zatem, by Trybunał odpowiedział następująco na pytania prejudycjalne:
1) Przy stosowaniu pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych wydajność instalacji należy oceniać na podstawie charakteryzujących ją ograniczeń fizycznych, technologicznych lub prawnych. W przypadku gdy faktyczna produkcja instalacji, na którą początkowo nie wydano pozwolenia, przekracza przyjętą wydajność produkcji i mającą zastosowanie wartość progową, operator musi być zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia organu właściwego do wydania pozwolenia i organ ten musi podjąć niezbędne dodatkowe środki.
2) Dzienną wydajność instalacji, o której mowa w pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy 2010/75, ustala się na podstawie maksymalnej produkcji, jaką można osiągnąć w ciągu 24 godzin, z uwzględnieniem fizycznych, technologicznych lub prawnych ograniczeń wszystkich części instalacji.
3) Pojęcie „tusz” w rozumieniu pkt 6.4 lit. a) załącznika I do dyrektywy 2010/75 należy interpretować zgodnie z definicjami pojęcia „tuszy” i przepisami dotyczącymi prezentacji zawartymi w załączniku IV do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych.