ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
16 de Julho de 2009 (*)
«Incumprimento de Estado – Avaliação dos efeitos de projectos no ambiente – Directiva 85/337/CEE – Acesso à justiça – Directiva 2003/35/CE»
No processo C‑427/07,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 14 de Setembro de 2007,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Recchia, P. Oliver e J.‑B. Laignelot, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por M. Collins, SC, e D. McGrath, BL, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, J.‑C. Bonichot, K. Schiemann, J. Makarczyk (relator) e C. Toader, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: K. Sztranc‑Sławiczek, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 27 de Novembro de 2008,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 15 de Janeiro de 2009,
profere o presente
Acórdão
1 Através da sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
– não tendo adoptado, em conformidade com o disposto nos artigos 2.°, n.° 1, e 4.°, n.os 2 a 4, da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), conforme alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (JO L 73, p. 5, a seguir «Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11»), todas as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente pertencentes à categoria de construção de estradas abrangida pelo anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 sejam submetidos, em conformidade com os artigos 5.° a 10.° desta directiva alterada, a um procedimento de pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos, e
– não tendo adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, pontos 1 e 3 a 7, e 4.°, pontos 1 a 6, da Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho (JO L 156, p. 17), ou, de qualquer forma, não tendo notificado as referidas disposições à Comissão,
a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respectivamente, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 e do artigo 6.° da Directiva 2003/35.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Directiva 2003/35
2 O artigo 1.° da Directiva 2003/35 dispõe:
«A presente directiva tem como objectivo contribuir para a implementação das obrigações decorrentes da Convenção de Aarhus [sobre o acesso à informação, a participação do público no processo de tomada de decisão e o acesso à justiça em matéria de ambiente], em particular:
a) Prevendo a participação do público na elaboração de determinados planos e programas relativos ao ambiente;
b) Melhorando a participação do público e prevendo disposições sobre o acesso à justiça no âmbito das Directivas 85/337[...] e 96/61/CE do Conselho.»
3 Nos termos do artigo 6.° da Directiva 2003/35:
«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva até 25 de Junho de 2005 e informar imediatamente a Comissão desse facto.
Quando os Estados‑Membros aprovarem essas disposições, estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão aprovadas pelos Estados‑Membros.»
Directiva 85/337
4 Em conformidade com o disposto no artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 85/337, conforme alterado pelo artigo 3.°, ponto 1, da Directiva 2003/35, há que entender por:
«[…]
‘Público’:
uma ou mais pessoas singulares ou colectivas, bem como, de acordo com a legislação ou práticas nacionais, as suas associações, organizações ou agrupamentos;
‘Público em causa’:
o público afectado ou susceptível de ser afectado pelos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.°, ou neles interessado. Para efeitos da presente definição, consideram-se interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional.»
5 Nos termos do artigo 2.°, n.os 1 e 3, da Directiva 85/337, conforme alterado pelo artigo 3.°, ponto 3, da Directiva 2003/35:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projectos que possam ter um impacte significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Estes projectos são definidos no artigo 4.°
[…]
3. Sem prejuízo do disposto no artigo 7.º, os Estados‑Membros podem, em casos excepcionais, isentar um projecto específico, na totalidade ou em parte, das disposições previstas na presente directiva.
Neste caso, os Estados‑Membros:
a) Examinarão a conveniência de outras formas de avaliação;
b) Colocarão à disposição do público interessado a informação recolhida através das outras formas de avaliação nos termos da alínea a), a informação relativa à isenção e os motivos para a concessão da mesma;
[…]»
6 O artigo 4.° da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 2.º, os projectos incluídos no anexo I serão submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.º a 10.º
2. Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 2.º, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projectos incluídos no anexo II:
a) Com base numa análise caso a caso;
ou
b) Com base nos limiares ou critérios por eles fixados;
se o projecto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.º a 10.º
Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).
3. Quando forem efectuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no n.º 2, serão tidos em conta os critérios de selecção relevantes fixados no anexo III.
4. Os Estados‑Membros assegurarão que a decisão adoptada pelas autoridades competentes ao abrigo do n.º 2 seja disponibilizada ao público.»
7 O artigo 5.° da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 prevê:
«1. No caso de projectos que, em conformidade com o disposto no artigo 4.º, devem ser submetidos a uma avaliação de impacte no ambiente, em conformidade com os artigos 5.º a 10.º, os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça, de uma forma adequada, as informações especificadas no anexo IV, na medida em que:
a) Os Estados‑Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e dos elementos do ambiente que possam ser afectados;
b) Os Estados‑Membros considerem que se pode exigir razoavelmente que um dono da obra reúna essas informações, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes.
[…]
3. As informações a fornecer pelo dono da obra nos termos do disposto no n.º 1 devem incluir, pelo menos:
– uma descrição do projecto incluindo as informações relativas à sua localização, à sua concepção e às suas dimensões,
– uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos,
– os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactes que o projecto possa ter no ambiente,
– um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente,
– um resumo não técnico das informações referidas nos travessões supra.
[…]»
8 O artigo 6.°, n.os 2 a 6, da Directiva 85/337, conforme alterado pelo artigo 3.°, ponto 4, da Directiva 2003/35, está assim redigido:
«2. O público deve ser informado, através de avisos públicos ou por outros meios adequados, como meios electrónicos sempre que disponíveis, dos elementos a seguir referidos, no início dos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.° e, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível disponibilizar a informação:
a) Pedido de aprovação;
b) O facto de o projecto estar sujeito a um processo de avaliação de impacto ambiental e, se for o caso, o facto de ser aplicável o artigo 7.°;
c) Indicação pormenorizada das autoridades competentes responsáveis pela tomada de decisões, das que podem fornecer informações relevantes e daquelas às quais podem ser apresentadas observações ou questões, bem como pormenores do calendário para o envio de observações ou questões;
d) A natureza de possíveis decisões ou o projecto de decisão, caso exista;
e) Indicação da disponibilidade da informação recolhida nos termos do artigo 5.°;
f) Indicação da data e dos locais em que a informação relevante será disponibilizada, bem como os respectivos meios de disponibilização;
g) Informações pormenorizadas sobre as regras de participação do público decorrentes do n.° 5 do presente artigo.
3. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso:
a) A toda a informação recolhida nos termos do artigo 5.°;
b) De acordo com a legislação nacional, aos principais relatórios e pareceres apresentados à autoridade ou autoridades competentes no momento em que o público em causa deve ser informado nos termos do n.° 2 do presente artigo;
c) De acordo com o disposto na Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente [...], a outra informação não referida no n.° 2 do presente artigo que seja relevante para a decisão nos termos do artigo 8.° e que só esteja disponível depois de o público em causa ser informado nos termos do n.° 2 do presente artigo.
4. Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efectiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.°, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação.
5. Compete aos Estados‑Membros estabelecer as regras de informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou da publicação em jornais locais) e de consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público).
6. Devem ser fixados prazos razoáveis para as diferentes fases, a fim de permitir que se disponha de tempo suficiente para informar o público e para que o público interessado se possa preparar e possa participar efectivamente ao longo do processo de tomada de decisão em matéria de ambiente sob reserva do disposto no presente artigo.»
9 O artigo 7.° da Directiva 85/337, conforme alterado pelo artigo 3.°, ponto 5, da Directiva 2003/35, prevê:
«1. Sempre que um Estado-Membro tiver conhecimento de que um projecto pode vir a ter efeitos significativos no ambiente de outro Estado‑Membro ou sempre que um Estado‑Membro que possa vir a ser significativamente afectado o solicitar, o Estado‑Membro em cujo território se prevê a realização do projecto deve enviar ao Estado‑Membro afectado, o mais rapidamente possível e o mais tardar quando informar o seu próprio público, nomeadamente:
a) Uma descrição do projecto, acompanhada de toda a informação disponível sobre os seus eventuais impactos transfronteiriços;
b) Informação sobre a natureza da decisão que poderá ser tomada;
e dar ao outro Estado-Membro um prazo razoável para que este informe se deseja participar no processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.°, podendo incluir a informação referida no n.° 2 do presente artigo.
2. Se o Estado‑Membro que receber informação nos termos do n.° 1 indicar que tenciona participar no processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.°, o Estado‑Membro em cujo território se prevê a realização do projecto deve enviar ao Estado-Membro afectado, se não o tiver já feito, a informação que deve ser transmitida nos termos do n.° 2 do artigo 6.° e disponibilizada nos termos das alíneas a) e b) do n.° 3 do artigo 6.°
[…]
5. As regras de execução das disposições do presente artigo podem ser estabelecidas pelo Estado-Membro em causa e devem permitir ao público em causa no território do Estado-Membro afectado participar efectivamente nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.° 2 do artigo 2.°»
10 O artigo 9.° da Directiva 85/337, conforme alterado pelo artigo 3.°, ponto 6, da Directiva 2003/35, dispõe:
«1. Quando a aprovação tiver sido concedida ou recusada, a autoridade ou autoridades competentes comunicarão esse facto ao público, de acordo com os procedimentos adequados, e porão à disposição do público as seguintes informações:
– o teor da decisão e as condições que eventualmente a acompanhem,
– tendo examinado as preocupações e opiniões expressas pelo público interessado, os motivos e considerações principais em que se baseia a decisão, incluindo a informação sobre o processo de participação do público,
– uma descrição, caso seja necessário, das principais medidas a evitar, reduzir e, se possível, contrabalançar os maiores efeitos adversos.
2. A autoridade ou as autoridades competentes devem informar qualquer Estado‑Membro que tenha sido consultado nos termos do artigo 7.°, enviando‑lhes a informação referida no n.° 1 do presente artigo.
Os Estados‑Membros consultados devem assegurar que essa informação seja colocada, de forma adequada, à disposição do público em causa no seu próprio território.»
11 O artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, tem a seguinte redacção:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:
a) Tenham um interesse suficiente ou, em alternativa;
b) Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de processo administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio,
tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, acto ou omissão abrangido pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente directiva.
Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, actos ou omissões podem ser impugnados.
Os Estados‑Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objectivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça. Para tal, considera-se suficiente, para efeitos da alínea a) do presente artigo, o interesse de qualquer organização não governamental que cumpra os requisitos referidos no n.° 2 do artigo 1.° Igualmente se considera, para efeitos da alínea b) do presente artigo, que tais organizações têm direitos susceptíveis de ser violados.
O presente artigo não exclui a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afecta o requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais, caso esse requisito exista na legislação nacional.
O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.
Para melhorar a eficácia das disposições do presente artigo, os Estados‑Membros devem garantir que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial.»
12 O anexo II da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 enumera os projectos referidos no artigo 4.°, n.° 2, desta directiva alterada. No ponto 10, alínea e), desse anexo, sob a epígrafe «Projectos de infra‑estruturas», figura a construção de estradas, portos e instalações portuárias, incluindo portos de pesca (projectos não incluídos no anexo I).
Directiva 96/61/CE
13 Em conformidade com o disposto no artigo 2.°, n.os 13 e 14, da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), conforme alterado pelo artigo 4.°, ponto 1, da Directiva 2003/35, deve entender‑se por:
«13. ‘Público’, uma ou mais pessoas singulares ou colectivas, bem como, de acordo com a legislação ou práticas nacionais, as suas associações, organizações ou agrupamentos;
14. ‘Público em causa’, o público afectado ou susceptível de ser afectado pela tomada de uma decisão sobre a emissão ou actualização de uma licença ou das condições de licenciamento, ou interessado nessa decisão. Para efeitos da presente definição, consideram-se interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional.»
14 O artigo 15.°, n.os 1 e 5, da Directiva 96/61, conforme alterado pelo artigo 4.°, ponto 3, da Directiva 2003/35, está assim redigido:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja dada ao público em causa a oportunidade efectiva de participar suficientemente cedo no processo de:
– emissão de uma licença para novas instalações,
– emissão de uma licença para qualquer alteração substancial na exploração de uma instalação,
– actualização de uma licença ou das condições de licenciamento para uma instalação nos termos do primeiro travessão do n.° 2 do artigo 13.°
O processo estabelecido no anexo V é aplicável para efeitos dessa participação.
[…]
5. Depois de tomada uma decisão, a autoridade competente deve informar o público do facto, de acordo com os procedimentos adequados, e facultar‑lhe as seguintes informações:
a) Teor da decisão, incluindo uma cópia da licença e de eventuais condições e subsequentes actualizações; e
b) Tendo examinado as preocupações e opiniões expressas pelo público interessado, os motivos e considerações em que se baseia a decisão, incluindo informações sobre o processo de participação do público.»
15 O artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da Directiva 2003/35, prevê:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:
a) [t]endo um interesse suficiente ou, em alternativa,
b) [i]nvocando a violação de um direito, sempre que a legislação de processo administrativo de um Estado-Membro assim o exija como requisito prévio,
tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, acto ou omissão abrangido pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente directiva.
Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, actos ou omissões podem ser impugnados.
Os Estados‑Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objectivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça. Para tal, considera-se suficiente, para efeitos da alínea a) do presente artigo, o interesse de qualquer organização não governamental que cumpra os requisitos referidos no n.° 14 do artigo 2.° Igualmente se considera, para efeitos da alínea b) do presente artigo, que tais organizações têm direitos susceptíveis de ser violados.
O presente artigo não exclui a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afecta o requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais, caso esse requisito exista na legislação nacional.
O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.
Para melhorar a eficácia das disposições do presente artigo, os Estados‑Membros devem garantir que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial.»
Legislação nacional
16 Segundo as disposições combinadas da section 176 da Lei sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento de 2000 (Public Act n.° 30/2000, Planning and Development Act, 2000), conforme alterada pela Lei sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento (infra‑estrutura estratégica) de 2006 [Public Act n.° 27/2006, Planning and Development (Strategic Infrastructure) Act, 2006, Order 2006, S. I. n.° 525/2006] (a seguir «PDA»), e do anexo 5 dos Regulamentos sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento de 2001 (Planning and Development Regulations 2001, S. I. n.° 600/2001), um relatório de impacto no ambiente e uma avaliação dos efeitos no ambiente são obrigatórios para certos projectos, quando determinados limiares forem ultrapassados, projectos entre os quais não figura a categoria dos projectos de vias privadas.
17 O processo de fiscalização da legalidade («judicial review») rege‑se pela Order 84 das regras dos tribunais superiores (Rules of the Superior Courts), tendo os referidos tribunais competência para controlar, em certas condições, as decisões dos tribunais inferiores e dos organismos administrativos.
18 No quadro do processo de fiscalização da legalidade podem ser invocados fundamentos tanto de direito público como de direito privado, dizendo os fundamentos tradicionais de direito público respeito ao controlo do excesso de poder e ao controlo do exercício da sua competência pelos referidos tribunais inferiores e organismos.
19 O recurso destinado à fiscalização da legalidade tem duas etapas. Um pedido de autorização de interposição de um tal recurso deve ser apresentado ao tribunal, acompanhado de uma exposição dos motivos que identifique a reparação pedida e de uma declaração que exponha os factos em que ela se baseia. Se a autorização for concedida, o requerente pode instaurar um processo de fiscalização da legalidade.
20 Aos pedidos de fiscalização da legalidade dirigidos contra as decisões das autoridades competentes em matéria de urbanismo aplica‑se um processo legal específico que se rege pelas sections 50 e 50A do PDA.
21 Nos termos da section 50A(3) do PDA:
«O órgão jurisdicional não concederá a autorização prevista na section 50 antes de ter adquirido a convicção
(a) de que existem motivos sérios para afirmar que a decisão ou o acto em causa é inválido ou deverá ser declarado inválido, e
(b) de que
(i) o requerente tem um interesse substancial na operação que é objecto do pedido ou,
(ii) quando a decisão ou o acto em causa incida sobre um projecto identificado pela section 176, actualmente em vigor, ou por disposições adoptadas em sua aplicação como sendo um projecto susceptível de ter efeitos significativos no ambiente, o recorrente
(I) é uma instituição ou outro organismo (que não uma autoridade do Estado, uma autoridade pública ou um organismo ou agência governamental) cujas finalidades e objectivos dizem respeito à promoção da protecção do ambiente,
(II) prosseguiu essas finalidades ou objectivos durante o período de doze meses que antecedeu a data da interposição do recurso e
(III) preenche as (eventuais) condições que um estabelecimento ou organismo deveria preencher em caso de recurso baseado na section 37(4)(c) por força da section 37(4)(d)(iii) (e, para esse efeito, todas as condições impostas pela section 37(4)(e)(iv) se aplicarão como se a referência que ela contém à classe de operações de que releva a decisão contra a qual o recurso é dirigido fosse uma referência à classe de operações de que releva a decisão ou o acto que é objecto do pedido de autorização previsto na section 50).»
22 A section 50A(4) do PDA especifica que o interesse substancial requerido não se limita aos interesses imobiliários ou financeiros.
23 A section 50A(10) e (11)(b) do PDA obriga os órgãos jurisdicionais a tratar os processos de que foram chamados a conhecer com toda a diligência que uma boa administração da justiça permita. A section 50(A)(12) do PDA permite adoptar regras adicionais com vista a acelerar o processo.
Procedimento pré‑contencioso
24 A Comissão agrupou na presente acção acusações resultantes de dois procedimentos pré‑contenciosos.
25 Em primeiro lugar, a Comissão registou, no decurso do ano de 2001, uma denúncia dirigida contra a Irlanda e incidente sobre o prejuízo causado numa zona costeira situada em Commogue Marsh, Kinsale, no condado de Cork, por um projecto rodoviário privado. Em 18 de Outubro de 2002, a Comissão enviou à Irlanda uma notificação para cumprir na qual indicava que nenhuma autorização parecia ter sido concedida para o projecto em causa e que nenhuma avaliação prévia dos efeitos desse projecto no ambiente tinha sido efectuada apesar do carácter sensível do sítio, contrariamente às exigências impostas pela Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11.
26 Esse Estado‑Membro respondeu à referida notificação para cumprir em 5 de Março de 2003, indicando que o projecto em causa fazia parte de um estaleiro que fora objecto de autorização.
27 Não ficando satisfeita com essa resposta, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em 11 de Julho de 2003, convidando a Irlanda a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento à Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 no prazo de dois meses a contar da notificação do referido parecer.
28 A Irlanda, por carta de 9 de Setembro de 2003, pediu uma prorrogação do prazo de dois meses a fim de responder ao parecer fundamentado, o que fez por carta de 10 de Novembro de 2003.
29 Em segundo lugar, a Comissão dirigiu à Irlanda, em 28 de Julho de 2005, uma notificação para cumprir que incide sobre a transposição da Directiva 2003/35, convidando esse Estado‑Membro a apresentar‑lhe as suas observações no prazo de dois meses a contar da recepção dessa notificação.
30 A Irlanda respondeu por carta de 7 de Setembro de 2005, admitindo não ter parcialmente transposto a Directiva 2003/35.
31 A Comissão emitiu um parecer fundamentado em 19 de Dezembro de 2005, convidando a Irlanda a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento à referida directiva no prazo de dois meses a contar da recepção do referido parecer.
32 A Irlanda, por carta de 14 de Fevereiro de 2006, precisou que estavam a ser elaboradas medidas de transposição.
33 Em 18 de Outubro de 2006, a Comissão emitiu um parecer fundamentado complementar, solicitando à Irlanda que adoptasse as medidas necessárias para dar resposta ao referido parecer dentro de dois meses a contar da sua recepção. Esse Estado‑Membro respondeu em 27 de Fevereiro de 2007, fora do prazo estabelecido pela Comissão.
34 Não ficando satisfeita com as respostas dadas pela Irlanda no quadro desses dois procedimentos pré‑contenciosos, a Comissão, de harmonia com o disposto no artigo 226.°, segundo parágrafo, CE, decidiu‑se pela propositura da presente acção.
Quanto à acção
35 A acção da Comissão assenta em duas acusações.
Quanto à primeira acusação
Argumentos das partes
36 A Comissão considera que a construção de um arruamento privado constitui um projecto de infra‑estruturas abrangido pelo anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 e que, por consequência, as autoridades irlandesas estão obrigadas, em conformidade com o artigo 2.° desta directiva alterada, a velar por que, antes da concessão da aprovação, tais projectos sejam submetidos a uma avaliação no que respeita aos seus efeitos no ambiente, se se considerar que os mesmos são susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
37 A legislação irlandesa, ao limitar a exigência de uma avaliação dos efeitos no ambiente aos projectos de arruamentos públicos propostos pelas autoridades públicas, não respeita, portanto, as exigências comunitárias.
38 A Irlanda alega que os projectos de construção de vias privadas, os quais não contesta que sejam abrangidos pelo anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, fazem quase sempre parte integrante de outros projectos que são, por seu turno, submetidos à exigência da avaliação dos seus efeitos no ambiente, em aplicação das disposições combinadas da section 176 do PDA e do anexo 5 dos Regulamentos sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento de 2001, quando forem susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
39 Esse Estado‑Membro admite, por outro lado, que a Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 não faz distinção entre os projectos rodoviários privados e os públicos, e indica ter a intenção de alterar a sua legislação a fim de fazer dos projectos rodoviários uma categoria de pleno direito, sujeita à exigência da avaliação dos efeitos no ambiente se o projecto rodoviário for susceptível de ter efeitos significativos no ambiente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
40 Em aplicação do disposto no artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, os Estados‑Membros devem determinar, para os projectos que pertencem às classes enumeradas no anexo II desta directiva alterada, quer com base num exame caso a caso quer com base em limiares ou critérios, se os referidos projectos deverão ser submetidos a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente em conformidade com o disposto nos artigos 5.° a 10.° da referida directiva. Segundo essa mesma disposição, os Estados‑Membros podem também decidir aplicar esses dois processos.
41 Se bem que aos Estados‑Membros seja conferida uma margem de apreciação para especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou para fixar critérios e/ou limiares a reter, essa margem encontra os seus limites na obrigação, estabelecida no artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, de submeter a um estudo de efeitos os projectos susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, nomeadamente em razão da sua natureza, das suas dimensões ou da sua localização (v. acórdãos de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o., C‑72/95, Colect., p. I‑5403, n.° 50; de 28 de Fevereiro de 2008, Abraham e o., C‑2/07, Colect., p. I‑1197, n.° 37; e de 30 de Abril de 2009, Mellor, C‑75/08, Colect., p. I‑0000, n.° 50).
42 A este propósito, o Tribunal de Justiça já declarou que um Estado‑Membro que fixasse os critérios ou os limiares a um nível tal que, na prática, toda uma classe de projectos fosse de antemão subtraída à obrigação de estudo dos seus efeitos excederia a margem de apreciação de que dispõe por força dos artigos 2.°, n.° 1, e 4.°, n.° 2, da directiva alterada, salvo se se pudesse considerar, com base numa apreciação global, que a totalidade dos projectos excluídos não era susceptível de ter efeitos significativos no ambiente (v. acórdãos Kraaijeveld e o., já referido, n.° 53, e de 16 de Setembro de 1999, WWF e o., C‑435/97, Colect., p. I‑5613, n.° 38).
43 A título dos projectos abrangidos pelo artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, o anexo II, ponto 10, alínea e), desta directiva alterada refere a «construção de estradas».
44 A esse respeito, ao submeter os projectos de construção de estradas privadas a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente apenas na hipótese de esses projectos se inscreverem no quadro de outros projectos, que entram no âmbito de aplicação da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, e estão, eles próprios, sujeitos à obrigação de avaliação, a legislação irlandesa, tal como aplicável à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, tinha por efeito subtrair à avaliação dos seus efeitos no ambiente qualquer projecto de construção de estrada privada realizado isoladamente, mesmo que o referido projecto fosse susceptível de ter efeitos significativos no ambiente.
45 Deve, além disso, salientar‑se que o critério atinente à natureza privada ou pública de uma estrada não tem nenhuma pertinência quanto à aplicabilidade do anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11.
46 Portanto, a primeira acusação é fundada.
Quanto à segunda acusação
47 Resulta das últimas peças processuais apresentadas pela Comissão que, segundo esta e atendendo à retirada das acusações respeitantes ao artigo 4.°, pontos 1, 5 e 6, da Directiva 2003/35, a transposição feita pela Irlanda permanece incompleta no que respeita aos artigos 3.°, pontos 1 e 3 a 7, e 4.°, pontos 2 a 4, desta directiva, donde resulta um incumprimento das obrigações decorrentes do artigo 6.° da referida directiva.
48 Por outro lado, a Comissão considera que, de qualquer forma, a Irlanda não comunicou nos prazos estabelecidos as disposições destinadas a aplicar os artigos supramencionados, contrariamente às prescrições do referido artigo 6.°
49 A segunda acusação, tomada nas suas diferentes partes, tal como invocada no essencial pela Comissão, incide assim exclusivamente na inexistência de transposição de algumas disposições da Directiva 2003/35, como de resto a Comissão confirmou na audiência, sem que, por isso, a qualidade da transposição seja criticada e, portanto, possa ser posta em causa por ela no quadro do presente processo.
50 Além disso, deve salientar‑se que as disposições do PDA visadas na presente acção são as que resultam das alterações introduzidas pela Lei modificativa de 2006 mencionada no n.° 16 do presente acórdão, uma vez que as referidas alterações, como salientou a advogada‑geral no n.° 53 das suas conclusões, entraram em vigor em 17 de Outubro de 2006, ou seja, antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar.
Quanto à exigência de transposição das disposições do artigo 3.°, ponto 1, da Directiva 2003/35
– Argumentos das partes
51 No tocante ao artigo 3.°, ponto 1, da Directiva 2003/35, a Comissão alega que as autoridades irlandesas devem adoptar disposições que garantam que os conceitos de «público» e de «público em causa» não sejam definidos de forma mais restritiva na legislação irlandesa do que na Directiva 2003/35. Sublinha, em particular, que os direitos conferidos às organizações não governamentais não estão suficientemente garantidos, tal como resulta da jurisprudência, apesar de a referida directiva lhes conferir certos direitos na qualidade de público em causa.
52 A Irlanda responde que, à luz da obrigação geral de interpretar o direito nacional em conformidade com as disposições do direito comunitário que se impõe em especial aos órgãos jurisdicionais, a introdução de disposições legislativas destinadas a definir os conceitos de «público» e de «público em causa» não é necessária para dar pleno efeito a essas definições. Acrescenta que os direitos recentemente conferidos estão já garantidos a todo o público e que não é, por isso, necessário dar uma definição particular do conceito de «público em causa».
53 A Irlanda alega igualmente que, em aplicação da section 50A(3)(b)(ii) do PDA, as organizações não governamentais que promovem o ambiente estão exoneradas da obrigação de demonstrar que têm um interesse substancial em agir.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
54 Deve recordar‑se que, segundo jurisprudência constante, a transposição para direito interno de uma directiva não exige necessariamente a reprodução formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica, podendo contentar‑se com um contexto jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso (v., designadamente, acórdãos de 16 de Novembro de 2000, Comissão/Grécia, C‑214/98, Colect., p. I‑9601, n.° 49; de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França, C‑38/99, Colect., p. I‑10941, n.° 53; e de 30 de Novembro de 2006, Comissão/Luxemburgo, C‑32/05, Colect., p. I‑11323, n.° 34).
55 Resulta de jurisprudência igualmente constante que as disposições de uma directiva devem ser executadas com força obrigatória incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas, a fim de que se cumpra a exigência da segurança jurídica que requer que, no caso de a directiva ter por fim criar direitos para os particulares, os beneficiários sejam colocados em condições de conhecer a plenitude dos seus direitos (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 1997, Comissão/França, C‑197/96, Colect., p. I‑1489, n.° 15; de 4 de Dezembro de 1997, Comissão/Itália, C‑207/96, Colect., p. I‑6869, n.° 26; e Comissão/Luxemburgo, já referido, n.° 34).
56 Tendo em conta a finalidade do artigo 3.°, ponto 1, da Directiva 2003/35, que consiste em aditar definições às que figuram no artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 85/337 e, particularmente, em indicar o que, na acepção desta última directiva, se deve entender por «público em causa», e quando paralelamente a Directiva 2003/35 reconhece direitos novos ao referido público, não pode deduzir‑se da falta de reprodução expressa dessas definições na legislação irlandesa que a Irlanda não tenha cumprido a obrigação de transposição das disposições em causa que lhe incumbe.
57 Com efeito, o alcance da nova definição do «público em causa» assim introduzida pela Directiva 2003/35 só pode ser analisado, como salientou a advogada‑geral nos n.os 36 e 37 das suas conclusões, à luz do conjunto dos direitos que a referida directiva reconhece ao «público em causa» no tocante a dois aspectos indissociáveis.
58 A este propósito, a Comissão não demonstra em que medida o «público em causa», entendido como público que é afectado ou que é susceptível de ser afectado pelos procedimentos de tomada de decisão em matéria de ambiente ou que tem um interesse a defender nesse quadro, não dispõe dos direitos de que é suposto beneficiar em aplicação das alterações introduzidas pela Directiva 2003/35.
59 Finalmente, deve salientar‑se que os argumentos avançados pela Comissão relativamente à apreensão pela jurisprudência do papel das organizações não governamentais que promovem o ambiente como pertencentes ao «público em causa» incidem, a título principal, sobre eventuais carências na concretização efectiva dos direitos de que as referidas organizações se podem prevalecer, nomeadamente em matéria de fiscalização da legalidade, e se situam, por consequência, fora do âmbito da acusação baseada na falta de transposição de que o Tribunal de Justiça foi exclusivamente chamado a conhecer.
60 Resulta do que precede que a segunda acusação, na medida em que diz respeito à exigência de transposição das disposições do artigo 3.°, ponto 1, da Directiva 2003/35, não é fundada.
Quanto à exigência de transposição dos artigos 3.°, pontos 3 a 6, e 4.°, pontos 2 e 3, da Directiva 2003/35
– Argumentos das partes
61 Segundo a Comissão, os artigos 3.°, pontos 3 a 6, e 4.°, pontos 2 e 3, da Directiva 2003/35 não foram objecto de transposição completa.
62 No tocante a essas disposições, a Irlanda alega que houve transposição no que se refere ao regime da licença de urbanização, mas admite que era ainda necessário, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar, transpor essas disposições pela adopção de medidas legislativas relativas a outros processos de aprovação.
63 No tocante às disposições do artigo 4.°, pontos 2 e 3, da referida directiva, a Irlanda reconhece que, no termo do prazo fixado no referido parecer fundamentado, devia ainda adoptar e notificar determinadas medidas relativas à plena transposição dessas disposições.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
64 Importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdãos de 4 de Julho de 2002, Comissão/Grécia, C‑173/01, Colect., p. I‑6129, n.° 7, e de 10 de Abril de 2003, Comissão/França, C‑114/02, Colect., p. I‑3783, n.° 9).
65 É pacífico que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar, a Irlanda não tinha adoptado as medidas legislativas, regulamentares ou administrativas de molde a assegurar uma transposição completa dos artigos 3.°, pontos 3 a 6, e 4.°, pontos 2 e 3, da Directiva 2003/35. As mudanças ocorridas em seguida, posteriormente à propositura da acção por incumprimento, não podem, por outro lado e segundo jurisprudência constante, ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 6 de Março de 2003, Comissão/Luxemburgo, C‑211/02, Colect., p. I‑2429, n.° 6).
66 A segunda acusação, na medida em que diz respeito à falta de transposição dos artigos 3.°, pontos 3 a 6, e 4.°, pontos 2 e 3, da Directiva 2003/35 é, portanto, fundada.
Quanto à exigência de transposição dos artigos 3.°, ponto 7, e 4.°, ponto 4, da Directiva 2003/35
– Argumentos das partes
67 A Comissão sustenta que a Irlanda não transpôs as exigências decorrentes dos artigos 3.°, ponto 7, e 4.°, ponto 4, da Directiva 2003/35, disposições pelas quais foram inseridos, respectivamente, o artigo 10.°‑A da Directiva 85/337 e o artigo 15.°‑A da Directiva 96/61. A Comissão invoca cinco argumentos em apoio desta parte da segunda acusação.
68 Com o primeiro argumento, que incide sobre o conceito de interesse suficiente em agir consagrado nos artigos 3.°, ponto 7, e 4.°, ponto 4, da Directiva 2003/35, a Comissão afirma que o critério atinente à demonstração de um «interesse substancial», que tem aplicação no quadro do processo legal específico aplicável aos pedidos de fiscalização da legalidade das decisões das autoridades competentes em matéria de urbanismo previsto na section 50 do PDA, não corresponde ao conceito de «interesse suficiente» previsto pela referida directiva.
69 A fixação de tal critério, mais rigoroso que o utilizado no artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e no artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, equivale, segundo a Comissão, a uma não transposição das exigências consagradas pela Directiva 2003/35.
70 Finalmente, a Comissão indica que duas decisões da High Court (Irlanda), uma de 14 de Julho e outra de 8 de Dezembro de 2006, proferidas no processo Friends of the Curragh Environment Ltd, demonstram que não se pode considerar que o sistema de fiscalização da legalidade em vigor na Irlanda dá execução à Directiva 2003/35, uma vez que a High Court indicou, na segunda dessas decisões, a propósito do exame do «interesse substancial», que essa directiva não tinha sido transposta para o direito irlandês.
71 A Irlanda contesta a pertinência das referidas decisões da High Court, na medida em que estas tratavam, antes de mais, da questão do efeito directo da Directiva 2003/35.
72 Acrescenta que o acórdão proferido pela High Court, em 26 de Abril de 2007, no processo Sweetman, demonstra, pelo contrário, que às disposições supramencionadas da referida directiva é dada execução pelo processo de fiscalização da legalidade, completado por regras processuais específicas previstas em certos códigos, nomeadamente a section 50 do PDA, tendo o juiz qualificado de flexível o critério extraído do interesse substancial, considerando que não estava em contradição com o artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35.
73 Através do segundo argumento, a Comissão invoca a inexistência de transposição do artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, por não ter sido transposta para direito irlandês, contrariamente ao primeiro parágrafo de cada um desses artigos, a exigência de o recorrente poder contestar a legalidade quanto ao fundo das decisões, actos ou omissões abrangidos pelas disposições de cada uma das directivas relativas à participação do público.
74 A Irlanda alega, a este propósito, que os referidos artigos exigem, não que seja previsto um controlo exaustivo do fundo de uma decisão, mas simplesmente que seja oferecida a possibilidade de contestar a legalidade quanto ao fundo de uma decisão. Ora, tal controlo existe no direito irlandês.
75 A Irlanda afirma igualmente que as exigências consagradas no artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e no artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, estão plenamente transpostas para o direito irlandês devido à existência do processo de fiscalização da legalidade previsto nos tribunais irlandeses. O objectivo deste recurso jurisdicional é permitir uma forma de controlo das decisões e acções dos tribunais e dos órgãos administrativos, a fim de garantir que as missões conferidas a essas autoridades sejam correcta e legalmente cumpridas.
76 Por outro lado, segundo esse Estado‑Membro, aos recursos dirigidos contra as autoridades competentes em matéria de urbanismo aplica‑se um processo específico de fiscalização da legalidade que é regido pelas sections 50 e 50A do PDA.
77 A Comissão sustenta, através do terceiro argumento, que nenhuma medida foi tomada pela Irlanda para assegurar a transposição das exigências atinentes à celeridade dos processos previstas nos artigos 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e no artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva.
78 Invoca, no quarto argumento, a mesma falta de transposição no que diz respeito à exigência atinente ao custo não exageradamente dispendioso dos referidos processos, alegando que não existe, em matéria de despesas, limite superior aplicável ao montante que o peticionário vencido será obrigado a pagar, por nenhuma disposição legal fazer referência ao custo não exageradamente dispendioso dos processos.
79 Segundo a Irlanda, os processos existentes são regulares, equitativos e não têm um custo exageradamente dispendioso. E permitem, por outro lado, controlar rapidamente as decisões referidas pelas Directivas 85/337 e 96/61 alteradas pela Directiva 2003/35.
80 Por fim, através do quinto argumento, a Comissão censura a Irlanda por não ter posto à disposição do público, como o artigo 10.°‑A, segundo parágrafo, da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e o artigo 15.°‑A, sexto parágrafo, da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, lhe impõem, as informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e jurisdicional.
81 A Irlanda considera ter dado satisfação a essa obrigação uma vez que a Order 84 das regras dos tribunais superiores, mencionada no n.° 17 do presente acórdão, é uma disposição legislativa e que existe, por outro lado, um sítio Internet do serviço dos tribunais irlandeses que descreve os diferentes órgãos jurisdicionais e as suas competências e permite o acesso aos acórdãos da High Court.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
82 No que diz respeito ao primeiro argumento, relativo ao interesse em agir, resulta do artigo 10.°‑A, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, que os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que tenham um interesse suficiente em agir ou invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação nacional assim o exija como requisito prévio, tenham a possibilidade de interpor recurso nas condições precisadas por estas disposições, determinando simultaneamente o que constitui um interesse suficiente ou uma violação de um direito, de acordo com o objectivo que consiste em proporcionar ao público em causa um amplo acesso à justiça.
83 É pacífico que, permitindo aos recorrentes, membros do «público em causa», que podem prevalecer‑se de um interesse que satisfaça as condições enunciadas na section 50A(3) do PDA, interpor recurso contra certas medidas de planificação, a Irlanda adoptou disposições pelas quais o direito de acesso à justiça conferido nesse domínio específico depende directamente da existência de um interesse em agir dos referidos recorrentes, como salientou a advogada‑geral no n.° 57 das suas conclusões.
84 A este propósito, na medida em que, como foi dito no n.° 49 do presente acórdão, a Comissão contesta apenas a inexistência de transposição de determinadas disposições, tendo, por outro lado, indicado expressamente não ter intenção de fazer valer uma transposição incorrecta ou incompleta, não há que verificar se o critério baseado no interesse substancial, tal como aplicado e interpretado pelos órgãos jurisdicionais irlandeses, coincide com o baseado no interesse suficiente em agir consagrado pela Directiva 2003/35, o que conduziria a suscitar a questão da qualidade da transposição, particularmente à luz da competência que a referida directiva reconhece aos Estados‑Membros para determinarem o conceito de interesse suficiente no respeito do objectivo que ela prossegue.
85 Além disso, o segundo acórdão da High Court no processo Friends of the Curragh Environment Ltd, que a Comissão invoca a título principal, foi proferido na vigência da legislação aplicável anteriormente às alterações introduzidas no PDA em 2006 e não é, de qualquer forma, suficiente para provar a falta de transposição censurada.
86 O primeiro argumento não é, por conseguinte, procedente.
87 No que se refere ao segundo argumento, é pacífico que existe, em direito irlandês, além do processo legal específico aplicável em conformidade com as sections 50 e 50A do PDA, o recurso jurisdicional de fiscalização da legalidade regido pela Order 84 das regras dos tribunais superiores. Esses recursos permitem pedir a anulação de decisões ou actos, no quadro do controlo das decisões e das acções dos tribunais e dos órgãos administrativos destinado a garantir que as missões conferidas a essas autoridades são legalmente cumpridas.
88 Os diferentes recursos assim instituídos, interpostos para uma instância jurisdicional, podem aplicar‑se às decisões, actos ou omissões abrangidos pelas disposições das Directivas 85/337 e 96/61 alteradas pela Directiva 2003/35 relativas à participação do público, nomeadamente no domínio específico do urbanismo, pelo que pode considerar‑se que constituem uma transposição do artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, na medida em que exigem que o recorrente possa contestar a legalidade substantiva ou processual dos referidos actos, decisões, ou omissões.
89 Uma vez que o Tribunal de Justiça não é chamado a conhecer de uma acusação baseada na má transposição das referidas disposições, não poderá examinar os argumentos apresentados pela Comissão relativamente à extensão do controlo efectivamente exercido no quadro do recurso jurisdicional, tal como resulta em particular da jurisprudência da High Court.
90 O segundo argumento não é, portanto, procedente.
91 No que diz respeito ao terceiro argumento, relativo à inexistência de transposição do artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, na parte em que consagram exigências atinentes à celeridade dos processos, o referido argumento, na medida em que resulta da section 50A(10) e (11)(b) do PDA que os órgãos jurisdicionais competentes devem tratar os processos com toda a diligência que uma boa administração da justiça permita, não é, portanto, procedente à luz do que foi indicado no n.° 49 do presente acórdão.
92 No tocante ao quarto argumento, que incide sobre o custo dos processos, resulta do artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, que os processos instaurados no quadro dessas disposições não devem ser exageradamente dispendiosos. Só são visados os custos causados pela participação em tais processos. Tal imposição não proíbe que os órgãos jurisdicionais possam proferir uma condenação nas despesas, com a reserva de que o montante destas satisfaça essa exigência.
93 Embora esteja assente que os órgãos jurisdicionais irlandeses têm a faculdade de renunciar a condenar a parte vencida nas despesas e podem, além disso, fazer incidir o encargo das despesas efectuadas por esta sobre a outra parte, é forçoso reconhecer que se trata no caso de uma simples prática jurisdicional.
94 Não pode considerar‑se que esta prática, que não reveste, por natureza, carácter de certeza, possa, à luz das exigências consagradas pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça recordada nos n.os 54 e 55 do presente acórdão, constituir uma execução válida das obrigações que resultam do artigo 10.°‑A da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e do artigo 15.°‑A da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva.
95 O quarto argumento é, portanto, procedente.
96 No tocante ao quinto argumento, deve recordar‑se que um dos fundamentos principais da Directiva 2003/35 é favorecer o acesso à justiça em matéria de ambiente, na linha da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, a participação do público no processo de tomada de decisão e o acesso à justiça em matéria de ambiente.
97 A este propósito, a obrigação de pôr à disposição do público uma informação prática respeitante ao acesso às vias de recurso administrativas e jurisdicionais prevista no artigo 10.°‑A, sexto parágrafo, da Directiva 85/337, inserido pelo artigo 3.°, ponto 7, da Directiva 2003/35, e no artigo 15.°‑A, sexto parágrafo, da Directiva 96/61, inserido pelo artigo 4.°, ponto 4, da mesma directiva, deve ser analisada como uma obrigação de resultado precisa, cujo cumprimento os Estados‑Membros devem assegurar.
98 Na falta de dispositivo legal ou regulamentar específico respeitante à informação sobre os direitos assim conferidos ao público, não pode considerar‑se que a simples colocação à disposição, pela via da publicação ou pela via electrónica, das regras relativas às vias de recurso administrativas e jurisdicionais, bem como o acesso possível às decisões judiciais, garantam de maneira suficientemente clara e precisa que o público em causa está em condições de conhecer os seus direitos de acesso à justiça em matéria de ambiente.
99 O quinto argumento deve, portanto, ser acolhido.
100 Resulta do que precede que a segunda acusação, na medida em que se refere à exigência de transposição dos artigos 3.°, ponto 7, e 4.°, ponto 4, da Directiva 2003/35, considerada nos seus quarto e quinto argumentos, é fundada.
Quanto ao desrespeito do artigo 6.°, primeiro parágrafo, da Directiva 2003/35, na medida em que a obrigação de informação da Comissão não foi observada
– Argumentos das partes
101 A Comissão alega que as informações que lhe foram fornecidas pela Irlanda a propósito da transposição das disposições da Directiva 2003/35 que criaram os artigos 10.°‑A da Directiva 85/337 e 15.°‑A da Directiva 96/61 não são suficientes.
102 Sustenta, a este propósito, que a Irlanda não levou ao seu conhecimento a jurisprudência que estabelece o acesso do público em causa ao controlo jurisdicional ou as disposições legislativas precisas que permitissem demonstrar que os direitos e obrigações previstas nessas disposições foram transpostos, em particular quanto à exigência de um controlo jurisdicional regular, equitativo e atempado e não exageradamente dispendioso.
103 Acrescenta que não foi informada da jurisprudência nacional útil no que se refere especificamente ao uso das vias de recurso em relação com a Directiva 2003/35 e, em particular, que não foi tornada destinatária pela própria Irlanda dos acórdãos proferidos pela High Court no processo Friends of Curragh Environment Ltd, que lhe foram comunicados por uma fonte distinta.
104 A Irlanda reconhece que não deu pleno cumprimento à obrigação de informação da Comissão consagrada no artigo 6.° da Directiva 2003/35. Precisa todavia que, na medida em que as disposições dos artigos 3.°, ponto 7, e 4.°, ponto 4, dessa directiva estavam já transpostas pelas disposições legais existentes, não era obrigada a notificar essas disposições.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
105 Deve recordar‑se que, embora no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE incumba à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, sem poder basear‑se em qualquer presunção, cabe igualmente aos Estados‑Membros, por força do artigo 10.° CE, facilitar‑lhe o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o disposto no artigo 211.° CE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado CE, bem como das disposições adoptadas pelas instituições por força deste (v., designadamente, acórdãos de 12 de Setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, C‑408/97, Colect., p. I‑6417, n.os 15 e 16, e de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália, C‑456/03, Colect., p. I‑5335, n.° 26).
106 Para os efeitos recordados por essa jurisprudência, o artigo 6.° da Directiva 2003/35, à semelhança de outras directivas, impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de informação.
107 A informação que os Estados‑Membros estão assim obrigados a prestar à Comissão deve ser clara e precisa. Deve indicar sem ambiguidade através de que medidas legislativas, regulamentares e administrativas o Estado‑Membro considera ter cumprido as diferentes obrigações que a directiva lhe impõe. Na falta de tal informação, a Comissão não tem condições para verificar se o Estado‑Membro aplicou realmente e completamente a directiva. O incumprimento desta obrigação dos Estados‑Membros, seja por falta total de informação ou por uma informação insuficientemente clara e precisa, pode, por si só, justificar a abertura do procedimento previsto no artigo 226.° CE com vista à declaração deste incumprimento (v. acórdão de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália, já referido, n.° 27).
108 Por outro lado, se bem que a transposição de uma directiva possa ser assegurada por normas do direito interno já em vigor, os Estados‑Membros não estão, nessa hipótese, dispensados da obrigação formal de informar a Comissão da existência dessas normas, a fim de que esta possa estar em condições de apreciar a sua conformidade com a directiva (v., neste sentido, acórdão de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália, já referido, n.° 30).
109 No caso em apreço, na medida em que considerasse que o direito já em vigor assegurava por si só a concretização das disposições da Directiva 2003/35 relativas ao acesso à justiça em matéria de ambiente, cabia à Irlanda levar ao conhecimento da Comissão as disposições legislativas ou regulamentares em causa, sem que pudesse utilmente tirar argumento de precedentes notificações dessas regras de direito interno efectuadas no quadro da transposição das Directivas 85/337 e 96/61, tal como aplicáveis antes das alterações introduzidas pela Directiva 2003/35.
110 Cabia igualmente à Irlanda, uma vez que este Estado‑Membro sustentava que a transposição tinha sido reconhecida pela jurisprudência dos órgãos jurisdicionais nacionais, em particular pela da High Court, comunicar à Comissão um balanço preciso da referida jurisprudência, permitindo assim à Comissão verificar se este Estado‑Membro tinha efectivamente executado a Directiva 2003/35 pela simples aplicação do direito nacional existente antes da entrada em vigor desta directiva e assegurar o controlo que lhe incumbe a título do disposto no Tratado.
111 Por consequência, a segunda acusação, na medida em que diz respeito à violação da obrigação de informar a Comissão, é fundada.
112 Atendendo ao conjunto das considerações precedentes, deve pois declarar‑se verificado que a Irlanda,
– não tendo adoptado, em conformidade com o disposto nos artigos 2.°, n.° 1, e 4.°, n.os 2 a 4, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11, todas as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente pertencentes à categoria de construção de estradas abrangida pelo anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 sejam submetidos, em conformidade com o disposto nos artigos 5.° a 10.° desta directiva alterada, a um procedimento de pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos, e
– não tendo adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, pontos 3 a 7, e 4.°, pontos 2 a 4, da Directiva 2003/35 e ao não notificar algumas dessas disposições à Comissão,
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respectivamente, da Directiva 85/337 alterada pela Directiva 97/11 e do artigo 6.° da Directiva 2003/35.
113 A acção é julgada improcedente quanto ao mais.
Quanto às despesas
114 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 3, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou em circunstâncias excepcionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
115 No presente litígio, deve ter‑se em conta o facto de que, tendo a Comissão pedido a condenação da Irlanda nas despesas, a demandante foi vencida em parte substancial das suas acusações. Há, portanto que decidir que cada uma das duas partes suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) A Irlanda,
– não tendo adoptado, em conformidade com o disposto nos artigos 2.°, n.° 1, e 4.°, n.os 2 a 4, da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, todas as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente pertencentes à categoria de construção de estradas abrangida pelo anexo II, ponto 10, alínea e), da Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 97/11, sejam submetidos, em conformidade com o disposto nos artigos 5.° a 10.° desta directiva, a um procedimento de pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos, e
– não tendo adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, pontos 3 a 7, e 4.°, pontos 2 a 4, da Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho, e ao não notificar algumas dessas disposições à Comissão das Comunidades Europeias,
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respectivamente, da Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 97/11, e do artigo 6.° da Directiva 2003/35.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao mais.
3) A Comissão das Comunidades Europeias e a Irlanda suportarão as suas próprias despesas.
Assinaturas