JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
15 päivänä tammikuuta 2009 1(1)
Asia C‑427/07
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Irlanti
Direktiivi 2003/35/EY – Ympäristövaikutusten arviointi – Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus
I Johdanto
1. Esillä oleva asia perustuu kahteen erilliseen edeltäneeseen menettelyyn. Komissio moittii Irlantia ensinnäkin siitä, ettei se ole pannut yksityisten tiehankkeiden osalta täytäntöön tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annettua neuvoston direktiiviä 85/337/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 3.3.1997 annetulla neuvoston direktiivillä 97/11/EY(3) (jäljempänä YVA-direktiivi). Toiseksi Irlanti ei ole pannut (täysimääräisesti) täytäntöön yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta 26.5.2003 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2003/35/EY(4) eikä ole ilmoittanut sen täytäntöönpanosta komissiolle.
2. Kiistan pääasiallisena kohteena on muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus Irlannin kaavoitusoikeudessa. Tässä yhteydessä on käsiteltävä erityisesti komission väitteisiin sisältyvää ristiriitaa: se väittää yhtäältä moittivansa ainoastaan täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumista eikä niiden laatua. Toisaalta se pohtii perusteellisesti Irlannin toimenpiteiden laatua, toisin sanoen sitä, ovatko Irlannin tietyt toimenpiteet direktiivin 2003/35 vaatimusten mukaisia.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Direktiivin 2003/35 tavoitteena on tiedonsaantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen(5) (jäljempänä Århusin yleissopimus), jonka EY allekirjoitti 25.6.1998 Århusissa (Tanskassa), eräiden määräysten täytäntöönpano.(6)
A Århusin yleissopimus
4. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleessa määritetään yleisö, jota asia koskee, ja valtiosta riippumattomat järjestöt, joiden etua asia koskee, seuraavasti:
”Tässä yleissopimuksessa
– –
5. ’yleisöllä, jota asia koskee’ tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee.”
5. Yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleessa on määritetty, miten sopimuspuolet panevat sopimuksen täytäntöön:
”Kukin sopimuspuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädäntö-, sääntely- ja muihin toimenpiteisiin, mukaan lukien toimenpiteet, joilla pyritään tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien säännösten yhteensovittamiseen, samoin kuin asianmukaiset täytäntöönpanotoimenpiteet selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehyksen luomiseksi ja ylläpitämiseksi tämän yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten.”
6. On syytä viitata 3 artiklan 8 kappaleeseen, siltä osin kuin tämä määräys koskee oikeudenkäyntikuluja:
”Kukin sopimuspuoli varmistaa, ettei niitä henkilöitä, jotka käyttävät oikeuksiaan tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti, rangaista, vainota tai häiritä millään tavalla heidän toimintansa takia. Tämä määräys ei vaikuta kansallisten tuomioistuinten oikeuteen määrätä kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen korvaamista.”
7. Yleissopimuksen 6 artikla sisältää määräyksiä yleisön osallistumisesta päätöksentekoon, joka koskee tiettyjä toimia, jotka joko on nimenomaisesti lueteltu yleissopimuksessa olevassa liitteessä I tai joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
8. Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa määrätään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta yleissopimuksessa määrätyn yleisön osallistumisen yhteydessä:
”Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja
a) joiden etua asia riittävästi koskee
tai vaihtoehtoisesti
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.”
9. Yleissopimuksen 9 artiklan 4 ja 5 kappale sisältävät lisää tuomioistuinmenettelyjä koskevia määräyksiä:
”4. Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle. Tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
5. Tämän artiklan määräysten tehostamiseksi kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisölle annetaan tietoa mahdollisuudesta käyttää hallinnollisia ja tuomioistuimessa tapahtuvia uudelleentarkastelumenettelyjä, sekä harkitsee asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista poistaakseen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käyttöön liittyvät taloudelliset esteet ja muut esteet tai vähentääkseen niitä.”
B Direktiivi 2003/35
10. Direktiivin 2003/35 3 artikla sisältää YVA-direktiiviä koskevia muutoksia.
11. Mainitun artiklan 1 kohdassa määritetään yleisö, jota asia koskee, seuraavasti:
”yleisö, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisö, jonka etua ne koskevat; tämän määritelmän mukaisesti katsotaan, että asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua.”
12. Artiklan 7 kohta koskee muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta:
”Lisätään artikla seuraavasti:
10 a artikla
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee, ja:
a) joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, missä vaiheessa moite päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä vastaan voidaan esittää.
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien järjestöjen edun katsotaan olevan tämän artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävä. Niillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän artiklan säännökset eivät estä mahdollisuutta, että hallinnollinen viranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten muutoksenhakumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimen tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
Kyseisen menettelyn on oltava oikeudenmukainen, tasapuolinen ja nopea, eikä se saa olla niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.
Tämän artiklan säännösten tehostamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisölle annetaan käytännön tietoja mahdollisuudesta turvautua hallinnollisiin ja tuomioistuimessa tapahtuviin muutoksenhakumenettelyihin.”
13. Direktiivin 2003/35 4 artikla sisältää ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annettua neuvoston direktiiviä 96/61/EY(7) koskevia muutoksia. Mainitun artiklan 4 kohdan sanamuoto on olennaisesti sama kuin YVA-direktiivin uuden 10 a artiklan.
C Irlannin lainsäädäntö
14. Asianosaiset kiistelevät pääasiassa yllä mainittujen säännösten täytäntöönpanosta Irlannin vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölaissa (Planning and Development Act 2000),(8) sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla (Planning and Development (Strategic Infrastructure) Act 2006).(9) Mainitun lain 50 §:ssä ja 50A §:ssä säädetään tiettyjä suunnittelutoimenpiteitä koskevista kanteista.
15. Lain 50A §:n 3 momentissa säädetään kanteen edellytyksenä olevasta riittävästä oikeussuojan tarpeesta:
”3. Tuomioistuin ei myönnä 50 §:ssä tarkoitettua lupaa, paitsi jos
a) merkittävät syyt tukevat sitä, että kyseinen päätös tai toimi on pätemätön tai on julistettava pätemättömäksi, ja
b) (i) hakemuksen kohteena oleva asia koskee merkittävästi hakijan etua, tai
(ii) hakija – kun kyseinen päätös tai toimi koskee hanketta, joka on asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana tai sen aikaan voimassa olleiden, 176 §:n tai sen mukaisesti annettujen säännösten nojalla määritettävä hankkeeksi, jolla on mahdollisia merkittäviä ympäristövaikutuksia –
(I) on yhteisö tai organisaatio (muu kuin valtion viranomainen, julkinen viranomainen tai hallituksen elin tai virasto), jonka tavoite tai tarkoitus liittyy ympäristönsuojelun edistämiseen,
(II) on noudattanut tätä tavoitetta tai tarkoitusta 12 kuukauden aikana ennen hakemuksen esittämistä ja
(III) täyttää (mahdolliset) vaatimukset, joita yhteisön tai organisaation on 37 §:n 4 momentin d kohdan iii alakohdan mukaan täytettävä voidakseen käyttää 37 §:n 4 momentin c kohdan mukaisia oikeussuojakeinoja (tämän määräyksen vuoksi viittaus oikeussuojakeinon kohteena olevan päätöksen alaan on 37 §:n 4 momentin e kohdan iv alakohdan kaikkia vaatimuksia sovellettaessa tulkittava viittaukseksi sen päätöksen tai toimen alaan, joka on 50 §:n mukaisen lupahakemuksen kohteena).”
16. Lain 50A §:n 4 momentissa täsmennetään, että mainittu merkittävä oikeussuojan tarve ei rajoitu kiinteistöihin tai taloudellisiin etuihin.
17. Lain 50A §:n 10 momentissa ja 11 momentin a kohdassa tuomioistuimia kehotetaan toteuttamaan menettelyt niin nopeasti kuin oikeudenkäyttö sallii. Saman pykälän 12 momentissa sallitaan muiden säännösten antaminen menettelyjen nopeuttamiseksi.
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asianosaisten vaatimukset
18. Esillä oleva kanne perustuu komission kahteen tutkimusmenettelyyn.
19. Ensimmäisessä menettelyssä komissio moitti muun muassa sitä, että yksityiset tiehankkeet eivät sinänsä kuuluneet Irlannin ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädännön soveltamisalaan. Komissio kehotti Irlantia esittämään huomautuksensa 18.10.2002. Irlannin vastattua 5.3.2003 komissio antoi perustellun lausunnon 11.6.2003. Irlanti vastasi 10.11.2003 päivätyllä kirjeellä.
20. Toisen menettelyn kohteena on direktiivin 2003/35 täytäntöönpano. Komissio kehotti 28.7.2005 Irlantia esittämään huomautuksensa siitä, ettei se ole ilmoittanut täytäntöönpanotoimenpiteistä. Irlannin vastaus on päivätty 7.9.2005. Komissio antoi sen jälkeen 19.12.2005 ensimmäisen perustellun lausunnon, johon Irlanti vastasi 14.2.2006. Sitä seurasi komission toinen perusteltu lausunto 18.10.2006. Siinä komissio asetti Irlannille direktiivin täytäntöönpanoa koskevan kahden kuukauden määräajan, joka päättyi siis 18.12.2006. Irlanti vastasi 27.2.2007 lähetettyään sitä ennen lainsäädännön muutoksia koskevia ilmoituksia 30.11.2006, 18.12.2006 ja 18.1.2007.
21. Tämän jälkeen komissio yhdisti menettelyt ja nosti esillä olevan kanteen 7.9.2007.
22. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 97/11/EY, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2–4 kohdan mukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia direktiivin 85/377 liitteen II luokkaan 10 e kuuluvassa ryhmässä tienrakennus, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan direktiivin 5–10 artiklassa tarkoitetulla tavalla
– toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 ja 3–7 kohdan eikä 4 artiklan 1–6 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä tai ainakaan riittävällä tavalla ilmoittanut näistä toimenpiteistä komissiolle
– velvoittaa Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Irlanti vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää kanteen.
24. Kirjallisen menettelyn jälkeen asiaa käsiteltiin yhteisöjen tuomioistuimessa suullisesti 27.11.2008.
IV Oikeudellinen arviointi
25. Käsittelen aluksi kohdat, joista asianosaisten käsitykset eroavat vain vähän tai eivät lainkaan, ja keskityn sen jälkeen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen.
A Yksityisteitä koskevat säännökset
26. Komission käsityksen mukaan Irlanti ei ole ryhtynyt kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että hankkeita YVA-direktiivin liitteen II luokkaan 10 e kuuluvassa ryhmässä tienrakennus kohdellaan direktiivissä tarkoitetulla tavalla. Komission mukaan Irlannin säännökset eivät koske yksityisteitä.
27. YVA-direktiivin käsitteen ”tie” yhteydessä ei tehdä eroa siinä, onko tie yksityinen vai julkinen. Yksityisteiden sulkeminen direktiivin ulkopuolelle on komission mukaan sen vuoksi ristiriidassa direktiivin laajan soveltamisalan kanssa.(10) Irlantikaan ei kiistä sitä, että tämän hankeluokan käsite ”tie” sisältää lähtökohtaisesti myös yksityiset tiehankkeet. Irlanti on täydentänyt asiaankuuluvia säännöksiä vastaavasti. Koska muutokset tehtiin vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, niitä ei voida ottaa huomioon tässä menettelyssä.
28. YVA-direktiivin vaatimuksia on joka tapauksessa sovellettava myös yksityisteihin. Yksityistiet sinänsä jäivät ennen näitä tuoreita muutoksia kiistatta Irlannin lainsäädännön asiaankuuluvan säännöksen ulkopuolelle. Irlanti väittää tosin, että nämä tiet ovat lähes aina muiden hankkeiden osina. Tämä ei kuitenkaan riitä, sillä joitakin tapauksia jäisi ulkopuolelle.
29. Näin ollen Irlanti ei ole noudattanut YVA-direktiivin mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2–4 kohdan mukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että hankkeet, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia liitteen II luokkaan 10 e kuuluvassa ryhmässä tienrakennus, alistetaan ennen luvan myöntämistä lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan direktiivin 5–10 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
B Direktiivin 2003/35 täytäntöönpanoa koskevat seikat, joista vallitsee yksimielisyys
30. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että direktiivin 2003/35 3 artiklan 3–6 kohtaa ei kyseessä olevana ajankohtana ollut vielä pantu täytäntöön kaikissa Irlannin lupajärjestelmissä. Irlanti mainitsee nimenomaisesti seuraavat lait: Dublin Docklands Development Authority Act 1997, Fisheries Act 1980, Foreshore Act 1993, Dumping at Sea Acts 1996–2006 ja Arterial Drainage Acts 1945 ja 1995.
31. Komissio peruutti direktiivin 2003/35 4 artiklan 1, 5 ja 6 kohtaa koskevat kanneperusteensa, kun Irlanti ilmoitti täytäntöönpanotoimenpiteistä. Komissio pysyttää kuitenkin puutteellista täytäntöönpanoa koskevan kanneperusteensa siltä osin kuin Irlanti tunnustaa, että Irlannin lainsäädännössä tarvitaan vielä muutoksia direktiivin 2003/35 4 artiklan 2 ja 3 kohdan täytäntöönpanemiseksi. Tässä yhteydessä Irlanti mainitsee seuraavat lait: Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994–2004 ja Waste Management (Licensing) Regulations 2004.
32. Esillä olevassa asiassa ei voida ottaa huomioon näihin lupajärjestelmiin liittyviä täytäntöönpanotoimenpiteitä koskevia ilmoituksia, jotka Irlanti on antanut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
33. Näin ollen Irlanti ei ole noudattanut direktiivin 2003/35 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kaikkia kyseisen direktiivin 3 artiklan 3–6 kohdan eikä 4 artiklan 2 ja 3 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä.
C Käsite ”yleisö, jota asia koskee”
34. Asianosaiset kiistelevät siitä, pitääkö käsite ”yleisö, jota asia koskee”, panna täytäntöön. Komissio korostaa, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan direktiivissä 2003/35 tiettyjä oikeuksia. Irlannissa ei ole riittävästi turvattu varsinkaan valtiosta riippumattomien järjestöjen tästä johtuvia oikeuksia.
35. Direktiivien käsitteiden määritelmiä ei tarvitse aina panna täytäntöön sananmukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(11) käsitettä ”erityissuojelualue” ei tarvitse panna nimenomaisesti täytäntöön. Riittää, kun käsitteen sovellusalaan kuuluvat alueet ja toteutettavat suojelutoimenpiteet on määritetty jäsenvaltion lainsäädännössä riittävän täsmällisesti.(12)
36. Ratkaiseva kysymys on sen vuoksi, pystyvätkö käsitteen ”yleisö, jota asia koskee”, määrittelemät henkilöt käyttämään oikeuksia, jotka heille direktiivissä 2003/35 annetaan. Irlannin hallitus väittää, että vastaavat oikeudet on jo annettu kaikille. Sen vuoksi yleisöä, jota asia koskee, ei tarvitse erikseen määritellä.
37. Pystyäkseen kumoamaan tämän väitteen komission olisi pitänyt osoittaa, mitä yleisön, jota asia koskee, oikeuksia ei ole riittävästi pantu täytäntöön. Se tyytyy kuitenkin tältä osin käsittelemään valtiosta riippumattomien järjestöjen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta. Tätä 3 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanon näkökohtaa tutkitaan seuraavaksi erityisesti valtiosta riippumattomien järjestöjen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden yhteydessä.(13)
38. Mitä tulee yleisön, jota asia koskee, muihin oikeuksiin, komissio ei ole todistanut puutteellista täytäntöönpanoa. Sen vuoksi kanne on hylättävä tältä osin.
D Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus
39. Komissio esittää kaksi direktiivin 2003/35 3 artiklan 7 kohdan ja 4 artiklan 4 kohdan eli YVA-direktiivin 10 a artiklan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan täytäntöönpanoa koskevaa kanneperustetta. Perustellussa lausunnossa asetetun määräajan kuluessa toteutetuilla Irlannin toimenpiteillä ei ensinnäkään sen mielestä panna näitä säännöksiä täytäntöön, ja toiseksi Irlanti ei ole ilmoittanut kaikista toimenpiteistä, joihin täytäntöönpanoa varten on ryhdytty.
1. Täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttuminen
40. Väite, jonka mukaan Irlanti ei ole pannut täytäntöön YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa, vastaa alkuperäisen huomautusten esittämiskehotuksen (virallisen huomautuksen) kohdetta, jossa tyydyttiin muistuttamaan täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumisesta. Irlanti on ilmoittanut mainituissa kohdissa säädetyn muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta yleisesti, että se on jo taattu Irlannin lainsäädännössä.
41. Asianosaiset ovat oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä ja oikeudenkäynnin aikana laajentaneet riitaansa yhä selvemmin Irlannin esittämien täytäntöönpanotoimenpiteiden laatuun. Komissio on reagoinut Irlannin uusiin väitteisiin ja tietoihin syventämällä arvosteluaan.
a) Komission väitteiden tutkittavaksi ottaminen
42. Kanteen kohteen muuttaminen täytäntöönpanon täydellisestä puuttumisesta puutteelliseen täytäntöönpanoon on lähtökohtaisesti sallittua,(14) varsinkin kun jäsenvaltio ilmoittaa toteuttamistaan täytäntöönpanotoimenpiteistä myöhässä, minkä vuoksi komission on hankala moittia täytäntöönpanon puutteita varhaisessa vaiheessa. Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva kanneperuste sisältyy lähtökohtaisesti täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevaan kanneperusteeseen.(15)
43. Tällaisia tapauksia ei esiinny usein, koska täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka toteutetaan vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, ei voida ottaa huomioon, ja komissio päättää säännönmukaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka koskee toimenpiteistä ilmoittamatta jättämistä, kun täytäntöönpanotoimista on ilmoitettu, voidakseen tutkia yhdenmukaisuuden mahdolliset puutteet toisessa menettelyssä.
44. Esillä olevassa asiassa komissio korostaa kuitenkin sekä kannekirjelmässä (nro 5.26) että vastauskirjelmässä (18 kohta) nimenomaisesti, että kanteessa rajoitutaan siihen kysymykseen, onko täytäntöönpano suoritettu. Täytäntöönpanon laadun tutkimisen komissio ilmoittaa jättävänsä myöhempään menettelyyn.
45. Siltä osin kuin komissio tästä huolimatta moittii Irlannin lainsäädännön laadullisia puutteita, sen väitteet ovat ristiriitaisia ja ne on sen vuoksi jätettävä tutkimatta.(16) Jos yhteisöjen tuomioistuin arvioisi kyseisiä kohtia esillä olevassa asiassa, se voisi ottaa ennalta kantaa myöhempään sääntöjenmukaisuutta koskevaan menettelyyn, jonka komissio nimenomaisesti haluaa pidättää itsellään.
46. Näin ollen kanteessa esitetty väite, että Irlanti ei ole pannut täytäntöön YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa, on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee Irlannin toimenpiteiden laatua. Tutkittavaksi jää vain se, onko Irlanti ylipäänsä toteuttanut täytäntöönpanotoimenpiteitä.
47. Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, että yhteisöjen tuomioistuin saattaa arvioida tämän kanneperusteen tutkittavaksi ottamisen toisin. Sen vuoksi tutkin mahdollisesti toissijaisesti, onko komissio todistanut, että Irlanti ei ole pannut riittävästi täytäntöön YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa.
b) Riittävä intressi
48. Ensimmäinen riidanalainen kohta koskee yleisön, jota asia koskee, (jäsenten) mahdollisuutta saattaa päätöksen laillisuus uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä.
49. YVA-direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan a alakohdan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa osallistumisen edellytykseksi sen, että asia koskee kantajan etua riittävästi.
50. Asianosaiset kiistelevät tältä osin ainoastaan täytäntöönpanosta Irlannin vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla, soveltamisalalla.
51. Suullisessa käsittelyssä esitettyyn kysymykseen antamassaan vastauksessa ja sen jälkeen antamassaan kirjallisessa ilmoituksessa Irlannin hallitus ilmoitti yhteisöjen tuomioistuimelle, että vuoden 2006 muutoslain merkitykselliset säännökset tulivat voimaan 31.1.2007. Niissä on kyse vuoden 2006 lain 13 §:stä, jolla vuoden 2000 alkuperäiseen lakiin lisättiin uusi 50 ja 50A §. Irlannin hallitus viittaa muutoslain osien soveltamisesta annettuun asetukseen.(17)
52. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi kuitenkaan ottaa esillä olevassa asiassa huomioon Irlannin lainsäädännön sellaisia muutoksia, jotka tulivat voimaan komission perustellussa lausunnossa asettaman määräajan päättymisen jälkeen. Määräaika päättyi 18.12.2006. Irlannin hallituksen esittämät tiedot näyttävät näin ollen estävän mainittujen säännösten tutkimisen.
53. Vastineen yhteydessä esitetyistä asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että tämä voimaantuloa koskeva väite perustuu väärinkäsitykseen. Irlannin hallituksen mainitsemassa asetuksessa säädetään vuoden 2006 lain muiden osien soveltamisesta. Esillä olevan asian kannalta merkitykselliset uudet säännökset, toisin sanoen vuoden 2006 muutoslain 13 §, tulivat voimaan jo 17.10.2006,(18) siis ennen määräajan päättymistä.
54. Yhteisöjen tuomioistuin voi siis tutkia erityisesti vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla, 50A §:n 3 momentin a kohdan i alakohtaan kohdistuvat komission väitteet. Komissio riitauttaa sen, että mainitun säännöksen mukaan judicial review -menettelyä voi pyytää ainoastaan, kun asia koskee kantajan etua merkittävästi (substantial interest).
55. Komissio toteaa aluksi, että asiaan kuuluvaan Irlannin lainsäädäntöön, joka annettiin direktiivin 2003/35 jälkeen, ei sisälly viittausta tähän direktiiviin. Tämä on vastoin direktiivin 6 artiklan 2 kohtaa – vaikka komissio ei esillä olevassa asiassa ole sitä kanneperusteena käyttänytkään –, jossa edellytetään tällaista viittausta. Tätä voisi myös pitää merkkinä siitä, että Irlannin lainsäätäjä ei ole ottanut direktiiviä tässä lainsäädännössä muutenkaan huomioon. Direktiiviviittauksen puuttuminen ei kuitenkaan todista, että kyseisellä säädöksellä ei panna direktiiviä täytäntöön.
56. Komission mielestä merkittävä todiste täytäntöönpanon laiminlyönnistä on Irlannin High Courtin toinen tuomio asiassa Friends of the Curragh Environment.(19) High Court toteaa merkittävän edun tutkimisen yhteydessä, että direktiiviä 2003/35 ei ole pantu täytäntöön Irlannissa. Irlanti esittää saman tuomioistuimen asiassa Sweetman(20) antaman uudemman tuomion, jossa tarkistetaan mainittua arviota.
57. Esillä olevassa asiassa voidaan jättää selvittämättä, kumpi High Courtin direktiivin 2003/35 täytäntöönpanoa koskevista lausumista pitää paikkansa. Ratkaisevaa on se, että uudelleen tutkittavaksi ottaminen riippuu Irlannin lainsäädännössä siitä, koskeeko asia kantajan etua. Komissio ei voi siis moittia Irlantia täytäntöönpanotoimenpiteiden täydellisestä puuttumisesta. Se, vastaavatko toimenpiteet direktiivin vaatimuksia, on sitä vastoin laatukysymys.
58. Kanne on näin ollen perusteeton siltä osin kuin se koskee täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumista kaikilta osin, ja täytäntöönpanotoimenpiteiden laadun osalta sitä ei oteta tutkittavaksi.
59. Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin kaikesta huolimatta arvioi tätä kohtaa, on aluksi käsiteltävä komission laajempaa arvostelua, jonka mukaan asiassa Sweetman annettu tuomio ei koske yksityisiä hankkeita. Irlannin lainsäädännön merkityksellisissä säännöksissä tai Irlannin tuomioistuinten yhteisöjen tuomioistuimen tiedossa olevissa tuomioissa ei voi kuitenkaan havaita erottelua yksityisten ja julkisten hankkeiden toteuttajien välillä.(21)
60. Asiassa Sweetman annetussa tuomiossa korostetaan tosin nimenomaisesti, että hankkeen toteuttaja on julkinen, kun taas asiassa Friends of the Curragh Environment annetut tuomiot koskivat yksityistä hanketta.(22) Näillä lausumilla ei kuitenkaan ole havaittavaa vaikutusta Irlannin lainsäädännön soveltamiseen, sillä ne koskivat ainoastaan puhtaasti hypoteettisesti käsiteltyä direktiivin 2003/35 suoraa soveltamista.
61. Tämän vuoksi on lähdettävä siitä, että yksityisten ja julkisten hankkeiden uudelleen tutkittavaksi ottamisen mahdollisuuteen pätevät samat säännöt.
62. Komissio väittää lisäksi, että Irlannin täytäntöönpano ei ole riittävän selkeää ja että Irlannin lainsäädännön direktiivin mukainen tulkinta, jota asiassa Sweetman sovelletaan, ei voi riittää täytäntöönpanoksi.
63. Jotta tämä komission lähtökohtaisesti osuva väite(23) voitaisiin hyväksyä, komission pitäisi kuitenkin todistaa täytäntöönpanon selkeyden puute. Komission väitteet rajoittuvat pääasiassa Irlannin High Courtin asiassa Friends of the Curragh Environment antamassa toisessa tuomiossa(24) direktiivin 2003/35 täytäntöönpanon väitetystä laiminlyönnistä esittämiin toteamuksiin.
64. Komissio lainaa erityisesti High Courtin sitä lausumaa, että merkittävän edun taso on rajoittavampi kuin riittävän edun taso.(25) Tämä lausuma ei kuitenkaan koske direktiiviä 2003/35 vaan Irlannin lainsäädännön mukaista tutkittavaksi ottamisen edellytystä, joka oli aiemmin voimassa kaavoitus- ja maankäyttölain soveltamisalalla ja jota voidaan edelleen soveltaa judicial review -menettelyn muilla soveltamisaloilla.
65. Irlannin hallitus esittää sen vuoksi perustellusti – High Courtin asiassa Sweetman antaman tuomion mukaisesti –, että direktiivin 2003/35 mukainen ”riittävä etu” ja Irlannin prosessioikeuden mukainen ”riittävä etu” ovat eri käsitteitä.
66. Direktiivin 2003/35 eli YVA-direktiivin 10 a artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen ja direktiivin 96/61 15 a artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen. Tämän on tosin tapahduttava siten, että otetaan huomioon tavoite, joka on antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus, mutta kuitenkin myös rajoittavampi säännös on mahdollinen, nimittäin vaatimus, jonka mukaan tällöin on vedottava oikeuden loukkaamiseen. Riittävän edun määrittely annetaan direktiivissä siis jäsenvaltioiden tehtäväksi, eikä siinä määritetä pakottavaa vähimmäistasoa.
67. Irlanti on päättänyt, että ainoastaan merkittävä etu on direktiivissä tarkoitettu riittävä etu.(26) Laissa selvitetään nimenomaisesti, että tämä etu ei rajoitu kiinteistöihin tai taloudellisiin etuihin.(27) Irlannin Supreme Courtin äskettäin antaman tuomion mukaan hakijan on todistettava erityinen huomattava henkilökohtainen etu, johon kyseinen hanke vaikuttaa tai liittyy.(28) Komissio ei esitä perusteluja sille, miksi tämä taso ei ole sen mielestä yhteensopiva direktiivin kanssa.
68. Korkeintaan voisi kysyä, onko kanneoikeuksien rajoittaminen ristiriidassa direktiivin nimenomaisen tavoitteen kanssa, joka on antaa laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Aiemmat suurpiirteisemmät riittävää etua koskevat säännökset osoittavat, että laajempi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus on lähtökohtaisesti mahdollinen Irlannin oikeusjärjestelmässä.
69. Riittävän oikeussuojan tarpeen määritys perustuu kuitenkin väistämättä harkintaan. Laajaa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta tukee tarve taata oikeuden tehokas täytäntöönpaneminen. Toisaalta monet oikeudenkäynnit saattavat olla turhia, koska oikeutta ei ole rikottu. Tarpeettomat kanteet kuormittavat tuomioistuimia ja vaikeuttavat lisäksi mahdollisesti kyseisiä hankkeita, joiden toteutus saattaa viivästyä. Arviointiin saattavat vaikuttaa sääntelyasteen kasvun tai kansalaisten konfliktivalmiuden kaltaiset tekijät, mutta myös ympäristön tilan muutos. Vastaavasti aiemmasta suurpiirteisemmästä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ei voi ilman muuta päätellä, että rajoittavampaa lähestymistapaa ei voisi yhdistää laajan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden muodostamaan tavoitteeseen.
70. Komissio esitti lopulta suullisessa käsittelyssä käsityksen, ettei merkittävän edun muodostama mittari ole myöskään vastaavuusperiaatteen mukainen. Tämän periaatteen mukaan menettelyn yksityiskohdat kuuluvat tosin yhteisön oikeuteen perustuvissa tapauksissakin kunkin jäsenvaltion sisäisen oikeusjärjestyksen soveltamisalaan, edellyttäen kuitenkin, että nämä säännöt eivät ole epäedullisempia kuin ne, joilla säännellään jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vastaavia tilanteita.(29)
71. Komission mielestä epäedullisempaa kohtelua edustaa se, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden edellytykseksi riittää Irlannissa muilla aloilla kuin kaavoitusoikeudessa se, että asia koskee etua riittävästi. Tämän käsityksen voisi kuitenkin hyväksyä ainoastaan, jos kaavoitusoikeudessa täytäntöönpantaisiin yksinomaan yhteisön oikeuteen liittyviä vaatimuksia. Mikään ei kuitenkaan osoita, että näin olisi. Sikäli kuin on nähtävissä, kaavoitusoikeudelliset kanteet voivat pikemminkin koskea myös yksinomaan jäsenvaltion sisäisen lainsäädännön kysymyksiä. Näihin kanteisiin sovelletaan myös merkittävän edun edellytystä. Sen vuoksi tämä kaavoitusoikeudellisia kanteita koskeva tutkittavaksi ottamisen edellytys ei aiheuta yhteisön oikeuteen perustuvien tapausten epäedullisempaa kohtelua.
72. Näin ollen mikään ei osoita, että YVA-direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan a alakohdan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan 1 kohdan a alakohdan täytäntöönpano Irlannissa ei olisi riittävän selkeää yksityishenkilöiden kanteiden nostamisen edellytyksenä olevan riittävän edun osalta. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että tämä väite on otettava tutkittavaksi, se olisi kuitenkin perusteeton.
c) Valtiosta riippumattomien järjestöjen oikeudet (yhdistyksen nostama kanne)
73. Komission toinen YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa koskeva kanneperuste liittyy valtiosta riippumattomien järjestöjen asemaan. Mainittujen artiklojen 3 kohdan toisen virkkeen mukaan asia koskee riittävästi tiettyjen valtiosta riippumattomien järjestöjen etua, joten ne voivat nostaa kanteen.
74. Komissio moittii tässä yhteydessä myös sitä, että Irlanti ei ole pannut täytäntöön käsitteitä ”yleisö” ja ”yleisö, jota asia koskee”. Direktiivin 2003/35 3 artiklan 1 kohdassa määritetään nämä käsitteet YVA-direktiiviä varten. Mainitun kohdan mukaan ympäristöä koskeva päätöksenteko, joka sisältää ympäristövaikutusten arvioinnin, koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua.
75. Direktiivien käsitteiden määritelmiä ei tarvitse aina panna täytäntöön sananmukaisesti. Riittää, kun käsitteen sovellusalaan kuuluvat alueet ja toteutettavat suojelutoimenpiteet on määritetty jäsenvaltion lainsäädännössä riittävän täsmällisesti.(30)
76. Esillä olevassa asiassa on näin ollen tutkittava, onko valtiosta riippumattomat järjestöt tunnustettu Irlannin lainsäädännössä sillä tavalla osaksi yleisöä, jota asia koskee, että ne voivat nostaa direktiivissä 2003/35 tarkoitetun kanteen.
77. Irlanti korostaa, että Irlannin vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla, 50A §:n 3 momentin b kohdan ii alakohdassa vapautetaan valtiosta riippumattomat järjestöt merkittävän edun todistamisesta. Tätä väitettä ei voida asianomaisten säännösten teksti huomioon ottaen suoralta kädeltä hylätä.
78. Komissio vastaa, että Irlannin High Courtin toinen tuomio asiassa Friends of the Curragh Environment(31) koski valtiosta riippumattoman järjestön kannetta, joka hylättiin riittävän edun puuttumisen vuoksi.
79. High Court ei kuitenkaan soveltanut kaavoitus- ja maankäyttölain muutettua versiota. Irlannin hallituksen mukaan tätä versiota ei voitu ajallisesti soveltaa. Sen vuoksi tästä tuomiosta ei voi löytää lausumaa valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevasta uudesta säännöksestä.
80. Näin ollen komissio ei ole todistanut, että valtiosta riippumattomien järjestöjen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevat Irlannin säännökset olisivat direktiivin 2003/35 eli YVA-direktiivin 10 a artiklan 3 kohdan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan 3 kohdan vastaisia. Sen vuoksi täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva väite on tältäkin osin perusteeton. Komissio ei esitä väitteitä täytäntöönpanon laadusta.
d) Menettelyn laajuus Irlannin tuomioistuimissa
81. Komission kolmas YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa koskeva kanneperuste liittyy menettelyn laajuuteen. Mainittujen artiklojen 1 kohdan mukaan kantaja voi saattaa päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden uudelleen tutkittavaksi. Komissio moittii sitä, että High Courtin asiassa Friends of the Curragh Environment(32) antaman toisen tuomion mukaan tätäkään kohtaa ei ole pantu täytäntöön ja ettei asiassa Sweetman annettu tuomio poista tätä puutetta.
82. Koska Irlannin lainsäädännössä on olemassa asiaankuuluva kannetyyppi, nimittäin judicial review –menettely, täytäntöönpanotoimien laiminlyöntiä kaikilta osin koskeva väite on hylättävä perusteettomana.
83. Komissio ei esitä väitteitä erityisesti mahdollisen judicial review ‑menettelyn laajuudesta. Edellä mainitussa asiassa Sweetman(33) ja High Courtin asiassa Friends of the Curragh Environment(34) antamassa ensimmäisessä tuomiossa käsitellään tosin Irlannin lainsäädännön mukaisen menettelyn laajuuteen kohdistuvia mahdollisia moitteita, mutta komission kanta niihin ei käy selväksi. Tähän kohtaan liittyviä täytäntöönpanon laatuun kohdistuvia väitteitä ei näin ollen tarvitse ratkaista.
e) Oikeudenkäyntimenettelyjen nopeus
84. Komission neljäs YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa koskeva kanneperuste liittyy menettelyn kestoon. Mainittujen artiklojen 5 kohdan mukaan kyseisten menettelyjen tulee olla nopeita. Komissio perustaa tämänkin kanneperusteen asian Friends of the Curragh Environment toisessa tuomiossa esitettyyn toteamukseen,(35) että direktiiviä ei ole pantu täytäntöön.
85. Irlanti vetoaa Irlannin vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla, 50A §:n 10 momenttiin ja 11 momentin a kohtaan. Niissä toimivaltaisia tuomioistuimia kehotetaan toteuttamaan menettelyt niin nopeasti kuin oikeudenkäyttö sallii. Saman pykälän 12 momentissa säädetään menettelyä nopeuttavien säännösten antamisesta.
86. Komissio ei pysty siis tässäkään kohdassa todistamaan, että täytäntöönpano on kokonaan laiminlyöty. Koska se ei esitä erityisiä säännösten laatua koskevia kanneperusteita, tutkimusta ei tarvitse jatkaa.
f) Oikeudenkäyntikulut
87. Komission viides YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa koskeva kanneperuste liittyy oikeudenkäyntikuluihin. Mainittujen artiklojen 5 kohdan mukaan kyseiset menettelyt eivät saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.
88. Asianosaiset eivät kiistele tuomioistuimen maksuista eivätkä voittaneen kantajan oikeudesta oikeudenkäyntikulujensa korvaamiseen.(36) Pikemminkin on kyse siitä, missä määrin kantajaa on suojeltava vastapuolen kulujen korvaamiselta, mikäli hän häviää asian.
89. Irlannin käsityksen mukaan direktiivi 2003/35 ei sisällä säännöksiä kuluista, joita asianosaisille syntyy. Se perustaa näkemyksensä Århusin yleissopimuksen määräyksiin, joita direktiivissä ei nimenomaisesti panna täytäntöön. Irlannin mukaan yleissopimuksen 9 artiklan 5 kappaleessa määrätään, että sopimuspuolet harkitsevat asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista poistaakseen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käyttöön liittyvät taloudelliset esteet ja muut esteet tai vähentääkseen niitä. Lisäksi 3 artiklan 8 kappaleen toisessa virkkeessä todetaan, että tämä määräys ei vaikuta kansallisten tuomioistuinten oikeuteen määrätä kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
90. Tämä väite ei kuitenkaan vakuuta. Yleissopimuksen 3 artiklan 8 kappaleen toista virkettä on luettava yhdessä ensimmäisen virkkeen kanssa. Sen mukaan henkilöitä, jotka käyttävät oikeuksiaan tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti, ei saa rangaista, vainota tai häiritä millään tavalla heidän toimintansa takia. Toinen virke ainoastaan täsmentää, että oikeudenkäyntikulujen korvaamista ei pidä katsoa rangaistukseksi, vainoksi tai häirinnäksi.
91. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 5 kappale on otettava huomioon yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen ja direktiivin vastaavien täytäntöönpanosäännöksien tulkinnassa riippumatta nimenomaisesta maininnasta direktiivissä 2003/35. Se todistaa nimittäin, että sopimuspuolilla oli mielessään oikeusaputoimenpiteiden tarve, kun ne totesivat, etteivät menettelyt saa olla liian kalliita.
92. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 3 kohdassa määrätään,(37) että maksutonta oikeusapua annetaan niille, joilla ei ole riittäviä varoja, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Koska Lissabonin sopimusta ei ole vielä ratifioitu, perusoikeuskirjalla ei ole vielä mitään primaarioikeuteen verrattavissa olevia sitovia oikeusvaikutuksia. Se antaa kuitenkin oikeuslähteenä tietoa perusoikeuksista,(38) jotka on otettava huomioon yhteisön oikeutta tulkittaessa.(39)
93. Tämän vuoksi liian kalliin menettelyn kielto koskee kaikkia asianosaisille aiheutuvia oikeudenkäyntikuluja.
94. Direktiivin 2003/35 soveltamisalaan kuuluvien kantajien velvoittamista kulujen korvaamiseen ei ole kuitenkaan ehdottomasti kielletty. Tämä käy ilmi ensinnäkin sanamuodosta, jonka mukaan kiellettyjä ovat ainoastaan liiat kulut, ja erityisesti Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 8 kappaleesta, jossa edellytetään, että kansalliset tuomioistuimet voivat määrätä asianosaiset korvaamaan kuluja.
95. Komissio perustaa riittämätöntä liiallisilta kuluilta suojelua koskevan moitteensa siihen, että erityisesti asian voittavien osapuolten oikeudenkäyntikulut saattavat olla erittäin suuria Irlannissa. Kulut saattavat olla jopa useita satojatuhansia euroja.
96. Vakuuttavalta ei vaikuta Irlannin hallituksen väite, että oikeusapua koskeva järjestelmä, niin sanottu Attorney General’s Scheme, on olemassa ja että mahdolliset kantajat voivat myös käyttää maksutonta oikeusasiamiehelle tehtävää kantelua. Mainittua oikeusapujärjestelmää ei sanamuotonsa perusteella voida soveltaa direktiivissä tarkoitettuihin menettelyihin. Sen vuoksi sitä ei voi tunnustaa täytäntöönpanotoimenpiteeksi. Oikeusasiamies saattaa tarjota vähemmän byrokraattisen vaihtoehdon oikeudenkäynneille, mutta hän voi Irlannin hallituksen omien lausumien mukaan antaa vain suosituksia eikä tehdä sitovia päätöksiä.
97. Kuten komissio tunnustaa ja Irlanti korostaa, Irlannin tuomioistuimet tosin voivat harkintansa mukaan olla velvoittamatta häviävää osapuolta korvaamaan oikeudenkäyntikuluja ja jopa velvoittaa asian voittavan osapuolen korvaamaan ne. Sen vuoksi liian suurten kulujen riskiä on mahdollista rajoittaa.
98. Tämä kulujen korvaamista koskevan riskin rajoittamismahdollisuus riittää mielestäni todistamaan täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolon. Sen vuoksi komission kanne on tältäkin osin perusteeton.
99. Haluan lisäksi viitata siihen, että komission pidemmälle menevä väite siitä, että Irlannin lainsäädännön mukaan tuomioistuinten ei tarvitse noudattaa direktiivin säännöksiä, kun ne käyttävät kulukysymyksiä koskevaa harkintavaltaansa, pitää paikkansa. Harkintavalta, jota voidaan käyttää direktiivin mukaisesti, ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riitä direktiivin säännösten täytäntöönpanemiseksi, koska tällaista käytäntöä voidaan muuttaa milloin tahansa.(40) Tämä väite koskee tosin jo täytäntöönpanotoimenpiteiden laatua, joten sitä ei oteta tutkittavaksi.
g) Yleisölle annettava tieto
100. Komission kuudes YVA-direktiivin 10 a artiklaa ja direktiivin 96/61 15 a artiklaa koskeva kanneperuste liittyy yleisölle annettavaan tietoon direktiivin mukaisista oikeuksista. Näiden säännösten tehostamiseksi jäsenvaltioiden on mainittujen artiklojen 6 kohdan mukaan varmistettava, että yleisölle annetaan käytännön tietoja mahdollisuudesta turvautua hallinnollisiin ja tuomioistuimessa tapahtuviin muutoksenhakumenettelyihin.
101. Tässäkin yhteydessä komissio vetoaa asiassa Friends of the Curragh Environment annettuihin tuomioihin.(41) Irlannin yleisön on näiden tuomioiden jälkeen ollut pakko olettaa todellisista olemassa olevista säännöksistä riippumatta, että direktiiviä ei ole vielä pantu täytäntöön.
102. Irlannin hallituksen asiassa Sweetman annettuun tuomioon liittyviä väitteitä ei voida ottaa huomioon, koska tuomio annettiin vasta komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
103. Vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölaki, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla, puolestaan oli jo julkaistu ja voimassa asetetun määräajan päättyessä. Tähän perusteeseen vetoamisella olisi tosin suurempi painoarvo, jos kaavoitusoikeuden muutosten yhteydessä olisi viitattu nimenomaan täytäntöönpantuun direktiiviin 2003/35. Näin ei tapahtunut.
104. Lisäksi erityisesti asiassa Friends of the Curragh Environment(42) annettu toinen tuomio osoittaa, että mahdollisesti edes tuomioistuimissa ei ollut vielä riittävästi tietoa näistä säännöksistä. Tämä tuomio koski valtiosta riippumattoman järjestön oikeuksia, joita vähän aiemmin voimaan tullut vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölaki olisi mahdollisesti lisännyt. Tätä lainmuutosta ei kuitenkaan edes mainita.
105. Ratkaisevaa on kuitenkin, että velvollisuus tiedon antamiseen yleisölle ei voi rajoittua täytäntöönpanosäännösten julkaisemiseen. Direktiivien täytäntöönpanosäännökset on julkaistava aina. Nimenomaisen velvollisuuden tiedon antamiseen yleisölle on sen vuoksi ulotuttava laajemmalle.
106. Jäsenvaltioiden on säännöksen nimenomaisen sanamuodon mukaan erityisesti varmistettava, että yleisölle annetaan käytännön tietoja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta. Siihen ei riitä pelkkä säädösten julkaiseminen.
107. Irlannin hallitus ei kuitenkaan esitä muita toimenpiteitä tietojen antamiseksi.
108. Tämän vuoksi Irlanti ei ole noudattanut direktiivin 2003/35 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut yleisölle YVA-direktiivin 10 a artiklan 6 kohdan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan 6 kohdan mukaisesti käytännön tietoja mahdollisuudesta turvautua hallinnollisiin ja tuomioistuimessa tapahtuviin muutoksenhakumenettelyihin.
2. Komissiolle ilmoittaminen
109. Seuraavaksi on tutkittava, onko Irlanti ilmoittanut komissiolle riittävästi YVA-direktiivin 10 a artiklan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan täytäntöönpanosta. Komission käsityksen mukaan ilmoittaminen oikeudenkäyntikuluja koskevien säännösten(43) ja yleisesti muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien säännösten täytäntöönpanosta oli riittämätöntä.
110. Direktiivin 2003/35 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on viipymättä ilmoitettava komissiolle direktiivin noudattamisen edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten täytäntöönpanosta.
111. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on EY 10 artiklan nojalla autettava komissiota tehtävänsä suorittamisessa, ja tähän tehtävään sisältyy EY 211 artiklan mukaan muun muassa huolehtiminen siitä, että perustamissopimuksen määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan.(44) Sen vuoksi direktiivin 2003/35 6 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille ilmoittamisvelvollisuus, kuten muidenkin direktiivien vastaavissa säännöksissä.(45)
112. Ilmoitusten, jotka jäsenvaltioiden on näin toimitettava komissiolle, on oltava selviä ja täsmällisiä. Ilmoituksista on ilmettävä yksiselitteisesti, millä laeilla, asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä jäsenvaltio katsoo täyttäneensä eri velvoitteet, joita sille direktiivistä aiheutuu. Ilmoitusten puuttuessa komissio ei kykene tarkistamaan, onko jäsenvaltio pannut direktiivin tosiasiallisesti ja täysimääräisesti täytäntöön. Jo pelkästään sillä, että jäsenvaltio laiminlyö tämän velvollisuutensa joko siten, että ilmoitus puuttuu kokonaan, tai siten, ettei ilmoitus ole riittävän selvä ja täsmällinen, voidaan perustella EY 226 artiklaan perustuvan sellaisen menettelyn aloittaminen, jossa tällainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan.(46)
113. Oikeudenkäyntikulujen osalta Irlanti on jo komission ensimmäiseen perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa viitannut Irlannin tuomioistuinten mahdollisuuteen tehdä oikeudenkäyntikuluja koskeva päätös häviävän osapuolen eduksi.
114. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus taataan yleisesti pääasiassa vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölaissa, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2006 kaavoitus- ja maankäyttölailla. Irlanti ilmoitti niistä komissiolle 30.11.2006, siis ennen toisessa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.
115. Näin ollen Irlanti on ilmoittanut komissiolle direktiivin 2003/35 pääasiallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä.
116. Komissio moittii kuitenkin sitä, ettei Irlanti ole ilmoittanut Irlannin High Courtin kahdesta asiassa Friends of the Curragh Environment(47) antamasta tuomiosta.
117. Irlanti vastaa, että jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta ilmoittaa komissiolle olemassa olevista säännöksistä, joilla direktiivi 2003/35 pannaan täytäntöön. Molemmat tuomiot koskevat vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain ennen direktiivin 2003/35 antamista voimassa ollutta versiota.
118. Kuten komissio huomauttaa, yhteisöjen tuomioistuin on jo ratkaissut tämän kysymyksen Irlannin käsityksen vastaisesti: vaikka jäsenvaltiot voivat varmistaa direktiivin sisällön täytäntöönpanon kansallisen lainsäädäntönsä voimassa olevilla säännöillä, tämä ei kuitenkaan missään tapauksessa vapauta niitä nimenomaisesta velvollisuudesta ilmoittaa kyseisistä säännöistä komissiolle, jotta tämä voi arvioida sitä, ovatko ne direktiivin mukaisia.(48)
119. Irlanti väittää lisäksi, että perusteltuun lausuntoon annetussa vastauksessa on vaikea esittää, miten Irlannin oikeuskäytännössä pannaan täytäntöön direktiivin muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevat säännökset. Yleisen viittauksen tähän oikeuskäytäntöön ja Irlannin hallinto-oikeuden oppikirjan asiaankuuluvaan lukuun pitäisi riittää. High Courtin lausumat on esitetty ylimääräisenä huomautuksena (obiter dicta), eikä niiden pitäisi kyseenalaistaa riittävää täytäntöönpanoa. High Courtin asiaankuuluva tuomio on annettu vasta viimeisen komissiolle lähetetyn kirjeen jälkeen.(49)
120. Irlannin tässä väitteessä jätetään kuitenkin huomiotta jäsenvaltioiden direktiivien täytäntöönpanoon liittyvät velvollisuudet. Velvollisuudet eivät riipu siitä, paneeko jäsenvaltio direktiivin täytäntöön oikeuskäytännön ennakkopäätösten vai lainsäädännöllisten toimenpiteiden avulla. Joka tapauksessa direktiivin jokaisen yksittäisen säännöksen kohdalla on tutkittava, mitä toimenpiteitä sen täytäntöönpano edellyttää. Mikäli jäsenvaltio haluaa viitata olemassa olevan lainsäädännön voimassa pysymiseen, sen on yksilöitävä tämä lainsäädäntö, ennen kuin se toteaa, että lisätoimenpiteitä ei tarvita.
121. Nimenomaan tästä tutkimuksesta jäsenvaltio voi (ja sen pitää) ilmoittaa komissiolle ilman mainittavaa lisävaivaa. Ennakkopäätösjärjestelmään liittyvät vaikeudet eivät johdu tämän tutkimuksen esittämisestä vaan itse tutkimuksesta. Jäsenvaltion on kuitenkin suoritettava tutkimus ilmoitusvelvollisuudesta riippumatta.
122. Komission kanssa on sen vuoksi oltava yhtä mieltä siitä, että ilmoittaminen direktiivin säännösten täytäntöönpanosta ei saa sulkea pois ilmoituksia, joiden nojalla voidaan epäillä asiaankuuluvaa täytäntöönpanoa. Tuomiot, joiden mukaan direktiiviä ei ole vielä pantu täytäntöön, ovat tärkeitä varsinkin silloin, kun jäsenvaltio lähtee siitä, että olemassa olevalla oikeuskäytännöllä pannaan direktiivi riittävästi täytäntöön.
123. Sen vuoksi Irlannin olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle Irlannin oikeuskäytännöstä, josta käy ilmi, että direktiivin 2003/35 muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevat säännökset on pantu riittävästi täytäntöön. Samassa yhteydessä Irlanti olisi voinut selventää vastaavien lausumien vaikutusaluetta.
124. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Irlanti ei ole noudattanut direktiivin 2003/35 6 artiklan mukaista YVA-direktiivin 10 a artiklan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan täytäntöönpanoon liittyvää ilmoitusvelvollisuuttaan, koska se ei ole ilmoittanut komissiolle High Courtin kahdesta asiassa Friends of the Curragh Environment antamasta tuomiosta.
V Oikeudenkäyntikulut
125. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Ainoastaan komissio on esittänyt oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen. Se voittaa asian tosin kanteen joidenkin kohtien osalta, mutta häviää sen kanteen olennaisilta osilta. Sen vuoksi molempien osapuolten pitäisi vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
126. Edellä esitetyn perusteella esitän, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1. Irlanti ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 97/11/EY, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2–4 kohdan mukaisia toimenpiteitä sen riittäväksi varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia direktiivin 85/377 liitteen II luokkaan 10 e kuuluvassa ryhmässä tienrakennus, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan direktiivin 5–10 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
2. Irlanti ei ole noudattanut yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se ei ole antanut kaikkia kyseisen direktiivin 3 artiklan 3, 4, 5 ja 6 kohdan eikä 4 artiklan 2 ja 3 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä
– koska se ei ole direktiivin 85/337 10 a artiklan ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annetun direktiivin 96/61 15 a artiklan, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 2003/35, mukaisesti antanut yleisölle käytännön tietoja mahdollisuudesta turvautua hallinnollisiin ja tuomioistuimessa tapahtuviin muutoksenhakumenettelyihin ja
– koska se ei ole ilmoittanut komissiolle High Courtin kahdesta asiassa Friends of the Curragh Environment antamasta tuomiosta.
3. Kanne hylätään muilta osin.
4. Irlanti ja komissio vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.