SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 19. decembra 2019(*)
„Predhodno odločanje – Svoboda ustanavljanja – Prodaja lekarne v okviru postopka javnega naročanja – Nacionalna zakonodaja – Predkupna pravica zaposlenih v prodani lekarni“
V zadevi C‑465/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 31. maja 2018, ki je na Sodišče prispela 16. julija 2018, v postopku
AV,
BU
proti
Comune di Bernareggio,
ob udeležbi
CT,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi M. Vilaras, predsednik senata, S. Rodin, D. Šváby, sodnika, K. Jürimäe, sodnica, in N. Piçarra (poročevalec), sodnik,
generalni pravobranilec: G. Hogan,
sodni tajnik: R. Schiano, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. julija 2019,
na podlagi pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za AV in BU E. Beacco in A. Barletta, avvocati,
– za Comune di Bernareggio F. Pintucci, avvocato,
– za CT G. Pini, avvocato,
– za Evropsko komisijo L. Malferrari, H. Støvlbæk in L. Armati, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 2. oktobra 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 45, od 49 do 56, in 106 PDEU ter členov 15 in 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med AV in BU na eni strani ter Comune di Bernareggio (občina Bernareggio, Italija) na drugi zaradi sklepa o oddaji javnega naročila, na podlagi katerega je prišlo do prenosa lastništva mestne lekarne na farmacevta, zaposlenega v tej lekarni, po tem, ko je ta uveljavljal predkupno pravico, določeno v nacionalnem pravu.
Pravni okvir
3 Člen 9 legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico (zakon št. 475 o lekarniški dejavnosti) z dne 2. aprila 1968 (GURI št. 107 z dne 27. aprila 1968, str. 2638), kakor je bil spremenjen, določa:
„Lastništvo lekarn, ki postanejo proste, in novo ustanovljenih lekarn po spremembi mreže lekarniške dejavnosti (pianta organica), lahko do polovice prevzame občina. Lekarne, katerih lastnice so občine, se lahko upravljajo v skladu z zakonom št. 142 z dne 8. junija 1990 […]“
4 Člen 12 zakona št. 475 o lekarniški dejavnosti z dne 2. aprila 1968 določa:
„1. Prenos lastništva lekarne je dovoljen po 3 letih od njenega nakupa.
2. Prenos se lahko opravi le v korist farmacevta, ki je že bil lastnik ali je bil na predhodnem javnem razpisu izbran kot ustrezen.
[…]
11. Prenos lastništva lekarn se ne šteje za pravno veljaven s polnim učinkom, če prenosa pravice do upravljanja lekarne ne spremlja prenos z njo povezanih poslovnih sredstev, sicer se ga razveljavi.“
5 Legge n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico (zakon št. 362 o reorganizaciji farmacevtskega sektorja) z dne 8. novembra 1991 (GURI št. 269 z dne 16. novembra 1991, str. 3; v nadaljevanju: zakon št. 362/1991), kakor je bil spremenjen, v členu 4, naslovljenem „Postopki javnega razpisa“, določa:
„1. Dodelitev prostih ali novo ustanovljenih lekarn, ki so na voljo za upravljanje posameznikov, se opravi z javnimi razpisi na podlagi kvalifikacij in preizkusov, ki jih na ravni pokrajin, pred marcem vsakega lihega leta, organizirata avtonomni pokrajini Trento in Bolzano.
2. V javnemu razpisu iz odstavka 1 lahko sodelujejo polnoletni državljani države članice Evropske [unije], ki imajo državljanske in politične pravice in so vpisani na seznam lekarniške zbornice ter na dan izteka roka za predložitev vlog še niso dopolnili šestdeset let.“
6 Člen 7 tega zakona, naslovljen „Lastništvo in upravljanje lekarne“, določa:
„1. Upravljanje zasebne lekarne je v skladu z veljavnimi določbami pridržano fizičnim osebam ter osebnim družbam in zadrugam z omejeno odgovornostjo.
[…]
8. Prenos lastništva zasebne lekarne je dovoljen tri leta po tem, ko pristojni organ izda ustrezno dovoljenje, razen v primerih iz odstavkov 9 in 10.
[…]“
7 V skladu s členom 12(2) zakona št. 362/1991, naslovljenim „Prenos lastništva lekarn, ki jih upravlja občina“, „[imajo] v primeru prenosa lastništva mestne lekarne […] zaposleni predkupno pravico in se zanje uporabljajo določbe člena 7.“
8 Člen 2112, prvi odstavek, Codice civile (civilni zakonik) določa, da se „v primeru prenosa podjetja […] delovno razmerje nadaljuje pri pridobitelju, delavec pa ohrani vse pravice, ki iz njega izhajajo“.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
9 Občina Bernareggio je z obvestilom z dne 31. januarja 2014 začela postopek javnega razpisa za prodajo mestne lekarne.
10 V javnem razpisu je bilo med drugim določeno, da bo prenos licence te lekarne sledil ponudbi z najvišjo ceno nad osnovno vrednostjo naročila, ki znaša 580.000 EUR.
11 Prav tako je bilo natančneje določeno, da je na podlagi člena 12 zakona št. 362/1991 prenos lastništva lekarne na začasno izbranega ponudnika pogojen s tem, da občinsko podjetje, ki upravlja lekarne v Vimercateju (Italija), in farmacevti, ki so v njej zaposleni za nedoločen čas in izpolnjujejo zakonske zahteve, ne bodo uveljavljali predkupne pravice.
12 Ponudba oseb AV in BU se je izkazala za ekonomsko najugodnejšo, tako da sta postali začasno izbrani ponudnici.
13 S sklepom z dne 12. maja 2014 pa je bilo naročilo oddano osebi CT, farmacevtu, zaposlenem v občinskemu podjetju, ki je upravljalo lekarne v Vimercateju. Temu farmacevtu, čeprav ni sodeloval pri javnem razpisu, je bila namreč dana prednost na podlagi člena 12(2) zakona št. 362/1991.
14 Osebi AV in BU sta pri Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo, Italija) vložili tožbo za odpravo tega sklepa, pri čemer sta trdili, da je člen 12(2) zakona št. 362/1991 v nasprotju z načeloma svobodne konkurence in enakega obravnavanja, ki ju določa pravo Unije. Med drugim sta trdili, da predkupna pravica, ki jo imajo v skladu s to določbo farmacevti, zaposleni v mestni lekarni, ni upravičena, ker so njune pravice v primeru privatizacije lekarne varovane na podlagi člena 2112 civilnega zakonika, s katerim je bila prenesena Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 98).
15 Osebi AV in BU sta po zavrnitvi njune tožbe za odpravo zoper odločbo o zavrnitvi pri predložitvenemu sodišču vložili pritožbo. To sodišče navaja, da se s stališči tožečih strank, ki se nanašajo na nezdružljivost zadevne predkupne pravice s pravom Unije, strinja.
16 Predložitveno sodišče ob opiranju na sodno prakso Sodišča na prvem mestu navaja, da je lahko pravilo o javnem naročanju, ki se uporablja v primeru dodelitve novoustanovljenih lekarn, prenosa lastništva mestne lekarne ali zgolj njenega upravljanja, predmet prilagoditev, upravičenih s prevladujočimi zahtevami za zaščito splošnega interesa, če namen zadevne nacionalne zakonodaje dejansko ni varovanje sektorskih ekonomskih interesov (glej v tem smislu sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija, C‑531/06, EU:C:2009:315, in z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80).
17 Predložitveno sodišče na drugem mestu opozarja, da predkupna pravica pomeni prednostno pravico pri sklenitvi pogodbe, ki se zagotovi nekaterim kategorijam oseb, in se hkrati z uresničitvijo zasebnega interesa teh oseb nanaša na uresničevanje splošnejših interesov. Iz njegove sodne prakse naj bi tako izhajalo, da se glede predkupne pravice iz člena 12(2) zakona št. 362/1991 s prednostjo, dano zaposlenemu, uveljavljajo interesi, ki izhajajo iz zahteve po boljšem upravljanju lekarniške dejavnosti (sodba Consiglio di Stato (državni svet, Italija), peti senat, št. 5329 z dne 5. oktobra 2005). Ta zakonska določba naj bi izhajala iz ideje, da bi farmacevt, ki je že bil zaposlen pri prodani lekarni, zagotovil nadaljevanje in izkoristil izkušnje, pridobljene pri upravljanju te lekarne.
18 Vendar predložitveno sodišče na eni strani meni, da je jamstvo nadaljevanja, ki ga zagotavlja ohranitev delovnega razmerja zaposlenih farmacevtov, dejansko že zagotovljeno s členom 2112 civilnega zakonika, s katerim je prenesena Direktiva 2001/23, tako da naj bi bila predkupna pravica iz člena 12(2) zakona št. 362/1991 odveč.
19 Na drugi strani meni, da je izkoriščanje pridobljenih poklicnih izkušenj mogoče zagotoviti na druge načine, na primer, da se v okviru postopka javnega razpisa določi mehanizem dodelitve dodatnih točk v korist farmacevtov, zaposlenih v lekarni. Poleg tega je podvomilo o tem, da se delovnim izkušnjam, pridobljenim v službi mestne lekarne, pripisuje taka teža. V zvezi s tem poudarja, da je poklic farmacevta reguliran poklic, da se lahko lekarna proda le farmacevtu, vpisanem na seznam lekarniške zbornice, ki je že pridobil dovoljenje za nakup lekarne ali ima vsaj dve leti poklicne prakse. Prav tako ni mogoče na podlagi izkušenj farmacevta, zaposlenega v mestni lekarni, sklepati o zmožnosti tega zaposlenega, da upravlja lekarno.
20 Predložitveno sodišče tako meni, da je treba ob analizi predkupne pravice iz člena 12(2) zakona št. 362/1991 ugotoviti, da gre za brezpogojno prednostno pravico, ki ni upravičena, zlasti zato, ker nikakor ne upošteva dejanskih pokazateljev, iz katerih bi bilo razvidno dobro upravljanje lekarne, niti izkušenj, ki so jih konkretno pridobili zaposleni v mestni lekarni.
21 Iz tega sklepa, da ta predkupna pravica ni sorazmerna, ker ne temelji na nobenem merilu delovne uspešnosti. V tem okviru se opira na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero različna presoja poklicnih izkušenj, ki so jih državljani Unije pridobili za sodelovanje na javnem razpisu, pomeni kršitev člena 45 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 12. maja 2005, Komisija/Italija, C‑278/03, EU:C:2005:281, točka 22).
22 Poleg tega naj bi Sodišče že presodilo, da sta regulacija in omejitev lekarniške dejavnosti lahko upravičeni zaradi varovanja zdravja, vendar le če učinki nacionalne ureditve ne presegajo tistega, kar je nujno za uresničevanje takega cilja (glej v tem smislu sodbi z dne 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, točke 44, 46 in 47, in z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točke 25, 27 in 28).
23 Predložitveno sodišče na tretjem mestu pojasnjuje, da zadevni spor pomeni čezmejni interes, saj lahko v postopku javnega razpisa sodelujejo vsi državljani Unije, ki izpolnjujejo poklicne zahteve iz člena 4(2) zakona št. 362/1991. Poleg tega poudarja, da Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL 2005, L 255, str. 22), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 (UL 2013, L 354, str. 132), omogoča uporabo načela vzajemnega priznavanja poklicnih kvalifikacij za poklic farmacevta.
24 V zvezi s tem opozarja na sodno prakso Sodišča, iz katere je razvidno, da tudi če so vsi elementi spora omejeni na ozemlje države članice, ima lahko zadevna ureditev učinke, ki niso omejeni na to državo članico, ker ni mogoče izključiti, da so ali bi lahko bili državljani drugih držav članic zainteresirani za odprtje ali prevzem lekarn v navedeni državi članici (glej v tem smislu sodbo z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez, C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300, točka 40).
25 V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali načela svobode ustanavljanja, nediskriminacije, enakega obravnavanja, varstva konkurence in prostega gibanja delavcev iz členov 45, od 49 do 56, in 106 PDEU, ter členov 15 in 16 Listine, ter načeli sorazmernosti in razumnosti, ki izhajata iz navedenih načel, nasprotujejo nacionalni določbi, kot je člen 12(2) zakona št. 362/1991, ki zaposlenim v mestni lekarni v primeru prenosa njenega lastništva daje predkupno pravico?“
Uvodne ugotovitve
Upoštevna določba prava Unije
26 Najprej je treba pojasniti, katere določbe prava Unije, ki jih predložitveno sodišče navaja v vprašanju za predhodno odločanje, so lahko upoštevne za odločanje v sporu o glavni stvari.
27 V tem okviru je treba najprej navesti, da nakup lekarne s tem, da omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti prek stalne poslovne enote za nedoločen čas, spada na področje uporabe člena 49 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 30. novembra 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, točka 39, in z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točki 23 in 24).
28 Iz tega izhaja, da se za postopek v glavni stvari ne uporabljata niti člen 45 PDEU, ki zagotavlja prosto gibanje delavcev, niti člen 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev.
29 Dalje, glede uporabe členov 15 in 16 Listine, ker priznavata pravice, ki so predmet določb v pogodbah Unije, kot je v postopku v glavni stvari člen 49 PDEU, ju je treba v skladu s členom 52(2) Listine izvajati „pod pogoji in v mejah, opredeljenih v [teh pogodbah]“.
30 Nazadnje, glede člena 106 PDEU, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 33 sklepnih predlogov, na podlagi elementov iz spisa, predloženega Sodišču, ni mogoče sklepati, da se spor o glavni stvari neposredno ali posredno nanaša na upravljanje javnih ali zasebnih podjetij, ki jim je država članica dodelila posebne ali izključne pravice, ali podjetij, pooblaščenih za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetij, ki imajo značaj dohodkovnega monopola v skladu s členom 106 PDEU.
31 Zato je treba ugotoviti, da je ob upoštevanju vprašanj predložitvenega sodišča za odločitev v sporu o glavni stvari lahko upošteven le člen 49 PDEU.
Dopustnost
32 Ker so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na eno samo državo članico, čeprav se določbe Pogodbe DEU na področju svoboščin prostega gibanja načeloma ne uporabljajo za povsem notranje položaje (glej v tem smislu sodbo z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 47), se je treba vprašati o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.
33 V zvezi s tem je treba opozoriti, da tudi če so vsi elementi omejeni na ozemlje ene same države članice, je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago določb Pogodbe o temeljnih svoboščinah, mogoče razglasiti za dopusten, ker ni mogoče izključiti, da bi bili ali da so državljani drugih držav članic zainteresirani za izvrševanje teh svoboščin s ciljem opravljanja dejavnosti na ozemlju države članice, ki je sprejela zadevno nacionalno ureditev, in ker ima posledično lahko ta ureditev, ki se brez razlikovanja uporablja za državljane te države članice in državljane drugih držav članic, učinke, ki niso omejeni zgolj na to državo članico (sodbe z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez, C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300, točka 40; z dne 5. decembra 2013, Venturini in drugi, od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, točki 25 in 26, in z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 50).
34 Pojasniti je treba še, da v tem primeru, kot je navedlo predložitveno sodišče, Sodišče, na katero se je nacionalno sodišče obrnilo v okviru povsem notranjega položaja, ne more šteti, da je predlog za razlago v okviru predhodnega odločanja, ki se nanaša na temeljne svoboščine, potreben za rešitev spora, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, če to navede zgolj dejstvo, da se zadevna nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari brez razlikovanja uporablja za državljane zadevne države članice in državljane drugih držav članic. Iz predložitvene odločbe morajo biti namreč razvidni konkretni elementi, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti povezavo med predmetom ali okoliščinami spora, ki spada v povsem notranji položaj, na eni strani in določbami Pogodbe na drugi (sodba z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 54).
35 Predložitveno sodišče navaja, da v postopku v glavni stvari vrednost mestne lekarne, ki je predmet postopka javnega razpisa, znaša 580.000 EUR. Prav tako poudarja, da je zadeva čezmejna, ker je na podlagi člena 4(2) zakona št. 362/1991 možnost pridobitve lekarne odprta vsem državljanom Unije, ki imajo zahtevane poklicne kvalifikacije. Dodaja še, da Direktiva 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/53, ureja vzajemno priznavanje poklicnih kvalifikacij farmacevtov.
36 Zato je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet), dopusten.
Vprašanje za predhodno odločanje
37 Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki farmacevtom, zaposlenim v mestni lekarni, v primeru njene prodaje v okviru javnega razpisa zagotavlja brezpogojno predkupno pravico.
38 Za odgovor na to vprašanje je treba preveriti, ali predkupna pravica iz člena 12(2) zakona št. 362/1991 pomeni omejitev svobode ustanavljanja in če je odgovor pritrdilen, ali je to omejitev mogoče upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točki 22 in 25).
39 Prvič, glede obstoja omejitve svobode ustanavljanja je treba opozoriti, da člen 49 PDEU nasprotuje vsakemu nacionalnemu ukrepu, ki bi lahko, tudi če bi se uporabljal brez diskriminacije glede na državljanstvo, oviral ali zmanjšal privlačnost tega, da državljani Unije izvajajo svobodo ustanavljanja (sodba z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 22).
40 V zvezi s tem, kot generalni pravobranilec poudarja v točki 47 sklepnih predlogov, ob upoštevanju časa in denarja, ki ga zahteva sodelovanje v postopku javnega razpisa, lahko brezpogojna predkupna pravica, ki se v primeru prodaje mestne lekarne zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, farmacevte iz drugih držav članic odvrača od sodelovanja v takem postopku.
41 Taka ugotovitev je še toliko bolj utemeljena, ker predložitev ekonomsko najugodnejše ponudbe ne zagotavlja dodelitve javnega naročila. Farmacevt, zaposlen v mestni lekarni, lahko namreč, ne da bi sodeloval v navedenem postopku javnega razpisa, svojo predkupno pravico uveljavlja tako, da se uskladi z ekonomsko najugodnejšo ponudbo in tako pridobi pravico do nakupa te lekarne.
42 Iz tega izhaja, da brezpogojna predkupna pravica, ki se v primeru prodaje mestne lekarne v okviru javnega razpisa zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, s tem, da daje prednost vsem farmacevtom, ki so zaposleni v mestni lekarni, farmacevte iz drugih držav članic odvrača od pridobitve stalne poslovne enote, namenjene opravljanju njihove poklicne dejavnosti na italijanskem ozemlju, ali jim to celo preprečuje.
43 Zato taka predkupna pravica pomeni omejitev svobode ustanavljanja, ki je zagotovljena s členom 49 PDEU.
44 Drugič, glede obstoja utemeljitve te omejitve je treba na prvem mestu ugotoviti, ali se z nacionalnim ukrepom dosega legitimen cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 25).
45 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je predkupna pravica, ki se v primeru prodaje mestne lekarne v okviru javnega razpisa zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, namenjena zagotavljanju boljšega upravljanja lekarniške dejavnosti s tem, da se na eni strani zagotovi neprekinjenost delovnega razmerja zaposlenih farmacevtov in na drugi izkoriščanje njihovih upravljavskih izkušenj.
46 S takim ciljem, glede na to, da se priključuje cilju varovanja javnega zdravja, ki je izrecno določen v členu 52(1) PDEU, lahko upraviči omejitev svobode ustanavljanja. Odločeno je bilo tudi, da je lahko omejitev svobode ustanavljanja upravičena s ciljem zagotavljanja zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili, ki pomeni nujni razlog v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2013, Venturini in drugi, od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, točki 40 in 41).
47 Zato je treba na drugem mestu preučiti, ali je omejitev svobode ustanavljanja, ki jo pomeni brezpogojna predkupna pravica, ki se v primeru prodaje mestne lekarne v okviru javnega razpisa zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, primerna za zagotovitev uresničitve želenega cilja in ali glede na okoliščine primera ta omejitev ne presega tistega, kar je nujno za dosego tega cilja, in sicer, ali ne obstajajo ukrepi, ki bi manj omejevali svobodo, zagotovljeno s členom 49 PDEU in bi omogočali dosego tega cilja enako učinkovito (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točki 25 in 52).
48 Za neprekinjenost delovnega razmerja za zagotovitev boljšega upravljanja lekarniške dejavnosti ni mogoče šteti, da je primerna za zagotavljanje cilja varovanja javnega zdravja.
49 Predložitveno sodišče namreč navaja, da je cilj ohranitve pravic zaposlenih v mestni lekarni v primeru njene prodaje načeloma zagotovljen z uporabo člena 2112 civilnega zakonika, s katerim je prenesena Direktiva 2001/23.
50 V zvezi z izkoriščanjem pridobljenih poklicnih izkušenj za zagotovitev boljšega upravljanja lekarniške dejavnosti, je iz elementov spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da se z brezpogojno predkupno pravico, ki se v primeru prodaje mestne lekarne v okviru javnega razpisa zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, vzpostavlja neizpodbojna domneva, v skladu s katero so ti zaposleni najprimernejši, da kot lastniki upravljajo navedeno lekarno. Taka predkupna pravica ne temelji na nobeni konkretni presoji dejansko pridobljenih izkušenj, kakovosti opravljene storitve, niti nalog, ki se dejansko opravljajo v mestni lekarni. Zato je ni mogoče šteti za primerno za uresničitev cilja varovanja javnega zdravja.
51 Vsekakor je treba navesti, da se lahko lekarna z vidika nacionalnega prava proda le farmacevtu, ki je vpisan na seznam lekarniške zbornice, ki je že pridobil dovoljenje za pridobitev lekarne ali ima vsaj dve leti poklicne prakse. Poleg tega, da je poklic farmacevta reguliran poklic, ti pogoji zagotavljajo nekatera jamstva v zvezi s poklicno usposobljenostjo morebitnih pridobiteljev mestne lekarne. Poleg tega, kot navaja predložitveno sodišče, je mogoče tak cilj izkoriščenja poklicnih izkušenj doseči z manj omejujočimi ukrepi, kot je dodelitev dodatnih točk v okviru postopka javnega razpisa v korist ponudnikov, ki predložijo dokaz o izkušnjah pri upravljanju lekarne.
52 Zato je treba ugotoviti, da brezpogojna predkupna pravica, ki se v primeru prodaje mestne lekarne v okviru javnega razpisa zagotovi farmacevtom, zaposlenim v tej lekarni, v delu, v katerem se z njo zagotavlja boljše upravljanje lekarniške dejavnosti, če dejansko sledi cilju varovanja javnega zdravja, ni primerna za zagotovitev uresničitve tega cilja in vsekakor presega to, kar je nujno za dosego tega cilja.
53 Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki farmacevtom, zaposlenim v mestni lekarni, v primeru njene prodaje v okviru javnega razpisa zagotavlja brezpogojno predkupno pravico.
Stroški
54 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki farmacevtom, zaposlenim v mestni lekarni, v primeru njene prodaje v okviru javnega razpisa zagotavlja brezpogojno predkupno pravico.
Podpisi