ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
Juliane Kokott
της 8ης Σεπτεμβρίου 2009 (1)
Υπόθεση C‑139/07 P
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Technische Glaswerke Ilmenau
Υποστηριζόμενης από το Βασίλειο της Δανίας
Έτεροι διάδικοι:
Δημοκρατία της Φινλανδίας
Βασίλειο της Σουηδίας
«Αίτηση αναιρέσεως – Πρόσβαση σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Προστασία του σκοπού των δραστηριοτήτων έρευνας – Διαδικασία έρευνας των κρατικών ενισχύσεων – Άρνηση προσβάσεως»
I – Εισαγωγή
1. Αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως είναι το ζήτημα αν το περιεχόμενο του φακέλου που έχει καταρτίσει η Επιτροπή σε εν εξελίξει διαδικασία έρευνας ενισχύσεων είναι εμπιστευτικός.
2. Το θέμα της προσβάσεως στον εν λόγω φάκελο είχε διευκρινιστεί στο παρελθόν μόνον υπό την σκοπιά του αντίστοιχου δικονομικού δικαιώματος, το οποίο έχουν αποκλειστικά οι διάδικοι. Στην επίσημη διαδικασία ελέγχου κρατικών ενισχύσεων βάσει του άρθρου 88 ΕΚ και του κανονισμού ΕΚ 659/1999 (2), το δικαίωμα αυτό έχει μόνον το οικείο κράτος μέλος.
3. Άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, παρότι ενδέχεται ακόμη και να νομιμοποιούνται ενεργητικά προς άσκηση προσφυγής εφόσον θίγονται άμεσα και ατομικά, εντούτοις δεν καθίστανται, ως εκ του λόγου αυτού, «διάδικοι» στη διαδικασία ελέγχου ενισχύσεων και, συνεπώς, η Επιτροπή δύναται να τους αρνηθεί την πρόσβαση στον φάκελο.
4. Αντιθέτως, ο κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 (3) παρέχει σε οιονδήποτε δικαίωμα προσβάσεως στο σύνολο των εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή της Επιτροπής. Το δικαίωμα αυτό επικαλείται η Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (στο εξής: TGI) ζητώντας πρόσβαση στα έγγραφα εις χείρας της Επιτροπής που συνδέονται με τις ενισχύσεις οι οποίες την αφορούν.
5. Αντίθετη είναι η άποψη της Επιτροπής, η οποία ισχυρίζεται ότι εφόσον η TGI δεν έχει δικαίωμα προσβάσεως στον φάκελο συντρέχει και περίπτωση αποκλεισμού από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα. Προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού η Επιτροπή επικαλείται την προστασία του σκοπού της έρευνας δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
6. Η στάση της Επιτροπής οφείλεται, τουλάχιστον, κατά ένα μέρος στις σημαντικές δυσκολίες που συνεπάγεται στην πράξη η πρόσβαση στους φακέλους διαδικασίας. Οι εν λόγω φάκελοι είναι συχνά ογκώδεις και περιέχουν πολλές πληροφορίες οι οποίες ενδέχεται να χρήζουν εμπιστευτικής μεταχειρίσεως και για άλλους λόγους πέραν της προστασίας του σκοπού της έρευνας (π.χ. επιχειρηματικά μυστικά ή εσωτερικά έγγραφα). Ο ενδελεχής έλεγχος κάθε εγγράφου θα ήταν ιδιαίτερα χρονοβόρος, καθώς οι αρμόδιες υπηρεσίες έχουν ήδη πολύ αυξημένο φόρτο εργασίας λόγω της εξετάσεως της ενίσχυσης. Παρόμοια προβλήματα υπάρχουν σε ό,τι αφορά άλλες διαδικασίες έρευνας σε θέματα δικαίου του ανταγωνισμού.
II – Νομοθετικό πλαίσιο
7. Το νομοθετικό πλαίσιο της υποθέσεως αποτελούν τα άρθρα 1, παράγραφος 2, ΕΕ και 255 ΕΚ, καθώς και ο κανονισμός 1049/2001.
8. Στο άρθρο 1, παράγραφος 2, ΕΕ, τονίζεται:
«Η παρούσα Συνθήκη διανοίγει νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.»
9. Στο άρθρο 255, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ, ορίζεται:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος, έχει δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με την επιφύλαξη των αρχών και των προϋποθέσεων που θα καθοριστούν σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3.
2. Οι γενικές αρχές και τα όρια, εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος που διέπουν αυτό το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα, καθορίζονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, εντός διετίας από την έναρξη ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ.»
10. Το ίδιο δικαίωμα αναγνωρίζει και το άρθρο 42 του διακηρυχθέντος την 7η Δεκεμβρίου 2000 στη Νίκαια Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4) (στο εξής: Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων):
«Κάθε πολίτης της Ένωσης καθώς και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, ανεξαρτήτως υποθέματος.»
11. Δυνάμει του άρθρου 255, παράγραφος 2, ΕΚ, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 1049/2001. Οι δεύτερη, τέταρτη, δέκατη και ενδέκατη αιτιολογικές σκέψεις έχουν ως εξής:
«(2) Η διαφάνεια εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται από το άρθρο 6 της συνθήκης ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[…]
(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της προσβάσεως αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ.
[…]
(10) Προκειμένου να βελτιωθεί η διαφάνεια των εργασιών των θεσμικών οργάνων, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα θα πρέπει να χορηγείται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή όχι μόνο για έγγραφα που συντάσσονται από τα θεσμικά όργανα αλλά και για έγγραφα που παραλαμβάνονται από αυτά. Στο πλαίσιο αυτό υπενθυμίζονται τα προβλεπόμενα στη δήλωση αριθ. 35, που επισυνάπτεται στη Συνθήκη του Άμστερνταμ, σύμφωνα με τα οποία ένα κράτος μέλος δύναται να ζητήσει από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο να μην κοινοποιήσει ένα έγγραφο προς τρίτους όταν το εν λόγω έγγραφο προέρχεται από το κράτος μέλος αυτό, χωρίς την προηγούμενη συγκατάθεσή του.
(11) Καταρχήν, θα πρέπει να δοθεί στο κοινό πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Εντούτοις, ορισμένα δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα θα πρέπει να προστατεύονται μέσω εξαιρέσεων. Θα πρέπει να επιτραπεί στα θεσμικά όργανα να προστατεύουν τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις και διαβουλεύσεις τους όταν κρίνεται απαραίτητο να προστατευθεί η δυνατότητα λειτουργίας τους. […]»
12. Κατά το άρθρο 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού 1049/2001, σκοπός του κανονισμού είναι «να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής […], ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα».
13. Δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού, παρέχεται σε κάθε πολίτη της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε κράτος μέλος δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων «υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό».
14. Όπως ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 3, ο κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα ενός θεσμικού οργάνου, «δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
15. Σύμφωνα με τον υπό στοιχείο α΄ ορισμό που περιέχεται στο άρθρο 3, ως «έγγραφο» νοείται «οποιοδήποτε περιεχόμενο ανεξάρτητα από το χρησιμοποιηθέν υπόθεμα (γραμμένο σε χαρτί ή αποθηκευμένο υπό ηλεκτρονική μορφή, ή ως ηχητική, οπτική ή οπτικοακουστική εγγραφή) που αφορά τις πολιτικές, τις δράσεις και τις αποφάσεις αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου.»
16. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 («Εξαιρέσεις») ορίζει:
«(2) Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
– των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου, συμπεριλαμβανομένης της πνευματικής ιδιοκτησίας,
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
– του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου,
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.»
17. Το άρθρο 6 του κανονισμού περιέχει ρύθμιση για την υποβολή αιτήσεως προσβάσεως από τους πολίτες της Ένωσης:
«1. Η αίτηση προσβάσεως σε ένα έγγραφο διατυπώνεται με οιαδήποτε γραπτή μορφή, συμπεριλαμβανομένης της ηλεκτρονικής, σε μια από τις γλώσσες που μνημονεύονται στο άρθρο 314 της Συνθήκης ΕΚ και με επαρκή ακρίβεια ούτως ώστε το θεσμικό όργανο να μπορέσει να προσδιορίσει το έγγραφο. Ο αιτών δεν υποχρεούται να δικαιολογήσει την αίτηση.
2. Εάν η αίτηση δεν είναι επαρκώς σαφής, το θεσμικό όργανο ζητεί από τον αιτούντα να διευκρινίσει την αίτησή του βοηθώντας τον, π.χ. παρέχοντας πληροφορίες σχετικά με τη χρήση του δημόσιου μητρώου εγγράφων.
3. Στην περίπτωση αιτήσεως που αφορά πολύ ογκώδη έγγραφα ή πολύ μεγάλο αριθμό εγγράφων, το ενδιαφερόμενο θεσμικό όργανο μπορεί να συνεννοηθεί ανεπισήμως, με τον αιτούντα, για να βρεθεί μια λογική λύση.
4. Τα θεσμικά όργανα παρέχουν πληροφορίες και βοήθεια στους πολίτες ως προς το πώς και πού μπορούν να υποβάλλονται αιτήσεις για πρόσβαση σε έγγραφα.»
18. Ο κανονισμός 659/1999 ρυθμίζει τη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων. Τα δικαιώματα των ενδιαφερομένων μερών διέπονται από το άρθρο 20 του κανονισμού:
«1. Κάθε ενδιαφερόμενο μέρος μπορεί να υποβάλει παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 6 έπειτα από απόφαση της Επιτροπής να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας. Σε κάθε ενδιαφερόμενο μέρος που έχει υποβάλει παρατηρήσεις και σε κάθε δικαιούχο ατομικής ενίσχυσης, αποστέλλεται αντίγραφο της αποφάσεως που έλαβε η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 7.
2. Κάθε ενδιαφερόμενο μέρος μπορεί να ενημερώσει την Επιτροπή για τεκμαιρόμενη παράνομη ενίσχυση και τεκμαιρόμενη καταχρηστική εφαρμογή ενίσχυσης. Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι, βάσει των πληροφοριών που διαθέτει, δεν υπάρχουν επαρκείς λόγοι για να εξετάσει την περίπτωση, ενημερώνει σχετικά το ενδιαφερόμενο μέρος. Εφόσον η Επιτροπή λάβει απόφαση για υπόθεση που αφορά το αντικείμενο της παρασχεθείσας πληροφορίας, αποστέλλει αντίγραφο της αποφάσεως αυτής στο ενδιαφερόμενο μέρος.
3. Κάθε ενδιαφερόμενο μέρος λαμβάνει, κατόπιν αιτήσεώς του, αντίγραφο κάθε αποφάσεως που λαμβάνεται δυνάμει των άρθρων 4 και 7, του άρθρου 10, παράγραφος 3, και του άρθρου 11.»
III – Ιστορικό και διαδικασία
Α – Ιστορικό
1. Διαδικασία έρευνας ενισχύσεως C 19/2000
19. Η TGI είναι γερμανική εταιρία παραγωγής υάλου ειδικού τύπου και εδρεύει στο Ilmenau του ομόσπονδου κράτους της Θουριγγίας. Το 1997 αποφασίστηκε από τον οργανισμό Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, το ομόσπονδο κράτος της Θουριγγίας και έναν ιδιώτη επενδυτή μια συντονισμένη δράση για την οικονομική ενίσχυση της TGI.
20. Τα μέτρα της συντονισμένης δράσεως κοινοποιήθηκαν από τη Γερμανία στην Επιτροπή με έγγραφο της 1ης Δεκεμβρίου 1998. Με έγγραφο της 4ης Απριλίου 2000, η Επιτροπή κίνησε την προβλεπόμενη από το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ, επίσημη διαδικασία έρευνας καταχωρισθείσα ως C 19/2000 (5).
21. Στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεως συμμετείχε ιδίως η εταιρία Schott Glas, ανταγωνίστρια της TGI, η οποία υπέβαλε έγγραφες παρατηρήσεις.
22. Στις 12 Ιουνίου 2001, η Επιτροπή εξέδωσε στην εν λόγω διαδικασία την απόφαση 2002/185/ΕΚ (6), με την οποία έκρινε ότι η μείωση του τιμήματος κατά 4 εκατομμύρια γερμανικά μάρκα ήταν ασύμβατη με την κοινή αγορά. Τρία ακόμη μέτρα της συντονισμένης δράσεως αποσπάστηκαν από τη συγκεκριμένη διαδικασία ενισχύσεως για να υπαχθούν σε δεύτερη επίσημη διαδικασία έρευνας. Η ασκηθείσα από την TGI προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής απορρίφθηκε από το Πρωτοδικείο με απόφαση της 8ης Ιουλίου 2004 (7). Το ίδιο συνέβη και με το ένδικο μέσο που άσκησε η TGI κατά της αποφάσεως του Πρωτοδικείου (8).
2. Διαδικασία έρευνας ενισχύσεως C 44/2001
23. Με έγγραφο της 3ης Ιουλίου 2001, η Επιτροπή κίνησε δεύτερη επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, η οποία καταχωρίσθηκε ως C 44/2001. Η διαδικασία αυτή είχε ως αντικείμενο την εξέταση των μέτρων που είχαν αποσπαστεί από τη διαδικασία έρευνας ενισχύσεως C 19/2000 (9).
24. Η εν λόγω διαδικασία ολοκληρώθηκε από την Επιτροπή στις 2 Οκτωβρίου 2002 με την έκδοση της αποφάσεως 2003/383/ΕΚ, με την οποία έκρινε ότι τα δύο εκ των τριών εξετασθέντα μέτρα της συντονισμένης δράσεως ήταν ασύμβατα με την κοινή αγορά (10). Η TGI προσέβαλε και αυτή την απόφαση, όμως η εν λόγω διαδικασία ματαιώθηκε μετά την απόρριψη του ένδικου μέσου στην υπόθεση που αφορούσε την πρώτη απόφαση (11).
Β – Η παρούσα διαδικασία σχετικά με την πρόσβαση στον φάκελο
1. Διοικητική διαδικασία
25. Με έγγραφο της 24ης Οκτωβρίου 2001, η TGI ζήτησε από την Επιτροπή να της εξασφαλίσει στο πλαίσιο της υποβολής παρατηρήσεων στη δεύτερη επίσημη διαδικασία έρευνας C 44/2001 την πρόσβαση σε ένα μη εμπιστευτικό τμήμα του φακέλου. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε από την Επιτροπή με έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 2001.
26. Με έγγραφο της 1ης Μαρτίου 2002, η TGI ζήτησε από την Επιτροπή, βάσει του κανονισμού 1049/2001, πρόσβαση σε «όλα τα έγγραφα […] που την αφορούν και ιδίως της υποθέσεως C 44/2001» (12). Με έγγραφο της 27ης Μαρτίου 2002, η Επιτροπή απέρριψε την εν λόγω αίτηση επικαλούμενη το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, με την αιτιολογία ότι τα ζητούμενα από την TGI έγγραφα αποτελούν «τμήμα της εν εξελίξει επίσημης διαδικασίας έρευνας C 44/2001.»
27. Με έγγραφο της 15ης Απριλίου 2002, η προσφεύγουσα απηύθυνε στον Γενικό Γραμματέα της Επιτροπής επιβεβαιωτική αίτηση προσβάσεως κατ’ εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού. Η εν λόγω αίτηση απορρίφθηκε στις 28 Μαΐου 2002. Όπως αναφέρεται στο σημείο 12 της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η απόρριψη στηρίχθηκε επίσης στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού:
«[…] στο πλαίσιο των εν εξελίξει ερευνών όσον αφορά τη συμβατότητα κρατικής ενισχύσεως με την κοινή αγορά, είναι απαραίτητη η αγαστή συνεργασία και η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων προκειμένου να μπορέσουν τα διάφορα μέρη να εκφραστούν ελεύθερα. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η γνωστοποίηση του περιεχομένου του εν λόγω εγγράφου θα μπορούσε να βλάψει την εξέταση της καταγγελίας αυτής υπονομεύοντας τον διάλογο αυτόν.
[…]
Εξετάσθηκε εξάλλου η δυνατότητα εξασφαλίσεως προσβάσεως στα μέρη των οικείων εγγράφων που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις. Ωστόσο, αποδείχθηκε ότι δεν ήταν δυνατός ο διαχωρισμός του περιεχομένου των εγγράφων αυτών σε εμπιστευτικά και μη εμπιστευτικά τμήματα.
Εξάλλου, δεν υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που, εν προκειμένω, δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του περιεχομένου των επίμαχων εγγράφων […]».
2. Η διαδικασία ενώπιον του Πρωτοδικείου
28. Κατά της εν λόγω αποφάσεως ασκήθηκε από την TGI στις 8 Αυγούστου 2002 προσφυγή ενώπιον του Πρωτοδικείου. Υπέρ της TGI παρενέβησαν το Βασίλειο της Σουηδίας και η Δημοκρατία της Φινλανδίας. Η Επιτροπή ζήτησε από την πλευρά της την απόρριψη της προσφυγής, επικουρούμενη από την εταιρία Schott Glas.
29. Με απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2006, το Πρωτοδικείο ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής της 28ης Μαΐου 2002 στο μέτρο που απαγορεύει στην TGI την πρόσβαση σε έγγραφα σχετικά με τις διαδικασίες έρευνας των ενισχύσεων που της χορηγήθηκαν (13).
3. Αίτηση αναιρέσεως
30. Με την αίτηση αναιρέσεως που περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου στις 28 Φεβρουαρίου 2007 και μέσω ταχυδρομείου στις 8 Μαρτίου 2007, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την προσβαλλόμενη απόφαση καθόσον ακυρώνει την από 28 Μαρτίου 2002 απόφαση της Επιτροπής, με την οποία η τελευταία αρνήθηκε την πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν τις διαδικασίες έρευνας των χορηγηθεισών στην TGI ενισχύσεων και
– να καταδικάσει την TGI στα δικαστικά έξοδα.
31. Η TGI και η Δημοκρατία της Φινλανδίας ζητούν από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα, συμπεριλαμβανομένων των εξόδων της αντιδίκου.
32. Το Βασίλειο της Σουηδίας ζητεί επίσης την απόρριψη της αιτήσεως χωρίς όμως να υποβάλει αίτημα επί των εξόδων.
33. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 4ης Μαρτίου 2008, επετράπη στο Βασίλειο της Δανίας να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων της TGI.
34. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου ήταν αρχικά έγγραφη, ενώ στις 16 Ιουνίου 2009 ακολούθησε συζήτηση επ’ ακροατηρίου.
IV – Νομική αξιολόγηση
35. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001, καθένας έχει δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της Επιτροπής, του Συμβουλίου ή του Κοινοβουλίου, και μάλιστα χωρίς να αποδεικνύει την ύπαρξη συμφέροντος. Εξαιρετικοί λόγοι που δικαιολογούν την άρνηση της προσβάσεως αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού.
36. Μία εξ αυτών των εξαιρέσεων, και συγκεκριμένα η οριζόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως. Η Επιτροπή αρνήθηκε την παράδοση των ζητούμενων εγγράφων με το σκεπτικό ότι η δημοσιοποίηση θα αντίκειτο στην προστασία του σκοπού της έρευνας μιας κρατικής ενισχύσεως. Το Πρωτοδικείο αναίρεσε την εν λόγω απόφαση με το σκεπτικό ότι η Επιτροπή οφείλει να ελέγχει τη συνδρομή λόγου εξαιρέσεως χωριστά για κάθε έγγραφο.
37. Η Επιτροπή προσβάλλει την απόφαση του Πρωτοδικείου προβάλλοντας πέντε συνολικά λόγους αναιρέσεως οι οποίοι συνοψίζονται ως εξής:
– Το οριζόμενο στο σημείο 77 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως κριτήριο για την εφαρμογή μιας εξαιρέσεως, ήτοι η επίκληση της προστασίας εννόμου αγαθού, είναι νομικώς εσφαλμένο (τέταρτος λόγος αναιρέσεως).
– Η ερμηνεία που γίνεται στα σημεία 78 και 85 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, σύμφωνα με την οποία οι εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 έως 3, αφορούν το κάθε έγγραφο χωριστά και όχι μια κατηγορία εγγράφων, είναι νομικώς εσφαλμένη (τρίτος λόγος αναιρέσεως).
– Η ερμηνεία που γίνεται στα σημεία 85 έως 89 και στο σημείο 93 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως είναι νομικώς εσφαλμένη, διότι είναι προφανές ότι η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, καταλαμβάνει το σύνολο των εγγράφων μιας τρέχουσας διαδικασίας έρευνας ενισχύσεως (πρώτος και δεύτερος λόγος αναιρέσεως και πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως).
– Το Πρωτοδικείο δεν έλαβε υπόψη την προστασία εγγράφων που συντάσσονται για εσωτερική χρήση κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού (δεύτερο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως).
Α – Επί του παραδεκτού της αιτήσεως αναιρέσεως
38. Η TGI υποστηρίζει ότι η αίτηση αναιρέσεως είναι στο σύνολό της απαράδεκτη διότι η Επιτροπή την στηρίζει σε ισχυρισμούς που έχουν ήδη κριθεί ως απαράδεκτοι από το Πρωτοδικείο.
39. Κατά το άρθρο 113, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, η αίτηση αναιρέσεως δεν μπορεί να μεταβάλει το αντικείμενο της ενώπιον του Πρωτοδικείου δίκης. Στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως, η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου περιορίζεται συνεπώς στην εξέταση της εκ μέρους του Πρωτοδικείου εκτιμήσεως των ισχυρισμών που συζητήθηκαν ενώπιόν του (14). Στο πλαίσιο όμως της αναιρετικής δίκης, ο αναιρεσείων δεν μπορεί παραδεκτώς να προβάλει λόγους τους οποίους το Πρωτοδικείο απέρριψε ως απαράδεκτους, εφόσον δεν αμφισβητείται αυτή καθαυτή η κήρυξή τους ως απαραδέκτων (15). Επομένως, είναι μεν δυνατή η προσβολή με αίτηση αναιρέσεως αποφάσεως του Πρωτοδικείου κρίνουσας κάποιον λόγο προσφυγής απαράδεκτο, χωρίς όμως καταρχήν να έχει σημασία αν ο συγκεκριμένος λόγος θα μπορούσε να είχε γίνει δεκτός κατ’ ουσίαν.
40. Η TGI θεωρεί ότι το νομικό ζήτημα που θέτει η Επιτροπή δεν είναι η προβαλλόμενη λανθασμένη εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 εκ μέρους του Πρωτοδικείου και ότι στόχος των λόγων αναιρέσεως της Επιτροπής είναι το ζήτημα, αν ο κανονισμός 659/1999 συνιστά «lex specialis» έναντι του κανονισμού 1049/2001. Εντούτοις, αντίστοιχο ισχυρισμό είχε προβάλει πρωτοδίκως και η παρεμβαίνουσα Schott Glas, τον οποίο όμως το Πρωτοδικείο απέρριψε στη σκέψη 41 της προσβαλλομένης αποφάσεως ως απαράδεκτο χωρίς η Επιτροπή να προσβάλει την απόρριψη αυτή.
41. Ο εν λόγω ισχυρισμός της TGI περί απαραδέκτου δεν είναι πειστικός, καθώς σωρεύει κατά τρόπο ανεπίτρεπτο λόγους αναιρέσεως και επιχειρήματα. Η Επιτροπή όντως επικαλείται ουσιαστικά τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων, δεν ισχυρίζεται όμως ότι ο κανονισμός 659/1999 συνιστά «lex specialis» έναντι του κανονισμού 1049/2001. Όπως ορθώς διαπίστωσε το Πρωτοδικείο, κάτι τέτοιο θα αποδυνάμωνε τη δικονομική θέση της ίδιας της Επιτροπής, καθώς θα σήμαινε ότι η προσβαλλομένη απόφαση βασίστηκε σε λανθασμένη νομική βάση και συνεπώς ήταν μη νόμιμη. Θεωρώ ότι η Επιτροπή μάλλον εκφράζει την άποψη ότι κατά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 659/1999 θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι αξιολογήσεις του κανονισμού 1049/2001, κάτι που δεν έγινε από το Πρωτοδικείο σε επαρκή βαθμό. Αυτό δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή θέτει άμεσα το θέμα της σχέσεως των δύο δευτερογενών κανόνων δικαίου μεταξύ τους.
42. Το δεύτερο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως πράγματι υπερβαίνει το αντικείμενο της δίκης. Πρόκειται για τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι το Πρωτοδικείο δεν έλαβε υπόψη την προστασία εγγράφων συνταχθέντων για εσωτερική χρήση σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν είχε στηρίξει την προσβληθείσα απόφασή της στη διάταξη αυτή. Το θέμα ήταν σε κάθε περίπτωση, αν η Επιτροπή έχει δικαίωμα να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφα δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση. Συνεπώς, ο εν λόγω ισχυρισμός, που δεν έχει αποτελέσει μέχρι τώρα αντικείμενο της δίκης, είναι απαράδεκτος.
Β – Επί του βάσιμου της αιτήσεως αναιρέσεως
43. Οι παραδεκτώς προβαλλόμενοι λόγοι αναιρέσεως αφορούν σε δύο κυρίως θεματικούς τομείς. Αφενός, η Επιτροπή στρέφεται κατά της βασικής μεθοδολογικής προσεγγίσεως του Πρωτοδικείου, αμφισβητώντας ότι η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 ισχύει μόνον στην περίπτωση που ο κίνδυνος προσβολής προστατευόμενου αγαθού είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι μόνον υποθετικός (τέταρτος λόγος αναιρέσεως, βλ. παρακάτω υπό στοιχείο 1), και ότι κάθε μεμονωμένο έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση θα πρέπει να ελέγχεται ως προς το ενδεχόμενο εξαίρεσής του από το δικαίωμα προσβάσεως (τρίτος λόγος αναιρέσεως, βλ. παρακάτω υπό στοιχείο 2).
44. Αφετέρου, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η προστασία του σκοπού έρευνας, ήτοι η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, καλύπτει σε κάθε περίπτωση το σύνολο των οικείων εγγράφων, διότι αυτά περιλαμβάνονται στον φάκελο μιας εν εξελίξει έρευνας ενισχύσεως (πρώτος και δεύτερος λόγος αναιρέσεως και πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως, βλ. παρακάτω υπό στοιχείο 3).
1. Επί της προσβολής προστατευόμενου αγαθού (τέταρτος λόγος αναιρέσεως)
45. Με τον τέταρτο λόγο αναιρέσεως που προβάλλει, η Επιτροπή αμφισβητεί το κριτήριο της προσβολής προστατευόμενου αγαθού υπαγόμενου σε εξαίρεση, όπως αυτό τέθηκε από το Πρωτοδικείο. Συγκεκριμένα, το Πρωτοδικείο αναφερόμενο σε παλαιότερες αποφάσεις του διαπίστωσε στο σημείο 77 τα ακόλουθα:
«Ωστόσο, το γεγονός και μόνον ότι ένα έγγραφο αφορά συμφέρον που προστατεύεται από εξαίρεση δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της εξαιρέσεως αυτής […]. Η εν λόγω εφαρμογή μπορεί, καταρχήν, να δικαιολογηθεί μόνο στην περίπτωση κατά την οποία το κοινοτικό όργανο έχει προηγουμένως εκτιμήσει, πρώτον, κατά πόσον η πρόσβαση στο έγγραφο θα έθιγε κατά τρόπο συγκεκριμένο και πραγματικό το προστατευόμενο συμφέρον και, δεύτερον, στις περιπτώσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001, ότι δεν υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του εν λόγω εγγράφου. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να προβλεφθεί ευλόγως και να μην είναι αμιγώς υποθετικός […]. Κατά συνέπεια, η έρευνα στην οποία πρέπει να προβαίνει το κοινοτικό όργανο προκειμένου να εφαρμόσει μια εξαίρεση πρέπει να πραγματοποιείται κατά τρόπο συγκεκριμένο και να προκύπτει από την αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως […].»
α) Επί της σχέσεως μεταξύ γενικού κανόνα και εξαιρέσεως σε ό,τι αφορά την πρόσβαση σε έγγραφα
46. Η Επιτροπή παραπονείται ότι το Πρωτοδικείο εσφαλμένα στηρίχθηκε στην παραδοχή ότι η πρόσβαση στα έγγραφα είναι ο κανόνας ενώ η άρνηση της προσβάσεως αυτής αποτελεί εξαίρεση και, συνεπώς, θα πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά.
47. Πέραν του ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, αν στηρίζεται στην εν λόγω παραδοχή, το κάνει πάντως σιωπηρά, επιπλέον είναι σύμφωνη με την πάγια νομολογία όχι μόνον του Πρωτοδικείου (16) αλλά και του Δικαστηρίου (17). Συντασσόμενη με τη Σουηδία, τη Φινλανδία και την TGI δεν βλέπω κι εγώ τον λόγο να αμφισβητήσω τη νομολογία αυτή. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, ΕΕ, οι αποφάσεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση λαμβάνονται με τη μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια. Υπό το πνεύμα αυτό, τόσο το άρθρο 255 ΕΚ όσο και το άρθρο 42 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (18) προβλέπουν ή αναγνωρίζουν το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα. Αντιστοίχως, ο κανονισμός 1049/2001 αποσκοπεί, σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο α΄ και την τέταρτη αιτιολογική σκέψη αυτού, να εξασφαλίσει όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα, ενώ όπως αναφέρεται στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη, θα πρέπει καταρχήν να δίδεται στο κοινό πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Κατά συνέπεια, οι εξαιρέσεις από τον κανόνα της προσβάσεως θα πρέπει να ερμηνεύονται κατά τρόπο όσο το δυνατόν συσταλτικό.
48. Υπό το πρίσμα αυτό θα πρέπει να εξεταστεί αν το Πρωτοδικείο στηρίχτηκε στα σωστά κριτήρια προκειμένου να αποφανθεί ως προς την εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
β) Επί της προϋποθέσεως της πιθανής προσβολής προστατευόμενου αγαθού
49. Δεδομένου ότι η Επιτροπή αιτιάται την παράλειψη του Πρωτοδικείου να κάνει αναφορά στο γράμμα του κανονισμού 1049/2001, θα πρέπει καταρχήν να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο διατυπώνονται οι εξαιρέσεις στο άρθρο 4, παράγραφος 1 έως 3: προϋπόθεση για τον αποκλεισμό του δικαιώματος προσβάσεως σε έγγραφα αποτελεί πάντα, η γνωστοποίηση του εγγράφου να θίγει την προστασία εννόμου αγαθού. Συνεπώς, απαιτείται η διατύπωση προγνώσεως ως προς την πιθανότητα προσβολής προστατευόμενου αγαθού διά της γνωστοποιήσεως του εγγράφου.
50. Ήδη η χρήση της λέξεως «έθιγε» καταδεικνύει, ότι δεν συντρέχει λόγος εξαιρέσεως στην περίπτωση που η πρόσβαση δεν θίγει το προστατευόμενο αγαθό. Αυτό καθίσταται έντονα προφανές από τη διαφορά μεταξύ του γράμματος του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001 και εκείνου των κανόνων που ίσχυαν πριν από την έκδοση αυτού του κανονισμού. Σύμφωνα με τους τελευταίους, για την άρνηση της προσβάσεως αρκούσε το απλό ενδεχόμενο η πρόσβαση να αποβεί σε βάρος προστατευόμενου αγαθού (19). Η εν λόγω διαφορά οδηγεί στο συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης επιδίωξε πλέον μια αυστηρότερη ρύθμιση σε σχέση με την εφαρμογή των εξαιρέσεων.
51. Κατά συνέπεια, θα ήταν ευνόητο η εφαρμογή μιας εξαιρέσεως να προϋποθέτει ότι η γνωστοποίηση του εγγράφου δεν θίγει με βεβαιότητα, ή τουλάχιστον δίχως εύλογες αμφιβολίες, το προστατευόμενο συμφέρον.
52. Ωστόσο το Δικαστήριο, συμπλέοντας με την άποψη του Πρωτοδικείου που μέμφεται η Επιτροπή, έχει τοποθετήσει χαμηλότερα το όριο για την ενεργοποίηση των εξαιρέσεων. Έτσι, σε ό,τι αφορά την προστασία της παροχής νομικών συμβουλών κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, αρκεί ο κίνδυνος διακυβεύσεως του συμφέροντος να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (20).
53. Πρόκειται για μια μέση οδό, η οποία θα πρέπει να ακολουθείται και σε ό,τι αφορά την προστασία του σκοπού της έρευνας κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Επειδή σπάνια θα μπορούσε να αποδειχθεί εκ των προτέρων το βέβαιο ή η μη ύπαρξη ευλόγων αμφιβολιών ως προς την προσβολή ενός προστατευόμενου συμφέροντος, σε πολλές περιπτώσεις θα γινόταν αποδεκτή η προσβολή αυτή. Αντιθέτως, αν αρκούσε ήδη ο υποθετικός κίνδυνος για το προστατευόμενο αγαθό, αυτό δεν θα αποτελούσε μόνον υπέρβαση των ορίων που διαγράφονται από το γράμμα των κανόνων εξαιρέσεων, αλλ’ επίσης, θα καθιστούσε άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας τον σκοπό της παροχής όσο το δυνατόν πληρέστερης προσβάσεως. Αντ’ αυτού, θα διευρύνονταν οι εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως καθώς σχεδόν πάντοτε είναι δυνατόν να προβληθούν υποθέσεις περί προσβολής.
54. Συνεπώς, το Πρωτοδικείο εφήρμοσε το ορθό κριτήριο κατά τον έλεγχο της εφαρμογής μιας εξαιρέσεως.
γ) Επί της αντίστροφης εξαιρέσεως του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος
55. Σε ό,τι αφορά τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι αυτές δεν ισχύουν όταν τη γνωστοποίηση του εγγράφου επιβάλλει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να εξεταστεί αν υφίσταται τέτοιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη γνωστοποίηση παρότι θίγεται η προστασία του εννόμου αγαθού.
56. Στο πλαίσιο αυτό απαιτείται να γίνει στάθμιση του ιδιαίτερου συμφέροντος που πρόκειται να προστατευθεί διά της μη γνωστοποιήσεως του οικείου εγγράφου έναντι, μεταξύ άλλων, του γενικότερου συμφέροντος για πρόσβαση στο έγγραφο αυτό. Εν προκειμένω θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πλεονεκτήματα που απορρέουν, όπως αναφέρεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001, από μια αυξημένη διαφάνεια, ήτοι η μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και η μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα (21).
Επί της εφαρμογής του δικαιώματος προσβάσεως σε διοικητικές διαδικασίες
57. Η Επιτροπή υποστηρίζει, εντούτοις, ότι σύμφωνα με την έκτη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, αυτός αποβλέπει ιδίως στα νομοθετικά έγγραφα, ήτοι στα έγγραφα που αφορούν στη νομοθεσία, και γι’ αυτό άλλωστε το άρθρο 13 του κανονισμού 1049/2001 δεν προβλέπει τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των εγγράφων που σχετίζονται με την εξέταση ενισχύσεων.
58. Αναμφίβολα ο κανονισμός 1049/2001 αποβλέπει ιδίως στην προαγωγή της προσβασιμότητας ορισμένου είδους εγγράφων, και ειδικότερα εκείνων που έχουν σχέση με τη νομοθεσία ή τη χάραξη πολιτικών και στρατηγικών. Όπως επιβεβαιώνεται και από το άρθρο 207, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ σε σχέση με τη νομοθετική δραστηριότητα του Συμβουλίου, τα εν λόγω έγγραφα είναι ειδικού δημοσίου ενδιαφέροντος.
59. Εντούτοις, η Επιτροπή με το επιχείρημά της αυτό παραβλέπει το γεγονός ότι ο κανονισμός 1049/2001 έχει μεν ως σκοπό την ενίσχυση της διαφάνειας στους εν λόγω τομείς (22), παράλληλα όμως, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 3, προβλέπει ρητά και την πρόσβαση στα έγγραφα όλων των τομέων δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς να εξαιρεί του φακέλους των διαδικασιών έρευνας ενισχύσεων. Εξαιρέσεις επιτρέπονται μόνον βάσει του άρθρου 4, το οποίο απαιτεί η γνωστοποίηση να θίγει την προστασία των αναφερόμενων σε αυτό αγαθών.
60. Εξάλλου, το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται από τον έλεγχο των ενισχύσεων δεν υπολείπεται απαραιτήτως εκείνου που σχετίζεται με τη νομοθετική διαδικασία. Παρότι υπάρχουν και πολλές διαδικασίες που ελάχιστα αφορούν στο δημόσιο συμφέρον, εντούτοις ειδικά ο έλεγχος των ενισχύσεων συχνά και δικαίως αποτελεί διαδικασία υψηλού ενδιαφέροντος διότι αφορά σε μέτρα οικονομικής ενισχύσεως στα κράτη μέλη, και ιδίως σε μέτρα δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας.
ε) Επί των πρακτικών δυσκολιών της εφαρμογής του δικαιώματος προσβάσεως
61. Περαιτέρω η Επιτροπή προβάλλει την ένσταση ότι οι σχετικά σύντομες προθεσμίες εντός των οποίων θα πρέπει να κριθεί μια αίτηση προσβάσεως σε έγγραφα είναι σχεδόν απαγορευτικές για τη διενέργεια τέτοιου είδους ελέγχου των στοιχείων ενός ογκώδους φακέλου, ο οποίος μάλιστα δυσχεραίνεται συχνά και από το γεγονός ότι υποβάλλονται παρατηρήσεις σε διάφορες γλώσσες.
62. Η Επιτροπή εκφράζει τον φόβο ότι θα ήταν εις βάρος του ελέγχου των ενισχύσεων αν οι αρμόδιες υπηρεσίες ανάλωναν υπερβολικό χρόνο για την εξέταση αιτήσεων προσβάσεως σε έγγραφα. Φρονεί ότι σκοπός του κανονισμού 1049/2001 δεν μπορεί να είναι η παρακώλυση της Επιτροπής στην άσκηση των πραγματικών καθηκόντων της, αλλά ότι προφανώς ο νομοθέτης είχε κατά νου σαφώς μικρότερης εκτάσεως αιτήσεις προσβάσεως σε επιμέρους έγγραφα.
63. Αντίστοιχο επιχείρημα που είχε προβάλει στον πρώτο βαθμό η παρεμβαίνουσα Schott Glas σε σχέση με τον φόρτο εργασίας της Επιτροπής απορρίφθηκε στη σκέψη 96 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ως απαράδεκτο. Το αν το Πρωτοδικείο υπέπεσε εν προκειμένω σε σημαντική πλάνη περί το δίκαιο δεν εξετάζεται, καθώς η Επιτροπή δεν προβάλλει σχετικό ισχυρισμό. Σε κάθε περίπτωση η Επιτροπή δεν κωλύεται να χρησιμοποιήσει τον φόρτο εργασίας ως επιχείρημα για την ερμηνεία του κανονισμού 1049/2001.
64. Ο εν λόγω ισχυρισμός δεν δύναται να κατισχύσει στην ουσία. Οι τυχόν αρνητικές επιπτώσεις στην εκπλήρωση των συνήθων βασικών καθηκόντων των αρμόδιων υπηρεσιών δεν δικαιολογούν τον εξαρχής περιορισμό του δικαιώματος προσβάσεως. Το ορθό είναι ότι με το άρθρο 1, παράγραφος 2, ΕΕ, το άρθρο 255, ΕΚ, το άρθρο 42 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και τον κανονισμό 1049/2001 ανατέθηκε στα θεσμικά όργανα ένα νέο, πρόσθετο καθήκον: οφείλουν να είναι σε θέση να παραδώσουν στον πολίτη τα ζητούμενα έγγραφα εφόσον δεν υφίστανται αντίθετα προστατευόμενα συμφέροντα. Αντιθέτως, καμία διάταξη δεν προβλέπει ότι ορισμένες υπηρεσίες της Επιτροπής απαλλάσσονται από το καθήκον αυτό.
65. Ο φόρτος που συνεπάγονται τα εν λόγω νέα καθήκοντα θα πρέπει να ελαχιστοποιηθεί διά της λήψεως καταλλήλων μέτρων. Σχετικά το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001, προβλέπει ότι στην περίπτωση αιτήσεως που αφορά πολύ μεγάλο αριθμό εγγράφων, το ενδιαφερόμενο θεσμικό όργανο μπορεί να συνεννοηθεί ανεπισήμως, με τον αιτούντα για να βρεθεί μια λογική λύση (23).
66. Εσωτερικά οι αρμόδιες υπηρεσίες θα πρέπει ιδίως να ελέγχουν κατά πόσο η ανάγκη εχεμύθειας εξακολουθεί να υφίσταται υπό το φως του κανονισμού 1049/2001. Πολλές φορές η έκδοση εγγράφων είναι λιγότερο χρονοβόρα σε σχέση με την αιτιολόγηση της απορρίψεως μιας αιτήσεως κείμενης στα όρια των εξαιρέσεων ή πέραν αυτών. Ωστόσο η απόρριψη μιας αιτήσεως μπορεί να είναι λιγότερο περίπλοκη όταν οι αρμόδιες υπηρεσίες έχουν εντοπίσει με ακρίβεια τους λόγους της εμπιστευτικής μεταχειρίσεως των εγγράφων. Συνεπώς, είναι θέμα εκπαίδευσης των αρμοδίων υπαλλήλων και εξαρχής βελτιστοποίησης της επεξεργασίας των εγγράφων σε σχέση με ενδεχόμενες αιτήσεις προσβάσεως. Έτσι, για παράδειγμα, εκτός της ηλεκτρονικής καταχώρισης των εγγράφων για την ευκολότερη αναζήτηση και αντιγραφή τους, άλλη αρμόζουσα λύση θα ήταν ο χαρακτηρισμός ευαίσθητων εγγράφων ή αποσπασμάτων και η διάρθρωση των εγγράφων ή φακέλων κατά τρόπο ώστε να γίνεται διάκριση μεταξύ εμπιστευτικών και μη εμπιστευτικών τμημάτων.
67. Ενόψει του γεγονότος ότι η εφαρμογή του κανονισμού 1049/2001 διέπεται από την αρχή της αναλογικότητας (24) θα ήταν επίσης σε εξαιρετικές περιπτώσεις επιτρεπτό, η απόφαση σε σχέση με αίτηση προσβάσεως να μη ληφθεί εντός των προκαθορισμένων προθεσμιών επειδή προέχει η δέουσα εκπλήρωση άλλων, περισσότερο επείγοντων καθηκόντων (25). Εν προκειμένω, ο συλλογισμός αυτός αφορά ιδίως το στάδιο που προηγείται της κινήσεως μιας επίσημης διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων. Κατά το άρθρο 4 του κανονισμού 659/1999, η σχετική απόφαση πρέπει να λαμβάνεται εντός δύο μηνών από την παραλαβή της πλήρους κοινοποίησης της ενισχύσεως, άλλως η ενίσχυση θεωρείται ότι έχει εγκριθεί. Σε κάθε περίπτωση, η τεκμηρίωση μιας εξαιρέσεως προϋποθέτει, πέραν της αποτυχίας προηγηθείσας προσπάθειας επίτευξης συμβιβαστικής λύσεως με τον αιτούντα, ότι η Επιτροπή έχει το απαιτούμενο δυναμικό που υπό κανονικές συνθήκες της επιτρέπει να εξετάζει τις αιτήσεις προσβάσεως που αφορούν διαδικασίες έρευνας ενισχύσεων, σε εξαιρετικά περίπλοκες υποθέσεις μάλιστα και κατά το στάδιο της προδικασίας, εντός των προκαθορισμένων προθεσμιών.
68. Όπως διαπίστωσε το Πρωτοδικείο στη σκέψη 95 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεώς του, η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε διοικητική επιβάρυνση λόγω της εξετάσεως της υποβληθείσας από την προσφεύγουσα αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα και, συνεπώς, παρέλκει η περαιτέρω ανάλυση του συλλογισμού της αρνήσεως λόγω άλλων επειγόντων καθηκόντων.
69. Με βάση τα παραπάνω, δεν διαπιστώνεται νομικό σφάλμα σε ό,τι αφορά το καθοριζόμενο στη σκέψη 77 της προσβαλλόμενης αποφάσεως κριτήριο για την προσβολή προστατευόμενου αγαθού και ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως είναι κατά συνέπεια απορριπτέος.
2. Επί του εξατομικευμένου ελέγχου κάθε εγγράφου (τρίτος λόγος αναιρέσεως)
70. Με τον τρίτο λόγο αναιρέσεως που προβάλλει, η Επιτροπή στρέφεται κατά των όσων διαπιστώνει το Πρωτοδικείο στις σκέψεις 78 και 85 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι δηλαδή οι εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 έως 3, αφορούν επιμέρους έγγραφα και όχι το σύνολο των εγγράφων μιας ορισμένης κατηγορίας.
71. Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι έχει δικαίωμα να αρνηθεί την πρόσβαση στον φάκελο χωρίς να εξετάσει μεμονωμένα τα επιμέρους έγγραφα.
72. Σύμφωνα ωστόσο με παλαιότερη απόφαση του Δικαστηρίου, όταν ζητείται από κοινοτικό όργανο η κοινοποίηση ενός εγγράφου, το όργανο αυτό οφείλει να εκτιμά, κατά περίπτωση, αν το έγγραφο αυτό εμπίπτει στις απαριθμούμενες στο άρθρο 4 του κανονισμού 1047/2001 εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων (26).
73. Ο έλεγχος μεμονωμένων εγγράφων επιτάσσεται από τους κανόνες που διέπουν τις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως κατ’ άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001. Σύμφωνα με τις παραγράφους 1, 2 και 3, τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα κάθε φορά έγγραφο, εφόσον συντρέχει περίπτωση εξαιρέσεως. Το κάθε έγγραφο χωριστά αφορούν επίσης η συνεκτίμηση συμφερόντων τρίτων δυνάμει των παραγράφων 4 και 5, ο έλεγχος της μερικής προσβάσεως δυνάμει της παραγράφου 6, καθώς και η ρύθμιση του άρθρου 7 σχετικά με την άρση του λόγου υπάρξεως των εξαιρέσεων μετά από ορισμένο χρονικό διάστημα.
74. Η συγκεκριμένη τεχνική ρυθμίσεως αποτελεί αναγκαία συνέπεια όταν πρόκειται για εξαιρέσεις οι οποίες συνδέονται άμεσα με την προσβολή ορισμένων συμφερόντων λόγω της γνωστοποίησης εγγράφων. Απαραίτητη για τη διαπίστωση μιας τέτοιας προσβολής είναι η εξατομικευμένη αξιολόγηση των πληροφοριών που περιέχονται στο εκάστοτε έγγραφο.
75. Το συναφώς προβαλλόμενο επιχείρημα της Επιτροπής ότι ένα έγγραφο σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 3, στοιχείο α΄, του κανονισμού 1049/2001, ενδέχεται να περιλαμβάνει μεγάλο αριθμό πληροφοριών, δεν ευσταθεί. Η Επιτροπή αντιλαμβάνεται τα παραπάνω υπό την έννοια ότι οι διάφορες πληροφορίες θα πρέπει να εξετάζονται από κοινού, συμπεραίνοντας προφανώς ότι η από κοινού εξέταση διαφόρων τμημάτων του περιεχομένου του φακέλου είναι δυνατή και στην περίπτωση που αυτά διαλαμβάνονται σε πλείονα έγγραφα.
76. Όπως ορθώς εκθέτει και η Φινλανδία, ισχύει το αντίθετο: Εάν καλύπτονται από οιαδήποτε εξαίρεση μόνον ορισμένα τμήματα του περιεχομένου, δηλαδή μέρη του ζητούμενου εγγράφου, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001. Για τον λόγο αυτόν, για κάθε μεμονωμένο περιεχόμενο ενός εγγράφου, δηλαδή για κάθε περιλαμβανόμενη στο έγγραφο πληροφορία, θα πρέπει ουσιαστικά να ελέγχεται αν η γνωστοποίησή του θίγει την προστασία εννόμου αγαθού.
77. Πέραν αυτού, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι εφόσον η αίτηση αφορά την πρόσβαση σε έναν φάκελο, θα πρέπει να είναι δυνατός και ο περιορισμός της εξετάσεως της συνδρομής εξαιρέσεων στον φάκελο ως σύνολο, χωρίς να απαιτείται η αξιολόγηση κάθε εγγράφου χωριστά. Επικαλείται συναφώς το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001 όπου ρυθμίζονται η μορφή και το περιεχόμενο που πρέπει να έχει η «αίτηση προσβάσεως σε ένα έγγραφο». Επειδή στη γλώσσα της παρούσας διαδικασίας, που είναι τα γερμανικά, στο οικείο σημείο γίνεται λόγος για «ένα έγγραφο», η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο όρος αυτός του άρθρου 6 θα πρέπει να ερμηνεύεται όπως και στο άρθρο 4. Όταν δηλαδή με μία αίτηση ζητούνται πλείονα έγγραφα, η Επιτροπή θα πρέπει να έχει δικαίωμα να αξιολογήσει την αίτηση συνολικά, εφόσον μάλιστα τα ζητούμενα έγγραφα είναι ομοειδή.
78. Στις περισσότερες γλωσσικές αποδόσεις, μεταξύ των οποίων και τη γερμανική, το άρθρο 6 του κανονισμού 1049/2001 χρησιμοποιεί τον όρο «έγγραφο» στον ενικό. Σε άλλες αποδόσεις, και ιδίως στη γαλλική και τη φινλανδική, ο όρος χρησιμοποιείται στον πληθυντικό.
79. Οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις μιας κοινοτικής διατάξεως πρέπει να ερμηνεύονται εντούτοις κατά ομοιόμορφο τρόπο και, επομένως, σε περίπτωση αποκλίσεων μεταξύ τους, η επίμαχη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με τη γενική οικονομία και τον σκοπό της κανονιστικής ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί μέρος (27), ή ενδεχομένως σε σχέση με την πραγματική βούληση εκείνου που την εξέδωσε (28).
80. Τα άρθρα 4 και 6 του κανονισμού αριθ. 1049/2001, παρότι σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις χρησιμοποιούν τον ίδιο όρο, εντούτοις επιδιώκουν τελείως διαφορετικούς σκοπούς. Ειδικότερα, το άρθρο 6 αφορά στο περιεχόμενο των αιτήσεων και σκοποί του είναι ιδίως να διασφαλίσει το ταυτοποιήσιμο των ζητούμενων εγγράφων και να διευκρινίσει ότι δεν απαιτείται αιτιολόγηση. Όπως προκύπτει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, μια αίτηση είναι δυνατόν να αφορά περισσότερα έγγραφα και μάλιστα ακόμη και «πολύ μεγάλο αριθμό εγγράφων», ενώ, όπως ήδη αναφέρθηκε, ο έλεγχος της αιτήσεως θα πρέπει να έχει ως αντικείμενο κάθε μεμονωμένο έγγραφο, ακόμη και κάθε επιμέρους περιεχόμενο ενός εγγράφου. Κατά συνέπεια, η οικονομία και ο σκοπός της διατάξεως επιβάλλουν τη διαφοροποίηση κατά την ερμηνεία του όρου «έγγραφο» όπως αυτός χρησιμοποιείται στο άρθρο 4 και το άρθρο 6 του κανονισμού 1049/2001.
81. Ένας γενικός αποκλεισμός της εξατομικευμένης εξετάσεως εγγράφων (και περιεχομένων) θα προϋπέθετε μάλλον τη διαφορετική διαμόρφωση των εξαιρέσεων. Με το σκεπτικό αυτό η Επιτροπή έχει προτείνει την τροποποίηση του κανονισμού 1049/2001, ώστε τα έγγραφα που αποτελούν μέρος του διοικητικού φακέλου μιας έρευνας ή μιας διαδικασίας σχετικά με πράξη ιδιωτικής φύσεως να μην είναι προσβάσιμα από το κοινό μέχρι να ολοκληρωθεί η έρευνα ή να οριστικοποιηθεί η πράξη. Όπως περαιτέρω προτείνεται από την Επιτροπή, το κοινό δεν θα πρέπει να έχει καμία πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες τις οποίες θεσμικό όργανο έχει συγκεντρώσει ή αντλήσει από φυσικά ή νομικά πρόσωπα στο πλαίσιο των ερευνών αυτών (29). Εντούτοις, στην προκείμενη περίπτωση δεν κρίνεται εξαίρεση τέτοιας μορφής.
82. Ωστόσο, η Επιτροπή δύναται, όπως ακριβώς και ο αιτών, να συντάξει την εκάστοτε δήλωσή της κατά τρόπο συνοπτικό. Τόσο η αίτηση όσο και η παροχή της προσβάσεως είναι δυνατόν να αναφέρονται σε μεγάλο αριθμό εγγράφων, αρκεί αυτά να είναι σαφώς ταυτοποιημένα. Κατά την άρνησή της η Επιτροπή δύναται βεβαίως να επικαλεστεί γενικά τεκμήρια που εφαρμόζονται σε ορισμένες κατηγορίες εγγράφων, δεδομένου ότι παρόμοιες γενικού χαρακτήρα θεωρήσεις μπορούν να ισχύουν σε αιτήσεις δημοσιοποιήσεως που αφορούν έγγραφα της ίδιας φύσεως. Οφείλει, ωστόσο, να εξετάζει σε κάθε περίπτωση αν οι γενικού χαρακτήρα θεωρήσεις που ισχύουν συνήθως για ένα ορισμένο είδος εγγράφου ισχύουν στην πραγματικότητα για το συγκεκριμένο έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση (30).
83. Επειδή νομικά ορθές είναι και οι αντίστοιχες εκτιμήσεις του Πρωτοδικείου στα σημεία 78, 85 και 86 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ο τρίτος λόγος αναιρέσεως θα πρέπει να απορριφθεί. Στη συνέχεια θα εξεταστεί αν η Επιτροπή ενήργησε ορθώς διαμορφώνοντας κατηγορίες στο πλαίσιο της απόρριψης της αιτήσεως προσβάσεως.
3. Επί της προστασίας του σκοπού έρευνας
84. Ο πρώτος και δεύτερος λόγος αναιρέσεως, καθώς και το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναιρέσεως αφορούν στην εμβέλεια της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, ήτοι της προστασίας του σκοπού έρευνας.
85. Στο σημείο 88 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Πρωτοδικείο παραθέτει την αιτιολογία της αποφάσεως της Επιτροπής ως εξής:
«Στο πλαίσιο εν εξελίξει ερευνών όσον αφορά τη συμβατότητα κρατικής ενισχύσεως με την κοινή αγορά, είναι απαραίτητη η ειλικρινής συνεργασία και η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και των οικείων επιχειρήσεων, προκειμένου να μπορούν οι διάφοροι ενδιαφερόμενοι να εκφραστούν ελεύθερα. Η δημοσιοποίηση εγγράφων σχετικών με τις έρευνες αυτές μπορεί να βλάψει την εξέταση της καταγγελίας υπονομεύοντας τον μεταξύ τους διάλογο.»
86. Όπως προκύπτει από τη σκέψη 89 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η εν λόγω αιτιολογία δεν έπεισε το Πρωτοδικείο ότι τα έγγραφα του φακέλου μιας διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων προφανώς καλύπτονται στο σύνολό τους από την εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εκτίμηση αυτή είναι νομικά εσφαλμένη.
87. Εν προκειμένω, η Επιτροπή στηρίζει την άποψή της στο πλαίσιο της δικαστικής διαδικασίας πρωτίστως στο γεγονός ότι στη διαδικασία εξετάσεως ενισχύσεων δεν παρέχεται δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου σε άλλους συμμετέχοντες πλην του κράτους μέλους στο οποίο αφορά η διαδικασία αυτή [βλ. υπό α΄]. Σκοπιμότερο είναι ωστόσο να αναπτύξει κανείς το συλλογισμό που εκθέτει η Επιτροπή στην αιτιολογία της αποφάσεώς της σχετικά με το κατά πόσο η επικοινωνία με το εκάστοτε κράτος είναι άξια προστασίας [βλ. υπό β΄] και εάν το εν λόγω προστατευόμενο αγαθό επιτρέπει ιδίως την παράλειψη του εξατομικευμένου ελέγχου των ζητούμενων εγγράφων [βλ. υπό γ΄]. Υπό το ίδιο πρίσμα θα πρέπει να εξεταστεί η επικοινωνία με έτερους ενδιαφερομένους [βλ. υπό δ΄].
α) Επί της θέσεως του δικαιούχου της ενισχύσεως στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων
88. Η Επιτροπή στηρίζει το προφανές της ανάγκης προστασίας, στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου αναιρέσεως και του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, στο επιχείρημα ότι στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων δεν έχουν δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου άλλοι ενδιαφερόμενοι πλην του κράτους μέλους στο οποίο αφορά η εκάστοτε διαδικασία.
89. Με το επιχείρημα αυτό, η Επιτροπή αναφέρεται εμμέσως στην ιδιομορφία του δικαιώματος προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου στο πλαίσιο της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων έναντι του κανονισμού 1049/2001. Εν αντιθέσει με την TGI, η Επιτροπή δεν αντιλαμβάνεται το δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου ως τεχνικής φύσεως lex specialis που θα απέκλειε την εφαρμογή του κανονισμού 1049/2001 (31) αλλά το χρησιμοποιεί για την ερμηνεία μιας εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα.
90. Το δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου απορρέει από τα δικαιώματα άμυνας (32) και συνεπώς συνδέεται καταρχήν με τη θέση που έχει ένα ενδιαφερόμενο μέρος σε μια διαδικασία. Η διαδικασία έρευνας κρατικών ενισχύσεων αποτελεί διαδικασία κινούμενη έναντι του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για τη χορήγηση της ενισχύσεως (33).
91. Στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων, τα πρόσωπα, οι επιχειρήσεις ή οι κοινοπραξίες των οποίων τα συμφέροντα ενδέχεται να επηρεαστούν από τη χορήγηση της ενισχύσεως, όπως για παράδειγμα ο δικαιούχος της, δεν έχουν την ιδιότητα του διαδίκου, αλλά κυρίως το ρόλο πηγής πληροφοριών (34). Αντίστοιχα και το άρθρο 20 του κανονισμού 659/1999 δεν προβλέπει δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου για τους εν λόγω ενδιαφερόμενους.
92. Το γεγονός αυτό η Επιτροπή το ερμηνεύει προφανώς υπό την έννοια ότι απαγορεύεται σε άλλους ενδιαφερόμενους πλην του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους η πρόσβαση στον φάκελο. Όπως ωστόσο δικαίως τονίζουν η Σουηδία, η Φινλανδία και η TGI, ούτε από τον κανονισμό 659/1999 αλλά ούτε και από τη νομολογία προκύπτει τέτοιου είδους απαγόρευση. Αντιθέτως, από νεότερες αποφάσεις φαίνεται ότι σε εξαιρετικές περιπτώσεις υφίσταται δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου: οι ενδιαφερόμενοι, μολονότι δεν μπορούν να επικαλεστούν δικαιώματα άμυνας στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, έχουν εντούτοις το δικαίωμα να μετάσχουν σε αυτή σε εύλογο βαθμό λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως (35). Εντούτοις, το Δικαστήριο δεν καλείται εν προκειμένω να κρίνει το ζήτημα αυτό.
93. Σε κάθε περίπτωση, η θέση αυτών των λοιπών ενδιαφερόμενων στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεως δεν μπορεί να οδηγήσει σε συμπεράσματα σε σχέση με την εμβέλεια του δικαιώματος προσβάσεως σε έγγραφα, καθότι δεν συνδέεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο με την εφαρμογή του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001, και ιδίως με την εφαρμοσθείσα στην προκείμενη περίπτωση εξαίρεση λόγω προστασίας του σκοπού έρευνας. Αντιθέτως, προκύπτει ότι ο λόγος της άρνησης της προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου δεν ήταν η μη γνωστοποίηση των στοιχείων αυτών, αλλά η άρνηση στηρίχθηκε αποκλειστικά και μόνον στη δικονομικής φύσεως επιφύλαξη ότι οι λοιποί ενδιαφερόμενοι δεν έχουν δικαιώματα άμυνας.
94. Σκοπός της προσβάσεως στον φάκελο είναι ιδίως να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο διάδικο η δυνατότητα να λαμβάνει γνώση εγγράφων που περιλαμβάνονται στον φάκελο και είναι ενδεχομένως σημαντικά για την άμυνά του. Υπό αυτήν την έννοια, το Δικαστήριο έχει κάνει δεκτό ότι δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου έχουν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας έρευνας συμπράξεων (36). Τα έγγραφα στα οποία ένας άμεσα ενδιαφερόμενος διάδικος δεν είχε πρόσβαση δεν μπορούν και να του αντιταχθούν (37). Εφόσον οι λοιποί ενδιαφερόμενοι δεν είναι διάδικοι στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεως, η Επιτροπή δεν τους αντιτάσσει έγγραφα στα οποία θα έπρεπε να τους είχε παράσχει πρόσβαση.
95. Επειδή η πληροφόρηση που παρέχεται στο πλαίσιο της προσβάσεως στον φάκελο αποτελεί πρωταρχικώς μέσο για τη συμμετοχή στην οικεία διαδικασία, η άρνηση της προσβάσεως δεν δύναται κατά την άποψη της TGI να προσβληθεί αυτοτελώς (38), αλλά ως διαδικαστική πλημμέλεια μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση την εγκυρότητα της αποφάσεως σχετικά με την ενίσχυση στο σύνολό της (39).
96. Σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για την πρόσβαση στον φάκελο, το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001 δεν έχει νομική σημασία στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων. Ο κανονισμός δεν ρυθμίζει τον τρόπο με τον οποίο δύνανται να συμμετάσχουν οι πολίτες σε τέτοιου είδους διαδικασίες, ενώ η πρόσβαση σε έγγραφα δεν δικαιολογεί καταρχήν τη δυνατότητα υποβολής παρατηρήσεων στις διαδικασίες αυτές. Τυχόν διαφωνίες σε σχέση με την πρόσβαση σε έγγραφα φακέλου ενισχύσεων δεν επηρεάζουν την εγκυρότητα της αποφάσεως σχετικά με την ενίσχυση.
97. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001 δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αυτοτέλειά του έναντι της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων. Σύμφωνα με τη σκέψη αυτή, η διαφάνεια «εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα». Η εν λόγω θέση θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι παραπέμπει στη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία. Ωστόσο, η συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και η ευθύνη της διοικήσεως απέναντί τους δεν θα πρέπει να εκλαμβάνεται ως δικονομική επιταγή αλλά ως επιταγή πολιτικής φύσεως. Σκοπός της διαφάνειας είναι οι πολίτες να λαμβάνουν πληροφορίες που θα τους επιτρέπουν να αξιολογούν αντικειμενικώς την πρακτική της διοικήσεως και ενδεχομένως να ασκούν κριτική επ’ αυτής, όχι όμως να επηρεάζουν άμεσα την έκβαση των επιμέρους διαδικασιών.
98. Κατά συνέπεια, το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα υφίσταται αυτοτελώς έναντι της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων. Για τον λόγο αυτόν, η πρόσβαση σε έγγραφα και η πρόσβαση στα στοιχεία του φακέλου, παρότι σε σχέση με την πληροφόρηση οδηγούν αμφότερες σε παρόμοια εν τοις πράγμασι κατάσταση, δεν συνεπάγονται την ίδια νομική θέση. Ως εκ τούτου, και η ανυπαρξία δικαιώματος προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου για άλλους συμμετέχοντες στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων δεν αποκλείει ως lex specialis υπό την έννοια των πρωτόδικων ισχυρισμών της Schott Glas την εφαρμογή του κανονισμού 1049/2001 στο σύνολό του (40).
99. Επίσης, δεν αποτελεί αντιφατική εκτίμηση η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δύναται να αρνηθεί την πρόσβαση στα στοιχεία του φακέλου αιτιολογώντας τη σχετική απόφασή της συνοπτικώς, ενώ για την αιτιολογία της άρνησης της προσβάσεως σε έγγραφα οι απαιτήσεις ενδέχεται να είναι υψηλές. Η διαφοροποίηση αυτή οφείλεται στο γεγονός ότι η πρόσβαση στα στοιχεία του φακέλου δύναται να αποκλειστεί με απλή επίκληση στην έλλειψη δικαιωμάτων άμυνας, ενώ αντιθέτως η άρνηση της προσβάσεως σε έγγραφα προϋποθέτει την αιτιολόγηση της υπαγωγής σε εξαιρέσεις, είναι δε συνήθως ευκολότερο να επικαλεστεί κανείς την ανυπαρξία ενός δικαιώματος παρά να δικαιολογήσει την εξαίρεση από ένα καταρχήν υφιστάμενο δικαίωμα.
100. Παρά την αντίθετη άποψη της Επιτροπής, η ανεξαρτησία των δύο έννομων αξιώσεων μεταξύ τους επιβεβαιώνεται από την απόφαση Sison, στην οποία το Δικαστήριο συμπέρανε από το ιστορικό θεσπίσεως του κανονισμού 1049/2001 ότι η εμβέλεια του απορρέοντος από τον κανονισμό δικαιώματος προσβάσεως δεν προϋποθέτει ότι ο αιτών χρειάζεται τις πληροφορίες προκειμένου να επιβάλει τη νομική του θέση (41).
101. Αυτό σημαίνει, αφενός μεν, ότι ο αιτών που έχει νομίμως προστατευόμενο συμφέρον κατά τον κανονισμό 1049/2001 δεν διαθέτει ευρύτερη αξίωση για πρόσβαση σε έγγραφα σε σχέση με άλλους, αφετέρου δε, ότι το δικαίωμα του εν λόγω αιτούντος δεν είναι περισσότερο περιορισμένο έναντι αυτού οποιουδήποτε τρίτου. Το γεγονός ότι αιτών ζητεί το έγγραφο με σκοπό να το χρησιμοποιήσει για την προβολή άλλων δικαιωμάτων δεν επηρεάζει την αξίωσή του κατά τον κανονισμό 1049/2001 ούτε θετικά ούτε αρνητικά (42).
102. Συμπερασματικά, ο αποκλεισμός άλλων ενδιαφερομένων από την πρόσβαση στον φάκελο στο πλαίσιο διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων δεν δικαιολογεί καμία εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα και, κατά συνέπεια, το πρώτο τμήμα του πρώτου λόγου αναιρέσεως και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί.
β) Επί του εμπιστευτικού χαρακτήρα της επικοινωνίας με το κράτος μέλος στο οποίο αφορά η έρευνα της ενισχύσεως
103. Η Επιτροπή εκθέτει στο δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως ότι αρνήθηκε την πρόσβαση προκειμένου να μην θέσει σε κίνδυνο τη διενέργεια έρευνας για την ενίσχυση, καθώς στη συγκεκριμένη διαδικασία απαιτείται αγαστή συνεργασία και αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και της εμπλεκόμενης επιχειρήσεως έτσι ώστε οι ενδιαφερόμενοι αυτοί να μπορούν να εκφράζονται ελεύθερα, η δε γνωστοποίηση εγγράφων της διαδικασίας θα μπορούσε να διαρρήξει την προεκτεθείσα σχέση εμπιστοσύνης.
104. Το Πρωτοδικείο απέρριψε την εκτίμηση αυτή στο σημείο 89 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως κρίνοντάς την υπερβολικά αόριστη. Ειδικότερα, το Πρωτοδικείο επεσήμανε ότι από την εν λόγω εκτίμηση δεν προκύπτει ότι τα έγγραφα αυτά καλύπτονταν από την εξαίρεση στο σύνολό τους.
105. Πράγματι δεν προκύπτει άμεσα ότι η προστασία του σκοπού μιας έρευνας υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 καλύπτει και τη σχέση εμπιστοσύνης με το κράτος μέλος στο οποίο αφορά η ενίσχυση. Όπως επισημαίνει η Σουηδία, προφανέστερη είναι η σκέψη ότι αντικείμενο της προστασίας είναι οι στρατηγικές έρευνας (43) και οι πηγές (44).
106. Αντίστοιχα το Πρωτοδικείο εκτιμά κατά πάγια νομολογία ότι τα κράτη μέλη ευλόγως αναμένουν από την Επιτροπή να τηρεί εχεμύθεια σε σχέση με τις έρευνες που είναι ικανές να οδηγήσουν στην κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως (45).
107. Εκ πρώτης όψεως, η προσέγγιση αυτή φαίνεται κάπως παράδοξη. Για ποιο λόγο θα έπρεπε να παραχωρηθεί στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη ένας αποκλεισμένος για το κοινό χώρος «διαπραγματεύσεων» σχετικά με την τήρηση του κοινοτικού δικαίου; Στο πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας λόγω παραβάσεως, το δίκαιο δεν είναι καταρχήν διαπραγματεύσιμο αλλά εκ της φύσεώς του αναγκαστικό.
108. Εντούτοις, η τήρηση του κοινοτικού δικαίου εξαρτάται πολλές φορές από τη διαμόρφωση των εθνικών μέτρων, π.χ. των νόμων με τους οποίους μεταφέρονται οι οδηγίες. Κατά συνέπεια, οι συζητήσεις μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους σχετικά με τη μεταφορά ή την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου θα μπορούσαν να συγκριθούν με διαπραγματευτική διαδικασία. Ιδίως, η προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασία έχει υπό την έννοια αυτή ως σκοπό να παράσχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να εκπληρώσει εκουσίως τις συμβατικές του υποχρεώσεις ή ενδεχομένως να δικαιολογήσει τη στάση του (46). Πέραν αυτού, η Επιτροπή διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως στο πλαίσιο της δίωξης παραβάσεων (47).
109. Υπό την έννοια αυτή, η προστασία του σκοπού έρευνας καλύπτει και ένα περιθώριο για την απρόσκοπτη διαπραγμάτευση σχετικά με την κατηγορία της παραβίασης του κοινοτικού δικαίου. Το περιθώριο αυτό είναι απαραίτητο προκειμένου το κράτος μέλος και η Επιτροπή να μπορούν να επιχειρήσουν μια συμβιβαστική επίλυση δίχως να δέχονται υπερβολική δημόσια πίεση. Αν κάθε στάδιο μιας διαδικασίας βάσει της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως διεξήγετο δημοσίως, οι πολιτικοί ιθύνοντες λήψεως αποφάσεων θα δίσταζαν να υπαναχωρήσουν από δεδηλωμένες θέσεις τους, γεγονός που ενδεχομένως θα εμπόδιζε εξαρχής την αναζήτηση μιας συνετής και σύννομης λύσεως της διαφοράς. Άλλωστε, τελικός σκοπός της διαδικασίας είναι η εξεύρεση μιας τέτοιας λύσεως, ενώ η διερεύνηση και διαπίστωση μιας παραβάσεως δεν αποτελούν παρά μόνον μέσα για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
110. Όπως προκύπτει από τα παραπάνω, η κατά τη διάρκεια διαπραγματεύσεων μεταξύ Επιτροπής και ενδιαφερομένου κράτους μέλους γνωστοποίηση εγγράφων που αφορούν το στάδιο της εξετάσεως θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά την ομαλή εξέλιξη της διαδικασίας παραβάσεως (48).
111. Σε αντίθεση με ό,τι έχει υπογραμμίσει μέχρι τώρα το Πρωτοδικείο, εν προκειμένω δεν εξετάζεται μόνον η εμπιστοσύνη του κράτους μέλους. Αν είχαν έτσι τα πράγματα, η Επιτροπή θα έπρεπε πριν από την απόρριψη μιας αιτήσεως προσβάσεως να ερωτήσει το κράτος μέλος και, εφόσον αυτό συμφωνούσε, να παραδώσει τα έγγραφα στον αιτούντα. Όμως η εμπιστευτική μεταχείριση της επικοινωνίας με το κράτος μέλος αποτελεί και για την ίδια την Επιτροπή συμφέρον άξιο προστασίας, διότι και αυτή δεν μένει ανεπηρέαστη από την κοινή γνώμη. Σε περίπτωση που οι θέσεις της κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων με το κράτος μέλος γίνουν γνωστές, θα δυσκολευτεί να αναθεωρήσει με κριτικό πνεύμα τις απόψεις της ή να φανεί διαλλακτική.
112. Το εν λόγω περιθώριο δεν είναι δυνατόν να διασφαλίζεται επ’ αόριστον. Η τήρηση του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους των κρατών μελών και η επιβολή της εφαρμογής του εκ μέρους της Επιτροπής αποτελούν νόμιμο αντικείμενο του δημοσίου συμφέροντος. Κανένα κράτος μέλος δεν μπορεί να προσδοκά ότι η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου ή η αποδοχή μιας συγκεκριμένης ερμηνείας θα παραμείνουν για πάντα εμπιστευτικές πληροφορίες. Αντίστοιχα και η Επιτροπή δεν δύναται να έχει την απαίτηση ότι η πρακτική που ακολουθεί για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, ιδίως κατά την άσκηση διακριτικής ευχέρειας στο πλαίσιο της δίωξης παραβάσεων, δεν θα γίνει γνωστή στο κοινό. Κατά συνέπεια, η διαδικασία θα πρέπει να καταστεί διαφανής έστω και εκ των υστέρων, όταν η συμπεριφορά των συνομιλητών θα μπορεί πλέον να αξιολογηθεί με βάση το αποτέλεσμα.
113. Στην προκείμενη περίπτωση δεν υφίσταται ανάγκη ακριβούς προσδιορισμού της προστασίας ερευνών που ενδέχεται να οδηγήσουν σε κίνηση της διαδικασίας παραβάσεων (49). Ιδίως, δεν χρειάζεται να καθοριστούν οι περιστάσεις υπό τις οποίες ο κίνδυνος για τη διαπραγματευτική διαδικασία στο πλαίσιο διαδικασίας παραβάσεως είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι μόνον υποθετικός (50), καθότι δεν τίθεται θέμα διαδικασίας παραβάσεως –η οποία πάντως προβλέπεται και στο δίκαιο των ενισχύσεων– αλλά πρόκειται για την προστασία ερευνών στο πλαίσιο της έρευνας ενισχύσεων αυτής καθαυτής.
114. Εύστοχη είναι η παρατήρηση της Επιτροπής, ότι η έρευνα ενισχύσεων παρουσιάζει πολλές ομοιότητες με τη διαδικασία παραβάσεως. Αυτό ισχύει ιδίως για το στάδιο καταρτίσεως της αποφάσεως σχετικά με την ενίσχυση και το στάδιο της προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασίας αντίστοιχα. Είναι προφανές ότι η Επιτροπή και το κράτος μέλος θα διαβουλευτούν για το πώς η ενίσχυση μπορεί να διαμορφωθεί κατά τρόπο ώστε να είναι συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο. Επιπλέον, παρότι η Επιτροπή δεν διαθέτει περιθώριο εκτιμήσεως σχετικά με το αν θα ασκήσει δίωξη για παράνομη ενίσχυση (51), εντούτοις υφίσταται ευρύ περιθώριο αξιολογήσεως κατά τον έλεγχο του θεμιτού μιας ενισχύσεως (52). Έτσι δημιουργείται χώρος για ιδιαιτέρως λεπτές διαβουλεύσεις, η έκβαση των οποίων θα επηρεαζόταν από τη συνεχή παρακολούθηση εκ μέρους του κοινού.
115. Υπενθυμίζεται ότι η εξαίρεση χάριν της προστασίας του σκοπού έρευνας ισχύει μόνον εφόσον ο κίνδυνος να επηρεαστούν οι εν λόγω διαπραγματεύσεις είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι μόνον υποθετικός (53).
116. Στην προκείμενη περίπτωση, τα πράγματα είναι απλά: η επίσημη έρευνα μιας ενισχύσεως προϋποθέτει την ύπαρξη διαφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους. Το κράτος μέλος επιθυμεί να καταβάλλει την ενίσχυση, ενώ η Επιτροπή φρονεί ότι η ενίσχυση «δημιουργεί αμφιβολίες» (άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999). Επίσης, η TGI γνώριζε ότι η Γερμανία και η Επιτροπή βρίσκονταν σε διαπραγματεύσεις σε σχέση με την ενίσχυση. Κατά συνέπεια, ο κίνδυνος για τις διαπραγματεύσεις αυτές ήταν ευλόγως προβλέψιμος και όχι μόνον υποθετικός.
γ) Επί της παραλείψεως του εξατομικευμένου ελέγχου εγγράφων
117. Περαιτέρω θα πρέπει να εξεταστεί εάν η Επιτροπή θα μπορούσε να θεωρήσει, χωρίς να προβεί σε εξατομικευμένο έλεγχο, ότι η γνωστοποίηση του συνόλου των ζητούμενων εγγράφων θα δημιουργούσε έναν τέτοιο κίνδυνο. Αν και καταρχήν επιβάλλεται ο έλεγχος κάθε μεμονωμένου εγγράφου ως προς την ύπαρξη λόγων για την άρνηση προσβάσεως (54), εντούτοις η Επιτροπή δύναται να στηριχτεί έστω σε γενικές εκτιμήσεις που ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων, δεδομένου ότι παρόμοιες γενικού χαρακτήρα θεωρήσεις μπορούν να ισχύουν σε αιτήσεις κοινολόγησης που αφορούν έγγραφα της ίδιας φύσεως (55).
118. Σε ό,τι αφορά την επικοινωνία με το κράτος μέλος, αυτή θα πρέπει να θεωρηθεί ότι σε διαδικασία έρευνας ενισχύσεων διεξαγομένης βάσει της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως προστατεύεται καταρχήν στο σύνολό της. Η διάκριση μεταξύ εγγράφων που σχετίζονται με τις διαπραγματεύσεις και λοιπών εγγράφων θα ήταν κατά κανόνα δυσχερής. Ακόμη και γνωστές πληροφορίες, όπως για παράδειγμα σε σχέση με αγορές, τιμές ή τεχνολογίες, ενδέχεται να είναι άξιες προστασίας όταν διαβιβάζονται στο πλαίσιο διαπραγματεύσεων, καθώς το γεγονός της προσκόμισής τους επιτρέπει την ανάπτυξη εικασιών σε σχέση με τις διαπραγματεύσεις. Ανεξαρτήτως της βασιμότητάς τους, τέτοιου είδους εικασίες μπορεί να αποβούν εις βάρος των διαπραγματεύσεων.
119. Για τους ίδιους ως άνω λόγους καλύπτονται από την προστασία του σκοπού έρευνας καταρχήν και τα αναλυτικώς αναφερόμενα στη σκέψη 83 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως εσωτερικά έγγραφα της Επιτροπής (αλληλογραφία μεταξύ υπηρεσιών της Επιτροπής, υπομνήματα απευθυνόμενα στο αρμόδιο μέλος της Επιτροπής και εσωτερικά σημειώματα της Γενικής Διευθύνσεως «Ανταγωνισμός»), καθώς προφανώς περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τις διαπραγματεύσεις με το οικείο κράτος μέλος.
120. Ο έλεγχος της υπάρξεως υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος το οποίο δικαιολογεί τη γνωστοποίηση δεν είναι απαραίτητο να γίνεται σε αυτές τις περιπτώσεις χωριστά για κάθε έγγραφο. Πολύ περισσότερο θα πρέπει να εξετάζεται η διαδικασία έρευνας ενισχύσεως στο σύνολό της και ιδίως το αντικείμενο της ενισχύσεως. Εν πάση περιπτώσει, ο έλεγχος της συνδρομής τέτοιου συμφέροντος δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως.
121. Με βάση τα παραπάνω, η Επιτροπή θα μπορούσε καταρχήν να θεωρήσει ότι η αλληλογραφία με το κράτος μέλος, αλλά και τα εσωτερικά της έγγραφα που αφορούν τη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων χορηγηθεισών υπέρ της TGI, εμπίπτουν στην εξαίρεση λόγω προστασίας του σκοπού έρευνας.
122. Αμφίβολο είναι ωστόσο εάν η εμπιστευτική μεταχείριση της έρευνας δικαιολογούνταν γενικώς ακόμη και κατά το χρόνο της απόρριψης της αιτήσεως προσβάσεως.
123. Ουσιαστικά ισχύει η προσέγγιση της Επιτροπής που εκφράζεται στο πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως: το συμφέρον για προστασία των απρόσκοπτων διαπραγματεύσεων με το οικείο κράτος μέλος υφίσταται κατά κανόνα μέχρι την ολοκλήρωσή τους, δηλαδή κατά τη διάρκεια της εξετάσεως ενισχύσεων.
124. Με βάση την παραπάνω προσέγγιση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η διαδικασία έρευνας ενισχύσεως διαρκεί έως ότου η οριστική απόφαση δεν δύναται πλέον να προσβληθεί δικαστικώς, καθώς στην περίπτωση αναιρέσεως της αποφάσεως η ενίσχυση θα πρέπει να εξεταστεί εκ νέου. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το Πρωτοδικείο παρέβλεψε την παράμετρο αυτήν παραπέμποντας στη σκέψη 93 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως στην περάτωση της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεως C 19/2000.
125. Δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η δημοσιοποίηση του περιεχομένου του φακέλου διαδικασίας μετά την έκδοση αποφάσεως σχετικά με μια ενίσχυση να επηρεάσει αρνητικά την τυχόν επανεξέταση της ενισχύσεως αυτής. Είναι όμως γεγονός ότι με την έκδοση της αποφάσεως περατώνονται καταρχήν οι τυχόν διαπραγματεύσεις με το κράτος μέλος, η δε απόφαση δημοσιεύεται και δύναται να προσβληθεί δικαστικώς. Αν κατά το χρονικό αυτό σημείο η Επιτροπή θεωρούσε ότι η επανέναρξη της διαδικασίας έρευνας της ενισχύσεως, δηλαδή των διαπραγματεύσεων, οι οποίες είναι άξιες προστασίας, είναι πιθανή, τότε θα παραδεχόταν ότι η απόφασή της είναι νομικώς εσφαλμένη. Επειδή στην προκείμενη περίπτωση δεν είναι δυνατό να προσαφθεί στην Επιτροπή κάτι τέτοιο, ο κίνδυνος της επανεξετάσεως είναι υποθετικός. Ιδίως λοιπόν στην περίπτωση που ο κίνδυνος αφορά υποθετικές διαπραγματεύσεις σχετικά με μια ενίσχυση, αυτός δεν είναι ευλόγως προβλέψιμος και δεν δικαιολογεί την άρνηση της προσβάσεως.
126. Στον βαθμό που η Επιτροπή αναφέρεται στο υπόμνημά της απαντήσεως στην εξαίρεση λόγω προστασίας των δικαστικών διαδικασιών κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η εν λόγω εξαίρεση, όπως και η εξαίρεση λόγω προστασίας εσωτερικών εγγράφων κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 3 (56), δεν αποτελούν αντικείμενο της παρούσας δίκης. Η Επιτροπή δεν δύναται να επικαλεστεί εκ των υστέρων άλλον λόγο εξαιρέσεως για να δικαιολογήσει την άρνησή της προσβάσεως (57). Συνεπώς παρέλκει η εξέταση του ζητήματος, εάν, όπως αναφέρει η Σουηδία, η προστασία δικαστικών διαδικασιών θα πρέπει να περιορίζεται σε έγγραφα που συντάσσονται ειδικά για τους σκοπούς μιας συγκεκριμένης δικαστικής διαδικασίας (58).
127. Περαιτέρω η Επιτροπή επικαλούμενη το γεγονός ότι οι διαδικασίες C 19/2000 και C 44/2001 συνδέονται μεταξύ τους από απόψεως περιεχομένου, καθώς η τελευταία αφορά μέτρα που εξέτασε και στο πλαίσιο της πρώτης, ισχυρίζεται ότι για να παρασχεθεί πρόσβαση θα πρέπει να έχουν περατωθεί αμφότερες οι διαδικασίες αυτές.
128. Επί του παραπάνω ισχυρισμού χωρεί η αντίρρηση ότι με την απόφασή της στη διαδικασία C 19/2000 η Επιτροπή διαχώρισε και περάτωσε ένα μέρος της ενισχύσεως, ως προς το οποίο κατά συνέπεια οι διαβουλεύσεις ολοκληρώθηκαν και δεν προστατεύονται πλέον υποχρεωτικά στο σύνολό τους. Άρνηση προσβάσεως θα δικαιολογούνταν μόνο στον βαθμό που στο πλαίσιο των εν λόγω διαβουλεύσεων είχαν διαβιβαστεί πληροφορίες αφορώσες την εν εξελίξει διαδικασία C 44/2001. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν είχε πλέον δικαίωμα να θεωρήσει ότι τα ζητούμενα έγγραφα της διαδικασίας C 19/2000 υπάγονταν στο σύνολό τους στην προστασία της διαδικασίας C 44/2001, αλλά όφειλε να ελέγξει κάθε έγγραφο χωριστά.
129. Κατά συνέπεια, η κρίση του Πρωτοδικείου ότι η προστασία της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεων δεν καλύπτει το σύνολο της αλληλογραφίας με το κράτος μέλος ως προς τη διαδικασία C 19/2000, συμπεριλαμβανομένων των σχετικών εσωτερικών εγγράφων, είναι ορθή.
130. Επιπροσθέτως θα πρέπει να σημειωθεί ότι κατά το δεδομένο χρονικό σημείο ούτε τα έγγραφα της διαδικασίας C 44/2001 προστατεύονταν πλέον στο σύνολό τους, αφού η Επιτροπή είχε ήδη κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας διά δημοσιευμένης αποφάσεως με την οποία ενημέρωνε για την ενίσχυση.
131. Συναφώς η Επιτροπή υποστηρίζει ότι με την εν λόγω δημοσίευση και τη δημοσίευση της αποφάσεως διασφαλίζεται επαρκής διαφάνεια του ελέγχου της ενισχύσεως έως ότου η απόφαση αυτή καταστεί απρόσβλητη.
132. Καθόσον πρόκειται για πληροφορίες περί διαπραγματεύσεων, οι οποίες έχουν ήδη δημοσιοποιηθεί (59), με νόμιμο τρόπο (60), εκλείπει η αιτιολογική βάση της προσδοκίας για εμπιστευτική μεταχείρισή τους (61). Η περαιτέρω διάδοση των πληροφοριών αυτών δεν δύναται πλέον να βλάψει την προστασία του σκοπού έρευνας, εφόσον τόσο οι πληροφορίες όσο και η σχέση τους με τη διαδικασία έρευνας της ενίσχυσης έχουν ήδη δημοσιοποιηθεί. Το ζήτημα εάν η δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα συνεπάγεται επαρκή διαφάνεια (62) είναι αντιθέτως αδιάφορο.
133. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 659/1999, στην απόφαση για κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή αναφέρει συνοπτικά τα σημαντικότερα πραγματικά και νομικά ζητήματα, προβαίνει σε προσωρινή εκτίμηση σχετικά με το χαρακτήρα του σχεδιαζόμενου μέτρου ως ενισχύσεως και εκθέτει τις αμφιβολίες της ως προς τη συμβατότητα του μέτρου με την κοινή αγορά. Η απόφαση αυτή δημοσιεύεται από την Επιτροπή στην Επίσημη Εφημερίδα δυνάμει του άρθρου 26, παράγραφος 2.
134. Σύμφωνα με τα παραπάνω, το βασικό περιεχόμενο του φακέλου έχει ήδη δημοσιοποιηθεί από την Επιτροπή. Τα έγγραφα που υφίστανται κατά το συγκεκριμένο χρονικό σημείο θα περιέχουν ουσιαστικά ασήμαντες μόνον πληροφορίες πέραν του περιεχομένου αυτού. Κατά συνέπεια δεν υπάρχει έρεισμα για τη στοιχειοθέτηση ενός γενικού τεκμηρίου, σύμφωνα με το οποίο η γνωστοποίηση οιουδήποτε εκ των εν λόγω εγγράφων θα συνεπάγονταν ευλόγως προβλέψιμο κίνδυνο για την επικοινωνία με το κράτος μέλος. Αν η Επιτροπή θέλει παρόλα αυτά να στηρίξει την άρνησή της στον εμπιστευτικό χαρακτήρα της εξετάσεως θα πρέπει να προβεί σε εξατομικευμένο έλεγχο κάθε εγγράφου χωριστά.
135. Ο έλεγχος αυτός δεν δύναται να περιοριστεί στη διερεύνηση των εγγράφων για τον εντοπισμό τυχόν πληροφοριών που δεν περιέχονται στη δημοσιευθείσα απόφαση. Αντιθέτως, αυτό που χρειάζεται είναι μια ειδική αιτιολόγηση από την οποία να προκύπτει ότι η γνωστοποίηση των υπολοίπων πληροφοριών, οι οποίες με βάση τους όρους που χρησιμοποιεί το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 659/1999 θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως ασήμαντες, δύναται κατ’ εύλογη πρόβλεψη και όχι μόνον υποθετικώς να βλάψει την προστασία του σκοπού έρευνας της ενισχύσεως.
δ) Επί της επικοινωνίας με άλλους ενδιαφερόμενους στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων
136. Επίσης, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι υπό κανονικές συνθήκες η προστασία διαπραγματεύσεων δεν μπορεί να καλύπτει λογικά και τη σχέση μεταξύ της Επιτροπής και άλλων ενδιαφερομένων στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων. Είτε πρόκειται για τον δικαιούχο της ενισχύσεως, είτε για τους ανταγωνιστές του ή για άλλους ενδιαφερόμενους, όλοι αυτοί οι τρίτοι θεωρούνται, εν αντιθέσει με το κράτος μέλος, ως απλές πηγές πληροφοριών, έχοντας σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 20 του κανονισμού 659/1999 το δικαίωμα να υποβάλουν παρατηρήσεις. Κατά συνέπεια, δεν τίθεται θέμα προστασίας οιασδήποτε απρόσκοπτης διαπραγμάτευσής τους με την Επιτροπή.
137. Η Επιτροπή υποστηρίζει εντούτοις ότι μεταξύ της ίδιας και των τρίτων ενδιαφερόμενων μερών υφίσταται σχέση εμπιστοσύνης στον βαθμό που σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999, ο ενδιαφερόμενος τρίτος δύναται να ζητήσει, για λόγους πιθανής ζημίας, να αποκρυφθεί η ταυτότητά του από την Επιτροπή. Εντός του πλαισίου αυτού, η εμπιστοσύνη στην προστασία του πληροφοριοδότη είναι δικαιολογημένη (63), συνήθως όμως δεν δύναται να αφορά σε κάτι περισσότερο από την ταυτότητα του πληροφοριοδότη και ενδεχομένως τις πληροφορίες βάσει των οποίων αυτός θα μπορούσε να αποκαλυφθεί (64).
138. Η προστασία της ταυτότητας ουδέποτε αποτέλεσε θέμα στην προκείμενη περίπτωση, καθότι μάλιστα η Επιτροπή κατονόμασε ρητά στην απόφασή της την Schott Glas ως ενδιαφερόμενη.
139. Και στην περίπτωση όμως που η ταυτότητα του πληροφοριοδότη είναι γνωστή, ενδέχεται εντούτοις να υπάρχει συμφέρον για εμπιστευτική μεταχείριση των παρασχεθεισών πληροφοριών. Οι πληροφορίες αυτές μπορεί να οδηγήσουν σε βλάβη του πληροφοριοδότη, καθώς ο θιγόμενος δεν αποκλείεται να τις χρησιμοποιήσει ως αφορμή για να στραφεί αμέσως κατά του πληροφοριοδότη κατηγορώντας τον για παράδειγμα για διάδοση ψευδών πληροφοριών. Στο σημείο αυτό εντοπίζεται ένα αποτρεπτικό αποτέλεσμα (chilling effect), το οποίο καθιστά δυσχερέστερη για την Επιτροπή την άντληση πληροφοριών από τρίτους.
140. Η εν λόγω συνέπεια πρέπει να είναι ανεκτή. Ουδείς δύναται να έχει την αξίωση να μπορεί να επηρεάζει το αποτέλεσμα μιας έρευνας της Επιτροπής χωρίς να φοβείται τυχόν αρνητικές επιπτώσεις. Όπως μάλιστα πολύ εύστοχα αναφέρει η Σουηδία, η προσβασιμότητα των παρατηρήσεων που υποβάλλονται από τρίτους δύναται να βελτιώσει τη βάση επί της οποίας στηρίχθηκε η Επιτροπή για τη λήψη αποφάσεώς της, καθώς τα ενδιαφερόμενα μέρη θα είναι σε θέση να αλληλοελέγχονται και να διορθώνουν εγκαίρως τυχόν λανθασμένα στοιχεία (65). Επίσης θα επιδράσει αποτρεπτικά σε όποιον θελήσει να προσκομίσει στην Επιτροπή ψευδείς ή παραπλανητικές πληροφορίες.
141. Διαφορετικά έχουν τα πράγματα ως προς την προστασία των παρατηρήσεων γνωστών πληροφοριοδοτών στις περιπτώσεις στις οποίες αρνητικές επιπτώσεις ενδέχεται να έχει ακόμη και η διάδοση ορθών πληροφοριών. Έτσι για παράδειγμα, οι πληροφορίες αυτές ενδέχεται να μην προστατεύονται στην Κοινότητα, να αποτελούν όμως αντικείμενο επαγγελματικού απορρήτου σε τρίτες χώρες (66). Ωστόσο, στην προκείμενη υπόθεση δεν γίνεται αναφορά στο ζήτημα αυτό.
142. Αντίστοιχα, ούτε ο κανονισμός 659/1999 προστατεύει ρητά το περιεχόμενο παρατηρήσεων. Ακόμη και όσον αφορά την προστασία του επαγγελματικού απορρήτου δεν προβλέπεται παρά μόνον η διαβούλευση με το οικείο κράτος μέλος (άρθρο 25). Παρότι σύμφωνα με το άρθρο 287 ΕΚ και το άρθρο 24 του κανονισμού 659/1999 και οι λοιποί ενδιαφερόμενοι δύνανται να ζητήσουν την προστασία των επαγγελματικών τους μυστικών και παρόμοιων συμφερόντων τους, η θέση τους στη διαδικασία έρευνας ενισχύσεων δεν επιτρέπει τη συναγωγή ενός γενικού κανόνα σύμφωνα με τον οποίο η αλληλογραφία τους με την Επιτροπή προστατεύεται κατά τεκμήριο στο σύνολό της. Η πρόσβαση στα σχετικά έγγραφα θα πρέπει να κρίνεται κατά περίπτωση, αφού εξεταστεί εάν και κατά πόσο το καθένα από αυτά πρέπει να παραμείνει απόρρητο προκειμένου να προστατευτεί η ταυτότητά τους ή για άλλους λόγους.
143. Πλήρης προστασία της επικοινωνίας με τρίτα μέρη δεν προκύπτει αμέσως ούτε από τις διαπραγματεύσεις με το οικείο κράτος μέλος. Από την απλή υποβολή παρατηρήσεων εκ μέρους τους δεν δύναται να συναχθούν συμπεράσματα σχετικά με τις διαπραγματεύσεις. Επαρκής σύνδεσμος με τη διαδικασία διαπραγματεύσεων υφίσταται μόνον στην περίπτωση που η Επιτροπή ζητήσει συγκεκριμένες πληροφορίες προκειμένου να τις χρησιμοποιήσει στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής. Η άρνηση προσβάσεως στην εν λόγω περίπτωση επιτρέπεται ωστόσο μόνον κατόπιν εξατομικευμένου ελέγχου, κάτι που εν προκειμένω δεν συνέβη.
ε) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
144. Εν κατακλείδι διαπιστώνεται, ότι το Δικαστήριο ορθώς έκρινε πως η Επιτροπή δεν είχε δικαίωμα να απορρίψει την αίτηση της TGI βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, χωρίς να ελέγξει κάθε έγγραφο χωριστά.
145. Τίθεται το ερώτημα εάν η απόφαση της Επιτροπής δεν θα έπρεπε να κριθεί ορθή τουλάχιστον σε ό,τι αφορά την αλληλογραφία με το κράτος μέλος στο πλαίσιο της διαδικασίας έρευνας ενισχύσεως C 44/2001, καθώς έλαβε χώρα μετά την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Πάντως, η Επιτροπή δεν προσέβαλε την απόφαση του Πρωτοδικείου ως προς το σημείο αυτό. Εξάλλου είναι αμφίβολο αν η απόφαση θα μπορούσε να διχοτομηθεί υπό την έννοια αυτή, καθώς είναι διατυπωμένη υπό τη μορφή ενιαίας αποφάσεως επί της αιτήσεως στο σύνολό της και δεν περιείχε προσδιορισμό των επιμέρους εγγράφων.
146. Για τους λόγους αυτούς επίσης απορριπτέα πρέπει να κριθούν το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως και το πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως.
Γ – Αποτέλεσμα της νομικής αξιολογήσεως
147. Κατόπιν των προεκτεθέντων, πιθανολογείται ότι κανένας από τους λόγους αναιρέσεως δεν θα γίνει δεκτός και ότι η αίτηση αναιρέσεως θα πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
V – Δικαστικά έξοδα
148. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 118 και το άρθρο 122, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η TGI έχει υποβάλει σχετικό αίτημα και η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει η τελευταία να καταδικαστεί στα έξοδα της δίκης.
149. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε συνδυασμό με τα άρθρα 118 και 122, παράγραφος 1 αυτού, 118 αυτού, τα κράτη μέλη τα οποία παρενέβησαν στη διαφορά είτε στον πρώτο είτε στον δεύτερο βαθμό, φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους (67).
VI – Πρόταση
150. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Βασίλειο της Δανίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας αιτήσεως αναιρέσεως.»