KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 8. septembril 20091(1)
Kohtuasi C‑139/07 P
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Technische Glaswerke Ilmenau,
keda toetab
Taani Kuningriik
Teised menetlusosalised:
Soome Vabariik
Rootsi Kuningriik
Apellatsioonkaebus – Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001– Uurimise eesmärgi kaitse – Riigiabi uurimismenetlus – Juurdepääsu keelamine
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas menetluses on tegemist küsimusega, kas komisjoni toimik, mis puudutab käimasolevat riigiabi uurimismenetlust, on konfidentsiaalne.
2. Varem käsitleti kõnealusele toimikule juurdepääsu üksnes toimikuga tutvumise menetlusõiguslikust aspektist. Toimikuga tutvumise õigus on vaid menetlusosalistel. EÜ artikli 88 ja määruse (EÜ) nr 659/1999(2) kohases riigiabi uurimismenetluses antakse see staatus üksnes asjaomasele liikmesriigile.
3. Teised huvitatud pooled võivad küll esitada koguni hagi riigiabi kohta tehtud otsuse peale, kui kõnealune otsus neid otseselt ja isiklikult puudutab. Riigiabimenetluse poolteks nad seeläbi aga ei muutu ja seetõttu võib komisjon neile toimikutega tutvumise õiguse andmisest keelduda.
4. Määrus (EÜ) nr 1049/2001(3) annab seevastu igaühele õiguse tutvuda komisjoni valduses olevate dokumentidega. Sellele õigusele tugineb Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (edaspidi „TGI”). Ta nõuab juurdepääsu komisjoni valduses olevatele dokumentidele, mis puudutavad talle antud riigiabi.
5. Komisjon väidab vastu, et kuna TGI‑l ei ole toimikutega tutvumise õigust, esineb ka erand dokumentidega tutvumise õigusest. Komisjon tugineb seejuures määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud uurimise eesmärgi kaitsele.
6. Komisjon arusaam rajaneb vähemalt osaliselt olulistel praktilistel raskustel, mis kaasnevad menetlustoimikute dokumentidele juurdepääsuga. Kõnealused toimikud on sageli väga mahukad ja sisaldavad palju teavet, mille käsitamine konfidentsiaalsena võib lisaks uurimise eesmärgi kaitsele osutuda vajalikuks ka mitmesugustel muudel põhjustel (nt ärisaladused või sisekasutuseks koostatud dokumendid). Iga dokumendi individuaalne hindamine võib seetõttu olla väga ajamahukas, liiatigi kuna pädevad talitused on riigiabi uurimisega juba märkimisväärselt hõivatud. Sarnased probleemid esinevad ka teistes konkurentsiõigust puudutavates uurimismenetlustes.
II. Õiguslik raamistik
7. Asja õigusliku raamistiku moodustavad EL lepingu artikli 1 lõige 2 ja EÜ artikkel 255, samuti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele.
8. EL lepingu artikli 1 lõige 2 sätestab:
„Käesolev leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.”
9. EÜ artikli 255 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas lõigetega 2 ja 3.
2. Nõukogu määrab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele kahe aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad põhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest.”
10. Ka 7. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta(4) (edaspidi „põhiõiguste harta”) artikkel 42 tunnistab seda õigust:
„Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on liikmesriigis, on õigus tutvuda liidu institutsioonide, organite ja asutuste mis tahes kandjal säilitatavate dokumentidega.”
11. EÜ artikli 255 lõike 2 alusel võttis nõukogu vastu määruse nr 1049/2001. Nimetatud määruse põhjendused 2, 4, 10 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
[…]
(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[…]
(10) Saavutamaks institutsioonide töös suuremat avalikkust, peaksid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon võimaldama juurdepääsu mitte ainult enda koostatud dokumentidele, vaid ka neile saabunud dokumentidele. Sellega seoses meenutatakse, et Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioon nr 35 kohaselt võib liikmesriik taotleda, et komisjon või nõukogu ei avaldaks kõnealusest riigist saabunud dokumendi sisu kolmandatele isikutele ilma tema eelneva nõusolekuta.
(11) Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid, et tagada võime täita oma ülesandeid. […]”
12. Määruse nr 1049/2001 artikli 1 punkti a kohaselt on määruse eesmärk „määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni […] dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
13. Määruse artikli 2 lõige 1 annab kõigile liidu kodanikele ning kõigile füüsilistele ja juriidilistele isikutele, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, õiguse tutvuda institutsioonide dokumentidega, „arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”.
14. Määruse artikli 2 lõige 3 sätestab, et kõnealust määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, „see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades”.
15. Artikli 3 punkt a määratleb dokumendi kui „sisu, mis olenemata teabekandjast (paberile kirjutatuna, elektroonilises vormis või heli-, visuaal- või audiovisuaalsalvestisena) käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega”.
16. Määruse artikli 4 lõige 2 („Erandid”) sätestab:
„2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu [ühele dokumendile], mille avaldamine kahjustaks:
– füüsilise või juriidilise isiku ärihuve, sealhulgas intellektuaalomandit,
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.” [Tsitaati on parandatud Euroopa Kohtus, kuna määruse eestikeelne tõlge on ekslik.]
17. Määruse artikkel 6 käsitleb taotluste esitamist liidu kodanike poolt:
„1. Dokumentidele juurdepääsu taotlused esitatakse mis tahes kirjalikus vormis, sealhulgas elektroonilises vormis, ühes EÜ asutamislepingu artiklis 314 osutatud keeltest ning piisava täpsusega, et institutsioon võiks dokumendi kindlaks teha. Taotleja ei ole kohustatud taotlust põhjendama.
2. Kui taotlus ei ole piisavalt täpne, palub institutsioon taotlejal taotlust täpsustada ning abistab taotlejat selles, andes näiteks teavet avalike dokumendiregistrite kasutamise kohta.
3. Kui taotlus käsitleb väga pikka dokumenti või väga paljusid dokumente, võib institutsioon taotlejaga mitteametlikult nõu pidada, et leida õiglane lahendus.
4. Institutsioonid annavad kodanikele teavet ja abi selle kohta, kuidas ja kuhu dokumentidele juurdepääsu taotlused tuleb esitada.”
18. Määrus nr 659/1999 käsitleb riigiabi puudutavat uurimismenetlust. Määruse artikkel 20 reguleerib huvitatud poolte õigusi:
„1. Vastavalt artiklile 6 võib iga huvitatud pool esitada märkusi komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta. Igale huvitatud poolele, kes on selliseid märkusi esitanud, ja igale individuaalabi saajale saadetakse koopia otsusest, mis komisjon teeb vastavalt artiklile 7.
2. Iga huvitatud pool võib komisjonile teatada väidetavast ebaseaduslikust abist ja abi kuritarvitamisest. Kui komisjon leiab, et kasutada oleva teabe alusel ei ole seisukoha võtmine selles küsimuses piisavalt põhjendatud, teatab ta sellest huvitatud poolele. Kui komisjon teeb otsuse küsimuse kohta, millega esitatud teave on seotud, saadab ta otsuse koopia huvitatud poolele.
3. Kõik huvitatud pooled võivad taotluse korral saada koopia igast vastavalt artiklitele 4 ja 7, artikli 10 lõikele 3 ja artiklile 11 tehtud otsusest.”
III. Asjaolud ja menetlus
A. Kohtuvaidluse aluseks olevad asjaolud
1. Riigiabimenetlus C 19/2000
19. TGI on Saksa äriühing, mille asukoht on Ilmenau, Freistaat Thüringen (edaspidi „Tüüringi liidumaa”). Äriühing toodab eriklaasi. 1997. aastal võtsid Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, Tüüringi liidumaa ja erainvestor vastu TGI suuremahulise rahalise toetamise otsuse.
20. Saksamaa teatas komisjonile 1. detsembri 1998. aasta kirjaga nimetatud kooskõlastatud meetmetest. Komisjon algatas 4. aprilli 2000. aasta kirjaga EÜ artikli 88 lõike 2 alusel ametliku uurimismenetluse, mis sai viitenumbriks C 19/2000.(5)
21. Riigiabi uurimismenetluses osales eeskätt TGI konkurent Schott Glas, kes esitas kirjalikud märkused.
22. Kõnealuses menetluses võttis komisjon 12. juunil 2001 vastu otsuse 2002/185/EÜ.(6) Komisjon tunnistas investorile antud 4 miljoni Saksa marga suuruse hinnaalanduse ühisturuga kokkusobimatuks. Kooskõlastatud rahalise abi andmise kolm ülejäänud meedet eraldati kõnealusest riigiabimenetlusest ning nende suhtes jäeti võimalus algatada teine ametlik uurimismenetlus. TGI esitas kõnealuse otsuse peale hagi, mille Esimese Astme Kohus jättis 8. juuli 2004. aasta otsusega rahuldamata.(7) Selle peale esitatud TGI apellatsioonkaebus jäeti samuti rahuldamata.(8)
2. Riigiabimenetlus C 44/2001
23. Riigiabimenetlusest C 19/2000 eraldatud meetmete uurimiseks algatas komisjon 3. juuli 2001. aasta kirjaga EÜ artikli 88 lõike 2 alusel teise ametliku uurimismenetluse, mis sai viitenumbriks C 44/2001.(9)
24. Kõnealuse menetluse lõpetas komisjon 2. oktoobri 2002. aasta otsusega 2003/383/EÜ, milles tunnistas kooskõlastatud rahalise abi andmise kaks uuritud meedet ühisturuga kokkusobimatuks.(10) TGI vaidlustas ka selle otsuse, kuid see menetlus lõpetati pärast seda, kui esimest otsust käsitlevas menetluses esitatud apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata.(11)
B. Käesolev menetlus, mis puudutab toimikuga tutvumise õigust
1. Haldusmenetlus
25. TGI taotles 24. oktoobril 2001 teise ametliku uurimismenetluse C 44/2001 raames esitatud märkustes komisjonilt juurdepääsu toimikute mittekonfidentsiaalsele versioonile. Komisjon jättis selle taotluse 23. novembril 2001 rahuldamata.
26. TGI taotles 1. märtsi 2002. aasta kirjaga komisjonilt juurdepääsu dokumentidele „kõikides [teda] puudutavates riigiabiasjades ja eriti asjas C 44/2001”.(12) Seejuures tugines TGI määrusele nr 1049/2001. Komisjon jättis selle taotluse 27. märtsil 2002 rahuldamata, viidates määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele. Komisjoni sõnul on TGI taotletud dokumendid „osa käimasolevast ametlikust uurimismenetlusest C 44/2001”.
27. TGI esitas 15. aprillil 2002 komisjoni peasekretärile määruse artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse. Komisjoni peasekretär jättis kordustaotluse vaidlustatud 28. mai 2002. aasta otsusega rahuldamata. Rahuldamata jätmisel tugineti samuti määruse artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele, nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 12:
„[…] Käimasolevas uurimises, mis puudutab riigiabi kokkusobivust ühisturuga, on vältimatu, et komisjon, liikmesriik ja asjaomased ettevõtted teevad lojaalselt koostööd ning et nende vahel valitseb vastastikune usaldus, selleks et pooled võiksid end vabalt väljendada. Seetõttu võiks kõnealuse dokumendi avaldamine seada seda dialoogi kahjustades ohtu selle kaebuse menetlemise.
[…]
Lisaks hindasime ka võimalust anda taotletud dokumendi puhul juurdepääs osadele, millele erand ei laiene. On siiski selge, et neid dokumente ei [saaks] jagada konfidentsiaalseteks ja mittekonfidentsiaalseteks osadeks.
Veelgi enam, puudub igasugune ülekaalukas üldine huvi, mis võiks käesoleval juhul õigustada kõnealuste dokumentide avalikustamist […].”
2. Menetlus Esimese Astme Kohtus
28. TGI esitas kõnealuse otsuse peale 8. augustil 2002 hagi Esimese Astme Kohtule. Seejuures toetasid tema nõudeid Rootsi Kuningriik ja Soome Vabariik. Komisjon palus omakorda jätta hagi rahuldamata. Komisjoni nõuet toetas äriühing Schott Glas.
29. Esimese Astme Kohus tühistas 14. detsembri 2006. aasta otsusega komisjoni 28. mai 2002. aasta otsuse osas, milles keelati juurdepääs TGI‑le antud riigiabi uurimismenetlusega seotud dokumentidele.(13)
3. Apellatsioonimenetlus
30. Euroopa Ühenduste Komisjon palub 28. veebruaril 2007 e‑posti teel esitatud apellatsioonkaebusega, mille originaal saabus Euroopa Kohtu kantseleisse posti teel 8. märtsil 2007,
– tühistada vaidlustatud kohtuotsus osas, milles tühistati komisjoni 28. mai 2002. aasta otsus, millega keelati juurdepääs TGI‑le antud riigiabi uurimismenetlusega seotud dokumentidele, ja
– mõista kohtukulud välja TGI‑lt.
31. TGI ja Soome Vabariik paluvad
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja
– mõista kohtukulud, sealhulgas apellatsioonimenetluse vastustaja kohtukulud välja komisjonilt.
32. Rootsi Kuningriik palub samuti jätta kaebus rahuldamata, kuid ei esita taotlusi kohtukulude osas.
33. Euroopa Kohtu presidendi 4. märtsi 2008. aasta määrusega anti Taani Kuningriigile luba astuda menetlusse TGI nõuete toetuseks.
34. Euroopa Kohtus arutati asja esmalt kirjalikult ning seejärel 16. juunil 2009 toimunud kohtuistungil.
IV. Õiguslik hinnang
35. Määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõike 1 alusel saab igaüks, ilma et selleks peaks tõendama huvi, nõuda komisjonilt, nõukogult ja parlamendilt juurdepääsu nende valduses olevatele dokumentidele. Juurdepääsu võib keelata ainult siis, kui esineb üks artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditest.
36. Käesolevas asjas on tegemist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandiga. Komisjon keeldus taotletud dokumente väljastamast, kuna nende avaldamine oleks kahjustanud riigiabi uurimismenetluse eesmärgi kaitset. Esimese Astme Kohus tühistas selle otsuse, kuna komisjon ei olnud hinnanud erandi kohaldatavust iga dokumendi puhul.
37. Vaidlustatud kohtuotsuse peale esitatud komisjoni apellatsioonkaebus sisaldab ühtekokku viis väidet, mille saab kokku võtta järgmiselt.
– Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 77 nimetatud kriteerium erandi kohaldatavuse, st kaitstud huvi kahjustamise hindamiseks on õiguslikult väär (apellatsioonkaebuse neljas väide).
– Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 78 ja 85 sisalduv tõlgendus, mille kohaselt artikli 4 lõigetes 1–3 nimetatud erandid puudutavad iga dokumenti ja mitte dokumentide kategooriat, on õiguslikult väär (apellatsioonkaebuse kolmas väide).
– Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 85–89 ja 93 sisalduv tõlgendus on õiguslikult väär, kuna määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sisalduv erand hõlmab ilmselgelt kogumina kõiki käimasoleva riigiabi uurimismenetluse dokumente (apellatsioonkaebuse esimene ja teine väide ning apellatsioonkaebuse viienda väite esimene osa).
– Esimese Astme Kohus jättis tähelepanuta määruse artikli 4 lõikes 3 ette nähtud sisekasutuseks koostatud dokumentide kaitse (apellatsioonkaebuse viienda väite teine osa).
A. Apellatsioonkaebuse vastuvõetavus
38. TGI vaidlustab apellatsioonkaebuse vastuvõetavuse tervikuna. Tema arvates tugineb komisjoni apellatsioonkaebus argumendile, mille Esimese Astme Kohus on vastuvõetamatuse tõttu juba tagasi lükanud.
39. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 113 lõike 2 kohaselt ei või apellatsioonkaebuses muuta Esimese Astme Kohtu menetluses olnud hagi eset. Apellatsioonimenetluses piirdub Euroopa Kohtu pädevus Esimese Astme Kohtus arutatud väidetele antud hinnangu kontrollimisega.(14) Seega ei saa apellant tugineda apellatsioonimenetluses väitele, mille Esimese Astme Kohus on vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükanud, kui seda vastuvõetamatust ei ole vaidlustatud.(15) Teisisõnu – kui Esimese Astme Kohus on hagi väite vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükanud, võib apellatsioonkaebusega selle tagasilükkamise küll vaidlustada, kuid kas tagasilükatud väitega tuleb nõustuda, on esmalt ebaoluline.
40. TGI arvates ei ole komisjoni tõstatud õigusküsimus mitte määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 väidetav õiguslikult väär tõlgendamine Esimese Astme Kohtu poolt. Pigem peab komisjon apellatsioonkaebuse väidetega silmas õigusküsimust, kas määrus nr 659/1999 on lex specialis määrusega nr 1049/2001 võrreldes. Menetlusse astuja Schott Glasi asjaomase argumendi lükkas Esimese Astme Kohus aga vaidlustatud kohtuotsuse punktis 41 vastuvõetamatuse tagasi, ilma et komisjon selle tagasilükkamise vaidlustaks.
41. TGI esitatud vastuvõetamatuse etteheide ei ole minu arvates veenev, sest selles on lubamatult segamini aetud hagi väited ja argumendid. Peab küll paika, et komisjon tugineb sisuliselt riigiabi uurimismenetluse erilisele olemusele. Komisjon ei väida aga, et määrus nr 659/1999 on lex specialis võrreldes määrusega nr 1049/2001. Nagu Esimese Astme Kohus õigustatult märkis, kõigutaks komisjon sellega omaenda menetluslikku positsiooni, kuna vaidlustatud otsus oleks rajanenud valel õiguslikul alusel ja olnud seega õigusvastane. Pigem on komisjon seisukohal, et määruse nr 659/1999 hinnanguid tuleb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tõlgendamisel arvesse võtta. Seda ei ole Esimese Astme Kohus aga piisaval määral teinud. Komisjon ei tõstata sellega aga otseselt õigusküsimust mõlema teisese õiguse akti omavahelise suhte kohta.
42. Apellatsioonkaebuse viienda väite teine osa läheb siiski menetluse esemest kaugemale. Selle argumendiga heidab komisjon ette, et Esimese Astme Kohus jättis tähelepanuta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud sisekasutuseks koostatud dokumentide kaitse. Ent komisjon ei ole vaidlustatud otsust põhjendanud selle sättega. Pigem oli küsimus kogu aeg vaid selles, kas komisjon tohtis dokumentidele juurdepääsu keelata artikli 4 lõike 2 kolmanda taande alusel. Järelikult ei olnud kõnealune argument siiani menetluse ese ja on seega vastuvõetamatu.
B. Apellatsioonkaebuse põhjendatus
43. Apellatsioonkaebuse vastuvõetavad väited puudutavad sisuliselt kahte valdkonda. Esiteks vaidlustab komisjon Esimese Astme Kohtu põhimõttelised metoodilised eeldused. Komisjon eitab, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 sätestatud erandid on kohaldatavad vaid siis, kui kaitstud huvi kahjustamise oht on mõistlikult ettenähtav ning mitte ainult oletuslik (apellatsioonkaebuse neljas väide, selle kohta allpool punkt 1), ja et iga taotletud dokumendi puhul tuleb hinnata, kas sellele laieneb erand dokumentidega tutvumise õigusest (apellatsioonkaebuse kolmas väide, selle kohta allpool punkt 2).
44. Teiseks asub komisjon seisukohale, et uurimise eesmärgi kaitse, st määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erand hõlmab igal juhul kõiki asjaomaseid dokumente, kuna need sisalduvad käimasoleva riigiabi uurimismenetluse toimikus (apellatsioonkaebuse esimene ja teine väide ning apellatsioonkaebuse viienda väite esimene osa, selle kohta allpool punkt 3).
1. Kaitstud huvi kahjustamine (apellatsioonkaebuse neljas väide)
45. Apellatsioonkaebuse neljandas väites ei nõustu komisjon kriteeriumiga, mida Esimese Astme Kohus kasutas erandiga hõlmatud kaitstud huvi kahjustamise hindamiseks. Selle kohta märgib Esimese Astme Kohus punktis 77, viidates omaenda kohtupraktikale, järgmist:
„Siiski ei piisa erandi kohaldamise õigustamiseks pelgalt asjaolust, et dokument käsitleb erandiga kaitstud huve […]. Põhimõtteliselt saab erandi kohaldamist õigustada ainult juhtudel, kui institutsioon on eelnevalt kontrollinud esiteks seda, kas dokumendile juurdepääs ohustaks kaitstud huvi konkreetselt ja reaalselt ning teiseks seda, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 käsitletud olukorras teenib avaldamine ülekaalukaid üldisi huve. Lisaks peab kaitstud huvi kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav ning mitte ainult oletuslik […]. Järelikult tuleb hindamine, mis on institutsioonile erandi kohaldamisel kohustuslik, konkreetselt läbi viia ja see peab nähtuma otsuse põhjendustest […].”
a) Põhimõtte ja erandi vaheline suhe dokumentidele juurdepääsul
46. Komisjon heidab ette, et Esimese Astme Kohus tugineb alusetult eeldusele, et dokumentidele juurdepääs on põhimõte, samal ajal kui juurdepääsu keelamine on erand, mistõttu tuleb seda tõlgendada kitsalt.
47. Arvestamata seda, et kõnealune eeldus on vaidlustatud kohtuotsuse aluseks parimal juhul vaid kaudselt, vastab see väljakujunenud kohtupraktikale, nii Esimese Astme Kohtu(16) kui ka Euroopa Kohtu(17) praktikale. Nagu Rootsi, Soome ja TGI ei näe ka mina alust seada seda küsimärgi alla. EL lepingu artikli 1 lõike 2 kohaselt tehakse otsused Euroopa Liidus nii avalikult kui võimalik. Selles tähenduses näeb EÜ artikkel 255 ette dokumentidega tutvumise õiguse, mida tunnistab ka põhiõiguste harta artikkel 42.(18) Sellele vastab määruse nr 1049/2001 eesmärk, mis on sätestatud määruse artikli 1 punktis a ja põhjenduses 4, nimelt tagada võimalikult täieulatuslik juurdepääs dokumentidele, ja põhjenduses 11 sisalduv sedastus, et põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Järelikult tuleb erandeid dokumentidega tutvumise õigusest tõlgendada võimalikult kitsalt.
48. Seda arvestades tuleb kontrollida, kas Esimese Astme Kohus võttis oma hindamisel aluseks õige kriteeriumi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi kohaldatavuse kindlakstegemiseks.
b) Kaitstud huvi kahjustamise vajalik tõenäosus
49. Kuna komisjon heidab ette, et Esimese Astme Kohtu argumentidel puudub seos määruse nr 1049/2001 tekstiga, tuleb kõigepealt viidata artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandite sõnastusele: dokumentidega tutvumise õigust puudutav erand eeldab alati, et teatavat kaitstud huvi kahjustatakse. Järelikult on vaja teha prognoos. Tuleb selgitada, kui suur peab olema tõenäosus, et dokumendi avaldamine kaitstud huvi kahjustab.
50. Juba mõiste „kahjustama” kasutamine näitab, et erandid ei ole kohaldatavad juba siis, kui kaitstavat huvi on kõigest riivatud. Seda rõhutavad erinevused määruse nr 1049/2001 artikli 4 sõnastuse ja enne määruse vastuvõtmist kehtinud normide sõnastuse vahel. Viimaste kohaselt piisas juurdepääsu keelamiseks vaid pelgast kaitstud huvi rikkumise võimalusest.(19) Sellest järeldub, et seadusandja taotleb erandite piiravamat kohaldamist võrreldes varasemate normidega.
51. Seega oleks mõeldav seada erandi kohaldamise eeltingimuseks, et kaitstud huvi kahjustamine dokumendi avaldamise tõttu on kindel või vähemasti ei ole selles suhtes mõistlikke kahtlusi.
52. Euroopa Kohus seadis aga erandite kohaldatavuse läve kooskõlas Esimese Astme Kohtu käsitusega, mida komisjon kritiseeris, madalamale. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes nimetatud õigusnõustamise puhul piisab juba sellest, kui kahjustamise ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult oletuslik.(20)
53. See on tasakaalustatud kesktee, mida tuleks kohaldada ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes nimetatud uurimise eesmärgi kaitse puhul. Kaitstud huvi kahjustamist puudutavate kahtluste olemasolu või puudumist saaks ex ante tõendada vaid harva. Seetõttu lähtutaks paljudel juhtudel kaitstud huvi kahjustamisest. Kui aga seevastu lugeda piisavaks kaitstud huvile avalduvad oletuslikud ohud, siis ei ületataks mitte ainult erandite sõnastuse piiri, vaid jäetaks sisutühjaks ka võimalikult täieulatusliku juurdepääsu eesmärk. Selle asemel suurendataks nii palju kui võimalik dokumentidega tutvumise õigusest tehtavate erandite ulatust. Kahjustamise oletusi saab nimelt püstitada peaaegu alati.
54. Järelikult lähtus Esimese Astme Kohus erandi kohaldatavuse hindamisel õigest kriteeriumist.
c) Erandi kohaldamatus ülekaalukate üldiste huvide olemasolu korral
55. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandite puhul tuleb lisaks arvestada, et need ei ole kohaldatavad, kui dokumendi avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Seetõttu tuleb lisaks kontrollida, kas esineb selliseid huve, mis kõnealust avaldamist hoolimata kaitstud huvi kahjustamisest õigustavad.
56. Neis oludes tuleb kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige üldist huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu. Seejuures tuleb pidada silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab määruse nr 1049/2001 põhjendus 2, suuremast avalikkusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.(21)
d) Dokumentidega tutvumise õiguse kohaldamine haldusmenetluse suhtes
57. Komisjon on aga seisukohal, et vastavalt põhjendusele 6 ja artikli 12 lõikele 2 peab määrus nr 1049/2001 silmas eelkõige seadusandlikke dokumente, st õigusloomega seotud dokumente. Sellest tulenevalt ei näe määruse nr 1049/2001 artikkel 13 ette riigiabi uurimismenetlusega seotud dokumentide avaldamist Euroopa Ühenduste Teatajas.
58. Komisjoniga tuleb nõustuda, et määrus nr 1049/2001 soovib teha kättesaadavaks eeskätt teatavat liiki dokumente. Need on eelkõige dokumendid, mis on seotud õigusloomega ja poliitika või strateegiate väljatöötamisega. Sellised dokumendid on üldsusele eriti huvipakkuvad ja seda kinnitab ka EÜ artikli 207 lõike 2 teine lõik seoses nõukogu toimimisega seadusandjana.
59. Komisjon jätab nende argumentidega aga tähelepanuta, et määrus nr 1049/2001 soovib küll luua nendes valdkondades veelgi suuremat läbipaistvust,(22) kuid vastavalt artikli 2 lõikele 3 näeb sõnaselgelt ette ka juurdepääsu dokumentidele kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades. Siinkohal ei ole välistatud riigiabi uurimismenetluse toimikud. Erandeid saab teha üksnes artiklile 4 tuginedes. Eeltingimuseks on aga loetletud kaitstud huvide kahjustamine.
60. Lisaks ei ole üldine huvi riigiabi uurimismenetluse vastu tingimata väiksem kui üldine huvi seadusandliku menetluse vastu. Tõepoolest on olemas palju haldusmenetlusi, mille vastu üldine huvi on väga piiratud, kuid riigiabi uurimismenetluse vastu on üldine huvi sageli väga suur, ja seda õigustatult. Riigiabimenetlus puudutab liikmesriikide majanduse edendamist ja eeskätt töökohtade loomiseks või säilitamiseks võetavaid meetmeid.
e) Dokumentidega tutvumise õiguse kohaldamise praktilised raskused
61. Komisjon esitab lisaks vastuväite, et tulenevalt dokumentidele juurdepääsu taotluste läbivaatamiseks ette nähtud suhteliselt lühikestest tähtaegadest ei ole riigiabimenetluse mahuka haldustoimiku iga dokumendi hindamine praktiliselt võimalik. Seda raskendab lisaks asjaolu, et saabuvad märkused on sageli koostatud eri keeltes.
62. Komisjon kardab, et riigiabimenetlus kannatab selle all, kui pädevad talitused investeerivad juurdepääsutaotluste läbivaatamisse liiga palju aega. Komisjoni takistamine tema tegelike ülesannete täitmisel ei saa aga olla määruse nr 1049/2001 eesmärk. Pigem lähtus seadusandja ilmselgelt sellest, et dokumentidele juurdepääsu taotlused on tunduvalt vähem mahukad.
63. Esimese Astme Kohus lükkas esimeses kohtuastmes menetlusse astuja Schott Glasi samasugused argumendid komisjoni töökoormuse kohta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 95 vastuvõetamatuse tõttu tagasi. Komisjoni vastavasisulise etteheite puudumise tõttu ei ole vaja lähemalt uurida, kas tegemist oli seejuures õigusnormi olulise rikkumisega. Igal juhul ei takista komisjonil miski esitamast oma töökoormust argumendina määruse nr 1049/2001 tõlgendamisel.
64. Käesolevas asjas ei ole see argument siiski asjakohane. Võimalik kahjulik mõju pädevate talituste tavapäraste põhiülesannete täitmisele ei saa õigustada dokumentidega tutvumise õiguse piiramist tervikuna. Pigem andsid EL lepingu artikli 1 lõige 2, EÜ artikkel 255, põhiõiguste harta artikkel 42 ja määrus nr 1049/2001 institutsioonidele uue täiendava ülesande: institutsioonid peavad olema suutelised väljastama kodanikule soovitud dokumendid, kui seda ei takista kaitsmist väärivad huvid. Seevastu ei ole ette nähtud, et komisjoni teatavad talitused on sellest ülesandest vabastatud.
65. Sellest uuest ülesandest tulenev koormus tuleb sobivate meetmetega minimeerida. Määruse nr 1049/2001 artikli 6 lõige 3 näeb sellega seoses ette, et kui taotlus käsitleb väga paljusid dokumente, võib institutsioon taotlejaga mitteametlikult nõu pidada, et leida õiglane lahendus.(23)
66. Pädevad talitused peavad endalt eelkõige kriitiliselt küsima, mil määral võib määrust nr 1049/2001 arvestades säilida nende konfidentsiaalsusvajadus. Dokumentide väljastamine on tihti vähem ajamahukas kui keeldumise põhjendamine erandite piirialal või nendest väljaspool. Taotlusi saab aga tagasi lükata ka väiksema ajakuluga, kui pädevad asutused on dokumentide konfidentsiaalse käsitlemise põhjused täpselt identifitseerinud. Sellele tuginedes saab pädevaid ametnikke koolitada ja dokumentide käsitlemist võimalike juurdepääsutaotluste osas algusest peale optimeerida. Lisaks elektroonilisele kogumisele, mis kergendab dokumentide otsingut ja koopiate tegemist, tuleb kõne alla ka näiteks konfidentsiaalsete dokumentide või nende osade tähistamine ning dokumentide või toimikute ülesehitamine koosnevatena konfidentsiaalsetest ja mittekonfidentsiaalsetest osadest.
67. Kuna määrust nr 1049/2001 tuleb kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet arvestades,(24) tundub pealegi, et erandjuhtudel ei ole välistatud loobuda juurdepääsutaotluse tähtaegsest läbivaatamisest, selleks et tagada teiste kiireloomuliste haldusülesannete nõuetekohane täitmine.(25) Käesolevas asjas tuleb kõne alla eelkõige riigiabi ametliku uurimismenetluse algatamise eelne staadium. Määruse nr 659/1999 artikli 4 kohaselt tuleb uurimismenetluse algatamise otsus teha kahe kuu jooksul lõpliku teatise kättesaamise päevast, kuna vastasel juhul loetakse abi heakskiidetuks. Erandjuhu olemasolu saab aga eeldada vaid siis, kui kokkuleppele jõudmine taotluse esitajaga on nurjunud ja lisaks sellele on komisjonil olemas vajalikud ressursid, et juurdepääsutaotlused riigiabimenetluse valdkonnas üldises korras – mitte väga keerukatel juhtudel ka menetluse eelsel ajal – tähtaegselt läbi vaadata.
68. Esimese Astme kohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 95, et komisjon ei ole juurdepääsutaotluse tagasilükkamisel tuginenud ülemäärasele töökoormusele. Seetõttu ei ole vaja oletust, et keeldumise põhjuseks olid teised kiireloomulised ülesanded, siinkohal lähemalt käsitleda.
69. Seega ei saa tuvastada, et kohaldades vaidlustatud kohtuotsuse punktis 77 määratletud kaitstud huvi kahjustamise hindamise kriteeriumi, on rikutud õigusnormi, ja seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse neljas väide tagasi lükata.
2. Dokumentide individuaalne hindamine (apellatsioonkaebuse kolmas väide)
70. Apellatsioonkaebuse kolmandas väites ei nõustu komisjon Esimese Astme Kohtu järeldustega vaidlustatud kohtuotsuse punktides 78 ja 85. Nende järgi on kõik artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandid kohaldatavad igale dokumendile eraldi ja mitte dokumentide kategooriale.
71. Komisjon on seevastu seisukohal, et tal on õigus keelduda riigiabimenetluse toimiku dokumentidele juurdepääsu andmisest, hindamata igat dokumenti individuaalselt.
72. Euroopa Kohus on aga juba otsustanud, et ühenduse institutsioon, kellele on esitatud dokumendi avalikustamise taotlus, peab igal üksikjuhtumil hindama, kas dokument on hõlmatud määruse nr 1049/2001 artiklis 4 loetletud eranditega, mis puudutavad avalikkuse õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega.(26)
73. Iga dokumendi hindamine vastab määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud eranditele dokumentidega tutvumise õigusest. Lõigete 1, 2 ja 3 kohaselt keelavad institutsioonid erandite esinemisel juurdepääsu iga kord ühele dokumendile. Ka kolmandate isikute huvide arvestamine vastavalt lõigetele 4 ja 5, osalise juurdepääsu hindamine vastavalt lõikele 6 ja erandite kohaldamise lõppemine tähtaja möödumise tõttu vastavalt lõikele 7 puudutavad ühte dokumenti.
74. Selline kord tuleneb paratamatult eranditest, mille aluseks on teatavate huvide otsene kahjustamine dokumentide avalikustamisega. Sellise kahjustamise saab tuvastada üksnes kõnealuses dokumendis sisalduva teabe individuaalse hindamisega.
75. Selles osas ei saa komisjon esitada vastuargumenti, et määruse nr 1049/2001 artikli 3 punkti a määratlusele vastav dokument võib koosneda mitmest eri sisuga osast. Sellest saab komisjon aru nii, et seda erinevat teavet tuleks hinnata kogumina, ja järeldab sellest ilmselt, et mitut eri sisuga osa võib koos hinnata ka siis, kui need sisalduvad mitmes dokumendis.
76. Nagu märgib Soome, on õige aga just vastupidine: kui mõni eranditest hõlmab vaid teatavat sisu, st taotletud dokumendi teatavaid osi, kuuluvad dokumendi ülejäänud osad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 6 kohaselt avalikustamisele. Põhimõtteliselt tuleb seega dokumendi iga sisu, st iga selles sisalduva teabe puhul kontrollida, kas selle avalikustamine kahjustab kaitstud huvi.
77. Lisaks sellele on komisjon seisukohal, et kuna taotleti juurdepääsu haldustoimikule, peab olema ka võimalik piirduda haldustoimiku kui terviku uurimisega, hindamata igat dokumenti eraldi. Selles osas tugineb komisjon määruse nr 1049/2001 artikli 6 lõikele 1, mis käsitleb „[d]okumentidele juurdepääsu taotlus[te]” vormi ja sisu. Kuna seal kõneldakse – käesolev kohtuasja menetluse keeles (saksa) – ühest dokumendist, tuleb seda mõistet tõlgendada artikli 6 puhul samamoodi nagu artikli 4 puhul. Kui ühe taotlusega soovitakse saada paljusid dokumente, on komisjonil ka õigus hinnata kõnealust taotlust tervikuna, seda vähemalt juhul, kui taotletud dokumendid on sama liiki.
78. Peab küll paika, et määruse nr 1049/2001 artiklis 6 sisalduv mõiste „dokument” on enamikus keeleversioonides, sealhulgas saksa- ja ingliskeelses versioonis, ainsuses. Teistes keeltes, eeskätt prantsus- ja soomekeelses versioonis, on mõistet seevastu kasutatud mitmuses.
79. Ühenduse õigusnormi erinevaid keeleversioone tuleb aga tõlgendada ühetaoliselt. Seega peab juhul, kui keeleversioonid üksteisest erinevad, kõnealust normi tõlgendama vastavalt seda normi sisaldava õigusakti üldisele ülesehitusele ja eesmärgile,(27) samuti vajaduse korral tulenevalt autori tegelikust tahtest.(28)
80. Mõne keeleversiooni puhul on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ja artiklis 6 kasutatud küll sama mõistet, kuid taotletud täiesti erinevaid eesmärke. Artikkel 6 puudutab taotluste sisu. Säte peab tagama eeskätt soovitud dokumentide identifitseerimise ja selgitama, et põhjendamine ei ole vajalik. Artikli 6 lõige 3 näitab, et taotlus võib hõlmata mitut dokumenti ja koguni „väga paljusid dokumente”. Seevastu näidati juba, et taotluse hindamise ese peab olema iga dokument, koguni iga eri sisuga teave. Seega toetavad ülesehitus ja eesmärk dokumendi mõiste erinevat tõlgendamist olenevalt sellest, kas mõistet on kasutatud määruse nr 1049/2001 artiklis 4 või artiklis 6.
81. Üldine loobumine dokumentide (ja eri sisuga teabe) individuaalsest hindamisest eeldaks pigem erandite teistsugust kujundamist. Komisjon tegi ettepaneku muuta määrust nr 1049/2001 nii, et uurimistoimikusse või üksikjuhtumit käsitleva akti menetlustoimikusse kuuluvad dokumendid ei ole üldsusele juurdepääsetavad enne, kui kõnealune akt on lõplik. Lisaks sellele ei tohi dokumendid, mis sisaldavad teavet, mille institutsioon on saanud või kogunud sellise uurimise käigus füüsilistelt või juriidilistelt isikutelt, olla üldsusele üldse juurdepääsetavad.(29) Käesolevas asjas aga ei tule hinnata sel viisil kujundatud erandit.
82. Komisjon võib aga samamoodi nagu taotleja koostada oma konkreetse selgituse kokkuvõtlikul kujul. Nii taotlus kui ka juurdepääsu andmine võivad hõlmata paljusid dokumente, eeldusel et need on üheselt identifitseeritud. Keeldumisel võib komisjon aluseks võtta teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. Siiski peab komisjon igal üksikjuhul kontrollima, kas teatavat liiki dokumentide suhtes üldjuhul kohaldatavad üldist laadi kaalutlused on tõepoolest kohaldatavad ka konkreetse dokumendi suhtes, mille avalikustamist taotletakse.(30)
83. Esimese Astme Kohus jõudis asjaomastele järeldustele vaidlustatud kohtuotsuse punktides 78, 85 ja 86, rikkumata seeläbi õigusnormi. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse kolmas väide tagasi lükata. Järgnevalt tuleb uurida, kas komisjonil oli õigus moodustada juurdepääsutaotluse tagasilükkamisel kategooriad.
3. Uurimise eesmärgi kaitse
84. Apellatsioonkaebuse esimene ja teine väide ning apellatsioonkaebuse viienda väite esimene osa puudutavad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi, st uurimise eesmärgi kaitse ulatust.
85. Esimese Astme Kohus kajastab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 88 komisjoni otsuse põhjendust järgmiselt:
„Riigiabi ja ühisturu kokkusobivust käsitleva käimasoleva uurimise käigus on komisjoni, liikmesriigi ja asjaomaste ettevõtete vaheline vastastikune koostöö ja usaldus asendamatu selleks, et erinevatel pooltel oleks võimalik end vabalt väljendada. Nende uurimistega seotud dokumentide avalikustamine võiks seda dialoogi kahjustades seada ohtu selle kaebuse menetlemise.”
86. Vaidlustatud kohtuotsuse punkti 89 kohaselt ei veennud see põhjendus Esimese Astme Kohut selles, et riigiabi uurimismenetluse toimiku kõik dokumendid kuuluvad ilmselgelt uurimise kaitse eesmärgi osas sätestatud erandi alla. Komisjoni arvates on selle järelduse tegemisega rikutud õigusnormi.
87. Seejuures tugineb komisjon kohtumenetluses eeskätt sellele, et riigiabi uurimismenetluses ei anta teistele huvitatud pooltele peale asjaomase liikmesriigi õigust toimikuga tutvuda (selle kohta punkt a). Otstarbekam on aga põhjalikumalt uurida komisjoni otsuse põhjenduses sisalduvat küsimust, mil määral vajab teabevahetus asjaomase liikmesriigiga kaitset (selle kohta punkt b) ja kas see kaitstav huvi lubab eeskätt loobuda taotletud dokumentide individuaalsest hindamisest (selle kohta punkt c). Samamoodi tuleb uurida teabevahetust teiste menetlusosalistega (selle kohta punkt d).
a) Riigiabi saaja staatus riigiabi uurimismenetluses
88. Komisjon põhjendab ilmselget kaitsevajadust apellatsioonkaebuse esimese väite esimeses osas ja apellatsioonkaebuse teises väites sellega, et riigiabi uurimismenetluses ei ole teistel huvitatud pooltel peale asjaomase liikmesriigi õigust toimikuga tutvuda.
89. Sellega peab komisjon kaudselt silmas toimikuga tutvumise eripära riigiabi uurimismenetluses võrreldes määrusega nr 1049/2001. Erinevalt TGI arvamusest ei käsita komisjon toimikuga tutvumise õigust mitte tehnilise lex specialis’ena, mis välistaks määruse nr 1049/2001 kohaldamise,(31) vaid kasutab seda dokumentidega tutvumise õigust puudutava erandi tõlgendamiseks.
90. Toimikuga tutvumise õiguses väljenduvad kaitseõigused.(32) Seetõttu seostub see põhimõtteliselt poolte staatusega menetluses. Riigiabi uurimismenetlus on menetlus, mis algatatakse liikmesriigi suhtes, kes riigiabi andmise eest vastutab.(33)
91. Isikud, ettevõtjad ja ettevõtjate ühendused, kelle huve võib riigiabi andmine kahjustada – näiteks abisaaja – ei ole riigiabimenetluse pooled. Neil on sisuliselt teabeallika roll.(34) Sellest tulenevalt ei näe määruse nr 659/1999 artikkel 20 nende menetlusosaliste jaoks toimikuga tutvumise õigust ette.
92. Seda mõistab komisjon ilmselt nii, et teistele peale asjaomase liikmesriigi on juurdepääs menetlustoimikule koguni keelatud. Rootsi, Soome ja TGI toovad õigusega esile, et keeldu ei tulene siiski ei määrusest nr 659/1999 ega kohtupraktikast. Vastupidi – viimased kohtuotsused annavad koguni alust järeldada, et erandkorras on toimikuga tutvumise võimalus olemas: Kuigi asjassepuutuvad isikud ei saa selles menetluses tugineda kaitseõigusele, on neil siiski õigus olla menetlusse kaasatud ulatuses, mis on juhtumi asjaolusid arvestades asjakohane.(35) Selle üle ei pea aga käesolevas asjas otsustama.
93. Kõnealuste teiste menetlusosaliste staatus riigiabimenetluses ei luba aga teha järeldusi dokumentidega tutvumise õiguse ulatuse kohta. Sellel ei ole seost määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandite kohaldamisega, eeskätt käesolevas asjas kohaldatud uurimise eesmärgi kaitset puudutava erandiga. Pigem ilmneb, et toimikuga tutvumise keelamise põhjus ei ole üldse seotud sellega, et toimikus sisalduvat teavet ei tohi avalikustada. Otsustav on ainuüksi menetlusõiguslik kaalutlus, et kaitseõigused ei laiene teistele huvitatud pooltele.
94. Poolele, kelle suhtes menetlust teostatakse, antakse toimikuga tutvumise kaudu võimalus hinnata uurimistoimiku dokumente, mis võivad olla olulised tema kaitsmiseks. Euroopa Kohus tunnistas seda toimikutega tutvumise õigust asjaomaste ettevõtjate puhul eeskätt kartellikokkuleppeid puudutavates menetlustes.(36) Dokumente, mida vahetult puudutatud poolele kättesaadavaks ei tehtud, ei saa ka kasutada selle poole vastu.(37) Kuna teised huvitatud pooled ei ole riigiabimenetluse pooled, ei kasuta komisjon nende vastu dokumente, millele tuleks anda juurdepääs.
95. Kuna toimikuga tutvumise raames antud teave on esmane vahend selles menetluses osalemiseks, ei saa – nagu TGI väidab – toimikule juurdepääsu keelamist eraldi vaidlustada.(38) Menetlusnormi rikkumisena saab see aga riigiabi puudutava otsuse kehtivuse tervikuna küsimärgi alla seada.(39)
96. Erinevalt toimikuga tutvumisest ei ole määruse nr 1049/2001 kohasel dokumentidega tutvumise õigusel õiguslikku tähtsust riigiabi uurimismenetluse jaoks. Kõnealune määrus just nimelt ei näe ette, kuidas saavad kodanikud sellistes menetlustes osaleda. Eeskätt ei anna dokumentidele juurdepääs põhimõtteliselt võimalust esitada riigiabimenetluses märkusi. Riigiabi toimiku dokumentidele juurdepääsu käsitlev vaidlus ei puuduta riigiabi kohta tehtud otsuse kehtivust.
97. Seda, et määrus nr 1049/2001 on riigiabi uurimismenetlusest sõltumatu, ei sea kahtluse alla ka määruse põhjendus 2. Selle kohaselt „võimaldab [avalikkus] kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis”. Seda võiks mõista kui viidet üldsuse osalemisele menetluses. Kodanike osalemist otsustamisprotsessis ja halduse vastutust kodanike ees ei tule aga mõista menetlusõiguslikult, see on hoopiski poliitilise olemusega. Avalikkus tagab kodanikele teabe, mis võimaldab neil halduse tegevust asjakohaselt hinnata ja vajaduse korral kritiseerida. Kodanikud ei pea aga saama menetluste tulemust otseselt mõjutada.
98. Dokumentidega tutvumise õigus seisab seega iseseisvalt riigiabi uurimismenetluse kõrval. Seetõttu toovad dokumentidele juurdepääs ja toimikuga tutvumine kaasa vaid teabe osas faktiliselt võrreldava olukorra, mitte aga – nagu komisjon märgib – sama õigusliku seisundi. Sellest järeldub pealegi, et asjaolu, et riigiabi uurimismenetluse teistel huvitatud pooltel toimikuga tutvumise õigus puudub, ei välista lex specialis’ena, nagu väidab Schott Glas esimeses kohtuastmes,(40) määruse nr 1049/2001 kohaldamist tervikuna.
99. Vastuolu ei esine ka selles, et komisjon võib toimikuga tutvumise keelata suhteliselt napisõnalise põhjendusega, samal ajal kui dokumentidele juurdepääsu keelamise põhjendusele võidakse esitatakse küllaltki kõrgeid nõudeid. See erinevus tuleneb sellest, et toimikuga tutvumist võib keelata lihtsa viitega kaitseõiguste puudumisele, samal ajal kui dokumentidele juurdepääsu keelamisel tuleb selgitada erandeid. Kuid peaaegu alati on lihtsam selgitada õiguse täielikku puudumist kui põhjendada erandeid põhimõtteliselt olemasolevast õigusest.
100. Erinevalt komisjoni käsitusest kinnitab seda, et õiguslikud nõuded esinevad üksteisest sõltumatult, kohtuotsus Sison. Selles tegi Euroopa Kohus määruse nr 1049/2001 ettevalmistavate materjalide alusel järelduse, et määrusest tuleneva dokumentidega tutvumise õiguse ulatus ei sõltu sellest, kas taotleja vajab teavet oma õigusliku seisundi maksmapanemiseks.(41)
101. Ühelt poolt tähendab see seda, et taotlejatel, kelle huvi on õiguslikult kaitstud, ei ole määruse nr 1049/2001 kohaselt dokumentidega tutvumiseks ulatuslikumat õigust kui teistel. Teiselt poolt ei ole nende taotlejate õigus ka rohkem piiratud kui mis tahes kolmandate isikute õigus. See, kas mõned taotlejad nõuavad dokumenti teiste õiguste maksmapanemiseks, ei saa muuta nende õigust vastavalt määrusele nr 1049/2001 ei suuremaks ega väiksemaks.(42)
102. Seepärast ei anna riigiabimenetluse teiste huvitatud poolte puhul toimikuga tutvumise võimaluse välistamine alust kohaldada dokumentidega tutvumise õigust puudutavaid erandeid, mistõttu ei saa apellatsioonkaebuse esimese väite esimese osaga ja apellatsioonkaebuse teise väitega nõustuda.
b) Asjaomase liikmesriigiga toimuva teabevahetuse konfidentsiaalsus
103. Komisjon selgitab apellatsioonkaebuse esimese väite teises osas, et ta keelas juurdepääsu seetõttu, et mitte ohustada riigiabi uurimismenetluse läbiviibimist. Kõnealuses menetluses on vältimatu, et komisjon, liikmesriik ja asjaomased ettevõtjad teevad lojaalselt koostööd ning et nende vahel valitseb vastastikune usaldus, selleks et menetlusosalised võiksid end vabalt väljendada. Dokumentide avaldamine võiks seda vastastikust usaldust kahjustada.
104. Esimese Astme Kohus lükkas selle põhjenduse vaidlustatud kohtuotsuse punktis 89 tagasi, leides, et see on liiga üldine. Eeskätt ei tõenda see, et erand hõlmab kõiki dokumente kogumina.
105. Tõepoolest ei ilmne vahetult, et uurimise eesmärgi kaitse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses hõlmab ka usalduslikku suhet asjaomase liikmesriigiga. Nagu märgib Rootsi, mõeldakse pigem uurimisstrateegiate(43) ja allikate(44) kaitsmisele.
106. Siiski lähtub Esimese Astme Kohus väljakujunenud kohtupraktikas sellest, et liikmesriikidel on õigus eeldada, et komisjon säilitab nende uurimiste puhul, mis võivad lõpuks viia liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse alustamiseni, konfidentsiaalsuse.(45)
107. See lähenemisviis tundub esmapilgul olevat mõnevõrra võõristav. Miks tuleks anda komisjonile ja liikmesriikidele üldsuse eest varjatud kaitsevaldkond „läbirääkimisteks”, mis käsitlevad ühenduse õiguse järgimist? Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse kohaldamisalas ei ole õigus põhimõtteliselt läbiräägitav, vaid on oma olemuselt imperatiivne.
108. Ühenduse õiguse järgimine sõltub siiski sageli sellest, kuidas on kujundatud siseriiklikud meetmed, nt direktiive ülevõtvad seadused. Seetõttu võivad komisjoni ja liikmesriigi vahel ülevõtmise või kohaldamise meetmete üle peetavad arutelud sarnaneda läbirääkimistele. Sellega seoses peab eeskätt kohtueelne menetlus võimaldama liikmesriigil oma lepingulisi kohustusi vabatahtlikult täita või oma arusaama vajaduse korral õigustada.(46) Lisandub asjaolu, et komisjonil on rikkumiste uurimisel suur kaalutlusõigus.(47)
109. Nii tõlgendatuna laieneb uurimise eesmärgi kaitse ka vabale tegutsemisruumile ühenduse õiguse rikkumise etteheidet käsitlevate segamatute arutelude osas. Selline vaba tegutsemisruum on otstarbekas, et nii asjaomane liikmesriik kui ka komisjon saaksid ilma liigse avaliku surveta jõuda üksmeelsele kokkuleppele. Kui liikmesriigi kohustuste rikkumise korral toimuva vaidluse menetlemise iga samm oleks avalik, oleks poliitilistel otsustajatel juba kord võetud seisukohtadest väga raske uuesti loobuda. See võiks takistada konfliktile otstarbeka ja õigust järgiva lahenduse leidmist. On ju menetluse eesmärk just sellise lahenduse leidmine, samal ajal kui õiguse rikkumise selgitamine ja tuvastamine on vaid vahend selle eesmärgi saavutamiseks.
110. Uurimise staadiume käsitlevate dokumentide avaldamine komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vaheliste läbirääkimiste ajal võiks seetõttu kahjustada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse nõuetekohast kulgemist.(48)
111. Erinevalt seisukohast, mida Esimese Astme Kohus on siiani esile toonud, ei ole seega selles osas oluline mitte ainult liikmesriigi usaldus. Kui määrav oleks see, peaks komisjon liikmesriigiga enne juurdepääsutaotluse rahuldamata jätmist põhimõtteliselt nõu pidama ja kui liikmesriik on nõus, siis dokumendid välja andma. Ent komisjonil endal on kaitset vääriv huvi käsitleda teabevahetust liikmesriigiga konfidentsiaalselt. Avalik arvamus mõjutab ka komisjoni tegevust: kui komisjoni seisukohad muutuvad avalikuks liikmesriigiga peetava arutelu ajal, võib see komisjonil raskendada enda käsituse kriitilist ümberhindamist või järeleandmiste tegemist.
112. Seda vaba tegutsemisruumi ei saa aga anda piiramatult. Ühenduse õiguse liikmesriikidepoolne järgimine ja komisjonipoolne rakendamine on üldise huvi õiguspärane ese. Liikmesriik ei saa oodata, et ühenduse õiguse rikkumise või teatava tõlgenduse aktsepteerimine jäävad pikaajaliselt konfidentsiaalseks. Sama vähe saab komisjon nõuda, et tema rakendamistegevus ja eeskätt kaalutlusõiguse teostamine õigusrikkumiste menetlemisel jääks üldsuse eest varjatuks. Vähemalt tagantjärele, kui lepingupoolte tegevust saab hinnata saavutatud tulemust arvesse võttes, peaks menetlus seetõttu olema läbipaistev.
113. Nende uurimiste eesmärgi kaitset, mis võivad lõpuks viia liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse alustamiseni, ei tule aga käesolevas asjas täpselt piiritleda.(49) Eeskätt ei ole vaja selgitada, millistel asjaoludel on läbirääkimistele avalduv oht liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses mõistlikult ettenähtav ning mitte ainult oletuslik.(50) Nimelt ei ole tegemist liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusega, mis oleks võimalik ka riigiabi käsitlevatest õigusnormidest tulenevalt. Pigem on asi riigiabi kontrollimenetluse raames tehtava uurimise eesmärgi kaitses.
114. Komisjon märgib paikapidavalt, et riigiabi kontrollimenetlus on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusega väga sarnane. See kehtib eelkõige liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse kohtueelse staadiumi ja riigiabi kohta tehtava otsuse ettevalmistamise kohta. Komisjon ja liikmesriigid võivad pidada nõu selle üle, millises vormis saab riigiabi anda, et see oleks ühenduse õigusega kooskõlas. Lisaks sellele ei ole komisjonil küll kaalutlusõigust otsustamaks, kas algatada keelatud riigiabi suhtes uurimismenetlus,(51) kuid tal on lai hindamisruum kontrollimaks, kas riigiabi on õigustatud.(52) Seega jääb võimalus aruteludeks, mis on pideva avaliku juurdepääsu suhtes tundlikud.
115. Uurimise eesmärgi kaitset puudutav erand on aga kohaldatav vaid siis, kui nende läbirääkimiste kahjustamise oht on mõistlikult ettenähtav ning mitte ainult oletuslik.(53)
116. See on käesolevas asjas tõepoolest nii: riigiabi ametlik uurimine eeldab konflikti komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel. Liikmesriik tahab riigiabi välja maksta, samal ajal kui komisjon leiab, et „ilmnes kahtlusi” (määruse nr 659/1999 artikli 4 lõige 4). Lisaks selle oli TGI teadlik sellest, et Saksamaa ja komisjon peavad riigiabi üle läbirääkimisi. Seega oli nendele läbirääkimistele avalduv oht mõistlikult ettenähtav ning mitte ainult oletuslik.
c) Dokumentide individuaalsest hindamisest loobumine
117. Lisaks sellele tuleb kontrollida, kas komisjon võib ilma individuaalse hindamiseta lähtuda sellest, et kõikide taotletud dokumentide avalikustamine vallandab kõnealuse ohu. Põhimõtteliselt tuleb küll iga dokumendi puhul hinnata, kas esinevad põhjused juurdepääsu keelamiseks.(54) Keeldumisel võib komisjon aga aluseks võtta teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi.(55)
118. Mis puudutab esiteks teabevahetust liikmesriigiga, siis tuleb lähtuda sellest, et vaidluse korral toimuvas riigiabimenetluses vajab see tervikuna kaitset. Pidev vahetegemine läbirääkimistega seotud dokumentide ja muude dokumentide vahel oleks keeruline. Isegi üldiselt teadaolev teave näiteks turgude, hindade või tehnoloogiate kohta võib vajada kaitset, kui see edastatakse läbirääkimiste raames. Nende esitamise asjaolu lubab nimelt teha spekulatsioone läbirääkimiste kohta. Olenemata sellest, kas need peavad paika või mitte, võivad sellised spekulatsioonid läbirääkimisi mõjutada.
119. Teiseks hõlmab uurimise eesmärgi kaitse samadel põhjustel põhimõtteliselt ka vaidlustatud kohtuotsuse punktis 83 nimetatud komisjoni sisedokumente (komisjoni talituste vaheline kirjavahetus, märgukirjad komisjoni pädevale liikmele ja konkurentsi peadirektoraadi sisesed teated). Need sisaldavad nimelt teavet asjaomase liikmesriigiga peetavate läbirääkimiste kohta.
120. Nendel juhtudel ei pea samuti iga dokumendi puhul hindama, kas selle avaldamist õigustavad ülekaalukad üldised huvid. Pigem tuleb vaatluse alla võtta riigiabimenetlus tervikuna ja eeskätt riigiabi ese. Selline huvi ei ole aga käesolevas asjas arutuse all.
121. Põhimõtteliselt võis komisjon järelikult lähtuda sellest, et nii kirjavahetus liikmesriigiga kui ka komisjoni sisedokumendid, mis olid seotud TGI kasuks võetud meetmeid käsitleva riigiabimenetlusega, kuulusid uurimise eesmärgi kaitset puudutava erandi alla.
122. Siiski on kaheldav, kas uurimise konfidentsiaalne käsitlemine juurdepääsutaotluse tagasilükkamise ajal oli veel tervikuna õigustatud.
123. Põhimõtteliselt peab paika lähenemisviis, mida komisjon väljendab apellatsioonkaebuse viienda väite esimeses osas: kaitset vääriv huvi pidada asjaomase liikmesriigiga segamatuid läbirääkimisi püsib põhimõtteliselt kuni läbirääkimiste lõpuni, st riigiabimenetluse kestuse jooksul.
124. Sellele tuginedes selgitab komisjon, et riigiabimenetlus kestab seni, kuni lõplikku otsust ei saa enam kohtulikult vaidlustada. Otsuse tühistamise korral tuleb riigiabi andmist nimelt uuesti uurida. Selle jättis Esimese Astme Kohus tähelepanuta, viidates vaidlustatud kohtuotsuse punktis 93 menetluse C 19/2000 lõpetamisele.
125. Ei saa välistada, et menetlustoimiku avalikustamine pärast riigiabi kohta tehtud otsust mõjutab riigiabimenetluse võimalikku uut algatamist. Otsus lõpetab siiski selleks korraks võimalikud läbirääkimised liikmesriigiga. Otsus avaldatakse ja seda saab kohtulikult vaidlustada. Kui komisjon lähtuks selles olukorras sellest, et riigiabimenetluse, st kaitstavate läbirääkimiste taasalustamist saab ette näha, möönaks ta, et tema otsus sisaldab õiguslikke puudusi. Seda ei ole käesolevas asjas võimalik komisjonile omistada. Seetõttu on uurimise taasalustamise oht käesolevas ajas oletuslik. Oht, et mõjutatakse riigiabi puudutavaid oletuslikke läbirääkimisi, ei ole järelikult üldse mõistlikult ettenähtav ja ei saa õigustada juurdepääsu keelamist.
126. Seoses sellega, et komisjon viitab vastuses apellatsioonkaebusele määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud kohtumenetluse kaitset puudutavale erandile, tuleb märkida, et kõnealune erand – nagu ka sisekasutuseks koostatud dokumentide kaitset puudutav erand artikli 4 lõikes 3(56) – ei ole käesoleva menetluse ese. Komisjon ei saa juurdepääsu keelamisel toetuda tagantjärele mõnele teisele erandile.(57) Seega ei ole vaja otsustada, kas on asjakohane piirata kohtumenetluse kaitset – nagu märgib Rootsi – dokumentidega, mis on koostatud just nende menetluste jaoks.(58)
127. Lisaks sellele viitab komisjon menetluse C 19/2000 ja menetluse C 44/2001 sisulistele seostele, kuna viimane nimetatud menetlustest puudutab meetmeid, mida komisjon uuris juba esimese menetluse raames. Juurdepääsu saab seega anda alles siis, kui mõlemad menetlused on lõpetatud.
128. Sellele tuleb aga vastu väita, et komisjon eraldas ja lõpetas menetluses C 19/2000 tehtud otsusega ühe osavaldkonna. Seega on läbirääkimised selle valdkonna üle lõpetatud ja ei vaja enam tingimata tervikuna kaitset. Juurdepääsu keelamine oleks võimalik olnud vaid niivõrd, kuivõrd nendel läbirääkimistel edastati teavet, mis on seotud veel pooleli oleva menetlusega C 44/2001. Järelikult ei või komisjon enam ilma individuaalse hindamiseta lähtuda sellest, et taotletud dokumendid, mis puudutavad menetlust C 19/2000, kuuluvad tervikuna menetluses C 44/2001 teostatava uurimise kaitse alla.
129. Esimese Astme Kohus keeldus seega õigustatult laiendamast riigiabimenetluse uurimise kaitset kogu kirjavahetusele, mida peeti liikmesriigiga menetluses C 19/2000, ja asjaomastele sisekasutuseks koostatud dokumentidele.
130. Täiendavalt tuleb viidata sellele, et ka menetluse C 44/2001 dokumendid ei vajanud käesolevas asjas vaatluse all oleval ajal enam tervikuna kaitset. Komisjon oli nimelt avaldatud otsusega, millega anti riigiabist teada, juba algatanud ametliku uurimismenetluse.
131. Selles osas on komisjon seisukohal, et kõnealune avaldamine ja otsuse avaldamine tagavad kuni otsuse kehtivuse lõppemiseni riigiabimenetluse piisava läbipaistvuse.
132. Niivõrd, kuivõrd teave läbirääkimiste kohta on juba õiguspäraselt(59) avalikustatud,(60) kaob aga juba alus eeldada, et kõnealust teavet käsitletakse konfidentsiaalselt.(61) Kõnealuse teabe edasine avalikustamine ei saa uurimise eesmärgi kaitset enam kahjustada, kuna teave ja selle seos riigiabimenetlusega on üldsusele juba teada. Kas Euroopa Liidu Teatajas avaldamine loob piisava läbipaistvuse või mitte, on selles osas(62) seevastu ebaoluline.
133. Määruse nr 659/1999 artikli 4 lõike 4 kohases ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses esitatakse vastavalt määruse artikli 6 lõike 1 esimesele lausele kokkuvõtlikult asjakohased faktid ja õigusküsimused ning see sisaldab komisjoni esialgset hinnangut selle kohta, kas kavatsetud meetmel on abi iseloom, ja kahtlusi selle ühisturuga kokkusobivuse kohta. Artikli 26 lõike 2 kohaselt avaldab komisjon otsuse Euroopa Ühenduste Teatajas.
134. Seega on komisjon avalikustanud toimiku põhisisu. Peale selle sisu võivad selleks ajaks olemas olevad dokumendid sisaldada põhimõtteliselt veel vaid ebaolulist teavet. Seega puudub alus üldiseks eelduseks, et iga üksiku dokumendi avaldamise puhul saab liikmesriigiga teabevahetuse kahjustamist mõistlikult ette näha. Kui komisjon soovib keelamisel tugineda ikka veel uurimise konfidentsiaalsusele, võib ta seda teha üksnes dokumentide individuaalse hindamise põhjal.
135. See hindamine ei saa piirduda sellega, et selgitatakse välja, kas dokumendid sisaldavad teavet, mis ei kajastu avaldatud otsuses. Pigem on vaja eriomast põhjendust, et näidata, et ülejäänud – määruse nr 659/1999 artikli 6 lõike 1 esimese lause kohaselt mitteasjakohase – teabe avaldamise korral on riigiabi uurimismenetluse eesmärgi kaitse kahjustamine sellest hoolimata mõistlikult ettenähtav ja mitte ainult oletuslik.
d) Teabevahetus riigiabimenetluse teiste huvitatud pooltega
136. Lisaks sellele ei tohi jätta tähelepanuta, et läbirääkimiste kaitse ei saa loogiliselt võttes üldjuhul laieneda komisjoni ja riigiabimenetluse teiste huvitatud poolte vahelisele suhtele. Sõltumata sellest, kas tegemist on abisaaja, tema konkurentide või teiste huvitatud pooltega, on kõnealused kolmandatest isikutest huvitatud pooled erinevalt liikmesriigist vaid teabeallikad. Määruse nr 659/1999 artikli 6 ja artikli 20 kohaselt võivad nad esitada märkusi. Järelikult ei vaja nende ja komisjoni vahel peetavad segamatud läbirääkimised kaitset.
137. Siiski asub komisjon seisukohale, et tema ja kõnealuste kolmandatest isikutest huvitatud poolte vahel on vastastikune usaldus. See peab paika niivõrd, kuivõrd määruse nr 659/1999 artikli 6 lõike 2 kohaselt võivad kolmandad isikud paluda komisjonilt jätta nende isikuandmed avaldamata, sest vastasel juhul võib neile menetluses osalemise tõttu tekkida kahju. Selles ulatuses on allika kaitse õiguspärane ootus õigustatud.(63) Midagi enamat kui allika isikuandmed – ja teave, mis võiks allika paljastada(64) – ei saa aga selle põhjal kaitset väärida.
138. Käesolevas asjas ei olnud üldse vaidlust isikuandmete kaitse üle, sest komisjon oli oma keeldumises Schott Glasi kui huvitatud poolt isegi sõnaselgelt maininud.
139. Kuid ka siis, kui allika isikuandmed on teada, võib esineda huvi edastatud teabe konfidentsiaalse käsitlemise vastu. Seda teavet võidakse kasutada kahjustavatel eesmärkidel. Puudutatud isikud võivad selle alusel võtta allika vastu meetmeid, esitades näiteks etteheite, et edastatud on ebaõiget teavet. Selles võib näha hoiatavat mõju (chilling effect), mis raskendab komisjonil teabe saamist kolmandatelt isikutelt.
140. Sellega tuleb siiski põhimõtteliselt leppida. Ei ole õigust mõjutada komisjoni uurimise tulemust, ilma et peaks kartma tagajärgi. Pigem märgib Rootsi paikapidavalt, et juurdepääs kolmandatest isikutest huvitatud poolte märkustele võib täiendada teavet, mille alusel teeb komisjon otsuse. Kui märkused on ligipääsetavad, võivad huvitatud pooled üksteist vastastikku kontrollida ja ebaõigeid andmeid õigeaegselt parandada.(65) Samuti vähendatakse ahvatlust esitada komisjonile valeandmeid või eksitavat teavet.
141. Teisiti võib teadaolevate allikate märkuste kaitsevajadust hinnata juhtudel, mil ka õige teabe edastamist võidakse kasutada õigustamatu kahjustamise eesmärgil. Võib näiteks ette kujutada, et teave, mis ei ole ühenduses ärisaladus, on ärisaladusena kaitstud kolmandates riikides.(66) Sellekohaseid andmeid ei ole aga käesolevas asjas esitatud.
142. Sellest tulenevalt ei ole märkuste sisu määruses nr 659/1999 sõnaselgelt kaitstud. Isegi ärisaladuste kaitse osas on ette nähtud vaid asjaomase liikmesriigi teavitamine (artikkel 25). Peab küll paika, et ka teised huvitatud pooled tohivad vastavalt EÜ artiklile 287 ja määruse nr 659/1999 artiklile 24 nõuda nende ärisaladuste ja võrreldavate konfidentsiaalsete huvide kaitset. Kuid nende staatus riigiabimenetluses ei luba teha üldist oletust, et nendega peetav kirjavahetus väärib põhimõtteliselt tervikuna kaitset. Pigem tuleb igal üksikjuhtumil hinnata, mil määral tuleb dokumentide väljastamisest nende identiteedi kaitseks või muudel põhjustel loobuda.
143. Kolmandatest isikutest huvitatud pooltega toimuva teabevahetuse ulatuslik kaitse ei tulene vahetult ka asjaomase liikmesriigiga peetavatest läbirääkimistest. Teise huvitatud poole lihtne märkus ei luba teha läbirääkimiste kohta järeldust. Vaid niivõrd, kuivõrd komisjon nõuab eriomast teavet läbirääkimiste raames kasutamiseks, esineb läbirääkimistega piisavalt tihe seos. Juurdepääsu keelamisel saab sellisel juhul olla siiski õigustatud vaid individuaalse hindamise alusel. Seda ei ole käesolevas asjas tehtud.
e) Vahekokkuvõte
144. Kokkuvõtlikult tuleb seega märkida, et Esimese Astme Kohus otsustas õigesti, et komisjon ei oleks tohtinud lükata TGI taotlust määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel tervikuna tagasi, ilma et oleks hinnanud iga dokumenti eraldi.
145. Võib küll esitada küsimuse, kas komisjoni otsus oleks tulnud jätta kehtivaks vähemalt osas, mis puudutas riigiabimenetluses C 44/2001 peetud kirjavahetust liikmesriigiga, kui see toimus pärast ametliku uurimismenetluse algatamist. Selles osas aga komisjon vaidlustatud kohtuotsusele etteheiteid ei teinud. Lisaks sellele on kaheldav, kas otsus on osadeks jagatav, pidades silmas seda, et otsus oli sõnastatud taotlust käsitleva tervikotsusena ja sellega ei identifitseeritud üksikuid dokumente.
146. Seega tuleb ka apellatsioonkaebuse esimese väite teine osa ja apellatsioonkaebuse viienda väite esimene osa tagasi lükata.
C. Õigusliku hinnangu järeldus
147. Kuna komisjoni apellatsioonkaebuse ühegi väitega ei saa nõustuda, tuleb apellatsioonkaebus tervikuna rahuldamata jätta.
V. Kohtukulud
148. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2 koosmõjus artikliga 118 ja artikli 122 esimese lõiguga on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna TGI on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista komisjonilt.
149. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõike 4 esimesele lõigule koosmõjus artikliga 118 ja artikli 122 esimese lõiguga kannavad liikmesriigid, kes astusid menetlusse esimeses või teises kohtuastmes, põhimõtteliselt ise oma kohtukulud.(67)
VI. Ettepanek
150. Tuginedes eespool esitatud kaalutlustele, teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
2. Mõista kohtukulud välja Euroopa Ühenduste Komisjonilt.
3. Jätta Taani Kuningriigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.