NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 8. septembra 2009 1(1)
Vec C‑139/07 P
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH,
ktorú v konaní podporuje
Dánske kráľovstvo
Ďalší účastníci konania:
Fínska republika,
Švédske kráľovstvo
„Odvolanie – Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Ochrana účelu vyšetrovania – Konanie vo veci kontroly štátnej pomoci – Odopretie prístupu“
I – Úvod
1. V prejednávanej veci ide o to, či je spis Komisie, ktorý súvisí s vyšetrovaním štátnej pomoci, v priebehu konania dôverný.
2. V minulosti sa prístup k uvedenému spisu vysvetľoval len z hľadiska procesnoprávneho nahliadnutia do spisu. Právo nahliadnuť do spisu majú iba účastníci konania. V konaní o kontrole štátnej pomoci má podľa článku 88 ES a nariadenia (ES) č. 659/1999(2) toto postavenie len dotknutý členský štát.
3. Iné subjekty môžu dokonca podať žalobu proti rozhodnutiu o štátnej pomoci, ak sú priamo a osobne dotknuté. Tým sa však nestanú účastníkmi konania o štátnej pomoci, a preto im Komisia môže nahliadnutie do spisu odoprieť.
4. Naproti tomu nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001(3) z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie poskytuje každému právo na prístup k všetkým dokumentom, ktoré sú v držbe Komisie. Na toto právo sa odvoláva spoločnosť Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (ďalej len „TGI“). Požaduje prístup k tým dokumentom v držbe Komisie, v ktorých ide o prípady štátnej pomoci súvisiace s danou spoločnosťou.
5. Komisia s tým nesúhlasí, keďže sa domnieva, že spoločnosť TGI nemá právo nahliadnuť do spisu, a to ani v prípade, ak by išlo o výnimku z práva na prístup k dokumentom. Komisia sa pritom odvoláva na ochranu účelu vyšetrovania podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001.
6. Postoj Komisie vychádza prinajmenšom sčasti z veľkých praktických problémov, ktoré sú spojené s prístupom k dokumentom nachádzajúcim sa v spisoch. Tieto spisy sú často veľmi rozsiahle a obsahujú veľa informácií, s ktorými prípadne treba aj z rôznych iných dôvodov – odlišných od ochrany účelu vyšetrovania – pracovať ako s dôvernými (napríklad obchodné tajomstvá alebo vnútorné dokumenty). Individuálna kontrola jednotlivých dokumentov by preto mohla byť veľmi náročná, o to viac, že príslušné služby sú už značne zaťažené vyšetrovaním štátnej pomoci. Podobné ťažkosti existujú aj v rámci iných vyšetrovaní v oblasti práva hospodárskej súťaže.
II – Právny rámec
7. Právny rámec prípadu tvorí článok 1 ods. 2 EÚ a článok 255 ES, ako aj nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.
8. Článok 1 ods. 2 EÚ stanovuje:
„Táto zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi.“
9. Článok 255 ods. 1 a 2 ES určuje:
„1. Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s odsekmi 2 a 3.
2. Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251, do dvoch rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy.“
10. Aj článok 42 Charty základných práv Európskej únie(4) (ďalej len „Charta základných práv“), vyhlásenej 7. decembra 2000 v Nice, uznáva toto právo:
„Každý občan Únie, ako aj každá fyzická osoba, ktorá má bydlisko, alebo každá právnická osoba, ktorá má sídlo v členskom štáte, má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič.“
11. Na základe článku 255 ods. 2 ES vydala Rada nariadenie (ES) č. 1049/2001. Odôvodnenia č. 2, 4, 10 a 11 daného nariadenia znejú takto:
„2. Otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Otvorenosť prispieva k posilneniu princípov demokracie a úcty k základným právam, ako to stanovuje článok 6 Zmluvy o EÚ a Charta základných práv Európskej únie.
…
4. Účelom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom a ustanoviť pre tento prístup všeobecné pravidlá a obmedzenia v súlade s článkom 255 ods. 2 Zmluvy o ES.
…
10. Aby sa vniesla väčšia otvorenosť do práce orgánov, Európsky parlament, Rada a Komisia majú zabezpečiť prístup nielen k dokumentom vypracovaným týmito orgánmi, ale aj k dokumentom, ktoré tieto orgány dostávajú. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že vyhlásenie č. 35, ktoré je prílohou záverečného aktu Amsterdamskej zmluvy, zabezpečuje, že každý členský štát môže požiadať Komisiu alebo Radu, aby bez predchádzajúceho súhlasu neposkytovali dokumenty pochádzajúce z daného štátu tretím osobám.
11. V zásade majú byť všetky dokumenty týchto orgánov prístupné verejnosti. Je však potrebné chrániť niektoré verejné a súkromné záujmy prostredníctvom výnimiek. Orgány majú mať právo chrániť svoje vnútorné porady a rokovania v prípadoch, keď je potrebné zachovať ich schopnosť plniť úlohy. Pri posudzovaní výnimiek majú orgány zohľadniť tie zásady v právnych predpisoch Spoločenstva, ktoré sa týkajú ochrany osobných údajov vo všetkých oblastiach činnosti Únie. …“
12. Podľa článku 1 písm. a) nariadenia (ES) č. 1049/2009 je účelom tohto nariadenia „vymedziť pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len ‚orgány‘), ako sa stanovuje v článku 255 Zmluvy o ES, takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“.
13. Článok 2 ods. 1 nariadenia priznáva každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo so sídlom v členskom štáte právo na prístup k dokumentom orgánov „v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení“.
14. Podľa článku 2 ods. 3 sa toto nariadenie vzťahuje na všetky dokumenty orgánu, to znamená „na dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe“.
15. Článok 3 písm. a) definuje „dokument“ ako „akýkoľvek obsah bez ohľadu na to, aké je jeho médium (napísaný na papieri alebo uložený v elektronickej forme alebo ako zvukový, vizuálny alebo audiovizuálny záznam), týkajúci sa akejkoľvek veci vzťahujúcej sa na politiku, činnosť a rozhodnutia, ktoré spadajú do oblasti pôsobnosti príslušného orgánu“.
16. Článok 4 ods. 2 nariadenia („Úprava výnimiek“) určuje:
„2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
– obchodných záujmov fyzickej alebo právnickej osoby vrátane duševného vlastníctva,
– súdneho konania a právneho poradenstva,
– účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
– pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
17. Článok 6 nariadenia upravuje spôsob, akým občania Únie podávajú žiadosti:
„1. Žiadosti o prístup k dokumentu sa podávajú akoukoľvek písomnou formou vrátane elektronickej formy v niektorom z jazykov uvedených v článku 314 Zmluvy o ES a dostatočne presným spôsobom, aby orgán mohol dokument identifikovať. Žiadateľ nie je povinný uviesť dôvod svojej žiadosti.
2. Ak žiadosť nie je dostatočne presná, orgán požiada žiadateľa, aby žiadosť spresnil, a žiadateľovi pri tom pomôže napríklad poskytnutím informácií o používaní verejných registrov dokumentov.
3. V prípade žiadosti týkajúcej sa veľmi dlhého dokumentu alebo veľkého počtu dokumentov sa môže orgán so žiadateľom neformálne poradiť s cieľom nájsť vhodné riešenie.
4. Orgány poskytnú pomoc a informácie občanom o tom, ako a kde sa žiadosti o prístup k dokumentom môžu podať.“
18. Nariadenie (ES) č. 659/1999 upravuje konanie vo veci preskúmania štátnej pomoci. V článku 20 sú upravené práva zainteresovaných subjektov:
„1. Akákoľvek zainteresovaná strana môže predložiť pripomienky podľa článku 6 po rozhodnutí Komisie začať konanie vo veci formálneho zisťovania. Akákoľvek zainteresovaná strana, ktorá predložila také pripomienky, a akýkoľvek príjemca individuálnej pomoci získa kópiu rozhodnutia prijatého Komisiou podľa článku 7.
2. Akákoľvek zainteresovaná strana môže informovať Komisiu o akejkoľvek údajnej protiprávnej pomoci a akomkoľvek údajnom nesprávnom použití pomoci. Keď Komisia zvažuje, že na základe informácií, ktoré má, existujú nedostatočné dôvody na zaujatie stanoviska k prípadu, bude informovať o tom zainteresovanú stranu. Keď Komisia prijme rozhodnutie o prípade týkajúce sa predmetu poskytnutých informácií, zašle kópiu tohto rozhodnutia zainteresovanej strane.
3. Na požiadanie akákoľvek zainteresovaná strana získa kópiu akéhokoľvek rozhodnutia podľa článkov 4 a 7, článku 10 (3) a článku 11.“
III – Skutkový rámec a konanie
A – Okolnosti sporu
1. Konanie vo veci štátnej pomoci C 19/2000
19. Spoločnosť TGI je nemecká spoločnosť so sídlom v meste Ilmenau v slobodnom štáte Durínsko. Spoločnosť vyrába špeciálne sklo. V roku 1997 schválili Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, slobodný štát Durínsko a súkromný investor spoločný postup, ktorý mal viesť k finančnej podpore spoločnosti TGI.
20. Listom z 1. decembra 1998 oznámilo Nemecko Komisii opatrenia spoločného postupu. Listom zo 4. apríla 2000 začala Komisia konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES, ktoré malo spisovú značku C 19/2000.(5)
21. Na konaní vo veci štátnej pomoci sa formou písomného stanoviska zúčastnila najmä spoločnosť Schott Glas, konkurentka spoločnosti TGI.
22. V rámci tohto konania vydala Komisia 12. júna 2001 rozhodnutie č. 2002/185/ES(6). Komisia v ňom vyhlásila zníženie ceny o 4 milióny nemeckých mariek v prospech investora za nezlučiteľné so spoločným trhom. Tri ďalšie opatrenia spoločného postupu boli z konania vo veci štátnej pomoci vyňaté a stali sa predmetom druhého konania vo veci formálneho zisťovania. Súd prvého stupňa zamietol rozsudkom z 8. júla 2004(7) žalobu, ktorú spoločnosť TGI podala proti tomuto rozhodnutiu Komisie. Opravný prostriedok podaný spoločnosťou TGI proti rozsudku Súdu prvého stupňa bol neúspešný.(8)
2. Konanie vo veci štátnej pomoci C 44/2001
23. Listom z 3. júla 2001 začala Komisia pod číslom C 44/2001 druhé konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES. V konaní išlo o opatrenia, ktoré boli vyňaté z konania vo veci štátnej pomoci C 19/2000.(9)
24. Komisia toto konanie uzavrela 2. októbra 2002 rozhodnutím 2003/383/ES, v ktorom dve zo skúmaných opatrení spoločného postupu vyhlásila za nezlučiteľné so spoločným trhom.(10) Spoločnosť TGI napadla aj toto rozhodnutie. Toto konanie však bolo zastavené po tom, čo bolo v konaní týkajúcom sa prvého rozhodnutia Komisie zamietnuté odvolanie.(11)
B – Predmetné konanie týkajúce sa prístupu k spisu
1. Správne konanie
25. Spoločnosť TGI požiadala 24. októbra 2001 Komisiu v rámci svojho stanoviska k druhému konaniu vo veci formálneho zisťovania C 44/2001 o nahliadnutie do tej verzie spisu, ktorá nebola dôverná. Komisia túto žiadosť zamietla 23. novembra 2001.
26. Listom z 1. marca 2002 podala spoločnosť TGI Komisii žiadosť o prístup k dokumentom, „ktoré sa týkali… každej štátnej pomoci súvisiacej s [jej] podnikom a najmä konania vo veci štátnej pomoci C 44/2001“.(12) Právnym základom jej žiadosti bolo nariadenie (ES) č. 1049/2001. Komisia 27. marca 2002 uvedenú žiadosť zamietla s odkazom na článok 4 ods. 2 tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001. Dokumenty, o ktoré sa zaujímala spoločnosť TGI, sú „súčasťou prebiehajúceho konania vo veci formálneho zisťovania C 44/2001“.
27. Spoločnosť TGI podala 15. apríla 2002 v súlade s článkom 7 ods. 2 nariadenia generálnemu sekretariátu Komisie druhú žiadosť. Napadnutým rozhodnutím generálny sekretariát 28. mája 2002 druhú žiadosť zamietol. Zamietnutie bolo odôvodnené aj článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia, ako je uvedené aj v bode 12 napadnutého rozsudku:
„…V rámci prebiehajúceho vyšetrovania týkajúceho sa zlučiteľnosti štátnej pomoci so spoločným trhom je totiž lojálna spolupráca a vzájomná dôvera medzi Komisiou, členskými štátmi a dotknutými podnikmi nevyhnutná na to, aby sa jednotlivým stranám umožnilo slobodne sa vyjadriť. Sprístupnenie týchto dokumentov by preto mohlo ohroziť tento dialóg a tak spôsobiť ujmu preskúmaniu tejto sťažnosti.
…
Okrem toho sa preskúmala možnosť sprístupniť účastníkom konania vyžiadané dokumenty, na ktoré sa nevzťahujú výnimky. Ukázalo sa však, že tieto dokumenty nemožno rozdeliť na dôvernú a nedôvernú časť.
Okrem toho neexistuje prevažujúci verejný záujem, ktorý by v prejednávanej veci odôvodňoval zverejnenie dotknutých dokumentov. …“
2. Konanie pred Súdom prvého stupňa
28. Spoločnosť TGI podala 8. augusta 2002 na súde žalobu proti tomuto rozhodnutiu. Na jej podporu vstúpili do konania Švédske kráľovstvo a Fínska republika. Pokiaľ ide o Komisiu, tá požiadala o zamietnutie žaloby. Na jej podporu vstúpila do konania spoločnosť Schott Glas.
29. Rozsudkom zo 14. decembra 2006 Súd prvého stupňa zrušil rozhodnutie Komisie z 28. mája 2002 v rozsahu, v akom bol zamietnutý prístup k tým dokumentom, ktoré súvisia s vyšetrovaním štátnej pomoci poskytnutej spoločnosti TGI.(13)
3. Odvolacie konanie
30. V odvolaní, ktoré bolo do kancelárie Súdneho dvora podané e‑mailom 28. februára 2007 a ktorého originál bol doručený poštou 8. marca 2007, Komisia Európskych spoločenstiev navrhla:
– zrušiť napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom ním bolo zrušené rozhodnutie Komisie z 28. mája 2002, na základe ktorého bola zamietnutá žiadosť o prístup k dokumentom týkajúcim sa vyšetrovania štátnej pomoci poskytnutej spoločnosti TGI, a
– uložiť spoločnosti TGI povinnosť nahradiť trovy konania.
31. Spoločnosť TGI a Fínska republika navrhujú:
– zamietnuť odvolanie a
– uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania vrátane trov, ktoré vznikli odporkyni v odvolacom konaní.
32. Aj Švédske kráľovstvo navrhuje žalobu zamietnuť, trovy konania však nežiada.
33. Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 4. marca 2008 bolo Dánskemu kráľovstvu priznané postavenie vedľajšieho účastníka konania na podporu návrhov spoločnosti TGI.
34. Konanie pred Súdnym dvorom prebiehalo najprv písomnou formou a potom od 16. júna 2009 na pojednávaniach.
IV – Právny stav
35. Podľa článku 2 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1049/2001 smie každý bez povinnosti preukazovať svoj záujem požadovať od Komisie, Rady alebo Parlamentu prístup k dokumentom, ktoré sa nachádzajú v ich držbe. Prístup môže byť odmietnutý len v prípade, ak ide o niektorú z výnimiek upravených v článku 4 ods. 1 až 3.
36. V prejednávanej veci ide o výnimku podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001. Komisia nevydala požadované dokumenty, lebo ich sprístupnenie by narušilo ochranu účelu vyšetrovania štátnej pomoci. Súd prvého stupňa rozhodnutie Komisie zrušil, pretože Komisia neskúmala, či v prípade každého jednotlivého dokumentu naozaj ide o odôvodnenú výnimku.
37. Odvolanie, ktorým Komisia rozsudok napadla, má celkovo päť dôvodov, ktoré by sa dali zhrnúť takto:
– V prípade kritéria, na základe ktorého sa rozhodne, či je možné uplatniť výnimku, t. j. porušenie právneho záujmu, upraveného v bode 77 napadnutého rozsudku, ide o nesprávne právne posúdenie (štvrtý dôvod odvolania).
– Výklad uvedený v bodoch 78 a 85 napadnutého rozsudku nie je z právneho hľadiska správny. Podľa neho sa výnimky upravené v článku 4 ods. 1 až 3 vzťahujú na konkrétny dokument, a nie na druh dokumentov (tretí dôvod odvolania).
– Výklad uvedený v bodoch 85 až 89 a v bode 93 napadnutého rozsudku je z právneho hľadiska nesprávny, keďže v priebehu konania vo veci štátnej pomoci platí pre všetky dokumenty, ktoré sa ho týkajú, výnimka upravená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia (ES) č. 1049/2001 (prvý a druhý dôvod odvolania a prvá časť piateho dôvodu odvolania).
– Súd prvého stupňa nezohľadnil ochranu interných dokumentov v zmysle článku 4 ods. 3 nariadenia (druhá časť piateho dôvodu odvolania).
A – Prípustnosť odvolania
38. Spoločnosť TGI popiera, že by bolo odvolanie ako celok prípustné. Komisia založila odvolanie na tvrdení, ktoré už Súd prvého stupňa odmietol ako neprípustné.
39. Podľa článku 113 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora nemožno odvolaním meniť predmet sporu prejednávaného Súdom prvého stupňa. V rámci odvolania je právomoc Súdneho dvora obmedzená na preskúmanie toho, ako Súd prvého stupňa posúdil žalobné dôvody, ktoré boli pred ním vznesené.(14) Preto sa odvolateľka nemôže odvolávať na dôvody, ktoré Súd prvého stupňa zamietol ako neprípustné, ak takéto konštatovanie neprípustnosti nebolo samostatne spochybnené.(15) Inými slovami, ak súd zamietol žalobný dôvod ako neprípustný, možno odvolaním napadnúť toto zamietnutie, avšak to, či zamietnutý žalobný dôvod možno predsa len prijať, nie je podstatné.
40. Podľa názoru spoločnosti TGI nejde v prípade právnej otázky, ktorú predložila Komisia, o údajné nesprávne právne uplatnenie článku 4 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1049/2001 zo strany Súdu prvého stupňa. Dôvody odvolania podaného Komisiou sa oveľa viac týkajú otázky, či nariadenie (ES) č. 659/1999 predstavuje vo vzťahu k nariadeniu (ES) č. 1049/2001 lex specialis. Príslušný argument vedľajšej účastníčky konania, spoločnosti Schott Glas, však Súd prvého stupňa v bode 41 napadnutého rozsudku odmietol ako neprípustný a Komisia toto odmietnutie nenapadla.
41. Námietka neprípustnosti, ktorú podala spoločnosť TGI, ma nepresvedčila, pretože nedovoleným spôsobom mieša žalobné dôvody s argumentmi. Hoci je pravda, že Komisia sa v podstate odvoláva na mimoriadny charakter konania vo veci kontroly štátnej pomoci, Komisia neuvádza, že nariadenie (ES) č. 659/1999 predstavuje vo vzťahu k nariadeniu (ES) č. 1049/2001 lex specialis. Ako Súd prvého stupňa oprávnene konštatoval, Komisia by tým zhoršila svoje procesné postavenie, lebo by to znamenalo, že napadnuté rozhodnutie bolo založené na nesprávnom právnom základe, a bolo teda nezákonné. Komisia skôr zastáva názor, že význam nariadenia č. 659/1999 treba zohľadniť pri výklade článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001. Ale Súd prvého stupňa to nevzal dostatočne do úvahy. Tým však Komisia nepredkladá právnu otázku vzťahu medzi oboma predpismi sekundárneho práva.
42. Druhá časť piateho dôvodu odvolania však prekračuje predmet konania. Týmto tvrdením Komisia vytýka, že Súd prvého stupňa nezohľadnil záujem chrániť interné dokumenty v zmysle článku 4 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001. Komisia však nezaložila napadnuté rozhodnutie na tomto ustanovení. Išlo skôr o to, či Komisia podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky smela odoprieť prístup k dokumentom. Preto toto tvrdenie doposiaľ nebolo predmetom konania, a teda je neprípustné.
B – Dôvodnosť odvolania
43. Prípustné dôvody odvolania sa v podstate týkajú dvoch oblastí. Na jednej strane Komisia napáda základné metodické úvahy Súdu prvého stupňa. Komisia nesúhlasí s tým, že výnimka podľa článku 4 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1049/2001 je možná len vtedy, ak je nebezpečenstvo porušenia chráneného záujmu primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické (štvrtý dôvod odvolania, viac v 1. bode nižšie), a že každý požadovaný dokument treba preskúmať z toho hľadiska, či sa naň vzťahuje niektorá z výnimiek z práva na prístup k dokumentom (tretí dôvod odvolania, viac v 2. bode nižšie).
44. Okrem toho Komisia sa domnieva, že ochrana účelu vyšetrovania, t. j. výnimka podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, sa vzťahuje na všetky dotknuté dokumenty, a to z dôvodu, že sa nachádzajú v spise prebiehajúceho konania vo veci kontroly štátnej pomoci (prvý a druhý dôvod odvolania, ako aj prvá časť piateho dôvodu odvolania, viac v 3. bode nižšie).
1. O porušení chráneného záujmu (štvrtý dôvod odvolania)
45. Vo štvrtom dôvode odvolania Komisia nesúhlasí s kritériom porušenia chráneného záujmu, ktoré Súd prvého stupňa použil v prípade výnimky. Súd prvého stupňa v tejto súvislosti s ohľadom na vlastnú judikatúru v bode 77 konštatoval:
„Samotná okolnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, však neodôvodňuje jej uplatnenie… Takéto uplatnenie môže v zásade byť odôvodnené iba za predpokladu, že inštitúcia predtým posúdi po prvé, či prístup k dokumentu konkrétne a skutočne poruší chránený záujem, a po druhé, či v prípadoch upravených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001 existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení predmetného dokumentu. Nebezpečenstvo porušenia chráneného záujmu navyše musí byť primerane pravdepodobné, a nie čisto hypotetické… Takže preskúmanie, ktoré má vykonať inštitúcia na účely uplatnenia výnimky, musí byť vykonané konkrétne a musí byť uvedené v dôvodoch rozhodnutia…“
a) O vzťahu medzi zásadou a výnimkou pri prístupe k dokumentom
46. Komisia namieta, že Súd prvého stupňa sa neoprávnene opiera o domnienku, že prístup k dokumentom je zásadou, zatiaľ čo odopretie prístupu predstavuje výnimku, ktorú treba vykladať reštriktívne.
47. Bez ohľadu na to, že uvedená domnienka je nanajvýš len implicitným základom napadnutého rozsudku, je v súlade s ustálenou judikatúrou nielen Súdu prvého stupňa,(16) ale aj Súdneho dvora.(17) Rovnako ako Švédsko, Fínsko a spoločnosť TGI nevidím nijaký dôvod, pre ktorý by mala byť spochybnená. V súlade s článkom 1 ods. 2 EÚ sa rozhodnutia v Európskej únii prijímajú čo najotvorenejšie. V tomto zmysle upravuje článok 255 ES právo na prístup k dokumentom, ktoré priznáva aj článok 42 Charty základných práv.(18) Primerane tomu sa nariadenie (ES) č. 1049/2001 podľa svojho článku 1 písm. a) a odôvodnenia č. 4 usiluje o čo najväčší prístup k dokumentom a v odôvodnení č. 11 konštatuje, že verejnosti majú byť v zásade prístupné všetky dokumenty týchto orgánov. Výnimky z práva prístupu k dokumentom musia byť teda vykladané tak reštriktívne, ako je len možné.
48. So zreteľom na tieto úvahy je potrebné preskúmať, či Súd prvého stupňa pri svojom skúmaní vychádzal zo správneho kritéria na uplatnenie výnimky podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001.
b) O nevyhnutnej pravdepodobnosti porušenia chráneného záujmu
49. Keďže Komisia má námietky proti nedostatočnému vzťahu medzi argumentáciou Súdu prvého stupňa a textom nariadenia (ES) č. 1049/2001, treba najprv poukázať na znenie výnimiek upravených v článku 4 ods. 1 až 3: výnimka z práva na prístup k dokumentom si vždy vyžaduje porušenie ochrany určitého záujmu. V dôsledku toho je potrebný odhad. Treba objasniť, aká vysoká je pravdepodobnosť porušenia chráneného záujmu v dôsledku zverejnenia dokumentu.
50. Už len použitie pojmu „porušiť“ samo osebe dokazuje, že výnimky nenastanú už vtedy, ak chránený záujem bude iba dotknutý. Zdôrazňuje to aj rozdiel medzi znením článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001 a pravidiel, ktoré platili pred vydaním tohto nariadenia. Podľa týchto pravidiel postačovala na odmietnutie prístupu už len možnosť, že by chránený záujem mohol byť dotknutý.(19) Z uvedeného možno usudzovať, že zákonodarca – v porovnaní s predchádzajúcou právnou úpravou – sa usiluje o reštriktívne uplatňovanie výnimiek.
51. Na základe toho je možné predstaviť si, že na uplatnenie výnimky sa bude požadovať, aby zverejnenie dokumentu porušilo chránený záujem s určitosťou, alebo prinajmenšom bez odôvodnených pochybností.
52. Súdny dvor v súlade s názorom Súdu prvého stupňa, ktorý Komisia kritizuje, však stanovil nižšiu hranicu na uplatnenie výnimiek. V súvislosti s chráneným záujmom právneho poradenstva upraveného v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 postačuje už len skutočnosť, že je nebezpečenstvo porušenia primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.(20)
53. Tento prístup predstavuje akúsi vyváženú zlatú strednú cestu a mal by sa uplatňovať aj v prípade ochrany vyšetrovania podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001. Istota alebo neexistencia rozumných pochybností, pokiaľ ide o porušenie chráneného záujmu, by sa ex ante dala len zriedka dokázať. Preto by subjekty v mnohých prípadoch riskovali, že im bude spôsobená ujma. Ak by však naproti tomu postačovalo čo i len hypotetické nebezpečenstvo hroziace chránenému záujmu, došlo by nielen k porušeniu znenia nariadenia upravujúceho výnimky, ale aj cieľ čo najväčšieho prístupu k dokumentom by stratil svoj význam. Namiesto toho by sa maximalizovali výnimky z práva na prístup k dokumentom. Hypotézy o vzniku ujmy sú totiž možné skoro vždy.
54. Na základe uvedeného možno konštatovať, že Súd prvého stupňa pri skúmaní uplatnenia výnimky vychádzal zo správneho kritéria.
c) O výnimke z výnimky prevažujúceho verejného záujmu
55. V prípade výnimiek upravených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001 netreba navyše zabúdať na to, že nenastanú v prípade, ak existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentu. Z tohto dôvodu treba dodatočne preskúmať, či neexistuje záujem, ktorý by odôvodňoval zverejnenie dokumentu napriek porušeniu chráneného záujmu.
56. Platí, že mimoriadny záujem, ktorý má byť chránený tým, že nedôjde k zverejneniu príslušného dokumentu, má byť okrem iného porovnaný so všeobecným záujmom zverejniť tento dokument. Treba pritom vziať do úvahy výhody, ktoré, ako je uvedené v odôvodnení č. 2 nariadenia (ES) č. 1049/2001, vyplývajú z väčšej otvorenosti, a to lepšia účasť občanov na rozhodovacom procese a väčšia legitimita, efektívnosť a zodpovednosť štátnej správy voči občanovi v demokratickom systéme.(21)
d) O uplatnení práva na prístup k dokumentom v správnom konaní
57. Komisia sa domnieva, že cieľ nariadenia (ES) č. 1049/2001 sa v zmysle jeho odôvodnenia č. 6 a článku 12 ods. 2 zameriava predovšetkým na legislatívne dokumenty, to znamená dokumenty súvisiace s prijímaním právnych predpisov. V súlade s tým článok 13 nariadenia (ES) č. 1049/2001 neobsahuje úpravu, na základe ktorej by sa v úradnom vestníku mali zverejňovať dokumenty súvisiace s vyšetrovaním štátnej pomoci.
58. Komisii treba dať za pravdu v tom, že nariadenie (ES) č. 1049/2001 sa snaží zabezpečiť mimoriadnu podporu dostupnosti istých druhov dokumentov. Ide najmä o dokumenty súvisiace s prijímaním právnych predpisov a s prípravou politík a stratégií. Tieto dokumenty majú pre verejnosť mimoriadny význam, čo v prípade legislatívnej činnosti Rady potvrdzuje aj článok 207 ods. 2 druhý pododsek ES.
59. Komisia však svojou argumentáciou obchádza skutočnosť, že hoci nariadenie (ES) č. 1049/2001 má v týchto oblastiach viesť k ešte väčšej otvorenosti,(22) v článku 2 ods. 3 zároveň výslovne upravuje právo na prístup k všetkým dokumentom zo všetkých oblastí činnosti Únie. Spisy z vyšetrovania štátnej pomoci nie sú vyňaté. Výnimky sú možné iba na základe článku 4. Podľa neho si výnimka vyžaduje porušenie uvedených chránených záujmov.
60. Okrem toho verejný záujem na kontrole štátnej pomoci nemá nevyhnutne menší význam ako verejný záujem na legislatívnom procese. Hoci existuje mnoho správnych konaní s veľmi obmedzeným verejným záujmom, kontrola štátnej pomoci často a plným právom vzbudzuje veľký záujem. Týka sa totiž hospodárskej podpory členských štátov a predovšetkým opatrení na vytvorenie a zachovanie pracovných miest.
e) O praktických problémoch s uplatnením práva na prístup k dokumentom
61. Komisia popritom namieta, že v rámci pomerne krátkej lehoty určenej na posúdenie žiadosti o prístup k dokumentom je takmer nemožné preskúmať všetky dokumenty, ktoré sú súčasťou rozsiahlych spisov o kontrole štátnej pomoci. Ak existujú stanoviská v rôznych jazykoch, kontrola je ešte náročnejšia.
62. Komisia sa obáva, že kontrolu štátnej pomoci zbytočne zaťaží, ak budú príslušné služby tráviť veľa času spracúvaním žiadostí o prístup k dokumentom. Cieľom nariadenia (ES) č. 1049/2001 určite nie je brániť Komisii vo výkone jej vlastných úloh. Zákonodarca skôr zjavne vychádzal z oveľa menej rozsiahlejších žiadostí o prístup k jednotlivým dokumentom.
63. Podobný argument vedľajšieho účastníka prvostupňového konania, spoločnosti Schott Glas, týkajúci sa pracovného zaťaženia Komisie, už Súd prvého stupňa zamietol v bode 95 napadnutého rozsudku. Či v danom prípade ide o relevantné právne pochybenie, nie je potrebné z dôvodu chýbajúcej príslušnej námietky Komisie ďalej zisťovať. Komisii však v každom prípade nič nebráni v tom, aby svoju pracovnú vyťaženosť uviedla ako argument na výklad nariadenia (ES) č. 1049/2001.
64. V prejednávanej veci však tento argument nemožno použiť. Prípadné negatívne účinky na plnenie bežných hlavných úloh príslušných služieb Komisie nie sú dôvodom na paušálne obmedzenie práva na prístup k dokumentom. Článok 1 ods. 2 EÚ, článok 255 ES, článok 42 Charty základných práv a nariadenie (ES) č. 1049/2001 skôr uložili orgánom novú dodatočnú povinnosť: ak to nie je v rozpore s chráneným záujmom, musia byť schopné sprístupniť občanovi požadované dokumenty. Naproti tomu nikde nie je upravené, že by určité služby Komisie boli oslobodené od tejto povinnosti.
65. Zaťaženie vyplývajúce z tejto novej úlohy musí byť minimalizované pomocou vhodných opatrení. Článok 6 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001 v tejto súvislosti stanovuje, že v prípade žiadostí týkajúcich sa veľkého počtu dokumentov je možné neformálne sa poradiť so žiadateľom s cieľom nájsť vhodné riešenie.(23)
66. Príslušné služby sa interne musia predovšetkým kriticky zamyslieť nad tým, v akej miere obstoja po zohľadnení nariadenia (ES) č. 1049/2001 dôvody utajovať dokument. Zverejnenie dokumentov je často menej náročné než odôvodnenie zamietnutia žiadosti v prípadoch, ktoré sú na hranici výnimiek alebo ich prekračujú. Ak by príslušné miesta presne určili dôvody, pre ktoré je potrebné dôverné zaobchádzanie s dokumentmi, bolo by zamietanie žiadostí menej náročné. Na základe toho by bolo možné vyškoliť príslušných zamestnancov, čo by od začiatku viedlo aj k optimalizovanému zaobchádzaniu s dokumentmi, pokiaľ ide o žiadosti o ich sprístupnenie. Okrem elektronického zaznamenávania, ktoré by uľahčilo vyhľadávanie a rozmnožovanie dokumentov, prichádza do úvahy aj označovanie citlivých dokumentov alebo odsekov, ako aj rozčlenenie dokumentov a spisov na časti, ktoré sú dôverné, resp. ktoré nie sú dôverné.
67. Keďže nariadenie (ES) č. 1049/2001 treba uplatňovať v súlade so zásadou proporcionality,(24) napokon nie je vylúčené, že ak to bude v záujme riadneho splnenia iných, naliehavejších úloh štátnej správy, bude vo výnimočných prípadoch povolené nedodržať lehotu určenú na vybavenie žiadosti o sprístupnenie dokumentu.(25) Do úvahy pritom prichádza predovšetkým štádium pred začatím formálneho zisťovania vo veci štátnej pomoci. Podľa článku 4 nariadenia (ES) č. 659/1999 musí byť rozhodnutie o začatí vydané v priebehu dvoch mesiacov od úplného oznámenia pomoci, lebo inak by sa pomoc považovala za schválenú. Výnimka je okrem toho, že nedôjde k platnej dohode so žiadateľom, podmienená tým, že Komisia má k dispozícii potrebné kapacity, ktoré jej v štandardnom prípade (a pokiaľ nejde o príliš komplexné prípady, tak aj počas predbežného konania) umožňujú, aby boli žiadosti o sprístupnenie dokumentov v oblasti štátnej pomoci spracované včas.
68. Ako uviedol Súd prvého stupňa v bode 95 napadnutého rozsudku, Komisia sa pri zamietnutí žiadosti o prístup k dokumentu neodvolala na nadmerné pracovné zaťaženie. Preto sa myšlienke, že k odmietnutiu sprístupnenia došlo pre iné, naliehavejšie povinnosti, netreba ďalej venovať.
69. Preto nie je možné konštatovať, že by v súvislosti s kritériom porušenia záujmu chráneného právom, ktoré je definované v bode 77 napadnutého rozsudku, išlo o nesprávne právne posúdenie. Na základe toho treba štvrtý dôvod odvolania zamietnuť.
2. O individuálnej kontrole dokumentov (tretí dôvod odvolania)
70. V treťom dôvode odvolania Komisia nesúhlasí so závermi Súdu prvého stupňa v bodoch 78 a 85 napadnutého rozsudku. Podľa týchto bodov platia výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 pre konkrétny dokument, a nie pre druh dokumentov.
71. Komisia sa naproti tomu domnieva, že je oprávnená odoprieť prístup k spisu týkajúcemu sa konania vo veci kontroly štátnej pomoci, a to bez toho, aby vykonala individuálne posúdenie jednotlivých dokumentov.
72. Súdny dvor však už rozhodol, že orgán Spoločenstva, ktorému bola podaná žiadosť o zverejnenie dokumentu, musí v každom konkrétnom prípade preskúmať, či ide o niektorú z výnimiek z práva verejnosti na prístup k dokumentom orgánov Spoločenstva, ktoré sú upravené v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001.(26)
73. Preskúmanie jednotlivých dokumentov je v súlade s úpravou výnimiek z práva na prístup k dokumentom nachádzajúcou sa v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001. Ak ide o niektorú z výnimiek, orgány prístup k jednému dokumentu odmietnu v súlade s odsekmi 1, 2 a 3. Aj zohľadnenie záujmov tretích osôb v zmysle odsekov 4 a 5, preskúmanie čiastočného prístupu podľa odseku 6 alebo právna úprava zániku výnimiek z dôvodu uplynutia času podľa odseku 7 sa vzťahujú na jednotlivé dokumenty.
74. Uvedený spôsob úpravy je nevyhnutným dôsledkom výnimiek priamo vychádzajúcich z obmedzovania niektorých záujmov, ku ktorým dochádza zverejňovaním dokumentov. Takéto obmedzenie možno konštatovať iba na základe individuálneho posúdenia informácií, ktoré obsahuje sporný dokument.
75. Komisia nemôže s úspechom namietať, že by dokument v zmysle definície uvedenej v článku 3 písm. a) nariadenia (ES) č. 1049/2001 nemohol obsahovať viacero rôznych informácií. Komisia to chápe tak, že tieto rôzne informácie musia byť preskúmané spoločne, z čoho zjavne vyvodzuje, že viacero informácií možno spoločne posúdiť aj vtedy, ak sa nachádzajú v rôznych dokumentoch.
76. Ako uvádza Fínsko, opak je pravda: ak sa výnimka vzťahuje iba na isté obsahy, to znamená na časti požadovaného dokumentu, zvyšná časť dokumentu sa sprístupní v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1049/2001. V zásade treba preto v prípade každého jedného obsahu dokumentu, to znamená každej informácie, ktorú obsahuje, skúmať, či zverejnenie nepoškodzuje záujem chránený právom.
77. Komisia si ďalej myslí, že keďže bola podaná žiadosť o prístup k jednému spisu, musí byť tiež možné obmedziť rozsah preskúmania iba na tento spis, bez toho, aby bolo potrebné skúmanie jednotlivých dokumentov. Vychádza pritom z článku 6 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1049/2001, v ktorom je upravená forma a obsah „žiadostí k prístupu k dokumentu“. Keďže v tomto ustanovení – v jazyku konania vo veci samej (nemčina) – sa hovorí o jednom dokumente, mal by byť tento pojem v článku 6 vykladaný rovnako ako v článku 4. Ak sa žiadosť vzťahuje na veľké množstvo dokumentov, má Komisia právo posúdiť túto žiadosť ako celok, avšak len vtedy, ak ide v prípade požadovaných dokumentov o dokumenty rovnakého druhu.
78. Hoci je pravda, že článok 6 nariadenia (ES) č. 1049/2001 používa vo väčšine jazykových verzií, medzi nimi aj v nemčine a angličtine, pojem „dokument“ v singulári, ostatné jazykové verzie, predovšetkým francúzska a fínska, ho používajú v pluráli.
79. Rôzne jazykové verzie právneho predpisu Spoločenstva však musia mať jednotný výklad. Ak sa verzie navzájom líšia, musí sa predpis vykladať v súlade so všeobecnou systematikou a s účelom predpisu, ku ktorej patrí,(27) prípadne aj podľa skutočnej vôle jeho autora.(28)
80. V článkoch 4 a 6 nariadenia (ES) č. 1049/2001 sa síce v niektorých jazykových verziách používa rovnaký pojem, no ciele, ktoré sa nimi sledujú, sú veľmi odlišné. Článok 6 sa týka obsahu žiadostí. Toto ustanovenie má v prvom rade zabezpečiť, aby sa identifikovali požadované dokumenty a aby bolo jasné, že netreba žiadne odôvodnenie. Ako je uvedené v článku 6 ods. 3, žiadosť sa môže týkať viacerých dokumentov, ba dokonca aj „veľkého počtu dokumentov“. Naproti tomu už bolo uvedené, že predmetom skúmania musí byť každý jednotlivý dokument, ba aj každý jednotlivý obsah. Systematika a účel sú tak základom rozdielneho výkladu pojmu dokument, ktorý sa používa v článkoch 4 a 6 nariadenia (ES) č. 1049/2001.
81. Všeobecné zrieknutie sa individuálneho skúmania dokumentov (a obsahov) by vyžadovalo skôr inú úpravu výnimiek. Preto Komisia navrhla zmenu nariadenia (ES) č. 1049/2001 v tom zmysle, že dokumenty, ktoré sú súčasťou vyšetrovacieho spisu alebo spisu v správnom konaní, ktoré sa týkajú individuálneho právneho aktu, nebudú verejnosti prístupné dovtedy, kým sa vyšetrovanie neskončí alebo kým akt nenadobudne právoplatnosť. Okrem toho písomnosti obsahujúce informácie, ktoré orgán v rámci uvedeného konania zozbieral alebo získal od fyzických alebo právnických osôb, by vôbec nemali byť prístupné verejnosti.(29) V danom prípade však takto upravenú výnimku netreba posudzovať.
82. Rovnako ako žiadateľ, aj Komisia môže pripraviť svoje stanovisko vo forme zhrnutia. Ak je možná ich jednoznačná identifikácia, môže sa žiadosť, ako aj povolenie na prístup k dokumentom vzťahovať na veľké množstvo dokumentov. V prípade odmietnutia sprístupniť dokumenty sa Komisia môže prinajmenšom opierať o všeobecné argumenty, ktoré by mohli platiť pre isté kategórie dokumentov. Dôvodom je skutočnosť, že v prípade žiadostí o zverejnenie dokumentov rovnakého druhu platia porovnateľné všeobecné úvahy. V konkrétnom prípade je však Komisia povinná uistiť sa, či sa všeobecné úvahy, ktoré za bežných okolností platia pre určitý druh dokumentu, skutočne aj použijú na príslušný dokument, o ktorého zverejnenie sa žiada.(30)
83. K rovnakým záverom správne dospel Súd prvého stupňa v bodoch 78, 85 a 86 napadnutého rozhodnutia. Na základe toho sa tretí dôvod odvolania zamieta. Ďalej treba preskúmať, či Komisia pri zamietnutí žiadosti o sprístupnenie dokumentu správne vytvorila kategórie.
3. O ochrane účelu vyšetrovania
84. Prvý a druhý dôvod odvolania, ako aj prvá časť piateho dôvodu odvolania sa týkajú rozsahu výnimky upravenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia (ES) č. 1049/2001, to znamená ochrany účelu vyšetrovania.
85. V bode 88 napadnutého rozsudku uvádza Súd prvého stupňa toto odôvodnenie rozhodnutia Komisie:
„V rámci prebiehajúcich vyšetrovaní týkajúcich sa zlučiteľnosti štátnej pomoci s jednotným trhom je nevyhnutná lojálna spolupráca a vzájomná dôvera medzi Komisiou, členským štátom a dotknutými podnikmi, aby sa jednotlivým ‚stranám‘ umožnilo slobodne sa vyjadriť, a že sprístupnenie dokumentov súvisiacich s týmito vyšetrovaniami ‚by mohlo ohroziť tento dialóg a spôsobiť tak ujmu preskúmaniu tejto sťažnosti‘.“
86. Podľa bodu 89 napadnutého rozsudku však uvedené odôvodnenie nepresvedčilo Súd prvého stupňa o tom, že by sa na všetky dokumenty tvoriace spis konania vo veci vyšetrovania štátnej pomoci jednoznačne vzťahovala výnimka platiaca na vyšetrovanie. Komisia toto konštatovanie považuje za nesprávne právne posúdenie.
87. V súdnom konaní Komisia argumentuje predovšetkým tým, že v konaní vo veci kontroly štátnej pomoci nebolo právo nahliadnuť do spisu poskytnuté iným účastníkom konania než dotknutému členskému štátu [pozri písm. a)]. Väčší význam má sledovať myšlienku, ktorá je súčasťou odôvodnenia Komisie, a to, akú mieru ochrany si zasluhuje komunikácia s dotknutým členským štátom [pozri písm. b)] a či tento záujem chránený právom umožňuje vzdať sa možnosti individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov [pozri písm. c)]. Rovnaké preskúmanie treba vykonať v súvislosti s komunikáciou s ostatnými účastníkmi konania [pozri písm. d)].
a) O postavení príjemcu štátnej pomoci v konaní vo veci kontroly štátnej pomoci
88. V prvej časti prvého dôvodu odvolania a v druhom dôvode odvolania Komisia vysvetľuje, že o záujme chránenom právom niet pochybností, lebo v konaní vo veci kontroly štátnej pomoci nemajú iní účastníci než dotknutý členský štát právo nahliadnuť do spisu.
89. Komisia tým upozorňuje na špeciálny charakter, ktorý má nazeranie do spisu v rámci konania vo veci štátnej pomoci vo vzťahu k nariadeniu (ES) č. 1049/2001. Na rozdiel od názoru spoločnosti TGI Komisia nepokladá právo nahliadnuť do spisu za technické lex specialis, ktoré by bránilo uplatneniu nariadenia (ES) č. 1049/2001.(31) Práve naopak, Komisia ho využíva pri výklade výnimky z práva na prístup k dokumentom.
90. Právo nahliadnuť do spisu je dôsledkom práva na obranu.(32) Preto sa zásadne spája s procesnoprávnym postavením strán v rámci konania. Konanie vo veci kontroly štátnej pomoci je konaním, ktoré sa začalo proti členskému štátu zodpovednému za poskytnutie štátnej pomoci.(33)
91. Osoby, podniky alebo združenia podnikov, ktorých záujmy by mohli byť v dôsledku poskytnutia štátnej pomoci dotknuté, ako napríklad príjemca štátnej pomoci, nie sú účastníkom konania vo veci štátnej pomoci. V podstate plnia úlohu informačného zdroja.(34) V súlade s tým nezakladá článok 20 nariadenia (ES) č. 659/1999 pre tieto osoby právo nahliadnuť do spisu.
92. Komisia to očividne chápe tak, že pre iné subjekty než dotknutý členský štát platí dokonca zákaz prístupu k spisu týkajúcemu sa daného konania. Ako právom zdôrazňujú Švédsko, Fínsko aj spoločnosť TGI, uvedený zákaz nie je upravený v nariadení (ES) č. 659/1999 a nie je možné ho odvodiť ani z judikatúry. Novšie rozsudky naopak dokonca nevylučujú, že vo výnimočných prípadoch existuje právo nahliadnuť do spisu: účastníci v tomto konaní sa síce nemôžu odvolávať na právo na obranu, ale majú právo zúčastniť sa na konaní v takom rozsahu, aký je primeraný po zohľadnení okolností daného prípadu.(35) V danom prípade však neexistuje povinnosť rozhodnúť o tom.
93. Postavenie uvedených ostatných zúčastnených subjektov im však v nijakom prípade neumožňuje odvolať sa na rozsah práva na prístup k dokumentom. Nesúvisí ani s použitím výnimky podľa článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001; predovšetkým nie, pokiaľ ide o výnimku z dôvodov ochrany účelu vyšetrovania. Skôr sa ukazuje, že dôvod, na základe ktorého možno odoprieť nahliadnutie do spisu, nijako nesúvisí s tým, že informácie nachádzajúce sa v spise nemajú byť zverejnené. Rozhodujúca je len procesnoprávna argumentácia, že ostatní účastníci nemajú právo na obranu.
94. Dotknutej strane daného konania by mala byť prostredníctvom nahliadnutia do spisu poskytnutá možnosť preskúmať písomnosti, ktoré sú súčasťou vyšetrovacieho spisu a ktoré by mohli byť dôležité na jej obranu. Súdny dvor v rámci konania o kartelových dohodách priznal právo nahliadnuť do spisu konkrétne dotknutým podnikom.(36) Dokumenty, ktoré bezprostredne dotknutej strane neboli sprístupnené, nemohli byť použité proti nej.(37) Keďže ostatní účastníci nie sú stranou v konaní vo veci kontroly štátnej pomoci, Komisia voči nim neuplatní ani žiadne dokumenty, ku ktorým by musela umožniť prístup.
95. Keďže informácia poskytnutá pri nahliadnutí do spisu je primárne prostriedkom účasti na tomto konaní, nemôže byť odmietnutie prístupu k spisu – ako uvádza spoločnosť TGI – napadnuté samostatne.(38) Ako procesná chyba však môže spochybniť platnosť celého rozhodnutia o štátnej pomoci.(39)
96. Na rozdiel od nahliadnutia do spisu nemá právo na prístup k dokumentom v zmysle nariadenia (ES) č. 1049/2001 nijaký právny účinok v prípade konania vo veci kontroly štátnej pomoci. Uvedené nariadenie vôbec neupravuje, akým spôsobom sa občania môžu zúčastniť na danom konaní. Prístup k dokumentom nezakladá predovšetkým nijakú možnosť predložiť stanovisko v rámci konania vo veci štátnej pomoci. Spor o prístup k dokumentom zo spisu týkajúceho sa štátnej pomoci neovplyvní platnosť rozhodnutia o štátnej pomoci.
97. Ani na základe odôvodnenia č. 2 nemožno spochybniť nezávislosť nariadenia (ES) č. 1049/2001 od konania vo veci kontroly štátnej pomoci. Ako sa v tomto odôvodnení uvádza, otvorenosť umožňuje „občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi“. Uvedené tvrdenie by bolo možné chápať ako odkaz na účasť verejnosti na konaní. Účasť občanov na procese rozhodovania a zodpovednosť štátnej správy voči občanom majú politickú povahu a nemožno ich chápať v zmysle procesného práva. Vďaka otvorenosti by občania mali dostávať informácie, ktoré by im umožnili vecné posúdenie a prípadnú kritiku činnosti štátnej správy. Možnosť ovplyvniť výsledok jednotlivých konaní by im však primárne nemala byť priznaná.
98. Právo na prístup k dokumentom teda existuje nezávisle popri konaní vo veci kontroly štátnej pomoci. Z tohto dôvodu vedie prístup k dokumentom a nahliadnutie do spisu, len pokiaľ ide o informáciu, k porovnateľnému výsledku, nevedie však, ako uvádza Komisia, k rovnakému právnemu postaveniu. Z uvedeného ďalej vyplýva, že právo nahliadnuť do spisu, ktoré ostatní účastníci konania vo veci štátnej pomoci nemajú, nevylučuje ani ako lex specialis v zmysle tvrdenia spoločnosti Schott Glas(40) pred Súdom prvého stupňa uplatnenie nariadenia (ES) č. 1049/2001 ako celku.
99. Rozpor v hodnotení nespočíva ani v tom, že by Komisia mohla odmietnuť nahliadnutie do spisu iba na základe stručného odôvodnenia, zatiaľ čo požiadavky, na základe ktorých je možné odôvodniť zamietnutie žiadosti o prístup k dokumentom, môžu byť relatívne oveľa prísnejšie. Uvedený rozdiel sa dá vysvetliť tak, že nahliadnutie do spisu možno odmietnuť pomocou jednoduchého odkazu na chýbajúce právo na obranu, kým v prípade zamietnutia prístupu k dokumentom je potrebné dokázať, že ide o niektorú z výnimiek. Takmer vždy je však jednoduchšie dokázať, že nárok vôbec neexistuje, než odôvodňovať výnimky z nároku, ktorý v zásade existuje.
100. Na rozdiel od názoru Komisie bola vzájomná nezávislosť oboch uvedených právnych nárokov potvrdená v rozsudku Sison. Súdny dvor v ňom na základe procesu vzniku nariadenia (ES) č. 1049/2001 dospel k záveru, že rozsah nároku na prístup k dokumentom, ktorý uvedené nariadenie zakladá, nezávisí od toho, či žiadateľ potrebuje informácie na to, aby pomocou nich presadil svoje právne postavenie.(41)
101. Na jednej strane to znamená, že žiadatelia so záujmom chráneným právom nemajú v zmysle nariadenia (ES) č. 1049/2001 iný nárok na prístup k dokumentom než ostatné subjekty. Na druhej strane nárok žiadateľov nie je viac obmedzený ako nárok ľubovoľných tretích osôb. Skutočnosť, že niektorí žiadatelia požadujú dokument na to, aby ho použili na presadenie iných práv, ich nárok podľa nariadenia (ES) č. 1049/2001 ani neoslabí, ani neposilní.(42)
102. Odmietnutie nahliadnutia do spisu ostatným účastníkov konania vo veci štátnej pomoci preto nie je výnimkou z práva na prístup k dokumentom. Prvú časť prvého dôvodu odvolania a druhý dôvod odvolania teda nie je možné akceptovať.
b) O dôvernosti komunikácie s dotknutým členským štátom
103. Ako uvádza Komisia v druhej časti prvého dôvodu odvolania, prístup odmietla preto, aby neohrozila priebeh konania vo veci kontroly štátnej pomoci. V danom konaní je lojálna spolupráca a vzájomná dôvera medzi Komisiou, členskými štátmi a dotknutými podnikmi nevyhnutná na to, aby sa jednotlivým stranám umožnilo slobodne sa vyjadriť. Zverejnenie týchto dokumentov by preto mohlo ohroziť tento vzťah dôvery.
104. Súd prvého stupňa v bode 89 napadnutého rozsudku toto odôvodnenie zamietol ako príliš všeobecné. Uvedené odôvodnenie predovšetkým nepoukazuje na to, že by sa na všetky odopreté dokumenty vzťahovala v plnom rozsahu výnimka.
105. Naozaj nie je možné automaticky predpokladať, že ochrana účelu vyšetrovania upravená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia (ES) č. 1049/2001 sa vzťahuje aj na dôverný vzťah s dotknutým členským štátom. Ako uvádza Švédsko, skôr by sa myslelo na to, že sa chránia vyšetrovacie postupy(43) a zdroje(44).
106. V rámci ustálenej judikatúry však Súd prvého stupňa predsa len vychádza z toho, že členské štáty smú od Komisie očakávať, že sa bude správať diskrétne, pokiaľ ide o vyšetrovania, ktoré by mohli vyústiť do konania o nesplnení povinnosti.(45)
107. Tento prístup pôsobí na prvý pohľad tiež trochu zvláštne. Prečo by mala byť pre Komisiu a členské štáty vytvorená oblasť ochrany na „rokovania“ o rešpektovaní práva Spoločenstva, chránená pred verejnosťou? V oblasti pôsobnosti konania o nesplnení povinností nemôže byť právo v zásade predmetom diskusie, pretože má kogentnú povahu.
108. Dodržiavanie práva Spoločenstva však často závisí od formulácie vnútroštátnych opatrení, napríklad zákonov slúžiacich na prebratie smerníc do vnútroštátneho právneho poriadku. Diskusie medzi Komisiou a členskými štátmi o tom, ako majú vyzerať opatrenia na prebratie alebo uplatňovanie, sa môžu podobať rokovaniam. V tomto zmysle by malo najmä konanie pred podaním žaloby poskytnúť členskému štátu možnosť, aby si dobrovoľne splnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv, prípadne aby odôvodnil svoj postoj.(46) Navyše netreba zabúdať, že pri sledovaní porušení má Komisia široký priestor na voľnú úvahu.(47)
109. V takomto chápaní sa ochrana účelu vyšetrovania vzťahuje aj na priestor určený na slobodné diskusie o vytýkaných porušeniach práva Spoločenstva. Takýto priestor má zmysel preto, aby mohol dotknutý členský štát, ale aj Komisia bez veľkého tlaku verejnosti dospieť k vecnej dohode. Ak by sa každý krok kontroverzného konania o porušení povinnosti odohrával na verejnosti, politici by postoje, ktoré už raz zaujali, mohli len ťažko zmeniť. Mohlo by to mať za následok, že by nebolo možné dospieť k zmysluplnému riešeniu sporu rešpektujúcemu právo. Účelom konania je napokon nájsť takéto riešenie, kým odhalenie a identifikovanie porušenia práva je iba spôsobom, pomocou ktorého sa tento cieľ má dosiahnuť.
110. Počas rokovaní medzi Komisiou a dotknutým členským štátom by preto sprístupnenie dokumentov súvisiacich s vyšetrovaním mohlo narušiť riadny priebeh konania o nesplnení povinnosti.(48)
111. Na rozdiel od doterajšej argumentácie Súdu prvého stupňa nie je relevantná iba dôvera členského štátu. Ak by to bolo nevyhnutné, Komisia by sa musela obrátiť naň predtým, ako by žiadosť o prístup k dokumentu zamietla, a ak by s tým členský štát súhlasil, musela by dokumenty zverejniť. Komisia má však vlastný chránený záujem na tom, aby zachovala dôvernosť komunikácie s členským štátom. Pri rokovaniach je tiež ovplyvniteľná verejnou mienkou: ak by bol jej postoj zverejnený počas diskusie s členským štátom, mohlo by to sťažiť kritické prehodnotenie vlastného postoja alebo vzájomnej ústretovosti.
112. Tento voľný priestor však nemôže byť zaručený neobmedzene. Dodržiavanie práva Spoločenstva zo strany členských štátov a jeho presadzovanie zo strany Komisie sú legitímnym predmetom verejného záujmu. Členský štát nemôže očakávať, že porušenie práva Spoločenstva, či súhlas s určitým spôsobom výkladu ostanú dôvernými navždy. Rovnako nemôže Komisia žiadať, aby jej spôsoby presadzovania práva a výkon diskrečnej právomoci v prípade sledovania porušenia práva zostali pred verejnosťou skryté. Prinajmenšom dodatočne, keď už možno správanie partnerov hodnotiť podľa dosiahnutého výsledku, by sa malo konanie stať práve z tohto dôvodu transparentným.
113. Ochrana vyšetrovania, ktoré by mohlo vyústiť do konania o nesplnení povinnosti, nemusí byť v danom prípade presne vymedzená.(49) Predovšetkým netreba vysvetľovať, za akých okolností je nebezpečenstvo hroziace rokovaniam v rámci konania o porušení povinnosti primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické.(50) Nejde totiž o konanie vo veci porušenia povinností, ktoré je možné aj v prípade práva upravujúceho štátnu pomoc. Viac ide o ochranu vyšetrovania v rámci konania vo veci kontroly štátnej pomoci.
114. Ako Komisia správne uvádza, konanie vo veci kontroly štátnej pomoci je veľmi podobné konaniu o nesplnení povinnosti. Platí to najmä na konanie pred podaním žaloby o nesplnenie povinnosti a na prípravu rozhodnutia o štátnej pomoci. Je zrejmé, že Komisia a členský štát sa radia o tom, akú podobu by štátna pomoc mala mať, aby bola zlučiteľná s právom Spoločenstva. Hoci Komisia nedisponuje priestorom na uváženie, či ide o nedovolenú formu štátnej pomoci,(51) pri preskúmaní, či štátna pomoc je odôvodnená, má dostatočný priestor na voľnú úvahu.(52) Tak zostáva priestor na diskusie, ktoré sú veľmi citlivé, pokiaľ ide o neustále sledovanie zo strany verejnosti.
115. Výnimku na ochranu účelu vyšetrovania možno však použiť len vtedy, ak je nebezpečenstvo narušenia uvedených rokovaní primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické.(53)
116. V tomto prípade to nepredstavuje nijaký problém: predpokladom formálneho preskúmania štátnej pomoci je spor medzi Komisiou a príslušným členským štátom. Členský štát chce štátnu pomoc vyplatiť, no Komisia má „dôvod na pochybnosti“ [článok 4 ods. 4 nariadenia (ES) č. 659/1999]. Spoločnosť TGI navyše vedela, že Nemecko a Komisia rokujú o štátnej pomoci. Nebezpečenstvo, ktoré týmto rokovaniam hrozilo, bolo teda primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické.
c) O vzdaní sa individuálneho skúmania dokumentov
117. Ďalej treba zistiť, či sa Komisia bez individuálneho skúmania mohla domnievať, že zverejnenie všetkých požadovaných dokumentov by vyvolalo spomenuté nebezpečenstvo. Každý jeden dokument treba preskúmať z hľadiska toho, či existujú dôvody na odmietnutie prístupu k nemu.(54) Pretože na žiadosti o zverejnenie dokumentov rovnakého druhu sa vzťahujú porovnateľné všeobecné argumenty, Komisia sa môže opierať o všeobecné predpoklady, ktoré by mohli platiť pre určité druhy dokumentov.(55)
118. Po prvé, pokiaľ ide o korešpondenciu s členským štátom, treba vychádzať z toho, že sa na ňu v prípade kontroverzného konania vo veci štátnej pomoci v zásade vzťahuje ochrana. Bolo by náročné zakaždým oddeľovať dokumenty súvisiace s konaním od ostatných dokumentov. Ak by boli všeobecne známe informácie, napríklad o trhoch, cenách alebo technológiách, oznámené v rámci rokovaní, mohla by sa ochrana vzťahovať aj na ne. Skutočnosť, že sa predkladajú, je živnou pôdou na špekulácie o rokovaniach. Bez ohľadu na to, či sú pravdivé, alebo nie, môžu takéto špekulácie rokovaniam ublížiť.
119. Po druhé z rovnakých dôvodov sa ochrana účelu vyšetrovania v zásade vzťahuje aj na interné dokumenty Komisie (korešpondencia medzi službami Komisie, memorandá pre príslušného člena Komisie a interné poznámky Generálneho riaditeľstva pre hospodársku súťaž) uvedené v bode 83 napadnutého rozsudku. Obsahujú totiž informácie o rokovaniach s dotknutým členským štátom.
120. Preskúmanie, či existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení, nemusí byť v takýchto prípadoch vykonané pre každý jeden dokument. Skôr sa treba zamerať na konanie vo veci štátnej pomoci a na predmet štátnej pomoci. O takomto záujme sa však v danom prípade nediskutuje.
121. V zásade by teda Komisia mohla vychádzať z toho, že na korešpondenciu s členským štátom, ako aj na jej interné dokumenty týkajúce sa opatrení súvisiacich so štátnou pomocou poskytnutou spoločnosti TGI sa vzťahuje výnimka z dôvodu ochrany účelu vyšetrovania.
122. Existujú však pochybnosti, či bol dôverný postup vyšetrovania v čase zamietnutia žiadosti o prístup k dokumentom vôbec odôvodnený.
123. Názor, ktorý Komisia vyjadrila v prvej časti piateho dôvodu odvolania, je v podstate správny: záujem chránený právom, aby rokovania s dotknutým členským štátom nič nenarušilo, existuje v podstate až do ich ukončenia, t. j. počas trvania konania vo veci vyšetrovania štátnej pomoci.
124. Na základe toho Komisia preukázala, že konanie vo veci vyšetrovania štátnej pomoci trvalo dovtedy, kým záverečné rozhodnutie nenadobudlo právoplatnosť. V prípade zrušenia rozhodnutia by totiž štátna pomoc musela byť opätovne preskúmaná. Súd prvého stupňa túto skutočnosť opomenul, keď v bode 93 napadnutého rozsudku odkázal na ukončenie konania C 19/2000.
125. Nie je možné vylúčiť, že prípadné obnovenie vyšetrovania štátnej pomoci by mohlo byť zaťažené zverejnením spisu po prijatí rozhodnutia o tejto štátnej pomoci. Vydanie rozhodnutia však ukončí všetky prípadné rokovania s členským štátom. Rozhodnutie sa zverejní a je súdne napadnuteľné. Keby Komisia v danej situácii vychádzala z toho, že je možné očakávať obnovenie konania vo veci vyšetrovania štátnej pomoci, t. j. chránených rokovaní, pripustila by, že jej rozhodnutie obsahovalo právne nedostatky. Také niečo však Komisii v prejednávanej veci nemožno pripísať. V danom prípade ide teda len o hypotetické nebezpečenstvo obnovenia vyšetrovania. Nebezpečenstvo zaťaženia hypotetických rokovaní o štátnej pomoci preto nielenže nie je primerane predvídateľné, ale ani nemôže odôvodňovať odmietnutie prístupu k dokumentom.
126. Pokiaľ sa Komisia vo svojom vyjadrení k odvolaniu zameria na výnimku podmienenú ochranou súdneho konania v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001, treba uviesť, že spomínaná výnimka nie je – rovnako ako ochrana interných dokumentov podľa článku 4 ods. 3(56) – predmetom tohto konania. Komisia nemôže odmietnutie prístupu dodatočne odôvodňovať inou výnimkou.(57) Preto netreba rozhodovať o tom, či je vhodné, aby sa ochrana súdneho konania – ako to požaduje Švédsko – obmedzila na dokumenty, ktoré boli vyhotovené špeciálne na účely tohto konania.(58)
127. Komisia ďalej poukazuje na obsahové väzby medzi konaním C 19/2000 a konaním C 44/2001, lebo druhé konanie sa týka opatrení, ktoré skúmala aj v rámci prvého konania. Prístup k dokumentom bude možný až po skončení oboch konaní.
128. Proti uvedenému však možno namietať, že Komisia rozhodnutím v konaní C 19/2000 časť problematiky oddelila a uzavrela. Z tohto dôvodu sa rokovania o tomto komplexe otázok skončili a už nebolo nevyhnutné chrániť ich. Len ak by v súvislosti s týmito konaniami došlo k poskytnutiu informácií, ktoré by sa vzťahovali na ešte prebiehajúce konanie C 44/2001, bolo by možné odoprieť prístup k dokumentom. Preto sa Komisia bez toho, aby vykonala individuálne preskúmanie, už nesmela domnievať, že sa na všetky požadované dokumenty súvisiace s konaním C 19/2000 vzťahuje rovnaká ochrana ako ochrana vyšetrovania v konaní C 44/2001.
129. Súd prvého stupňa teda oprávnene odmietol rozšíriť ochranu vyšetrovania štátnej pomoci na celú korešpondenciu s členským štátom, ktorá súvisela s konaním C 19/2000, a na príslušné vnútorné dokumenty.
130. Treba doplniť, že v relevantnom čase už neexistoval dôvod na ochranu dokumentov týkajúcich sa konania C 44/2001. Komisia už totiž začala konanie vo veci formálneho zisťovania zverejneným rozhodnutím, ktoré informovalo o štátnej pomoci.
131. Komisia v tejto súvislosti zastáva názor, že toto zverejnenie a zverejnenie rozhodnutia by zaručili dostatočnú otvorenosť konania vo veci vyšetrovania štátnej pomoci až dovtedy, kým by rozhodnutie nenadobudlo právoplatnosť.
132. Pokiaľ boli informácie o rokovaniach už zákonným spôsobom(59) poskytnuté verejnosti,(60) zanikol dôvod predpokladať, že by sa s týmito informáciami zaobchádzalo ako s dôvernými.(61) Ďalšie zverejnenie týchto informácií už nenaruší ochranu účelu vyšetrovania, pretože informácie aj ich vzťah k vyšetrovaniu štátnej pomoci sa stali verejne známymi. Či zverejnenie v úradnom vestníku viedlo, alebo neviedlo k dostatočnej otvorenosti, nie je v tejto súvislosti(62) podstatné.
133. Rozhodnutie podľa článku 4 ods. 4 nariadenia (ES) č. 659/1999 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania obsahuje v súlade s článkom 6 ods. 1 prvou vetou zhrnutie relevantných vecných a právnych otázok, predbežné zhodnotenie povahy štátnej pomoci plánovaného opatrenia zo strany Komisie a vysvetlenia týkajúce sa jej pochybností v súvislosti so zlučiteľnosťou so spoločným trhom. V súlade s článkom 26 ods. 2 ho zverejní Komisia v úradnom vestníku.
134. Týmto spôsobom zverejnila Komisia podstatnú časť spisu. Nad rámec uvedeného obsahu môžu dokumenty, ktoré existovali do času zverejnenia, v zásade obsahovať iba nepodstatné informácie. Na základe toho nie je všeobecná domnienka, že by zverejnenie týchto dokumentov mohlo primerane predvídateľným spôsobom ohroziť komunikáciu s daným členským štátom, odôvodnená. Ak chce Komisia odopretie prístupu k dokumentom aj naďalej odôvodňovať dôverným charakterom vyšetrovania, bolo by to možné vyvodiť len z individuálneho preskúmania dokumentov.
135. Uvedené preskúmanie sa nesmie obmedziť iba na zisťovanie, či dokumenty obsahujú informácie, ktoré nie sú súčasťou zverejneného rozhodnutia. Je potrebné skôr špeciálne odôvodnenie, aby sa preukázalo, že zverejnenie zostávajúcich, podľa článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia (ES) č. 659/1999 nepodstatných informácií je napriek tomu primerane predvídateľné a ani len hypoteticky by neohrozilo ochranu účelu vyšetrovania štátnej pomoci.
d) O komunikácii s ostatnými účastníkmi konania vo veci štátnej pomoci
136. Pozornosti by nemala uniknúť ani skutočnosť, že ochrana rokovaní spravidla sa logicky nemôže uplatniť na vzťah Komisie k ostatným účastníkom konania vo veci vyšetrovania štátnej pomoci. Bez ohľadu na to, či ide o príjemcov pomoci, ich konkurentov alebo iné zainteresované subjekty, všetky tretie osoby sú na rozdiel od členského štátu len zdrojom informácií. Na základe článkov 6 a 20 nariadenia (ES) č. 659/1999 môžu predkladať stanoviská. Nie je teda cieľom chrániť nerušené vzťahy medzi týmito subjektmi a Komisiou.
137. Komisia si zároveň myslí, že medzi ňou a uvedenými tretími účastníkmi existuje dôverný vzťah. Tento názor je správny v tom zmysle, že podľa článku 6 ods. 2 nariadenia (ES) č. 659/1999 môžu títo účastníci Komisiu požiadať, aby neposkytovala informácie o ich identite, pretože by im pre účasť na konaní mohla vzniknúť ujma. V tomto rozsahu je dôvera v ochranu zdrojov namieste.(63) Na základe uvedeného však nie je možné chrániť viac ako totožnosť zdroja – a informácií, na základe ktorých by bolo možné tento zdroj odhaliť.(64)
138. V prejednávanej veci nebola nikdy reč o ochrane totožnosti, lebo Komisia vo svojom odmietnutí prístupu k dokumentom dokonca výslovne uviedla spoločnosť Schott Glas ako účastníka konania.
139. Aj v prípade, že je totožnosť zdroja známa, môže existovať záujem na dôvernom zaobchádzaní s poskytnutými informáciami. Tieto informácie môžu byť totiž dôvodom rôznych negatívnych dôsledkov. Dotknuté subjekty ich môžu použiť ako dôvod, aby priamo zakročili voči zdroju, napríklad s výčitkou, že poskytnuté informácie neboli správne. Dalo by sa to považovať za tzv. chilling effect (odstrašujúci účinok), ktorý Komisii spôsobuje ťažkosti pri získavaní informácií od tretích osôb.
140. S tým však treba v zásade počítať. Neexistuje právo ovplyvniť závery vyšetrovania Komisie bez toho, aby neexistovali obavy z ich následkov. Švédsko veľmi výstižne uvádza, že prístup k stanoviskám tretích strán môže zlepšiť základy, z ktorých vychádzajú rozhodnutia Komisie. Ak sú stanoviská prístupné, zainteresované subjekty sa môžu navzájom kontrolovať a včas opraviť nesprávne informácie.(65) Znižuje to aj pokušenie poskytnúť Komisii nesprávne či zavádzajúce informácie.
141. Inak treba vnímať potrebu ochrany stanovísk pochádzajúcich zo známych zdrojov v prípadoch, keď môže šírenie pravdivých informácií vyvolať neodôvodnené ujmy. Môže sa to stať napríklad vtedy, ak tieto informácie v rámci Spoločenstva nie sú chránené, no tretie krajiny ich chránia ako obchodné tajomstvá.(66) V danom prípade sa však o ničom takom nehovorí.
142. V súlade s tým nie je obsah stanovísk podľa nariadenia (ES) č. 659/1999 výslovne chránený. Dokonca aj v súvislosti s ochranou obchodných tajomstiev je upravená len konzultácia s dotknutým členským štátom (v článku 25). Ostatné zúčastnené subjekty môžu síce na základe článku 287 ES a článku 24 nariadenia (ES) č. 659/1999 tiež požadovať, aby boli ich obchodné tajomstvá a porovnateľné záujmy na dôvernosti chránené. Ich postavenie v konaní vo veci vyšetrovania štátnej pomoci však nepripúšťa všeobecnú domnienku, že korešpondencia s nimi si zasluhuje ochranu. Namiesto toho je potrebné zakaždým preskúmať, v akom rozsahu treba dokumenty v záujme ochrany ich totožnosti, resp. z iných dôvodov utajiť.
143. Rozsiahla ochrana komunikácie s tretími osobami nevyplýva z rokovaní s dotknutým štátom ani len nepriamo. Stanovisko iného zúčastneného subjektu neumožňuje spätný odkaz na rokovania. Iba ak Komisia požiadala o špecifické informácie, ktoré chce použiť počas rokovaní, možno hovoriť o dostatočne úzkom vzťahu s procesom rokovaní. Odopretie prístupu k dokumentom môže byť v tomto prípade odôvodnené iba na základe individuálneho preskúmania. V prejednávanej veci k tomu nedošlo.
e) Predbežný záver
144. Súhrnne možno konštatovať, že Súd prvého stupňa správne rozhodol, že Komisia nemala na základe článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia (ES) č. 1049/2001 zamietnuť žiadosť spoločnosti TGI ako celok bez preskúmania jednotlivých dokumentov.
145. Možno si položiť otázku, či rozhodnutie Komisie nemalo zostať v platnosti, aspoň pokiaľ ide o korešpondenciu s členským štátom, ktorá sa týkala konania vo veci štátnej pomoci C 44/2001, ak sa táto korešpondencia uskutočnila až po tom, ako sa začalo konanie vo veci formálneho zisťovania. V tejto súvislosti však Komisia v tomto smere nemala nijaké námietky proti napadnutému rozsudku. Navyše existujú pochybnosti o tom, či je možné takto rozdeliť rozhodnutie, ktoré bolo formulované ako jednotné rozhodnutie o celej žiadosti a jednotlivé dokumenty v ňom uvedené neboli.
146. Na základe uvedených skutočností musia byť aj druhá časť prvého dôvodu odvolania a prvá časť piateho dôvodu odvolania zamietnuté.
C – Záver právneho posúdenia
147. Keďže žiaden z dôvodov odvolania, ktoré predložila Komisia, nemôže mať úspech, musí byť odvolanie v celom rozsahu zamietnuté.
V – O trovách
148. Podľa článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora v spojení s článkom 118 a článkom 122 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže spoločnosť TGI navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
149. V súlade s článkom 69 ods. 4 podods. 1 v spojení s článkom 118 a s článkom 122 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú zásadne svoje vlastné trovy konania.(67)
VI – Návrh
150. Na základe predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Odvolanie sa zamieta.
2. Komisia Európskych spoločenstiev je povinná nahradiť trovy konania.
3. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania, ktoré im vznikli v priebehu odvolacieho konania.