SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 25 de noviembre de 2021 (*)
«Procedimiento prejudicial — Artículos 45 TFUE y 48 TFUE — Libre circulación de los trabajadores — Igualdad de trato — Prestaciones familiares concedidas a los cooperantes que llevan consigo a los miembros de su familia al país tercero al que han sido destinados — Supresión — Artículo 288 TFUE, párrafo segundo — Actos jurídicos de la Unión — Alcance de los reglamentos — Normativa nacional cuyo ámbito de aplicación personal es más amplio que el de un reglamento — Requisitos — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 11, apartado 3, letras a) y e) — Ámbito de aplicación — Trabajadora por cuenta ajena nacional de un Estado miembro empleada como cooperante por un empleador establecido en otro Estado miembro y enviada en misión a un país tercero — Artículo 68, apartado 3 — Derecho del solicitante de prestaciones familiares a presentar una solicitud única ante la institución del Estado miembro prioritariamente competente o ante la institución del Estado miembro subsidiariamente competente»
En el asunto C‑372/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Bundesfinanzgericht (Tribunal Federal de lo Tributario, Austria), mediante resolución de 30 de julio de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto de 2020, en el procedimiento entre
QY
y
Finanzamt Österreich, anteriormente Finanzamt für den 8., 16. und 17. Bezirk in Wien,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. J. Passer, Presidente de la Sala Séptima, en funciones de Presidente de la Sala Octava, y los Sres. F. Biltgen (Ponente) y N. Wahl, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno austriaco, por las Sras. J. Schmoll y E. Samoilova y por el Sr. A. Posch, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B.‑R. Killmann y D. Martin, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 4 TUE, apartados 2, 3 y 4, 45 TFUE, 208 TFUE y 288 TFUE, de los artículos 7, 11, apartado 3, letras a) y e), y 67 y 68 del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1), de los artículos 11 y 60, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento n.o 883/2004 (DO 2009, L 284, p. 1), y del artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO 2011, L 141, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la demandante principal, QY, y el Finanzamt Österreich (Administración tributaria de Austria), anteriormente Finanzamt für den 8., 16. und 17. Bezirk in Wien (Oficina tributaria de los distritos 8, 16 y 17 de Viena, Austria; en lo sucesivo, «Administración tributaria»), en relación con la negativa de esta a concederle subsidios familiares.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 883/2004
3 Los considerandos 12 y 16 del Reglamento n.o 883/2004 tienen el siguiente tenor:
«(12) Teniendo en cuenta la proporcionalidad, debe procurarse que el principio de asimilación de hechos o acontecimientos no conduzca a resultados objetivamente injustificados ni a la acumulación de prestaciones del mismo tipo para un mismo período.
[…]
(16) En principio, no está justificado que dentro de la Comunidad los derechos a prestaciones de seguridad social dependan del lugar de residencia del interesado; no obstante, en determinados casos, especialmente por lo que respecta a las prestaciones especiales vinculadas al contexto económico y social del interesado, podría tenerse en cuenta su lugar de residencia.»
4 A tenor del artículo 1, letra z), de ese Reglamento, se entenderá por:
«prestaciones familiares»: todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción mencionados en el anexo I.»
5 El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Campo de aplicación personal», establece lo siguiente en su apartado 1:
El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros […] que estén o hayan estado sujet[o]s a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites.»
6 El artículo 3, apartado 1, del mismo Reglamento dispone:
«El presente Reglamento se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con:
[…]
j) las prestaciones familiares.»
7 El artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Igualdad de trato», establece:
«Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento.»
8 El artículo 5 de dicho Reglamento, titulado «Asimilación de prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos», tiene la siguiente redacción:
«Salvo disposición en contrario del presente Reglamento y habida cuenta de las disposiciones particulares de aplicación establecidas:
a) si, en virtud de la legislación del Estado miembro competente, el disfrute de prestaciones de seguridad social o de otros ingresos produce determinados efectos jurídicos, las disposiciones de que se trate de dicha legislación serán igualmente aplicables en caso de disfrute de prestaciones equivalentes adquiridas con arreglo a la legislación de otro Estado miembro o de ingresos adquiridos en el territorio de otro Estado miembro;
b) si, en virtud de la legislación del Estado miembro competente, se atribuyen efectos jurídicos a la concurrencia de determinados hechos o acontecimientos, dicho Estado tendrá en cuenta hechos o acontecimientos semejantes que guarden relación y hayan ocurrido en otro Estado miembro como si hubieran ocurrido en su propio territorio.»
9 A tenor del artículo 7 del citado Reglamento:
«Salvo disposición en contrario del presente Reglamento, las prestaciones en metálico debidas en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros o del presente Reglamento no podrán sufrir ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora.»
10 En virtud del artículo 11 de este mismo Reglamento, titulado «Normas generales»:
«1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.
[…]
3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16:
a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro;
b) todo funcionario estará sujeto a la legislación del Estado miembro del que dependa la administración que le ocupa;
c) la persona que reciba una prestación de desempleo de conformidad con el artículo 65 en virtud de la legislación del Estado miembro de residencia estará sujeta a la legislación de dicho Estado miembro;
d) la persona llamada o vuelta a llamar al servicio militar o al servicio civil de un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro;
e) cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.
[…]»
11 Los artículos 12 a 16 del Reglamento n.o 883/2004 prevén las normas particulares aplicables a las personas enviadas a otro Estado miembro (artículo 12), a las personas que ejercen actividades en dos o más Estados miembros (artículo 13), a las personas que han elegido un seguro voluntario o un seguro facultativo continuado (artículo 14), a los agentes contractuales de las instituciones europeas (artículo 15) y a las excepciones a los artículos 11 a 15 del citado Reglamento (artículo 16).
12 Los artículos 67 y 68 del citado Reglamento figuran en el capítulo 8, titulado «Prestaciones familiares», del título III de dicho Reglamento. Bajo el título «Miembros de familia residentes en otro Estado miembro», el artículo 67 establece:
«Cualquier persona tendrá derecho a prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro competente, que serán extensivas a los miembros de su familia que residan en otro Estado miembro, como si residieran en el Estado miembro competente. No obstante, los titulares de pensiones tendrán derecho a prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro competente respecto de sus pensiones.»
13 El artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Normas de prioridad en caso de acumulación», tiene la siguiente redacción:
«1. Siempre que, dentro del mismo período y para los mismos miembros de la familia, se prevean prestaciones familiares con arreglo a la legislación de más de un Estado miembro, serán de aplicación las siguientes normas de prioridad:
a) En el caso de prestaciones debidas por más de un Estado miembro por conceptos diferentes, el orden de prioridad será el siguiente: en primer lugar, los derechos adquiridos con motivo de una actividad por cuenta ajena o propia, en segundo lugar, los derechos adquiridos con motivo del cobro de una pensión, y por último, los derechos adquiridos por razón de la residencia.
b) En el caso de prestaciones debidas por más de un Estado miembro por el mismo concepto, el orden de prioridad se establecerá atendiendo a los siguientes criterios subsidiarios:
i) en el caso de derechos adquiridos con motivo de una actividad por cuenta ajena o propia: el lugar de residencia de los hijos, a condición de que exista tal actividad, y de forma subsidiaria, si procede, el importe superior de las prestaciones previstas por las legislaciones en conflicto. En este último caso, el coste de las prestaciones se compartirá con arreglo a criterios establecidos en el Reglamento de aplicación,
ii) en el caso de derechos adquiridos con motivo del cobro de pensiones: el lugar de residencia de los hijos, a condición de que exista pensión pagadera con arreglo a dicha legislación, y de forma subsidiaria, si procede, el más largo de los períodos de seguro o de residencia previstos por las legislaciones en conflicto,
iii) en el caso de derechos adquiridos por razón de la residencia: el lugar de residencia de los hijos.
2. En caso de acumulación de derechos, se concederán las prestaciones familiares con arreglo a la legislación que se haya determinado como prioritaria con arreglo al apartado 1. Quedará suspendido el derecho a prestaciones familiares en virtud de otra u otras legislaciones concurrentes hasta el importe previsto en la primera legislación y, en caso necesario, se otorgará un complemento diferencial, correspondiente a la cuantía que supere dicho importe. No obstante, no será obligatorio otorgar este complemento diferencial para los hijos que residan en otro Estado miembro cuanto el derecho a la prestación de que se trate se funde exclusivamente en la residencia.
3. Cuando se presente en virtud del artículo 67 una solicitud de prestaciones familiares a la institución competente de un Estado miembro cuya legislación sea aplicable pero sin derecho prioritario con arreglo a los apartados 1 y 2 del presente artículo:
a) esta institución trasladará la solicitud sin dilación a la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario; informará de ello al interesado; y, sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento de aplicación en materia de concesión provisional de prestaciones, otorgará, si fuere necesario, el complemento diferencial mencionado en el apartado 2;
b) la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario tramitará la solicitud como si le hubiera sido presentada directamente, y tendrá en cuenta la fecha en que se presentó la solicitud a la primera institución como fecha de solicitud ante la institución prioritaria.»
Reglamento n.o 987/2009
14 El artículo 11 del Reglamento n.o 987/2009 establece:
«1. En caso de discrepancia entre las instituciones de dos o más Estados miembros en cuanto a la determinación de la residencia de una persona a la que se aplique el Reglamento [n.o 883/2004], las instituciones deberán establecer de común acuerdo el centro de interés del interesado a partir de una evaluación global de toda la información disponible relacionada con los hechos pertinentes, que podrá incluir, según el caso:
a) la duración y continuidad de su presencia en el territorio de los Estados miembros afectados;
b) la situación personal del interesado, incluidos:
i) la naturaleza y condiciones específicas de la actividad ejercida, si la hay, en particular el lugar donde se ejerce habitualmente la actividad, la estabilidad de la actividad y la duración de cualquier contrato de trabajo,
ii) su situación familiar y los lazos familiares,
iii) el ejercicio de toda actividad no remunerada,
iv) en el caso de los estudiantes, su fuente de ingresos,
v) el alojamiento, en particular su grado de permanencia,
vi) el Estado miembro en el que se considere que la persona tiene su residencia fiscal.
2. Cuando la consideración de los diversos criterios basados en hechos pertinentes como se enuncian en el apartado 1 no permita a las instituciones afectadas llegar a un acuerdo, se considerará decisiva para determinar el lugar efectivo de residencia la voluntad de la persona, según se desprenda de tales hechos y circunstancias, y en especial las razones que la llevaron a trasladarse.»
15 El artículo 60 del Reglamento 987/2009 dispone, en sus apartados 2 y 3:
«2. La institución destinataria con arreglo al apartado 1 examinará la solicitud teniendo en cuenta los datos detallados facilitados por el solicitante y adoptará, cuando sea necesario, una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables, habida cuenta de todos los elementos de hecho y de derecho que caractericen la situación de la familia del solicitante.
En caso de que dicha institución llegara a la conclusión de que, con arreglo al artículo 68, apartados 1 y 2, del Reglamento [n.o 883/2004], su legislación es aplicable con carácter prioritario, concederá las prestaciones familiares de conformidad con la legislación que aplica.
Si dicha institución estimara que existe un posible derecho a acogerse a un complemento diferencial en virtud de la legislación de otro Estado miembro de conformidad con el artículo 68, apartado 2, del Reglamento [n.o 883/2004], transmitirá la solicitud sin demora a la institución competente del otro Estado miembro e informará de ello al interesado; informará, además, a la institución del otro Estado miembro de su decisión relativa a la solicitud y a la cuantía de las prestaciones familiares abonadas.
3. En caso de que la institución ante la que se haya presentado la solicitud estime que es aplicable su legislación, pero no con carácter prioritario de conformidad con el artículo 68, apartados 1 y 2, del Reglamento [n.o 883/2004], tomará sin demora una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables y transmitirá la solicitud, con arreglo al artículo 68, apartado 3, del Reglamento [n.o 883/2004], a la institución del otro Estado miembro, de lo que informará igualmente al solicitante. Esta última institución dispondrá de un plazo de dos meses para determinar su posición en relación con la decisión provisional adoptada.
Si la institución a la que se haya transmitido la solicitud no determina su posición en el plazo de dos meses a partir de la recepción de la solicitud, será de aplicación la antedicha decisión provisional, y la institución deberá pagar las prestaciones previstas en su legislación e informar a la institución a la que se envió la solicitud de la cuantía de la prestación satisfecha.»
Reglamento n.o 492/2011
16 El artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 492/2011 establece:
«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente a los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2. Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
Derecho austriaco
17 El artículo 4, apartado 1, de la Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (Ley General de la Seguridad Social), de 9 de septiembre de 1955 (BGBl., 189/1955), en su versión aplicable al litigio principal, establece:
«Estarán afiliados (íntegramente) con arreglo a la presente Ley federal, al seguro de enfermedad, al seguro de accidentes y al seguro de pensiones, cuando el empleo de que se trate no esté excluido de la afiliación íntegra con arreglo a los artículos 5 y 6 ni solo confiera una afiliación parcial con arreglo al artículo 7:
[…]
(9) el personal de la cooperación al desarrollo a que se refiere el artículo 2 de la [Bundesgesetz über den Personaleinsatz im Rahmen der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern (Entwicklungshelfergesetz) [Ley relativa al Despliegue de Personal en el marco de la Cooperación al Desarrollo (Ley sobre el Estatuto de los Cooperantes)], de 10 de noviembre de 1983 (BGBl., 574/1983)]».
18 Con arreglo al artículo 13, apartado 1, de la Ley sobre el Estatuto de los Cooperantes, en vigor hasta el 31 de diciembre de 2018 y posteriormente derogado:
«Los miembros del personal y los miembros de su familia que convivan con ellos, siempre que sean ciudadanos austriacos o personas equiparadas a estos por el Derecho de la Unión, serán tratados durante la preparación y la misión, en lo que respecta al derecho a las prestaciones del fondo de compensación de los subsidios familiares y al crédito fiscal por hijo a cargo en virtud del artículo 33, apartado 3, de la [Einkommensteuergesetz 1988 (Ley del Impuesto sobre la Renta de 1988)] en cada una de sus versiones aplicables, como si no residieran de manera permanente en el país de la misión.»
19 El artículo 26, apartados 1 y 2, del Bundesabgabenordnung (Código Federal Tributario), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «BAO»), dispone:
«1. A efectos de las disposiciones tributarias, una persona tendrá su domicilio donde ocupe una vivienda en circunstancias que acrediten que mantendrá y utilizará la vivienda.
2. A efectos de las disposiciones fiscales, una persona tendrá su residencia habitual allí donde resida en circunstancias que acrediten que no reside simplemente de manera temporal en ese lugar o en ese país.
3. Los ciudadanos austriacos empleados por un organismo de Derecho público que tengan su lugar de trabajo en el extranjero (personal expatriado) se asimilarán a las personas que tengan su residencia habitual en los locales de la dirección del servicio. Lo mismo sucederá con su cónyuge, siempre que la pareja viva permanentemente en familia, y con sus hijos menores de edad que formen parte de su familia.»
20 Con arreglo al artículo 1 de la Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (Ley relativa a la Compensación de las Cargas Familiares mediante Prestaciones), de 24 de octubre de 1967 (BGBl., 376/1967), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «FLAG»), las prestaciones previstas se «concederán para compensar las cargas familiares en interés de la familia».
21 En virtud del artículo 2, apartado 1, de la FLAG, las personas que tengan su domicilio o su residencia habitual en territorio austriaco tienen derecho a los subsidios familiares por hijos menores de edad.
22 El artículo 2, apartado 8, de la FLAG establece que las personas solo tendrán derecho a los subsidios familiares si su centro de intereses se encuentra en territorio austriaco. El centro de intereses de una persona se sitúa en el Estado con el que tiene las relaciones personales y económicas más estrechas.
23 En virtud del artículo 5, apartado 3, de la FLAG, los hijos que residan de manera permanente en el extranjero no darán derecho a los subsidios familiares.
24 El artículo 8 de la FLAG regula el importe de los subsidios familiares y establece, en sus apartados 1 a 3, un baremo en función del número de hijos y un baremo en función de su edad. Los subsidios familiares se incrementan periódicamente con arreglo a una resolución del Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional, Austria).
25 El artículo 53 de la FLAG está redactado como sigue:
«(1) En el marco de la presente Ley federal, los nacionales de las Partes del [Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3)] se equipararán, en la medida en que resulte del citado Acuerdo, a los nacionales austriacos. En este contexto, la residencia permanente de un hijo en un Estado del Espacio Económico Europeo debe equipararse, conforme a las disposiciones comunitarias, a la residencia permanente de un hijo en Austria.
[…]
(4) El apartado 1, segunda frase, no se aplicará en relación con el artículo 8a, apartados 1 a 3.
(5) El artículo 26, apartado 3, de la BAO […] se aplicará hasta el 31 de diciembre de 2018 en lo que respecta a las prestaciones contempladas en la presente Ley federal. A partir del 1 de enero de 2019, el artículo 26, apartado 3, de la BAO solo se aplicará a las prestaciones mencionadas en la presente Ley federal para las personas que tengan su lugar de trabajo en el extranjero que ejerzan una actividad por cuenta de un ente territorial.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
26 La demandante en el litigio principal y sus tres hijos, los cuatro nacionales alemanes, tienen su domicilio registrado en Alemania. El cónyuge de la demandante en el litigio principal, padre de los tres hijos, es nacional brasileño y nunca ha tenido domicilio registrado en Alemania.
27 Desde 2002, la demandante en el litigio principal trabaja como cooperante. Entre los años 2013 y 2016, la familia residió alternativamente entre Alemania y Brasil, donde el cónyuge de la demandante en el litigio principal posee bienes inmuebles y donde trabajaba como agricultor.
28 El 6 de septiembre de 2016, la demandante en el litigio principal celebró un contrato de trabajo con una organización no gubernamental austriaca. En virtud de dicho contrato, el lugar de destino de la demandante en el litigio principal se encontraba en Viena (Austria) y los miembros de su familia, así como ella misma, estaban sujetos al régimen de seguridad social de la Wiener Gebietskrankenkasse (Caja Local de Enfermedad de Viena, Austria). Tras seguir un curso preparatorio en Viena entre el 6 de septiembre y el 21 de octubre de 2016, la demandante en el litigio principal comenzó una misión en Uganda el 31 de octubre de 2016. Esta misión, durante la cual su familia la acompañó, se prolongó hasta el 15 de agosto de 2019 y solo se interrumpió, entre el 17 de octubre de 2017 y el 7 de febrero de 2018, debido al nacimiento del tercer hijo de la demandante en el litigio principal. Durante esa interrupción, esta se alojó en las habitaciones puestas a su disposición en el hogar de sus padres en Alemania y percibió una prestación por parto abonada por la Caja Local de Enfermedad de Viena. Entre el 15 de agosto y el 15 de septiembre de 2019, es decir, el último mes antes de la finalización de su contrato de trabajo, la demandante en el litigio principal disfrutó de un período de reintegración en Viena. Durante este período, al igual que durante su curso preparatorio, la demandante en el litigio principal tenía un domicilio en Viena que había sido puesto a su disposición por el empresario en determinadas condiciones, en el sentido de que la demandante en el litigio principal y su familia solo podían utilizarla durante el período de prácticas de formación y el período de reintegración. Durante las misiones en el extranjero de la demandante en el litigio principal, la vivienda en cuestión se ponía a disposición de otros cooperantes. Durante esos períodos, la demandante en el litigio principal y sus hijos y su cónyuge tenían su domicilio principal registrado en Austria.
29 Cuando la demandante en el litigio principal ejercía sus funciones como cooperante, su cónyuge, que le acompañaba en sus misiones en el extranjero, se encargaba de las tareas domésticas. Durante el período en el que se encontraba en misión, la demandante en el litigio principal pasaba sus vacaciones en Alemania, donde tiene cuentas bancarias.
30 Hasta el mes de septiembre de 2016, la demandante en el litigio principal percibió una prestación familiar abonada por la autoridad competente alemana por sus dos primeros hijos. Mediante resolución de esa autoridad de 26 de septiembre de 2016, dicha asignación fue anulada debido a que la República de Austria era competente para las prestaciones familiares, puesto que la demandante en el litigio principal trabajaba en Austria y su esposo no ejercía ninguna actividad profesional en Alemania.
31 El 5 de octubre de 2016, la demandante en el litigio principal presentó una solicitud de subsidio familiar ante la Administración tributaria para sus dos hijos mayores y, el 8 de enero de 2018, una misma solicitud para su tercer hijo. Alegó que su familia no disponía de residencia común en Alemania o en Brasil, ya que todos sus miembros le acompañaban habitualmente en sus lugares de destino durante sus misiones en el extranjero. Cuando la demandante en el litigio principal presentó estas solicitudes, su lugar de destino era Uganda.
32 La Administración tributaria denegó las solicitudes de la demandante en el litigio principal por considerar que no tenía derecho a las prestaciones familiares austriacas, dado que su actividad de cooperante se ejercía en un país tercero. Por consiguiente, estimó que no ejerce una actividad por cuenta ajena en Austria, en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, por lo que no está comprendida en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento. Además, el apartamento de la demandante en el litigio principal en Viena no constituye una «residencia» ni tampoco permite una «estancia» en el sentido del artículo 1, letras j) y k), de dicho Reglamento, lo que, a su juicio, tiene como consecuencia que la República de Austria no sea el Estado miembro de residencia en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra e), del mismo Reglamento. Además, según la Administración tributaria, la demandante en el litigio principal tampoco tiene derecho a las prestaciones familiares en virtud de las disposiciones nacionales.
33 La demandante en el litigio principal interpuso un recurso contra estas resoluciones alegando que la República de Austria es el Estado miembro en el que ejercía una actividad por cuenta ajena en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, ya que, según su contrato de trabajo, Viena era su lugar de destino. Además, afirma que se le dieron sus instrucciones desde Viena y que el curso preparatorio y el mes de reintegración se desarrollaron también en esta ciudad. Asimismo, sostiene que se registró en Viena y que el centro de sus intereses estaba situado allí.
34 En estas circunstancias, el Bundesfinanzgericht (Tribunal Federal Tributario, Austria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004 en el sentido de que comprende una situación en la que una trabajadora por cuenta ajena nacional de un Estado miembro, en el cual tanto ella como sus hijos tienen su residencia, que concierta una relación laboral como cooperante internacional con un empleador domiciliado en otro Estado miembro, con sujeción al régimen de seguro obligatorio establecido por la legislación del Estado del domicilio del empleador, es destinada por el empleador a un país tercero, aunque no inmediatamente después de su contratación, sino tras completar un período de preparación, y posteriormente regresa al Estado del domicilio del empleador para cumplir los períodos de reintegración?
2) ¿Una disposición de un Estado miembro como el artículo 53, apartado 1, de la [FLAG], que entre otras cosas establece un régimen propio para la igualdad de trato con los nacionales, infringe la prohibición de transposición de los reglamentos en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo segundo?
Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta se refieren al supuesto de que la situación de la demandante en el litigio principal esté comprendida en el artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004 y de que el Derecho de la Unión imponga exclusivamente al Estado miembro de residencia la obligación de satisfacer las prestaciones familiares.
3) ¿Debe interpretarse el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrado, para el caso de los trabajadores por cuenta ajena, en el artículo 45 TFUE, apartado 2, y con carácter subsidiario en el artículo 18 TFUE, en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 1, de la [Ley sobre el Estatuto de los Cooperantes] en su versión en vigor hasta el 31 de diciembre de 2018 […], que subordina el derecho a las prestaciones familiares en el Estado miembro que no es competente con arreglo al Derecho de la Unión a la circunstancia de que el cooperante haya tenido el centro de los intereses vitales o su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de la sede del empleador antes de comenzar a trabajar, cuando dicho requisito debe ser cumplido también por los nacionales?
4) ¿Deben interpretarse el artículo 68, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2004 y el artículo 60, apartados 2 y 3, del Reglamento [n.o 987/2009] en el sentido de que la institución del Estado miembro que fue considerado por la demandante en el litigio principal como el Estado de empleo competente con carácter prioritario y en el que se presentó la solicitud de prestaciones familiares, pero cuya legislación no es aplicable ni con carácter prioritario ni de ningún otro modo, [y en el que], aunque existe un derecho a prestaciones familiares en virtud de una norma subsidiaria de la legislación de ese Estado miembro, debe aplicar por analogía las disposiciones relativas a la obligación de traslado de la solicitud, de información al interesado, de adopción de una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables y de abono provisional de las prestaciones en metálico?
5) ¿La obligación de tomar una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables incumbe únicamente a la autoridad recurrida, como la institución en cuestión, o también al tribunal de lo contencioso-administrativo que debe resolver el recurso?
6) ¿En qué momento está obligado el tribunal de lo contencioso-administrativo a tomar una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables?
La séptima cuestión prejudicial se refiere al supuesto de que la situación de la [demandante en el litigio principal] esté comprendida en el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y de que el Derecho de la Unión imponga conjuntamente al Estado miembro de residencia y al Estado de empleo la obligación de satisfacer las prestaciones familiares.
7) ¿Deben interpretarse las expresiones “esta institución trasladará la solicitud”, del artículo 68, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, y “transmitirá la solicitud”, utilizada en el artículo 60 del [Reglamento n.o 987/2009], en el sentido de que dichas disposiciones vinculan a la institución del Estado miembro con competencia prioritaria y a la institución del Estado miembro con competencia no prioritaria de tal modo que ambos Estados miembros deben resolver conjuntamente una (en singular) solicitud de prestaciones familiares, o bien que el pago del complemento diferencial ofrecido en su caso por la institución del Estado miembro cuya legislación es aplicable de manera no prioritaria debe ser solicitado por separado por el solicitante, de manera que este deberá presentar dos solicitudes físicas (formularios) en dos instituciones de dos Estados miembros, que por lógica originarán plazos diferentes?
Las cuestiones octava y novena se refieren al ámbito temporal iniciado el 1 de enero de 2019, cuando Austria, al introducir la indexación del subsidio familiar, […] suprimió la concesión del subsidio familiar para los cooperantes internacionales derogando el artículo 13, apartado 1, de [la Ley sobre el Estatuto de los Cooperantes].
8) ¿Deben interpretarse los artículos 4 TFUE, apartado 4, 45 TFUE, 208 TFUE y 4 TUE, apartado 3, así como los artículos 2, 3, 7 y el título II del Reglamento n.o 883/2004, en el sentido de que en general prohíben que un Estado miembro suprima las prestaciones familiares para los cooperantes internacionales que llevan consigo a los miembros de su familia al destino laboral en el país tercero?
Con carácter subsidiario, novena cuestión prejudicial:
9) ¿Deben interpretarse los artículos 4 TFUE, apartado 4, 45 TFUE, 208 TFUE, 4 TUE, apartado 3, así como los artículos 2, 3, 7 y el título II del Reglamento n.o 883/2004 en el sentido de que, en una situación como la del litigio principal, garantizan a un cooperante internacional que ya ha adquirido el derecho a prestaciones familiares por períodos anteriores una continuidad individual y específica del derecho a las prestaciones familiares durante determinados períodos de tiempo, aunque el Estado miembro haya suprimido las prestaciones familiares para los cooperantes internacionales?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
35 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que ha de considerarse que una trabajadora por cuenta ajena nacional de un Estado miembro del que son residentes ella y sus hijos, que está empleada en virtud de un contrato de trabajo en calidad de cooperante por un empleador que tiene su domicilio social en otro Estado miembro y que, con arreglo a la legislación de ese otro Estado miembro, está sujeta al régimen de seguridad social obligatorio de este, que es destinada a un país tercero no inmediatamente después de su contratación, sino al término de un período de formación en ese otro Estado miembro, y que regresa posteriormente a él para una fase de reintegración, ejerce una actividad por cuenta ajena en este, en el sentido de dicha disposición, o si, de no ser así, la situación de dicha trabajadora está comprendida en el artículo 11, apartado 3, letra e), de ese Reglamento.
36 Para responder a esta cuestión, procede recordar, para empezar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la mera circunstancia de que las actividades de un trabajador se ejerzan fuera del territorio de la Unión no basta para excluir la aplicación de las normas de la Unión sobre la libre circulación de los trabajadores, y en particular del Reglamento n.o 883/2004, siempre que la relación laboral conserve una vinculación suficientemente estrecha con ese territorio (sentencia de 8 de mayo de 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, apartado 22 y jurisprudencia citada).
37 Existe una vinculación suficientemente estrecha entre la relación laboral en cuestión y el territorio de la Unión, en particular, si un ciudadano de la Unión, residente en un Estado miembro, ha sido contratado por una empresa establecida en otro Estado miembro por cuenta de la cual ejerce sus actividades (sentencia de 8 de mayo de 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, apartado 23 y jurisprudencia citada).
38 En el caso de autos, y en vista de los datos que se indican en la petición de decisión prejudicial, procede declarar que existe un vínculo suficientemente estrecho entre la relación laboral controvertida en el litigio principal y el territorio de la Unión, más concretamente, el territorio austriaco. En efecto, el empleador de la demandante en el litigio principal está establecido en Austria y fue en ese Estado miembro donde esta realizó un período de formación antes de su misión a Uganda y un período de reintegración después de ella. Además, el contrato de trabajo se celebró con arreglo al Derecho austriaco, la demandante en el litigio principal está afiliada al régimen de seguridad social austriaco y realiza sus misiones en el marco de la ayuda al desarrollo proporcionada por la República de Austria. Estas consideraciones también son pertinentes a efectos de la aplicación del principio de unicidad de la legislación aplicable enunciado en el artículo 11 del Reglamento n.o 883/2004.
39 A continuación, por lo que respecta, más concretamente, a la cuestión de si debe considerarse que una persona como la demandante en el litigio principal ha ejercido su actividad por cuenta ajena «en un Estado miembro», en el caso de autos la República de Austria, en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, o si está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 3, letra e), de dicho Reglamento, es preciso recordar que esta última disposición reviste el carácter de una norma residual, destinada a aplicarse a todas las personas que se encuentren en una situación que no esté regulada específicamente por otras disposiciones del citado Reglamento, con el fin de establecer un sistema completo de determinación de la legislación aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, apartado 31).
40 Habida cuenta de esta subsidiariedad, procede examinar si el supuesto contemplado en el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 corresponde, en particular, a una situación como la controvertida en el litigio principal, teniendo en cuenta, desde un principio, que los contemplados en las letras b) a d) de dicho apartado 3 no tienen ninguna relación con esa situación.
41 A este respecto, en el presente asunto, si bien parece, a primera vista, que la demandante en el litigio principal no ejerció su actividad «en un Estado miembro», puesto que estaba en misión en Uganda, lo cierto es que de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, antes de su viaje en misión y después de esta, la demandante en el litigio principal trabajó en el territorio austriaco, donde su empleador está establecido, y que incluso disponía en él de una vivienda de servicio. Además, la demandante en el litigio principal, sus hijos y su cónyuge tenían su domicilio principal en Austria durante la vigencia del contrato de trabajo y disfrutaban de la cobertura social de la Caja Local de Enfermedad de Viena.
42 Aun suponiendo que, como alegó la Administración tributaria ante el órgano jurisdiccional remitente, la demandante en el litigio principal hubiera tenido su residencia en el territorio de otro Estado miembro, una situación de esta índole presentaría similitudes con la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia de 29 de junio de 1994, Aldewereld (C‑60/93, EU:C:1994:271), referente a la interpretación del Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO 1971, L 149, p. 2), que fue derogado y sustituido por el Reglamento n.o 883/2004. Este asunto versaba sobre un trabajador de una empresa establecida en un Estado miembro distinto del Estado de residencia del trabajador, que ejercía sus actividades fuera del territorio de la Unión. Pues bien, en el apartado 24 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, en tal situación, «no puede ser aplicable la legislación del Estado miembro de residencia del trabajador, dado que dicha legislación no tiene ninguna vinculación con la relación laboral, contrariamente a la legislación del Estado en el que está establecido el empresario, que, por consiguiente, es la que debe aplicarse».
43 De ello se deduce que, a pesar de que, en la práctica, el trabajo para el que la demandante en el litigio principal fue contratada por su empleador austriaco se efectuaba fuera del territorio de la Unión y de que conservara vínculos en su país de origen, esto es, la República Federal de Alemania, al disponer allí de una vivienda puesta a disposición por sus padres, ha de considerarse que el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que designa la legislación del Estado miembro de su empleador, a saber, la legislación austriaca, como la única a la que debe estar sujeta la demandante, sin que sea necesario recurrir a la norma subsidiaria establecida en la letra e) de dicho apartado 3.
44 En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que ha de considerarse que una trabajadora por cuenta ajena nacional de un Estado miembro del que son residentes ella y sus hijos, que está empleada en virtud de un contrato de trabajo en calidad de cooperante por un empleador que tiene su domicilio social en otro Estado miembro y que, con arreglo a la legislación de ese otro Estado miembro, está sujeta al régimen de seguridad social obligatorio de este, que es destinada a un país tercero no inmediatamente después de su contratación, sino al término de un período de formación en ese otro Estado miembro, y que regresa posteriormente a él para una fase de reintegración, ejerce una actividad por cuenta ajena en este, en el sentido de dicha disposición.
Segunda cuestión prejudicial
45 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 288 TFUE, párrafo segundo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro adopte una normativa nacional cuyo ámbito de aplicación personal es más amplio que el del Reglamento n.o 883/2004 por cuanto establece una equiparación de los nacionales de los Estados Parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo con sus propios nacionales.
46 De la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 288 TFUE, párrafo segundo, se opone a una disposición nacional como el artículo 53, apartado 1, de la FLAG, dado que, como se desprende del apartado 11 de la sentencia de 10 de octubre de 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101), esa disposición nacional puede ocultar a los justiciables el Derecho de la Unión directamente aplicable y, de este modo, comprometer efectivamente el monopolio de interpretación del Derecho de la Unión conferido al Tribunal de Justicia.
47 A este respecto, parece oportuno recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien, en razón de la propia índole de los reglamentos y de su función en el sistema de las fuentes del Derecho de la Unión, sus disposiciones tienen, por regla general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación, algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, apartados 39 y 40 y jurisprudencia citada).
48 Los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza comunitaria y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiera, manteniéndose en todo caso dentro de los límites de sus disposiciones (sentencia de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, apartado 41 y jurisprudencia citada).
49 En el presente asunto, y sin que el Tribunal de Justicia tenga que pronunciarse sobre si una disposición como el artículo 53, apartado 1, de la FLAG se considera o no una medida de aplicación del Reglamento n.o 883/2004, basta con señalar que, en cualquier caso, la aplicabilidad directa de este Reglamento tiene por efecto permitir a los órganos jurisdiccionales nacionales controlar la conformidad de la medida nacional con el contenido de dicho Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali y Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, apartado 34) y, en su caso, abstenerse de aplicar dicha medida para garantizar la primacía del Derecho de la Unión, a saber, en el caso del litigio principal, la del Reglamento n.o 883/2004
50 Por lo tanto, el Derecho de la Unión no se opone a la adopción de una disposición como el artículo 53, apartado 1, de la FLAG, siempre que dicha disposición nacional se interprete de manera conforme con el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y que no se desvirtúe la primacía de este.
51 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 288 TFUE, párrafo segundo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro adopte una normativa nacional cuyo ámbito de aplicación personal es más amplio que el del Reglamento n.o 883/2004 por cuanto establece una equiparación de los nacionales de los Estados Parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo con sus propios nacionales, siempre que dicha normativa se interprete de manera conforme con dicho Reglamento y que no se desvirtúe la primacía de este.
Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
52 Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a las cuestiones tercera y cuarta.
Cuestiones prejudiciales quinta y sexta
53 Mediante sus cuestiones prejudiciales quinta y sexta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la obligación prevista en el artículo 60, apartado 3, del Reglamento n.o 987/2009 de adoptar una decisión provisional en lo que respecta a la legislación nacional aplicable con carácter prioritario incumbe únicamente a la institución nacional competente que conoce de la solicitud de prestaciones familiares o también al órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso en este contexto y, en caso afirmativo, en qué momento debe este adoptar esa decisión.
54 Con carácter preliminar, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede negarse a pronunciarse sobre una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 25 y jurisprudencia citada).
55 En el caso de autos, es preciso señalar que de la petición de decisión prejudicial se desprende que, en el marco del litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente ya ha adoptado una resolución con carácter provisional por la que se ordena a la institución austriaca competente trasladar la solicitud de prestaciones familiares de que se trata en el litigio principal a su homólogo alemán e iniciar un procedimiento de diálogo con este.
56 Esta decisión se basa manifiestamente en una aplicación por analogía del artículo 60, apartado 3, del Reglamento n.o 987/2009, mientras que de la petición de decisión prejudicial se desprende paradójicamente que dicho órgano jurisdiccional considera, por una parte, que no es competente para adoptar tal decisión provisional y, por otra parte, que no existe ninguna disposición aplicable en caso de recurso como el controvertido en el litigio principal.
57 Pues bien, dado que el órgano jurisdiccional remitente ya ha adoptado dicha resolución y que esta puede producir todos sus efectos, aunque solo sea con carácter provisional, la quinta cuestión ha dejado de ser pertinente para la solución del litigio principal y es, por tanto, hipotética.
58 Corrobora esta constatación el hecho de que, como se desprende de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, en el caso de autos la República de Austria debe ser considerada el Estado miembro prioritariamente competente, en virtud del artículo 68, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, para conceder las prestaciones familiares controvertidas en el litigio principal, de modo que las autoridades austriacas no están obligadas a adoptar, sobre la base del artículo 60, apartado 3, del Reglamento n.o 987/2009, una resolución provisional sobre la legislación nacional aplicable con carácter prioritario. En estas circunstancias, la cuestión de si el órgano jurisdiccional remitente debe adoptar dicha resolución «con carácter provisional» en lugar de las autoridades austriacas es de naturaleza hipotética y debe, por tanto, declararse inadmisible.
59 La inadmisibilidad de la quinta cuestión prejudicial implica la inadmisibilidad de la sexta cuestión, ya que esta se basa en la premisa de que la respuesta a la quinta cuestión sea afirmativa
60 Habida cuenta de lo anterior, procede declarar la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales quinta y sexta.
Séptima cuestión prejudicial
61 Mediante su séptima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 68, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y el artículo 60 del Reglamento n.o 987/2009 deben interpretarse en el sentido de que vinculan recíprocamente a la institución del Estado miembro prioritariamente competente y a la institución del Estado miembro competente con carácter subsidiario, de modo que el solicitante de prestaciones familiares solo debe presentar una solicitud ante una de esas dos instituciones y corresponde a continuación a estas dos instituciones tramitar conjuntamente dicha solicitud, o si el solicitante debe presentar dos solicitudes distintas ante cada una de esas dos instituciones.
62 A este respecto, procede señalar que, con arreglo al artículo 68, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2004, cuando se presente una solicitud de prestaciones familiares a la institución competente de un Estado miembro cuya legislación sea aplicable pero sin derecho prioritario con arreglo a los apartados 1 y 2 de dicho artículo, «esta institución trasladará la solicitud sin dilación a la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario; informará de ello al interesado; y, sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento de aplicación en materia de concesión provisional de prestaciones, otorgará, si fuere necesario, el complemento diferencial mencionado en el apartado 2» y «la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario tramitará la solicitud como si le hubiera sido presentada directamente, y tendrá en cuenta la fecha en que se presentó la solicitud a la primera institución como fecha de solicitud ante la institución prioritaria».
63 Por lo tanto, el tenor del artículo 68, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2004 establece en términos claros que, cuando se presente una solicitud de prestaciones familiares ante la institución competente de un Estado miembro cuya legislación no sea prioritaria, esta deberá transmitir la solicitud sin demora a la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea prioritaria y deberá informar de ello al solicitante. En tal supuesto, esta segunda institución está obligada a tramitar la solicitud en cuestión como si se le hubiera presentado directamente en la fecha en que fue presentada ante la primera institución.
64 También se desprende claramente del tenor del artículo 60, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 987/2009 que, si la institución ante la que se haya presentado una solicitud de conformidad con el apartado 1 del mismo artículo concluye que, «con arreglo al artículo 68, apartados 1 y 2, del Reglamento [n.o 883/2004], su legislación es aplicable con carácter prioritario, concederá las prestaciones familiares de conformidad con la legislación que aplica» y que, si considera que su legislación es aplicable pero no es prioritaria, «tomará sin demora una decisión provisional sobre las normas de prioridad aplicables y transmitirá la solicitud, con arreglo al artículo 68, apartado 3, del Reglamento [n.o 883/2004], a la institución del otro Estado miembro, de lo que informará igualmente al solicitante».
65 Por consiguiente, tanto del artículo 68, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 como del artículo 60, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 987/2009 se desprende que el solicitante solo debe presentar una solicitud ante una única institución competente. En función de si se considera competente con carácter prioritario o subsidiario, esta institución tiene la obligación, en el primer caso, de conceder ella misma las prestaciones familiares solicitadas y, en el segundo, de trasladar la solicitud en cuestión a la institución competente del Estado miembro que considere competente con carácter prioritario, con el fin de garantizar la tramitación rápida de la solicitud de prestaciones familiares.
66 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la séptima cuestión prejudicial que el artículo 68, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y el artículo 60, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 987/2009 deben interpretarse en el sentido de que vinculan recíprocamente a la institución del Estado miembro prioritariamente competente y a la institución del Estado miembro competente con carácter subsidiario, de modo que el solicitante de prestaciones familiares solo debe presentar una solicitud ante una de esas instituciones y corresponde a continuación a esas dos instituciones tramitar conjuntamente dicha solicitud.
Cuestiones prejudiciales octava y novena
67 Mediante sus cuestiones prejudiciales octava y novena, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 4 TFUE, apartado 4, 45 TFUE y 208 TFUE, el artículo 4 TUE, apartado 3, así como los artículos 2, 3 y 7 y las disposiciones del título II del Reglamento n.o 883/2004, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro suprima, con carácter general, las prestaciones familiares que hasta entonces concedía a los cooperantes que llevan consigo a los miembros de su familia al país tercero al que son destinados.
68 Para responder a esta cuestión, procede recordar, en lo que respecta al artículo 45 TFUE, por una parte, que todo nacional de la Unión que haya hecho uso del derecho a la libre circulación de trabajadores y que haya ejercido una actividad profesional en otro Estado miembro está comprendido, independientemente de su lugar de residencia y de su nacionalidad, dentro del ámbito de aplicación de esa disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2002, de Groot, C‑385/00, EU:C:2002:750, apartado 76 y jurisprudencia citada).
69 Si bien el artículo 45 TFUE se opone a cualquier medida que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de la libertad fundamental de circulación garantizada por dicho artículo, no otorga a un trabajador que se desplaza a un Estado miembro distinto de su Estado miembro de origen el derecho a reivindicar en el Estado miembro de acogida la misma cobertura social de la que disfrutaba en su Estado miembro de origen con arreglo a la legislación de este último Estado (sentencia de 19 de septiembre de 2019, van den Berg y otros, C‑95/18 y C‑96/18, EU:C:2019:767, apartado 57 y jurisprudencia citada).
70 Por lo que se refiere, por otra parte, al artículo 48 TFUE, que prevé la coordinación de las legislaciones de los Estados miembros y no su armonización, las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro y, por consiguiente, entre los derechos de las personas afiliadas a ellos no se ven afectadas por dicha disposición, y cada Estado miembro sigue siendo competente para determinar en su legislación, respetando el Derecho de la Unión, los requisitos para la concesión de las prestaciones de un régimen de seguridad social (sentencia de 19 de septiembre de 2019, van den Berg y otros, C‑95/18 y C‑96/18, EU:C:2019:767, apartado 59 y jurisprudencia citada).
71 Es preciso añadir que el Reglamento n.o 883/2004 no establece un sistema común de seguridad social, sino que permite la existencia de diversos sistemas nacionales de seguridad social, y que su único objetivo es garantizar la coordinación de tales sistemas para asegurar el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. Así, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros conservan su competencia para organizar sus sistemas de seguridad social (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2020, Bundesagentur für Arbeit, C‑29/19, EU:C:2020:36, apartado 39 y jurisprudencia citada).
72 No obstante, en el ejercicio de dicha competencia, los Estados miembros deberán respetar el Derecho de la Unión y, en concreto, las disposiciones del Tratado FUE sobre la libertad, que se reconoce a todo ciudadano de la Unión, de circular y residir en el territorio de los Estados miembros (sentencia de 23 de enero de 2020, Bundesagentur für Arbeit, C‑29/19, EU:C:2020:36, apartado 41 y jurisprudencia citada).
73 En el caso de autos, procede, por tanto, examinar si la República de Austria ha infringido estas disposiciones al decidir suprimir el derecho a las prestaciones familiares que hasta entonces concedía a los cooperantes que llevan consigo a los miembros de su familia al país tercero al que han sido destinados.
74 A este respecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que esta supresión decidida por el legislador austriaco tiene carácter general y se aplica indistintamente tanto a los beneficiarios nacionales de dicho Estado miembro como a los nacionales de los demás Estados miembros, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
75 Por consiguiente, no parece que dicha supresión, producida a partir del 1 de enero de 2019, dé lugar a una discriminación directa por razón de la nacionalidad.
76 Por lo que respecta a una posible discriminación indirecta por razón de la nacionalidad de los trabajadores afectados, en función del Estado miembro de su residencia o de los miembros de su familia, procede señalar que ni las disposiciones del Reglamento n.o 883/2004, en particular sus artículos 7 y 67, que tienen por objeto impedir que un Estado miembro pueda hacer depender la concesión o la cuantía de las prestaciones familiares de la residencia de los miembros de la familia del trabajador en el Estado miembro que las otorga (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 1995, Imbernon Martínez, C‑321/93, EU:C:1995:306, apartado 21), ni el artículo 45 TFUE establecen que el derecho a la libre circulación de los trabajadores se aplique fuera del territorio de la Unión. Antes al contrario, del tenor claro del artículo 45 TFUE se desprende que la libre circulación de los trabajadores «quedará asegurada […] dentro de la Unión».
77 Por lo tanto, la supresión de las prestaciones familiares para los cooperantes que residan con su familia en un país tercero no puede constituir una discriminación indirecta en el territorio de la Unión si, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, el trato aplicado a estos agentes a partir del 1 de enero de 2019 en materia de prestaciones familiares no difiere en función de que hayan ejercido o no su derecho a la libre circulación al haber abandonado su Estado miembro de origen para instalarse en Austria, sino que depende exclusivamente de si los hijos de los cooperantes en cuestión residen en un país tercero o en otro Estado miembro, incluido en Austria.
78 Esta afirmación no queda desvirtuada por el hecho de que los cooperantes que ya habían adquirido derecho a prestaciones familiares por períodos anteriores hayan perdido este derecho tras la entrada en vigor, el 1 de enero de 2019, de la nueva legislación, puesto que no parece que la pérdida de ese derecho se deba al ejercicio de su derecho a la libre circulación, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
79 A este respecto, procede añadir, por una parte, que no puede extraerse ninguna enseñanza pertinente para responder a estas cuestiones de las sentencias de 12 de junio de 1980, Laterza (733/79, EU:C:1980:156), y de 26 de noviembre de 2009, Slanina (C‑363/08, EU:C:2009:732), dado que los asuntos que dieron lugar a esas sentencias no son comparables, ni jurídicamente ni en cuanto a los hechos, a la situación controvertida en el litigio principal, tal como se describe en la petición de decisión prejudicial. En efecto, en esos asuntos se trataba de modificaciones de derechos adquiridos a raíz del ejercicio, en el territorio de la Unión, del derecho a la libre circulación por parte de un nacional de la Unión. Ahora bien, en el caso de autos, la modificación legislativa afecta a los cooperantes que están en activo y cuyos hijos residen con ellos fuera del territorio de la Unión.
80 Por otra parte, la posibilidad, mencionada por el órgano jurisdiccional remitente, de que la supresión de los subsidios familiares para los cooperantes pueda obstaculizar la libre circulación de los trabajadores y, en su caso, hacerla menos atractiva, e incluso provocar un descenso de la demanda para la profesión de «cooperante», aun cuando deba comprobarse de hecho, no puede dar lugar, en ningún caso, a una situación contraria a los artículos 45 TFUE y 48 TFUE. En efecto, como se desprende de los apartados 71 y 72 de la presente sentencia, estas disposiciones no prevén una armonización de los regímenes de seguridad social de los Estados miembros, ya que estos conservan su competencia para organizar, respetando el Derecho de la Unión, sus sistemas de seguridad social, y el Tratado FUE no garantiza a un trabajador que la extensión de sus actividades a más de un Estado miembro o su traslado a otro Estado miembro sean neutros en materia de seguridad social. Habida cuenta de las disparidades entre las legislaciones de seguridad social de los Estados miembros, la extensión o el traslado pueden, según los casos, ser más o menos ventajosos o desventajosos para el trabajador en el plano de la protección social. De lo anterior se deriva que, aun en el caso de que su aplicación resulte menos favorable, dicha legislación no es contraria a los artículos 45 TFUE y 48 TFUE si no perjudica al trabajador con respecto a quienes ejercen todas sus actividades en el Estado miembro en el que se aplica o con respecto a quienes ya estaban sujetos a ella anteriormente y si no conduce pura y simplemente a un abono de cotizaciones sociales a fondo perdido (sentencia de 14 de marzo de 2019, Vester, C‑134/18, EU:C:2019:212, apartado 32 y jurisprudencia citada).
81 Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a las cuestiones prejudiciales octava y novena que los artículos 45 TFUE y 48 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro suprima, con carácter general, las prestaciones familiares que hasta entonces concedía a los cooperantes que llevan consigo a los miembros de su familia al país tercero al que han sido destinados, siempre que, por una parte, dicha supresión se aplique de manera indiferenciada tanto a los beneficiarios nacionales de ese Estado miembro como a los beneficiarios nacionales de los demás Estados miembros y, por otra, que dicha supresión implique una diferencia de trato entre los cooperantes afectados no en función de que hayan ejercido o no su derecho a la libre circulación antes o después de esta, sino en función de que sus hijos residan con ellos en un Estado miembro o en un país tercero.
Costas
82 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:
1) El artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, debe interpretarse en el sentido de que ha de considerarse que una trabajadora por cuenta ajena nacional de un Estado miembro del que son residentes ella y sus hijos, que está empleada en virtud de un contrato de trabajo en calidad de cooperante por un empleador que tiene su domicilio social en otro Estado miembro y que, con arreglo a la legislación de ese otro Estado miembro, está sujeta al régimen de seguridad social obligatorio de este, que es destinada a un país tercero no inmediatamente después de su contratación, sino al término de un período de formación en ese otro Estado miembro, y que regresa posteriormente a él para una fase de reintegración, ejerce una actividad por cuenta ajena en este, en el sentido de dicha disposición.
2) El artículo 288 TFUE, párrafo segundo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro adopte una normativa nacional cuyo ámbito de aplicación personal es más amplio que el del Reglamento n.o 883/2004 por cuanto establece una equiparación de los nacionales de los Estados Parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992, con sus propios nacionales, siempre que dicha normativa se interprete de manera conforme con dicho Reglamento y que no se desvirtúe la primacía de este.
3) El artículo 68, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y el artículo 60, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento n.o 883/2004, deben interpretarse en el sentido de que vinculan recíprocamente a la institución del Estado miembro prioritariamente competente y a la institución del Estado miembro competente con carácter subsidiario, de modo que el solicitante de prestaciones familiares solo debe presentar una solicitud ante una de esas instituciones y corresponde a continuación a esas dos instituciones tramitar conjuntamente dicha solicitud.
4) Los artículos 45 TFUE y 48 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro suprima, con carácter general, las prestaciones familiares que hasta entonces concedía a los cooperantes que llevan consigo a los miembros de su familia al país tercero al que han sido destinados, siempre que, por una parte, dicha supresión se aplique de manera indiferenciada tanto a los beneficiarios nacionales de ese Estado miembro como a los beneficiarios nacionales de los demás Estados miembros y, por otra, que dicha supresión implique una diferencia de trato entre los cooperantes afectados no en función de que hayan ejercido o no su derecho a la libre circulación antes o después de esta, sino en función de que sus hijos residan con ellos en un Estado miembro o en un país tercero.
Firmas