MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 15. studenoga 2016.(1)
Predmet C-4/16
J. D.
protiv
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi, Poljska))
„Okoliš – Direktiva 2009/28/EZ – Obnovljivi izvori energije – Hidroenergija – Pojam – Energija proizvedena u hidroelektrani koja se nalazi na mjestu ispuštanja otpadnih voda iz drugog postrojenja“
1. Obuhvaća li „energija iz obnovljivih izvora“, u smislu Direktive 2009/28/EZ(2), energiju proizvedenu u hidroelektrani koja se koristi otpadnim vodama što ih ispušta treća osoba koja nije uključena u proizvodnju električne energije? To je ukratko pitanje koje je Sudu postavio sud koji je uputio zahtjev u dvojbi je li taj pojam ograničen na energiju dobivenu iz „prirodnog“ pada površinskih voda.
2. U ovom ću mišljenju braniti stajalište prema kojem i sadržaj Direktive 2009/28 i njezini ciljevi upućuju na to da je nevažno je li kanal kojim protječe voda čiji se pad koristi za proizvodnju električne energije prirodan ili umjetan, pod uvjetom da nije riječ o vodi koja potječe iz crpnih stanica.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 2009/28
3. Prema uvodnoj izjavi 1.:
„[n]adzor nad uporabom energije u Europi i povećana uporaba energije iz obnovljivih izvora te ušteda energije i povećana energetska učinkovitost, važni su dijelovi paketa mjera potrebnih za smanjenje emisije stakleničkih plinova […]. Ti čimbenici imaju i važnu ulogu u poticanju sigurnosti opskrbe energijom, poticanju tehnološkog razvoja i inovacija te osiguranju mogućnosti za zapošljavanje i regionalni razvoj, ponajprije u ruralnim i udaljenim područjima.“
4. U skladu s uvodnom izjavom 30.:
„[p]ri izračunu doprinosa hidroenergije i vjetroenergije za potrebe ove direktive, učinke klimatskih razlika treba uravnotežiti primjenom normalizacijskog pravila. Nadalje, električna energija proizvedena u crpno akumulacijskim uređajima [crpnim hidroelektranama] od vode koja se prethodno crpi naviše [na veću visinu] ne smatra se električnom energijom proizvedenom iz obnovljivih izvora energije.“
5. Na temelju članka 2.:
„[z]a potrebe ove Direktive primjenjuju se definicije Direktive 2003/54/EZ(3)“, pri čemu „(a) ,energija iz obnovljivih izvora’ znači energija iz obnovljivih nefosilnih izvora, tj. vjetroenergija, solarna energija, aerotermalna energija, geotermalna energija, hidrotermalna energija te energija oceana, hidroenergija, biomasa, plin dobiven od otpada, plin dobiven iz uređaja za obradu otpadnih voda i bioplin“.
6. U skladu s člankom 3. stavkom 1.:
„[s]vaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora, izračunat u skladu s člancima 5. do 11., u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020., barem jednak njezinu nacionalnom općem cilju za udio energije iz obnovljivih izvora te godine, kako je naveden u […] Prilogu I. […].“
7. Članak 5. propisuje sljedeće:
„1. Konačna bruto potrošnja energije iz obnovljivih izvora u svakoj državi članici izračunava se kao suma:
(a) konačne bruto potrošnje električne energije iz obnovljivih izvora energije;
[…]
3. Za potrebe stavka 1. točke (a) konačna bruto potrošnja električne energije iz obnovljivih izvora energije izračunava se kao količina električne energije proizvedene u državi članici iz obnovljivih izvora energije, pri čemu nije uključena proizvodnja električne energije u crpno akumulacijskim uređajima [crpnim hidroelektranama] kod kojih se dio vode koji nije potreban crpi na veću visinu.
[…]
Električna energija proizvedena u hidroelektranama i vjetroelektranama uzima se u obzir u skladu s normalizacijskim pravilima navedenim u Prilogu II.
[…]
7. Metodologija i definicije koje se primjenjuju u izračunu udjela energije iz obnovljivih izvora su one iz Uredbe (EZ) br. 1099/2008[(4)] […]“.
2. Direktiva 2003/54
8. Direktiva 2003/54 stavljena je izvan snage Direktivom 2009/72/EZ(5), u čijem se članku 48. upozorava da to stavljanje izvan snage proizvodi učinak od 3. ožujka 2011. i da se upućivanja na direktivu stavljenu izvan snage smatraju upućivanjima na Direktivu 2009/72.
9. U članku 2. točki 30. Direktive 2009/72 „obnovljivi izvori energije“ definiraju se na isti način kao u članku 2. točki 30. Direktive 2003/54, to jest kao: „obnovljivi nefosilni izvori energije (vjetar, sunce, geotermalni izvori, valovi, plima i oseka, energija vode, biomasa, deponijski plin, plin iz postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda i bioplinovi)“.
3. Uredba br. 1099/2008
10. U poglavlju 5. Priloga B Uredbi br. 1099/2008. „hidroenergija“ se definira kao „[p]otencijalna i kinetička energija vode pretvorena u električnu energiju u hidroelektranama“, u što je uključena i energija proizvedena u crpnim hidroelektranama.
B – Nacionalno pravo
1. Ustawa prawo energetyczne (Zakon o energiji)(6)
11. U verziji koja je bila na snazi 6. studenoga 2013., članak 3. je propisivao:
„[z]a potrebe ovog zakona, primjenjuju se sljedeće definicije: […] (20) ,obnovljivi izvor energije’ izvor je u čijem se postupku pretvorbe koriste sljedeće vrste energije: vjetroenergija, sunčevo zračenje; aerotermalna, geotermalna ili hidrotermalna energija; energija valova, morske struje, plima i oseka; riječne struje; biomasa, bioplin dobiven iz otpada i bioplin dobiven odvajanjem ili obradom otpadnih voda ili razgradnjom biljnih i životinjskih ostataka. […]“
12. U verziji koja je na snazi od 4. svibnja 2015., članak 3. točka 20. definira „obnovljivi izvor energije“ upućivanjem na Ustawu o Odnawialnych Źródłach Energii (Zakon o obnovljivim izvorima energije).
2. Ustawa o odnawialnych źródłach energii (Zakon o obnovljivim izvorima energije)(7)
13. Članak 2. propisuje sljedeće:
„[…]
12) ,hidroenergija’: energija proizvedena iz pada kopnenih površinskih voda, osim energije dobivene crpljenjem iz crpnih hidroelektrana i protočnih hidroelektrana s crpnom funkcijom;
[…]
18) ,malo postrojenje’: postrojenje obnovljivog izvora energije s ukupnim kapacitetom proizvodnje električne energije većim od 40 kW i jednakim ili manjim od 200 kW, priključeno na električnu mrežu nazivnog napona manjeg od 110 kV ili s kombiniranom kaloričnom vrijednošću većom od 120 kW i jednakom ili manjom od 600 kW;
[…]
22) ,obnovljivi izvor energije’: obnovljivi nefosilni izvori energije, vjetroenergija, energija sunčeva zračenja, aerotermalna energija, geotermalna energija, hidrotermalna energija, hidroenergija; energija valova, morske struje, plima i oseka; energija iz biomase, bioplina, bioplinskih poljoprivrednih postrojenja i tekućih biogoriva.
[…]“
14. Članak 7. propisuje sljedeće:
„Industrijska aktivnost u sektoru proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije u malim postrojenjima […] regulirana je djelatnost u smislu Ustawa o Swobodzie Działalności Gospodarczej [Zakon o trgovini i industriji] i zahtijeva upis u Registar proizvođača koji obavljaju gospodarsku aktivnost u sektoru malih postrojenja […].“
3. Ustawa prawo wodne (Zakon o vodama)(8)
15. Članak 5. stavak 3. određuje:
„Kopnene površinske vode dijele se na:
1) tekuće vode, koje uključuju:
a) prirodne tokove vode, kanale i izvore iz kojih voda potječe;
b) vodu u jezerima i drugim prirodnim bazenima sa stalnim ili povremenim pritjecanjem ili otjecanjem površinskih voda;
c) vodu u umjetnim bazenima smještenima u tekućim vodama;
2) stajaće vode, koje uključuju vodu u jezerima i drugim prirodnim vodenim bazenima koji nisu izravno i prirodno povezani s tekućim površinskim vodama.
[…]“
II – Činjenice
16. J. D. je poduzetnik koji se od 20. studenoga 2004. do 20. studenoga 2014. koristio koncesijom za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora. Koncesija je konkretno obuhvaćala dvije termoelektrane na bioplin i jednu malu hidroelektranu (s kapacitetom od 0,160 MW) koja se nalazi na području ispuštanja otpadnih voda iz drugog postrojenja (PKN Orlen SA) koje nije uključeno u proizvodnju električne energije.
17. Kada je zatraženo produljenje koncesije, potonja je odlukom Prezes Urzędu Regulacji Energetyk (predstojnik poljskog Ureda za regulaciju energetskog sektora; u daljnjem tekstu: predstojnik ERO-a) od 6. studenoga 2013. uskraćena spomenutoj hidroelektrani uz obrazloženje da se „samo za hidroelektrane koje se koriste energijom valova, morskih struja, plime i oseke i riječnih struja može smatrati da proizvode energiju iz obnovljivih izvora“(9).
18. Presudom od 5. studenoga 2014. Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud, Varšava) potvrdio je odluku predsjednika ERO-a, upućujući na definiciju obnovljivih izvora energije iz članka 3. točke 20. Zakona o energiji u verziji važećoj na dan donošenja pobijane odluke.
19. J. D. se na prvostupanjsku presudu žalio Sądu Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud, Varšava). U prilog svojem zahtjevu pozvao se na neusklađenost članka 3. točke 20. Zakona o energiji s Direktivom 2009/28.
20. U tim okolnostima, Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi) postavio je prethodno pitanje.
III – Prethodno pitanje
21. Tekst prethodnog pitanja od 4. siječnja 2016. glasi kako slijedi:
„Treba li pod pojmom hidroenergije kao energije iz obnovljivih izvora, sadržanim u članku 2. točki (a) u vezi s člankom 5. stavkom 3. i uvodnom izjavom 30. Direktive 2009/28 […] razumjeti isključivo energiju proizvedenu u hidroelektrani koja koristi pad kopnenih površinskih voda, uključujući pad rijeka, ili i energiju proizvedenu u hidroelektrani (koja nije crpna hidroelektrana ni protočna hidroelektrana s crpnom funkcijom) koja se nalazi na mjestu ispuštanja industrijskih otpadnih voda drugog pogona?“
IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
22. J. D., poljska i talijanska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja. U skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika, Sud je odlučio da se javna rasprava neće održati.
23. J. D. tvrdi da je prema Direktivi 2009/28 jedina energija proizvedena u hidroelektranama koja se ne smatra energijom iz obnovljivih izvora ona koja potječe iz crpnih hidroelektrana. Prema njegovu mišljenju, Direktiva 2009/28 dopušta da se kao energija iz obnovljivih izvora kvalificira ona dobivena iskorištavanjem voda koje treća osoba nakon uporabe ispušta na veću visinu.
24. Poljska vlada tvrdi da pojmovi „energije iz obnovljivih izvora“ (članak 2. točka (a) Direktive 2009/28) i „izvora obnovljive energije“ (članak 2. točka 30. Direktive 2009/72) upućuju na nefosilne izvore energije koje obilježava to da se u relativno kratkom razdoblju prirodno obnavljaju bez čovjekove intervencije ili se ne iscrpljuju, a čijim se korištenjem pridonosi ostvarivanju koristi za okoliš utvrđenih Direktivom 2009/28.
25. Slijedom navedenoga poljska vlada smatra da se pojam „hidroenergije proizvedene iz obnovljivih izvora“ odnosi na onu koja je rezultat prirodnog pada kopnenih površinskih voda, uključujući rijeke.
26. Nadalje, poljska vlada ističe da Direktiva 2009/28 isključuje mogućnost da se električna energija proizvedena u crpnim hidroelektranama smatra energijom iz obnovljivih izvora. Ona iz toga zaključuje da se aktivnost hidroelektrana koje se, iako nisu crpne, koriste vodom koju crpe druga postrojenja na veću visinu, ne temelji na iskorištavanju obnovljivih izvora energije koji se u okolišu pojavljuju prirodno.
27. Talijanska vlada smatra da u pojam „energije iz obnovljivih izvora“ valja uključiti energiju proizvedenu korištenjem gravitacijskog pada vode u umjetne sustave, pod uvjetom da su ti sustavi uspostavljeni u gospodarske svrhe nepovezane s proizvodnjom električne energije.
28. Prema mišljenju talijanske vlade uvodna izjava 30. Direktive 2009/28 razlikuje dvije situacije: s jedne strane, hidroenergiju koja je rezultat korištenja umjetnim padom vode izazvanim upravo u tu svrhu i, s druge strane, energiju proizvedenu korištenjem umjetnim padom vode stvorenim u svrhe koje nisu proizvodnja energije. U prvom slučaju nije moguće govoriti o „energiji iz obnovljivih izvora“ jer je, imajući u vidu da crpljenje zahtijeva drugu vrstu energije, krajnji omjer korištene i dobivene energije gotovo ravan nuli, što isključuje korist za okoliš. Suprotno tomu, u drugom slučaju, poseže se za postojećim sustavima i infrastrukturom, što povećava korist za okoliš i optimizira financijska ulaganja.
29. Nadalje, talijanska vlada tvrdi da, s obzirom na to da Direktiva 2009/28 iz pojma „električne energije dobivene iz obnovljive hidroenergije“ isključuje samo električnu energiju proizvedenu crpljenjem vode, iznimka ne obuhvaća slučajeve u kojima se električna energija proizvodi korištenjem voda također ispuštenih na umjetan način, ali u gospodarske svrhe različite od proizvodnje električne energije.
30. Komisija upozorava da u uvjetima nepostojanja pojma hidroenergije u tekstu Direktive 2009/28 treba uputiti na definiciju električne energije dobivene iz hidroelektrana u točki 5.1.1. Priloga B Uredbi br. 1099/2008., na koju se poziva članak 5. stavak 7. Direktive 2009/28.
31. Oslanjajući se na tu definiciju i na metodu izračuna konačne bruto potrošnje električne energije dobivene iz obnovljivih izvora energije (članak 5. stavak 3. spomenute direktive), Komisija dodaje da je za Unijina zakonodavca „električna energija iz obnovljivih izvora“ ona proizvedena u hidroelektrani pretvaranjem potencijalne ili kinetičke energije vode, osim energije dobivene u crpnim hidroelektranama crpljenjem vode na veću visinu. Naposljetku Komisija napominje da zakonodavac nije razlikovao vrste korištene vode, to jest prema tome je li riječ o umjetnim ili prirodnim tokovima.
V – Ocjena
32. U ovom prethodnom postupku nije riječ o tome da se odredi koji su to in abstracto, „obnovljivi izvori“ i u kojim uvjetima treba smatrati da se hidroenergija proizvodi iz tih izvora. Pitanje koje je uputio Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi) mnogo je konkretnije, jer taj sud želi znati može li se „energijom iz obnovljivih izvora“ u smislu Direktive 2009/28 smatrati jedna vrlo specifična vrsta hidroenergije: ona proizvedena u maloj hidroelektrani iskorištavanjem vode koja se ispušta iz drugog postrojenja, a ranije je korištena za vlastite potrebe nepovezane s proizvodnjom električne energije.
33. Želio sam istaknuti pojam iz Direktive 2009/28 jer je vrlo lako zalutati u područje općih pojmova koji nisu pravne prirode, zaboravljajući da se rasprave koje se vode pred sudovima, pa tako i pred Sudom, tiču pravnih kategorija.
34. Napominjem to zato što mi se čini da se u ovom slučaju ne može osloniti na unaprijed utvrđeni pojam „obnovljivih izvora energije“, pod kojim razumijevamo izvore koji se prirodno obnavljaju bez čovjekove intervencije, kao što to napominje poljska vlada(10). Oslanjanje na takav unaprijed utvrđeni pojam neizbježno komplicira mogućnost da se „energijom iz obnovljivih izvora“ kvalificira, primjerice, ona proizvedena iskorištavanjem umjetnih vodenih tokova.
35. Suprotno tomu, jedini pojam koji je ovdje važan jest onaj iz Direktive 2009/28 koji za potrebe njezine primjene „energiju iz obnovljivih izvora“ definira kao „energiju iz obnovljivih nefosilnih izvora“ (članak 2. točka (a))(11). Ta odredba ne definira pojam „obnovljivih nefosilnih izvora“, ali precizno nabraja koji su to izvori: „vjetroenergija, solarna energija, aerotermalna energija, geotermalna energija, hidrotermalna energija te energija oceana, hidroenergija, biomasa, plin dobiven od otpada, plin dobiven iz uređaja za obradu otpadnih voda i bioplin“. Ukratko, u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2009/28, govoriti o „obnovljivim nefosilnim izvorima“ znači upućivati na izvore koji se u nastavku spominju, zbog čega se i upotrebljava izraz „to jest“(12).
36. Prema tome, štogod u drugim znanstvenim područjima predstavljala energija iz obnovljivih izvora i bez obzira na to je li njezina definicija kao „energije iz obnovljivih nefosilnih izvora“ u tim područjima pravilna, nema dvojbe da u pravnom području – konkretno, u tekstu Direktive 2009/28 – energija iz obnovljivih nefosilnih izvora uključuje hidroenergiju. U skladu s Uredbom br. 1099/2008(13) ta vrsta energije se, sa statističkog gledišta, definira kao „[p]otencijalna i kinetička energija vode pretvorena u električnu energiju u hidroelektranama“, u što je uključena i energija proizvedena u crpnim hidroelektranama.
37. U tim okolnostima, svaku „hidroenergiju“ načelno treba, za potrebe primjene Direktive 2009/28, svrstati u „energiju iz obnovljivih izvora“, bez obzira na to je li ona rezultat iskorištavanja pada umjetnih voda ili prirodnih tokova vode(14). Prema tome, nacionalno zakonodavstvo koje provodi razlikovanje između prirodnih i umjetnih tokova vode koji služe za proizvodnju električne energije kao kriterij svrstavanja potonje u energiju iz obnovljivih izvora, nije usklađeno s Direktivom 2009/28.
38. Jedina iznimka od tog pravila izričito je predviđena u samoj Direktivi 2009/28, u čijoj se uvodnoj izjavi 30. navodi da se „električna energija proizvedena u crpno akumulacijskim uređajima [crpnim hidroelektranama] od vode koja se prethodno crpi naviše [na veću visinu] ne smatra […] električnom energijom proizvedenom iz obnovljivih izvora energije“. U suglasju s navedenim, članak 5. stavak 3. Direktive 2009/28 propisuje da se električna energija proizvedena na taj način ne uzima u obzir pri izračunu konačne bruto potrošnje energije iz obnovljivih izvora.
39. Iz informacija dostupnih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku(15) mala hidroelektrana koja je predmet glavnog postupka „nije crpna hidroelektrana ili protočna hidroelektrana s crpnom funkcijom(16)“. Ako je doista tako (što u konačnici mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev), ona ne ulazi u područje primjene uvodne izjave 30. i članka 5. stavka 3. Direktive 2009/28 pa se hidroenergija koju proizvodi može smatrati „proizvedenom iz obnovljivih izvora“.
40. Iznimka predviđena u Direktivi 2009/28 u pogledu crpnih hidroelektrana plod je odluke zakonodavca koji se, unatoč tomu što je u drugom pravnom tekstu(17) (nedvojbeno u statističke svrhe) priznao da se u takvom sustavu generira „hidroenergija“, odlučio za to da ospori da je riječ o električnoj energiji iz obnovljivih izvora. Kakvi god bili razlozi za takvu odluku u području energetske politike(18) izuzeće glede crpnih hidroelektrana sadržano u Direktivi 2009/28 ne ostavlja mjesta sumnji. Ali, ponavljam, ono se ne primjenjuje na predmetnu hidroelektranu.
41. Iz informacija dostupnih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se sporna hidroelektrana koristi otpadnim vodama koje je ispustila treća osoba, neovisno o aktivnosti postrojenja i potpuno nepovezano s proizvodnjom električne energije. Prema tome, nije riječ o crpnoj hidroelektrani (u smislu koji je ranije pojašnjen) nego o centrali koja se za proizvodnju električne energije koristi vodom koja bi u protivnom otekla bez naknadnog gospodarskog iskorištavanja ili koristi za okoliš.
42. Prema tome, centrala o kojoj je riječ u glavnom postupku koristi se otpadnim vodama koje ne bi imale drugu svrhu osim ispuštanja tako da je njezino dodatno korištenje u proizvodnji električne energije korisno za okoliš. Štoviše, može se reći da tim postupkom proizvodnja „čiste“ električne energije na određeni način kompenzira štetu koja može biti nanesena okolišu bilo načinom na koji je voda izvorno dobivena bilo izgradnjom umjetnog korita kojim voda protječe.
43. Ako usto, kako to napominje Komisija(19), voda korištenja u hidroelektrani potječe od poduzetnika koji se bavi obradom otpadnih voda, tako proizvedenom električnom energijom zatvara se „pozitivan“ ciklus sanacije okoliša: ne samo da se aktivnošću tog poduzetnika pročišćavaju otpadne vode, nego se stvara i višak vode koji omogućuje proizvodnju električne energije bez potrebe korištenja drugim izvorima koji ispuštaju stakleničke plinove.
44. Ukratko, u svjetlu teksta članka 2. točke (a) i članka 5. stavka 3. Direktive 2009/28, te ciljeva potonje, smatram da sudu koji je uputio zahtjev treba odgovoriti tako da pojam hidroenergije kao energije iz obnovljivih izvora uključuje energiju proizvedenu u hidroelektranama koje se koriste otpadnim vodama što ih ispušta treća osoba, neovisno o aktivnosti postrojenja i potpuno nepovezano s proizvodnjom električne energije.
VI – Zaključak
45. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi, Poljska) odgovori na sljedeći način:
„Pojam hidroenergije kao energije iz obnovljivih izvora, sadržan u članku 2. točki (a) u vezi s člankom 5. stavkom 3. i uvodnom izjavom 30. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ treba tumačiti na način da obuhvaća energiju proizvedenu u hidroelektranama koje se koriste otpadnim vodama što ih ispušta treća osoba, neovisna o aktivnosti postrojenja i potpuno nepovezana s proizvodnjom električne energije.“