Asuntos acumulados T‑427/04 y T‑17/05
República Francesa y France Télécom SA
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Régimen de sujeción de France Télécom al impuesto sobre actividades económicas durante los años 1994 a 2002 — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su recuperación — Ventaja — Prescripción — Confianza legítima — Seguridad jurídica — Vicios sustanciales de forma — Colegialidad — Derechos de defensa y derechos procedimentales de los terceros interesados»
Sumario de la sentencia
1. Comisión — Principio de colegialidad — Alcance — Posibilidad de que la Comisión habilite a uno de sus miembros para adoptar determinadas categorías de actos de administración y de gestión
(Arts. 219 CE y 253 CE)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo
(Art. 88 CE, aps. 2 y 3)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones
(Art. 88 CE, ap. 2)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Régimen tributario particular de una empresa
(Art. 87 CE, ap. 1)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión
(Art. 87 CE)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Excepción al régimen fiscal general — Justificación basada en la naturaleza y en la estructura del sistema — Carga de la prueba
(Art. 87 CE, ap. 1)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda concedida sin respetar las normas de procedimiento del artículo 88 CE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Protección — Requisitos y límites
[Arts. 87 CE, ap. 1 y 88; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 14]
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común y se ordena su devolución — Posibilidad de que la Comisión deje a las autoridades nacionales el cálculo del importe exacto que debe devolverse
(Art. 88 CE, ap. 2)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Prescripción decenal del artículo 15 del Reglamento (CE) nº 659/1999 — Inicio del cómputo del plazo de prescripción
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 15]
1. En virtud del artículo 219 CE, los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros. El principio de colegialidad así establecido se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión en cuanto a la participación en la adopción de decisiones e implica, en particular, por un parte, que se delibere colectivamente sobre las decisiones y, por otra, que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas.
A pesar de que la Comisión puede habilitar a uno de sus miembros para que adopte determinadas categorías de actos de administración y de gestión sin que por ello se infrinja el principio de colegialidad, las decisiones mediante las que la Comisión se pronuncia sobre la existencia de una ayuda de Estado, la compatibilidad de la misma con el mercado común y la necesidad de ordenar su recuperación implican un examen de cuestiones fácticas y jurídicas complejas y no pueden, en principio, calificarse de actos de administración y de gestión. De ello se desprende que la parte dispositiva y la motivación de las decisiones de este tipo, que deben ser motivadas con arreglo al artículo 253 CE, constituyen un todo indivisible y corresponde únicamente al Colegio de Comisarios, en virtud del principio de colegialidad, adoptar a la vez la una y la otra. Por tanto, corresponde, en principio, al Colegio de Comisarios adoptar la versión definitiva de las decisiones que se pronuncian sobre la existencia de ayudas de Estado y sobre la compatibilidad de las mismas con el mercado común. Tras esta adopción, sólo las adaptaciones puramente ortográficas o gramaticales pueden ser introducidas todavía en el texto de la decisión, ya que cualquier otra modificación es competencia exclusiva de este último.
Sin embargo, no puede excluirse que el Colegio de Comisarios encargue a uno o varios de sus miembros la adopción del texto definitivo de una decisión cuyo contenido ha definido durante sus deliberaciones. Cuando el Colegio de Comisarios hace uso de esta facultad, corresponde al juez comunitario a quien se plantea la cuestión de la regularidad del ejercicio de dicha habilitación verificar si puede considerarse que el Colegio de Comisarios ha adoptado la decisión de que se trate en todos sus extremos de hecho y de Derecho.
(véanse los apartados 116 a 119)
2. El respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario. Este principio exige que, en el procedimiento administrativo, se ofrezca a la persona contra la cual la Comisión ha incoado un procedimiento administrativo la posibilidad de manifestar adecuadamente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos y circunstancias alegados y sobre los documentos utilizados por la Comisión en apoyo de su alegación sobre la existencia de una infracción del Derecho comunitario.
En materia de ayudas de Estado, la Comisión no está obligada a presentar un análisis detallado sobre la medida en cuestión en la comunicación de incoación del procedimiento de investigación formal. Sin embargo, sí es necesario que la Comisión defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para permitir al Estado miembro contra el que se ha incoado el procedimiento pronunciarse sobre todos los elementos jurídicos y fácticos que constituyen los motivos de la decisión final mediante la que la Comisión se pronuncia sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado común.
En consecuencia, el mero hecho de que, en la Decisión impugnada, la Comisión cambió de análisis en cuanto a la naturaleza de la medida estatal controvertida tan sólo vulnerará el derecho de defensa del Estado miembro de que se trata si las indicaciones contenidas en la decisión de incoación o aportadas posteriormente con ocasión del debate contradictorio durante el procedimiento administrativo no permitieron a las autoridades nacionales debatir eficazmente sobre todos los elementos de hecho y de Derecho recogidos en la Decisión impugnada. Sin embargo, las diferencias entre la Decisión impugnada y la decisión de incoación, derivadas del hecho de que la Comisión ha acogido, en todo o en parte, las alegaciones formuladas por dicho Estado miembro, no vulneran el derecho de defensa del mismo.
(véanse los apartados 136 a 138)
3. En el marco del procedimiento administrativo en materia de ayudas estatales, las empresas beneficiarias de las ayudas sólo tienen la consideración de interesados en el procedimiento. De ello se desprende que las empresas beneficiarias de una ayuda, lejos de poder ampararse en el derecho de defensa reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto.
Por otro lado, si bien la Comisión no está obligada a presentar un análisis detallado sobre la ayuda en cuestión en la comunicación de incoación del procedimiento, establecida en el artículo 88 CE, apartado 2, es necesario, sin embargo, que defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones. No obstante, el Derecho de información de los interesados no va más allá del de ser oído por la Comisión. En particular, no se extiende al derecho general a manifestarse sobre todos los aspectos potencialmente determinantes suscitados con ocasión del procedimiento de investigación formal.
(véanse los apartados 146 a 149)
4. El concepto de ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, incluye toda medida que exima a una empresa de una carga que de otro modo habría soportado. En efecto, el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos. Así pues, una medida, mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención fiscal que, si bien no supone una transferencia de fondos estatales, sitúa a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que la de los demás contribuyentes constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Cuando la Comisión examina una medida que puede constituir una ayuda de Estado debe tomar en consideración todos los efectos de la misma para el beneficiario potencial, y, en particular, deducir, dado el caso, las cargas específicas que pesan sobre la ventaja. Sin embargo, el mero hecho de que una medida determinada de exención se compense, desde el punto de vista del beneficiario, mediante la agravación de una carga específica distinta y sin relación con la primera no libera a la primera de la calificación de ayuda de Estado.
Así pues, determinar si un excedente de tributación pagado por una empresa durante un período determinado debido a una contribución a tanto alzado, compensa la diferencia de imposición favorable de que dicha empresa se benefició durante otro período, depende del análisis de las características objetivas de dicha contribución a tanto alzado y, en su caso, de la cuestión de si puede considerarse que se trata de una carga inherente a la ventaja resultante para al empresa en cuestión de la sujeción al régimen tributario particular.
(véanse los apartados 195, 196 y 206 a 208)
5. La legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado se examina en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó. En consecuencia, la empresa beneficiaria de una ayuda no puede alegar ante el juez que los datos en los que se basó la Comisión en la Decisión impugnada no guardaban relación con la realidad, cuando ésta se basó en las cifras que le había comunicado el Estado miembro durante el procedimiento administrativo.
(véanse los apartados 219 y 224)
6. A efectos de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, procede examinar si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a determinadas empresas o producciones en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión. Sin embargo, el concepto de ayuda de Estado no se refiere a las medidas estatales que establecen una diferenciación entre empresas y que, en consecuencia, son a priori selectivas, cuando esta diferenciación resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema de cargas en el que se inscriben.
La carga de la prueba de la existencia de una justificación basada en la naturaleza y en la estructura de dicho sistema corresponde, en principio, al Estado miembro. De ello se desprende que la empresa que se ha beneficiado de la medida estatal no puede invocar en apoyo de sus alegaciones, en el marco de un recurso de anulación, elementos fácticos que la Comisión no conocía en el momento de adoptar la Decisión impugnada.
(véanse los apartados 228, 229 y 232)
7. Del principio de protección de la confianza legítima, especialmente aplicable al control de las ayudas de Estado en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, resulta que puede invocarse la protección de la confianza legítima del beneficiario de una ayuda de Estado, siempre que éste disponga de garantías suficientemente precisas, resultantes de una acción positiva de la Comisión, que le permitan considerar que una medida no constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Sin embargo, a falta de un pronunciamiento expreso de la Comisión sobre una medida que se le ha notificado, el silencio guardado por la institución no puede oponerse a la recuperación de la ayuda de Estado sobre la base del principio de protección de la confianza legítima de la empresa beneficiaria de la misma.
Sin embargo, habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas de Estado realizado por la Comisión en virtud del artículo 88 CE, en principio, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo podrán tener una confianza legítima en la regularidad de una ayuda si ésta se ha concedido con arreglo al procedimiento establecido en dicho artículo. En efecto, un operador económico diligente debe normalmente poder comprobar que se ha respetado dicho procedimiento. En consecuencia, igualmente, un Estado miembro cuyas autoridades hayan acordado una ayuda incumpliendo las normas de procedimiento establecidas en el artículo 88 CE no pueden invocar la confianza legítima de los beneficiarios para eludir la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una decisión de la Comisión que le ordene recuperar la ayuda.
Sin embargo, no puede excluirse la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda ilegal invoque circunstancias excepcionales que hayan podido legítimamente fundamentar su confianza en la legalidad de dicha ayuda, y de que se oponga, por consiguiente, a su devolución, siempre que demuestre la existencia de las mismas.
Por otro lado, la notificación de una medida estatal capaz de procurar una ventaja a una empresa es el medio, establecido por el Tratado, que permite a los Estados miembros comprobar que no conceden una ayuda ilegal y a las empresas que no se benefician de tal ayuda. Pues bien, dado que un régimen tributario particular constituye una modalidad de sujeción al impuesto sobre actividades económicas derogatoria del Derecho común y relativa a dos empresas, no puede excluirse a priori que se trate de una ayuda de Estado. A este respecto, a falta de circunstancias excepcionales, cuando se ejecuta una ayuda sin notificación previa a la Comisión, de manera que es ilegal en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, el beneficiario de la ayuda no puede, en ese momento, tener una confianza legítima en la regularidad de la concesión de la misma.
(véanse los apartados 261 a 263, 270 y 276)
8. La Comisión no está obligada a indicar en la decisión mediante la que ordena la recuperación de una ayuda de Estado ilegal, el importe preciso que se debe restituir. En efecto, las exigencias del Derecho comunitario en la materia se limitan a que, por un lado, la recuperación de las ayudas concedidas ilegalmente consiga restablecer la situación anterior y, por otro lado, dicha devolución se efectúe según los procedimientos establecidos en el Derecho nacional, sin que la aplicación de las disposiciones de este último pueda menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario. Por tanto, basta que el cálculo del importe de la ayuda que se debe recuperar pueda realizarse sin excesiva dificultad a la luz de las indicaciones que figuran en la decisión. Así, la Comisión puede limitarse a declarar la obligación de devolver la ayuda de que se trate y dejar a las autoridades nacionales el cálculo del importe preciso de la ayuda que debe devolverse, en particular, cuando dicho cálculo requiera tomar en consideración regímenes impositivos o de seguridad social establecidos en la legislación nacional aplicable.
(véanse los apartados 297 a 299)
9. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de una ayuda ilegal estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años. Del artículo 15, apartado 2, del dicho Reglamento, resulta que el punto de partida del plazo de prescripción es la fecha en la puede considerarse que se concedió la ayuda cuya recuperación se ordena, es decir, cuando la concesión de la ayuda depende de la adopción de actos jurídicos vinculantes, la fecha de adopción de dichos actos.
Pues bien, no puede considerarse, en los casos en los que un acto jurídico establece un régimen tributario particular aplicable en el futuro, que el plazo de prescripción empieza a correr en la fecha de adopción de dicho acto, fecha en la que es imposible determinar con certidumbre si dicho régimen particular confiere una ventaja capaz de constituir una ayuda de Estado. Sin embargo, si procede tener en cuenta la fecha en la que se concedió efectivamente la primera ventaja. Tal es el caso de una ayuda que no está constituida por disposiciones fiscales particulares aplicables al beneficiario, sino por una diferencia de tributación que representa la diferencia entre el importe de las cuotas del impuesto sobre actividades económicas que debería haber pagado de estar sujeto a la tributación de Derecho común y el que se le reclamó efectivamente en virtud de las disposiciones tributarias particulares a que estaba sujeto.
(véanse los apartados 318, 320, 322 y 324)