Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NICHOLAS EMILIOU

14 päivänä maaliskuuta 2024 (1)

Asia C‑147/23

Euroopan komissio

vastaan

Puolan tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu – Direktiivi (EU) 2019/1937 – Tämän direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Taloudelliset seuraamukset – Uhkasakko – Kiinteämääräinen hyvitys – Laskentamenetelmä, jota komissio soveltaa, kun se tekee taloudellisista seuraamuksista ehdotuksen unionin tuomioistuimelle – Rikkomisen vakavuutta ilmaiseva kerroin – Jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä – Kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen – Jäsenvaltion maksukyky – Kerroin n – Jäsenvaltion asukasluvun huomioon ottaminen

I       Johdanto

1.        Kun auton kuljettaja saa ylinopeussakon, hän todennäköisesti olettaa, että tämän sakon määrä kuvastaa rikkomuksen vakavuutta ja on siten oikeassa suhteessa niiden kilometrien määrään tunnissa, joilla hän ylitti nopeusrajoituksen. Toisenlaisessa tilanteessa yritys, jolle määrätään seuraamusmaksu Euroopan unionin kilpailusääntöjen tai henkilötietojen suojaa koskevien sääntöjen rikkomisen vuoksi, todennäköisesti olettaa (kuten unionin oikeudessa edellytetään),(2) että tällaisen maksun määrässä huomioidaan muun muassa rikkomisen vakavuus ja kesto sekä kyseisen yrityksen kyky maksaa tämä maksu kokonaisliikevaihtonsa perusteella. Näiden kahden esimerkin kuljettaja tai yritys eivät kuitenkaan voisi kumpikaan kuvitella, että sakon tai maksun määrä nouse siksi, että kuljettajan kotitalouteen kuuluvien henkilöiden määrä tai yrityksen palveluksessa olevien henkilöiden määrä on rikkomisen hetkellä suurempi kuin keskimääräisellä kuljettajalla tai toisella yrityksellä.

2.        Olisiko noudatettava erilaista logiikkaa, kun jäsenvaltiolle, joka on jättänyt ilmoittamatta Euroopan komissiolle toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, määrätään taloudellisia seuraamuksia? Voiko näiden seuraamusten määrä riippua jäsenvaltion asukasluvusta?

3.        Tämä on pohjimmiltaan yksi käsiteltävässä asiassa esille tulevista keskeisistä kysymyksistä.

4.        Tämä kysymys tulee esiin erityisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jonka komissio on aloittanut SEUT 258 artiklan nojalla Puolan tasavaltaa vastaan sillä perusteella, ettei se toteuttanut toimenpiteitä, jotka olivat tarpeen unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta annetun direktiivin (EU) 2019/1937(3) (väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi) saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, eikä ilmoittanut niistä komissiolle. Puolan tasavalta ei kiistä tätä laiminlyöntiä. Se kuitenkin arvostelee taloudellisten seuraamusten määrää, josta komissio on tehnyt ehdotuksen unionin tuomioistuimelle. Se kyseenalaistaa tältä osin kaksi seikkaa komission soveltamissa laskentamenetelmissä. Sen mukaan toinen näistä seikoista johtaa järjestelmällisesti korkeampiin taloudellisiin seuraamuksiin Puolan kaltaisille jäsenvaltioille, joiden asukasluku on suurempi kuin muilla jäsenvaltioilla.

5.        Unionin tuomioistuinta pyydetään tässä yhteydessä tulkitsemaan SEUT 260 artiklan 3 kohtaa, jonka ensimmäisen virkkeen mukaan komissio voi ilmoittaa soveltuvaksi katsomansa taloudellisten seuraamusten määrän aloittaessaan SEUT 258 artiklan mukaisen menettelyn jäsenvaltiota vastaan, koska tämä jäsenvaltio on jättänyt ilmoittamatta toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetun direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

1.     Väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi

6.        Väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 17 päivänä joulukuuta 2021.

2.      Edellä olevasta 1 kohdasta poiketen niiden yksityisen sektorin oikeushenkilöiden osalta, joissa on 50–249 työntekijää, jäsenvaltioiden on saatettava voimaan ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka ovat tarpeen 8 artiklan 3 kohdan mukaisen sisäisen kanavan käyttöönottoa koskevan velvoitteen noudattamiseksi, viimeistään 17 päivänä joulukuuta 2023.

3.      Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa jäsenvaltioiden antamissa säännöksissä ja määräyksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”

2.     Vuoden 2023 tiedonanto(4)

7.        Vuoden 2023 tiedonanto sisältää laskentamenetelmät, joita komissio soveltaa, kun se ehdottaa, että unionin tuomioistuin määrää taloudellisia seuraamuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä. Nämä taloudelliset seuraamukset voivat käsittää uhkasakon tai kiinteämääräisen hyvityksen taikka molemmat.

8.        Tämän tiedonannon jaksossa, jonka otsikkona on ”Yleiset periaatteet”, komissio toteaa ”katso[vansa], että taloudellisten seuraamusten määräämisessä olisi otettava huomioon kolme keskeistä perustetta:

–        rikkomisen vakavuus

–        rikkomisen kesto

–        tarve varmistaa taloudellisen seuraamuksen varoittava vaikutus, jotta voidaan välttää rikkomisen toistuminen.”

9.        Vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2. kohdan otsikkona on ”Täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen (SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohta)”. Sen ensimmäisessä kohdassa todetaan seuraavaa:

”Komissio soveltaa SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan nojalla vireille pantuihin kanteisiin järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään täytäntöönpanotoimenpiteitä. Oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen perustuvassa unionissa kaikkia lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettuja direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja jäsenvaltioiden on saatettava ne kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa.”

10.      Vuoden 2023 tiedonannon 3.4 kohta, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltion maksukyky”, koskee uhkasakkoja. Siinä todetaan seuraavaa:

”Uhkasakon määrä on asetettava niin, että seuraamuksesta tulee oikeasuhteinen ja varoittava. Uhkasakon varoittavaan vaikutukseen liittyy kaksi näkökohtaa. Seuraamuksen on oltava riittävän suuri, jotta

–        jäsenvaltio lopettaa rikkomisen (seuraamuksen on siis oltava suurempi kuin rikkomisesta jäsenvaltiolle koituva hyöty)

–        jäsenvaltio ei uusi rikkomista.

Varoittavan vaikutuksen aikaansaamiseksi tarvittava seuraamuksen taso vaihtelee jäsenvaltioiden maksukyvyn mukaan. Tämän varoittava vaikutus otetaan huomioon kertoimella n. Se lasketaan seuraavien kahden tekijän painotettuna geometrisena keskiarvona: jäsenvaltioiden bruttokansantuotteiden (BKT) keskiarvoon suhteutettu kyseisen jäsenvaltion BKT, jonka painotuskerroin on kaksi, ja jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun suhteutettu kyseisen jäsenvaltion asukasluku, jonka painotuskerroin on yksi. Näin saadaan kyseisen jäsenvaltion maksukyky suhteessa muiden jäsenvaltioiden maksukykyyn:

– –

[Kertoimen n laskentamenetelmä] perustuu nyt pääasiassa jäsenvaltioiden BKT:hen ja toissijaisesti niiden asukaslukuun demografisena perusteena, jonka avulla voidaan säilyttää asianmukainen ero eri jäsenvaltioiden välillä. Kun kertoimen n laskennassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden asukasluku yhden kolmasosan painoarvolla, jäsenvaltioiden n-kertoimien vaihtelu vähenee kohtuulliseksi verrattuna yksinomaan jäsenvaltioiden BKT:hen perustuvaan laskentaan. Näin kertoimen n laskemiseen lisätään myös vakauttava tekijä, koska asukasluku ei todennäköisesti vaihtele merkittävästi vuodesta toiseen. Jäsenvaltion BKT saattaa sen sijaan vaihdella enemmän vuosittain erityisesti talouskriisin aikana. Koska jäsenvaltion BKT:n painoarvo laskennassa on edelleen kaksi kolmasosaa, se on kuitenkin edelleen pääasiallinen tekijä arvioitaessa jäsenvaltion maksukykyä.”

11.      Vuoden 2023 tiedonannon 4.2.2. kohta, jonka otsikkona on ”Muut kiinteämääräisen hyvityksen laskentamenetelmässä huomioon otettavat seikat”, koskee kiinteämääräisiä hyvityksiä. Siinä todetaan, että ”komissio soveltaa kiinteämääräisen hyvityksen laskennassa samaa vakavuutta ilmaisevaa kerrointa ja samaa kiinteää kerrointa n kuin uhkasakon laskemisessa”.

12.      Vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 3 kohdassa esitetään n-kertoimet kunkin jäsenvaltion osalta.

III  Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

13.      Komissio lähetti 27.1.2022 Puolan tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa sen väitettiin jättäneen ilmoittamatta komissiolle toimenpiteistä, joilla väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä. Puolan tasavalta ainoastaan totesi 23.3.2022 päivätyssä vastauksessaan viralliseen huomautukseen, että tällaisia toimenpiteitä oltiin antamassa kansallisella tasolla.

14.      Komissio lähetti 15.7.2022 Puolan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti Puolan tasavaltaa noudattamaan väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisia velvoitteitaan kahden kuukauden kuluessa siitä päivästä lukien, jona perusteltu lausunto annettiin muodollisesti tiedoksi.

15.      Puolan tasavalta totesi 15.9.2022 antamassaan vastauksessa, että koska tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat asiat edellyttivät ministeriöiden välistä perusteellista yhteistoimintaa, se ennakoi meneillään olevan kansallisen tason parlamentaarisen työn päättyvän vuoden 2022 loppuun mennessä. Se ilmoitti komissiolle tämän jälkeen aikovansa julkaista toimenpiteet, joiden tarkoituksena oli väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpano, elokuussa 2023.

16.      Komissio päätti 15.2.2023 nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen Puolan tasavaltaa vastaan unionin tuomioistuimessa SEUT 258 artiklan toisen kohdan nojalla.

IV     Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

17.      Komissio vaatii 10.3.2023 nostamassaan kanteessa, että unionin tuomioistuin

–        toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä ilmoittanut niistä komissiolle

–        velvoittaa Puolan tasavallan maksamaan komissiolle

(a)      kiinteämääräisen hyvityksen, joka vastaa suurempaa seuraavasta kahdesta määrästä:

–        13 700 euroa päivässä väärinkäytösten ilmoittajia koskevassa direktiivissä vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivästä väitetyn rikkomisen päättymispäivään saakka, tai jos rikkominen jatkuu, käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivään saakka

–        3 836 000 euron vähimmäismäärä

(b)      siinä tapauksessa, että väitetty rikkominen jatkuu käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamishetkeen saakka, väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamisen viivästymisestä 53 430 euron päiväkohtaisen uhkasakon tämän tuomion julistamispäivästä alkaen siihen saakka, kunnes näitä velvoitteita noudatetaan

–        velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

18.      Puolan tasavalta, jolle kannekirjelmä on annettu asianmukaisesti tiedoksi, toimitti vastineensa 31.5.2023. Se vaatii, että unionin tuomioistuin

–        hylkää kanteen kokonaisuudessaan

–        toissijaisesti jättää kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon määräämättä

–        viimesijaisesti vähentää huomattavasti komission ehdottamia taloudellisten seuraamusten määriä

–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19.      Unionin tuomioistuin pyysi käsiteltävän asian asianosaisia toimittamaan toiset kirjalliset huomautuksensa. Kantaja toimitti vastauksensa 3.7.2023 ja vastaaja toimitti vastauksensa 9.8.2023.

20.      Istuntoa ei pidetty.

V       Arviointi

21.      Unionin lainsäätäjä antoi väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin vuonna 2019, kun useat paljastukset (joista tunnetuin koski Lux Leaks ‑skandaalia)(5) eri puolilla unionia herättivät huomattavaa kiinnostusta julkisuudessa ja mediassa, mikä osoitti, että tällä alalla tarvittiin unionin lainsäädäntöä. Tämän direktiivin tarkoituksena on henkilöiden, jotka ilmoittavat ”yleistä etua vahingoittavista” unionin oikeuden rikkomisista, joista he ovat saaneet tietoa työnsä yhteydessä, ”tasapuoli[nen] ja tehok[as]” suojelu.(6) Kuten tämän direktiivin 1 artiklassa säädetään, sen tarkoituksena on "tehostaa unionin oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanon valvontaa” tietyillä yleisen edun kannalta merkittävillä aloilla vahvistamalla yhteiset vähimmäisvaatimukset ”korkean suojelun tason” tarjoamiseksi tällaisille henkilöille.(7)

22.      Väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli annettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät ”lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset” viimeistään 17.12.2021.(8) Tämän artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli myös viitattava väärinkäytösten ilmoittajia koskevaan direktiiviin näissä täytäntöönpanotoimenpiteissä. Lisäksi niiden oli ilmoitettava näistä toimenpiteistä komissiolle (kuten niiden on yleisestikin tehtävä kaikkien direktiivien osalta).

23.      Käsiteltävä asia on osa kuuden asian kokonaisuutta,(9) jossa on kyse siitä, että useat jäsenvaltiot ovat väitetysti jättäneet noudattamatta näitä velvoitteita.

24.      Kuten olen jo huomauttanut edellä johdannossa, käsiteltävässä menettelyssä on lähinnä kyseessä ”manquement non contesté” (jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jota ei ole kiistetty). Puolan tasavalta ei nimittäin kiistä sitä, että se on jättänyt väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin saattamatta osaksi Puolan lainsäädäntöä. Se ei kiistä myöskään sitä, että se on a fortiori jättänyt ilmoittamatta täytäntöönpanotoimenpiteistä komissiolle. Se esittää kuitenkin useita perusteluja tälle laiminlyönnille. Lisäksi se riitauttaa taloudellisten seuraamusten määrän, josta komissio on tehnyt ehdotuksen unionin tuomioistuimelle.

25.      Selitän ensinnäkin, miksi unionin tuomioistuin voi mielestäni suoraan hylätä Puolan tasavallan esittämät perustelut (A). Tarkastelen seuraavaksi moitteita, jotka tämä jäsenvaltio on esittänyt taloudellisten seuraamusten määrän osalta, jota komissio ehdottaa käsiteltävässä asiassa, ja tarkemmin sanottuna menetelmien osalta, joita komissio on soveltanut tämän määrän laskennassa, sellaisina kuin ne on määritelty yksityiskohtaisesti vuoden 2023 tiedonannossa (B). Tällä kysymyksellä on merkitystä kaikissa kuudessa asiassa, joihin viitataan edellä 23 kohdassa, sekä yleisemmin kaikissa asioissa, joissa komissio ilmoittaa taloudellisten seuraamusten määrän, jonka se ehdottaa, että unionin tuomioistuin määrää maksettavaksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä.

A       Puolan tasavallan väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnille esittämät perustelut

1.     Asianosaisten väitteet

26.      Puolan tasavalta esittää lähinnä kolme perustelua sille, ettei se saattanut väärinkäytösten ilmoittajia koskevaa direktiiviä osaksi Puolan lainsäädäntöä eikä näin ollen ilmoittanut sen täytäntöönpanon edellyttämistä toimenpiteistä tämän direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa.

27.      Ensinnäkin Puolan tasavalta selittää, että väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin laajan soveltamisalan ja sen monia aloja koskevien merkittävien vaikutusten vuoksi kansallisella tasolla edellytettiin pidempää kuulemismenettelyä. Monia sidosryhmiä oli kannustettu esittämään huomautuksia tai ne olivat pyytäneet saada esittää huomautuksia tämän kuulemismenettelyn aikana. Jotkut niistä epäilyistä, joita nämä sidosryhmät olivat esittäneet huomautuksissaan, edellyttivät perusteellisia lisäanalyyseja, mikä näin ollen viivästytti tämän direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista.

28.      Puolan tasavallan esittämä toinen ja kolmas perustelu koskevat covid-19-pandemiaa ja Ukrainassa jatkuvaa sotilaallista konfliktia. Puolan tasavalta selittää yhtäältä, että covid-19-pandemia vaikeutti kokousten järjestämistä ja kuulemismenettelyn suorittamista. Se toteaa myös, että muu kiireellisempi lainsäädäntö, joka liittyi covid-19-pandemian hallintaan ja rajoittamiseen, oli asetettava etusijalle.

29.      Puolan tasavalta huomauttaa toisaalta, että perhe- ja sosiaaliministeriö (joka oli vastuussa väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin saattamisesta osaksi Puolan lainsäädäntöä) oli keskeisessä asemassa niiden kansallisten säännösten antamisessa, jotka koskivat Ukrainan pakolaisten integroimista Puolan sosiaaliturvajärjestelmään ja heidän vastaanotto-olosuhteitaan Puolassa, Ukrainan sodan alkamisesta lähtien. Koska näissä asioissa oli toimittava nopeasti ja otettava käyttöön resursseja, tämä viivästytti edelleen väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin saattamista osaksi Puolan lainsäädäntöä.

30.      Puolan tasavalta väittää näiden seikkojen valossa, ettei väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti johtunut puutteellisesta lainsäädäntömenettelystä vaan tarpeesta asettaa etusijalle muita kiireellisiä yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyviä kysymyksiä.

31.      Komissio ei hyväksy Puolan tasavallan esittämiä perusteluja.

32.      Komissio katsoo ensinnäkin, ettei Puolan tasavalta voi vedota väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin monimutkaisuuteen perustellakseen sitä, että se viivästyi tämän direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Unionin lainsäädännön monimutkaisuus ei ole ”epätavallinen tai ennalta-arvaamaton” este jäsenvaltioiden velvoitteiden täyttämiselle direktiivien täytäntöönpanossa. Jäsenvaltio ei myöskään voi vedota kuulemismenettelyssä kansallisella tasolla kohdattuihin vaikeuksiin perustellakseen direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä.

33.      Komissio katsoo toiseksi, ettei Puolan tasavalta voi väittää, ettei se voinut covid-19-pandemian vuoksi saattaa väärinkäytösten ilmoittajia koskevaa direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään tämän direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa. Pandemiaan voidaan vedota perusteluna ainoastaan kahdessa tilanteessa: ensinnäkin silloin, kun merkityksellinen unionin säädös mahdollistaa siitä poikkeamisen pandemiaan liittyvien vaikeuksien vuoksi, tai toiseksi silloin, kun force majeure ‑perusteen (ylivoimainen este) edellytykset täyttyvät. Komission mukaan kyse ei ole kummastakaan tilanteesta.

34.      Komissio huomauttaa lopuksi, että Ukrainassa jatkuva sotilaallinen konflikti alkoi 24.2.2022 eli väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpanolle varatun ajan päättymisen jälkeen. Se väittää näin ollen, ettei Puolan tasavalta voi vedota tämän konfliktin seurauksiin perustellakseen sitä, ettei se saattanut tätä direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään tämän direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa. Nämä seuraukset ovat komission mukaan joka tapauksessa liian välillisiä tai etäisiä force majeure ‑perusteen soveltamiseksi.

2.     Arviointi

35.      Puolan tasavallan käsiteltävässä asiassa esittämät kolme perustelua eivät ole mitenkään uusia tai epätavallisia. Mielestäni ne voidaan hylätä vaikeuksitta.

36.      Kuten komissio huomauttaa, unionin tuomioistuin on jo todennut useaan kertaan, että jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan (eli sisäisiin vaikeuksiin) vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja.(10) Varsinkaan sillä, että tämän jäsenvaltion laiminlyönti johtuu poliittisista keskusteluista(11) tai tarpeesta suorittaa kuulemismenettelyjä kansallisella tasolla,(12) ei ole merkitystä.

37.      Unionin tuomioistuin on lisäksi järjestelmällisesti hylännyt perustelut, jotka koskevat kyseisen lainsäädännön väitettyä monimutkaisuutta.(13) Se on korostanut tältä osin, että jos jonkin direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika osoittautuu liian lyhyeksi, ainoa unionin oikeuden mukainen keino on, että jäsenvaltio, jota asia koskee, pyytää toimivaltaista unionin toimielintä jatkamaan määräaikaa.(14)

38.      Tämän oikeuskäytännön valossa on mielestäni selvää, ettei Puolan tasavalta voi vedota väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin laajaan soveltamisalaan liittyviin vaikeuksiin, sen monimutkaisuuteen tai tiettyjen sidosryhmien esittämiin epäilyksiin ja näistä epäilyistä kuulemismenettelyn pituuteen kansallisella tasolla aiheutuneisiin vaikutuksiin perustellakseen sitä, ettei se saattanut tätä säädöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään (ensimmäinen perustelu).

39.      Huomautan Puolan tasavallan esittämän toisen perustelun osalta, jolla väitetään lähinnä, että covid-19-pandemiaan liittyvä epäedullinen tilanne esti sitä saattamasta väärinkäytösten ilmoittajia koskevaa direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään säädetyssä määräajassa, että unionin lainsäätäjä antoi tämän direktiivin vain muutamaa kuukautta ennen ensimmäisten covid-19-tapausten ilmenemistä.

40.      Voin helposti hyväksyä sen, kuten unionin tuomioistuinkin on muissa tapauksissa hyväksynyt,(15) että jäsenvaltio ei voi vaikuttaa covid-19-pandemian kaltaiseen laajamittaiseen terveyskriisiin, joka on epätavallinen ja ennalta-arvaamaton. Tämä ei kuitenkaan mielestäni tarkoita, että Puolan tasavalta voi covid-19-pandemian puhkeamisen perusteella vedota force majeure ‑perusteeseen käsiteltävässä asiassa vapautuakseen väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklan mukaisista velvoitteistaan.

41.      On totta, että unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti katsonut, että force majeure ‑perusteeseen voidaan vedota myös tapauksissa, joissa on kyse direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä.(16) Tällainen väite voi kuitenkin menestyä ainoastaan, jos kyse on ”ulkopuolisista olosuhteista”, joiden vuoksi merkityksellisten täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksyminen on ”mahdotonta”. Vaikka tässä käsitteessä ei vaadita ”ehdotonta mahdottomuutta”, siinä kuitenkin edellytetään ”epätavallisia vaikeuksia”, ”jotka osoittautuvat väistämättömiksi, vaikka kaikkea tarvittavaa huolellisuutta olisikin noudatettu”.(17) Kyse on korkeasta kynnyksestä, joka selvästi rajoittaa niitä tapauksia, joissa jäsenvaltio voi menestyksekkäästi vedota force majeure ‑perusteeseen. Jäsenvaltio ei myöskään voi enää vedota tähän perusteeseen, jollei se ole toiminut senkään jälkeen, kun näiden ulkopuolisten olosuhteiden vaikutukset lakkasivat.(18)

42.      Tältä osin vaikuttaa siltä, että vaikka lainsäädäntöehdotuksille, jotka koskivat covid-19-pandemian hallintaa ja rajoittamista, olikin annettava etusija, ja vaikka väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpanoon liittyvien kokousten järjestäminen vaikeutuikin tällä ajanjaksolla, tämä ei johtanut direktiivin täytäntöönpanon edellyttämien toimenpiteiden toteuttamisessa sellaisiin ”epätavallisiin vaikeuksiin”, joita ei olisi voitu välttää, vaikka kaikkea tarvittavaa huolellisuutta olisikin noudatettu – ainakaan koko merkityksellisen ajanjakson ajan.

43.      Muistutan, että väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli annettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät ”lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset” viimeistään 17.12.2021 eli noin vuosi ja yhdeksän kuukautta covid-19-pandemian alkamisen jälkeen. Puolan tasavallalla oli käytettävissään vielä toiset yhdeksän kuukautta (joka vastasi tämän määräajan päättymisen ja komission perustellussa lausunnossa asetetun kahden kuukauden ajanjakson päättymisen välistä aikaa) tämän velvoitteen noudattamiseksi, mutta se ei siltikään noudattanut sitä. Ajankohtana, jona komissio nosti käsiteltävänä olevan kanteen, Puolan tasavalta ei edelleenkään ollut toteuttanut tämän direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä.

44.      Ei tarvita tietyn hallituksen sisäisen toiminnan tuntemusta, jotta voidaan todeta, ettei lainsäädäntöohjelman tai ministeriöiden ohjelmien painotusten muuttaminen ole epätavallista. Näin on silloinkin, kun näihin muutoksiin johtaneet syyt (kuten viruksen taudinpurkaus) ovat osaltaan vaikeasti ennakoitavissa. Tuomiossa komissio v. Italia(19) – jossa unionin tuomioistuin muistutti siitä, että force majeure ‑peruste on ymmärrettävä niin, että kyseisen toimen toteuttamatta jättäminen johtuu epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista (eikä siihen voida näin ollen vedota, jos huolellinen ja järkevä henkilö olisi voinut toteuttaa tarvittavat toimenpiteet näistä seikoista johtuvien seurausten välttämiseksi) – esitettyjen perustelujen mukaisesti katson, että Puolan tasavalta olisi voinut jo ennen väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan päättymistä lieventää covid-19-pandemista aiheutuvia häiriöitä ja toteuttaa tarvittavat varotoimet varmistaakseen tämän direktiivin täytäntöönpanon käsittelyn jatkumisen. Lisäksi se olisi voinut etsiä vaihtoehtoja läsnäoloa edellyttäneiden kokousten pitämiselle.

45.      Näissä olosuhteissa vaikuttaa siltä, että Puolan tasavallan vetoamat seikat johtuivat pikemminkin ”sisäisistä vaikeuksista” kuin ylivoimaisesta esteestä.(20) Vastakkainen päätelmä, jota on mielestäni vaikea perustella, merkitsisi sitä, että jäsenvaltio vapautuisi minkä tahansa direktiivin, jonka täytäntöönpanolle varattu aika oli osaksikaan päällekkäinen covid-19-pandemiakauden kanssa, täytäntöönpanoa koskevasta velvollisuudesta.

46.      Puolan tasavallan kolmas perustelu, joka koskee Ukrainan sodan vaikutusta, ei mielestäni ole myöskään vakuuttava. Kuten komissio toteaa, Ukrainan sota alkoi helmikuussa 2022, kun taas väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetty määräaika päättyi 17.12.2021 (ennen tämän sodan alkamista). Tästä seuraa mielestäni, ettei Puolan tasavalta voi perustella sitä, ettei se saattanut väärinkäytösten ilmoittajia koskevaa direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään tämän säännöksen mukaisessa määräajassa, vetoamalla tämän konfliktin vaikutukseen.

47.      Ei tietenkään voida poissulkea sitä, että Ukrainan sota saattoi myöhemmin vaikuttaa Puolan tasavallan kykyyn noudattaa velvollisuuttaan saattaa väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään ja ilmoittaa merkityksellisistä täytäntöönpanotoimista komissiolle. En kuitenkaan ole taipuvainen hyväksymään Puolan tasavallan kolmatta perustelua edes tämän konfliktin alkamisen jälkeisen ajanjakson osalta.

48.      Puolan tasavallan perustelut ovat tältä osin vähintäänkin hataria. Tämä jäsenvaltio väittää itse asiassa ainoastaan, että täytäntöönpanotoimien toteuttaminen viivästyi tällä myöhemmällä ajanjaksolla edelleen siitä syystä, että perhe- ja sosiaaliministeriön oli asetettava etusijalle ehdotukset, jotka koskivat Ukrainan pakolaisten integroimista Puolan sosiaaliturvajärjestelmään ja heidän vastaanotto-olosuhteitaan Puolassa. Tämä väite on mielestäni hylättävä samoista syistä kuin edellä 44 ja 45 kohdassa on esitetty. Huomautan tältä osin, ettei Puolan tasavalta esimerkiksi selitä, miksei toinen ministeriö olisi voinut varmistaa tämän direktiivin täytäntöönpanoa, kun perhe- ja sosiaaliministeriö ei tähän kyennyt.

49.      Näissä olosuhteissa en pidä vakuuttavana yhtäkään Puolan tasavallan esittämästä kolmesta perustelusta.

B       Taloudellisten seuraamusten määrä ja komission soveltamat laskentamenetelmät

50.      Käsiteltävässä asiassa keskeinen kysymys koskee SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkintaa ja laskentamenetelmiä, joita komissio on soveltanut vahvistaessaan taloudellisten seuraamusten määrän, jonka se ehdottaa, että unionin tuomioistuin määrää maksettavaksi tämän määräyksen nojalla.

51.      Komissio on kuvannut SEUT 260 artiklan 3 kohtaa EUT-sopimuksessa käyttöön otetuksi ”innovatiivise[ksi] välinee[ksi]”, jonka ”tavoitteena on reagoida tehokkaasti siihen [huolestuttavan laajaan ongelmaan], että direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä myöhässä aikataulusta”.(21) Tämän määräyksen ensimmäisessä virkkeessä todetaan, että ”kun komissio saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi [SEUT] 258 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava”.(22)

52.      SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä todetaan, että jos unionin tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon.

53.      Kuten unionin tuomioistuin on todennut, tällä määräyksellä on pääasiallisesti kaksi tehtävää. Yhtäältä sen tarkoituksena on antaa komissiolle erityiset toimintamahdollisuudet unionin oikeuden tehokkaan soveltamisen turvaamista varten. Toisaalta sillä pyritään siihen, että unionin tuomioistuin voi hoitaa lainkäyttötehtävänsä, jona on arvioida yhdessä ainoassa menettelyssä sitä, onko asianomainen jäsenvaltio täyttänyt velvollisuuteensa ilmoittaa kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimista, ja mahdollisesti määrätä sellainen taloudellinen seuraamus, jota se pitää soveliaimpana.(23)

54.      Mielestäni kahta SEUT 260 artiklan 3 kohtaan liittyvää piirrettä on tarkasteltava tarkemmin.

55.      Ensinnäkin unionin tuomioistuin on todennut selvästi, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamista ei voida tarkastella erikseen, vaan sen on liityttävä siihen, että komissio on aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn SEUT 258 artiklan nojalla.(24) Yksinkertaisesti sanottuna SEUT 260 artiklan 3 kohdan ”lisäarvona” on se, että toisin kuin yksin SEUT 258 artiklan soveltamisalaan kuuluvan rikkomisen osalta, sellaisen rikkomisen yhteydessä, johon sovelletaan molempia määräyksiä, taloudellisten seuraamusten määrääminen ei edellytä toista erillistä menettelyä.(25) SEUT 260 artiklan 3 kohdassa nimittäin annetaan unionin tuomioistuimelle mahdollisuus määrätä kiinteämääräisestä hyvityksestä ja/tai uhkasakosta samassa tuomiossa, jossa se toteaa, ettei täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamista koskevaa velvollisuutta ole täytetty. Unionin tuomioistuin on tämän vuoksi kuvannut SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätyn mekanismin tavoitetta siten, että sillä pyritään paitsi kannustamaan jäsenvaltioita lopettamaan mahdollisimman pian tämän velvollisuutensa noudattamatta jättäminen myös keventämään ja nopeuttamaan menettelyä taloudellisten seuraamusten määräämiseksi.(26)

56.      Toiseksi komissio on todennut, että sen tässä yhteydessä soveltamat laskentamenetelmät ovat olennaisilta osin samat kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaiset menetelmät. Tämän jälkimmäisen määräyksen mukaan komissio voi ehdottaa ja unionin tuomioistuin määrätä taloudellisia seuraamuksia toisenlaisessa tilanteessa eli silloin, kun asianomainen jäsenvaltio ei ole toteuttanut unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi tarvittavia toimenpiteitä.(27) Koska kyseisen kahden määräyksen nojalla kuitenkin voidaan oleellisin osin määrätä samantyyppisiä seuraamuksia ja arviointiin on tältä osin sovellettava samoja periaatteita, unionin tuomioistuin on hyväksynyt komission menettelytavan ja katsonut, että tätä SEUT 260 artiklan 2 kohtaa koskevaa oikeuskäytäntöä on sovellettava analogisesti SEUT 260 artiklan 3 kohdan yhteydessä.(28)

57.      Tähän toteamukseen liittyy kuitenkin varauma: unionin tuomioistuimen SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaiselle harkintavallalle on asetettu rajoituksia, joita ei ole SEUT 260 artiklan 2 kohdassa. Vaikka unionin tuomioistuin voi kyseisten kahden määräyksen nojalla poiketa komission ehdotuksesta, SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään (toisin kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdassa), että unionin tuomioistuimen lopullisessa ratkaisussa vahvistettu taloudellisten seuraamusten määrä ei voi ylittää komission ilmoittamaa määrää.(29)

58.      Näiden selvennysten jälkeen muistutan, että komissio esittää vuoden 2023 tiedonannossa kaksi erillistä laskentamenetelmää, joista ensimmäinen koskee kiinteämääräistä hyvitystä ja toinen uhkasakkoa. Kiinteämääräinen hyvitys määrätään seuraamukseksi siitä, että jäsenvaltio jatkaa rikkomista, siihen asti, kunnes unionin tuomioistuimen tuomio annetaan tai sääntöjä noudatetaan kaikilta osin, mikäli tämä tapahtuu ennen tuomion antamista. Päiväkohtaisen uhkasakon tarkoituksena on puolestaan motivoida jäsenvaltiota lopettamaan rikkominen mahdollisimman pian tuomion antamisen jälkeen, ja sen määrääminen on lähtökohtaisesti perusteltua ainoastaan siltä osin kuin kyseisellä uhkasakolla rangaistava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu siihen saakka, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat.(30)

59.      Molemmat menetelmät perustuvat kiinteän vakiomäärän kertomiseen kolmella tekijällä. Kaksi ensimmäistä tekijää koskevat rikkomisen vakavuutta (jota vastaa rikkomisen vakavuutta ilmaiseva kerroin) ja rikkomisen kestoa (jota vastaa rikkomisen kestoa – tai niiden päivien lukumäärää, joina rikkominen jatkui tai jatkuu – ilmaiseva kerroin). Komission mukaan kolmas tekijä on ”kerroin n, joka kuvaa kyseisen jäsenvaltion maksukykyä”.

60.      Kuten olen huomauttanut edellä 17 kohdassa, komissio on käsiteltävässä asiassa laskenut kiinteämääräisen hyvityksen määrän, joka vastaa suurempaa seuraavasta kahdesta määrästä: 13 700 euroa päivässä väärinkäytösten ilmoittajia koskevassa direktiivissä vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivästä väitetyn rikkomisen päättymispäivään saakka, tai jos rikkominen jatkuu, käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivään saakka taikka 3 836 000 euron vähimmäismäärä. Komissio myös vaatii unionin tuomioistuinta määräämään, että Puolan tasavalta maksaa väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamisen viivästymisestä 53 430 euron päiväkohtaisen uhkasakon tämän tuomion julistamispäivästä alkaen siihen saakka, kunnes näitä velvoitteita noudatetaan.

61.      Puolan tasavalta väittää, että nämä seuraamukset ovat kohtuuttomia ja suhteettomia. Se arvostelee erityisesti kahta seikkaa komission soveltamien ja vuoden 2023 tiedonannossa kuvattujen laskentamenetelmien osalta: ensinnäkin rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa, joka tässä tiedonannossa esitettyjen ohjeiden mukaan on sama kaikissa niissä tapauksissa, joissa kyseinen jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä (1), ja toiseksi kerrointa n, joka perustuu osittain jäsenvaltion asukaslukuun (2). Puolan tasavallan näiden kahden seikan osalta esiin tuomat kysymykset eivät koske ainoastaan käsiteltävää asiaa, vaan niillä kyseenalaistetaan komission vuoden 2023 tiedonannossa esittämien laskentamenetelmien asianmukaisuus kokonaisuudessaan. Tarkastelen ensin näitä yleisempiä kysymyksiä ennen kuin arvioin komission käsiteltävässä asiassa ilmoittamien taloudellisten seuraamusten määrän kohtuuttomuutta tai suhteettomuutta (3).

1.     Yleinen kysymys i): komission soveltama rikkomisen vakavuutta ilmaiseva kerroin

a)     Asianosaisten väitteet

62.      Komissio muistuttaa, että rikkomisen vakavuutta ilmaiseva kerroin, joka kuvastaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuutta, on arvoltaan välillä 1-20. Komissio lisää, että kuten vuoden 2023 tiedonannossa todetaan, se soveltaa ”järjestelmällisesti” kerrointa 10, jos jäsenvaltio on täysin jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä. Käsiteltävässä asiassa on kyse tällaisesta täytäntöönpanon täydellisestä laiminlyönnistä. Komissio sovelsi näin ollen rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10.

63.      Komissio toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(31) velvollisuus panna direktiivit täytäntöön ja ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä komissiolle on ”keskeinen velvoite”, jolla pyritään unionin oikeuden tehokkuuden varmistamiseen. Tämän velvoitteen jättämistä kokonaisuudessaan noudattamatta on näin ollen pidettävä ”selvästikin vakavana”. Komission mukaan tämä oikeuttaa rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällisen soveltamisen kaikissa tällaisissa tapauksissa.

64.      Komissio toteaa myös, että kaikkia lainsäädäntömenettelyä noudattaen annettuja direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja että jäsenvaltioiden on saatettava ne täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä niissä säädetyissä määräajoissa. Komission mukaan kyseisen direktiivin luonteella ei pitäisi olla mitään vaikutusta määritettäessä rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa.

65.      Komissio väittää myös, että rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio on täysin jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä, lisää oikeusvarmuutta. Tällainen järjestelmällinen soveltaminen johtaa myös komission ehdottamien taloudellisten seuraamusten parempaan ennakoitavuuteen ja varmistaa yhdenvertaisen kohtelun jäsenvaltioiden välillä.

66.      Komissio katsoo lisäksi, että tämän kertoimen soveltaminen on joka tapauksessa perusteltua käsiteltävässä asiassa. Ensinnäkin se väittää tältä osin, että väärinkäytösten ilmoittajia koskevalla direktiivillä on keskeinen asema unionin oikeuden tehokkaan soveltamisen helpottamisessa monilla tärkeillä aloilla ja että tämän direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnillä voi siten olla vaikutuksia muihin unionin oikeuden säädöksiin (jotka on annettu aloilla, jotka kuuluvat tämän direktiivin aineelliseen soveltamisalaan). Toiseksi se väittää, että jos väärinkäytösten ilmoittajia ei suojella tehokkaasti jäsenvaltiossa, tämä voi vaikuttaa heidän perusoikeuksiensa suojaan, mikä pahentaa rikkomisen vakavuutta. Kolmanneksi komissiolla ei ole tiedossaan mitään Puolan lainsäädännön säännöksiä, joilla on sama tarkoitus kuin väärinkäytösten ilmoittajia koskevalla direktiivillä tai jotka heijastavat sen sisältöä. Neljänneksi se, että Puolan tasavalta teki yhteistyötä komission kanssa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana, ei lievennä sen laiminlyöntiä.

67.      Puolan tasavalta väittää, että rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio on täysin jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä, mahdollistaa sen, että komissio voi kiertää velvollisuuttaan suorittaa kaikissa tapauksissa perusteellinen arviointi kunkin väitetyn rikkomisen vakavuuden osalta.

68.      Puolan tasavalta väittää erityisesti, ettei komissio ottanut käsiteltävässä asiassa huomioon sitä, että Puolan lainsäädännössä jo annetaan jonkinlaista suojaa väärinkäytösten ilmoittajille, ja että sillä, ettei se pannut täytäntöön näiden henkilöiden suojelua koskevaa direktiiviä, oli näin ollen rajallinen vaikutus niihin etuihin, joita tällä säädöksellä pyritään suojelemaan. Sen mukaan tätä olisi pidettävä lieventävänä seikkana määritettäessä rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa; muutoin komission soveltama kerroin perustuisi pelkästään rikkomisen mahdollisiin vaikutuksiin (eikä sen todellisiin vaikutuksiin).

69.      Puolan tasavalta huomauttaa myös, että se, että jäsenvaltio tekee vilpitöntä yhteistyötä (kuten se teki) komission kanssa oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana, on myös lieventävä seikka.(32)

b)     Arviointi

70.      Unionin tuomioistuin on todennut selvästi, että taloudellisten seuraamusten, jotka jäsenvaltioille määrätään unionin oikeuden mukaisten velvoitteiden rikkomisesta, on oltava ”asianmukai[sia] olosuhteiden kannalta” sekä ”oikeassa suhteessa [rikkomiseen]” ja kyseessä olevan jäsenvaltion maksukykyyn.(33) Komissio toteaa ottaneensa nämä vaatimukset huomioon vuoden 2023 tiedonannossa.(34)

71.      Näiden seikkojen perusteella katson, että komission soveltamalla rikkomisen vakavuutta ilmaisevalla kertoimella pyritään erityisesti varmistamaan, että kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon määrä, jonka komissio on ilmoittanut SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, on oikeassa suhteessa rikkomisen vakavuuteen nähden merkityksellisten olosuhteiden valossa arvioituna. Tämä on tosiasiassa ainoa vuoden 2023 tiedonannossa esitettyihin laskentamenetelmiin sisältyvä seikka, joka voi kuvastaa rikkomisen vakavuutta.(35)

72.      Tässä asiayhteydessä on arvioitava sitä, voiko komissio soveltaa järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, kun väitetty rikkominen, jonka perusteella se ehdottaa, että unionin tuomioistuin määrää taloudellisia seuraamuksia SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, koskee sitä, että jäsenvaltio on täysin jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä. Unionin tuomioistuin ei ole koskaan tarkastellut tätä kysymystä. Ennen vuoden 2023 tiedonantoa komissio ei nimittäin soveltanut järjestelmällisesti samaa kerrointa tällaisissa tilanteissa.(36)

73.      Muistutan selvyyden vuoksi, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, kun ”asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä”. Tämän määräyksen soveltamisala ei näin ollen rajoitu koskemaan ”ilmoittamista” koskevan velvollisuuden täydellistä laiminlyöntiä vaan ulottuu tilanteisiin, joissa jäsenvaltio ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä osittain tai virheellisesti. Vaikka komissio ei ilmoitakaan vuoden 2023 tiedonannossa, mitä rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa tässä jälkimmäisessä tilanteessa on sovellettava,(37) se kuitenkin ilmoittaa soveltavansa järjestelmällisesti kerrointa 10 ensimmäisessä tilanteessa.

74.      Kuten jäljempänä selostan, mielestäni tällainen menettelytapa on asianmukainen (ja suhteellisuusperiaatteen mukainen) siinä ja vain siinä tapauksessa, että kaikkia rikkomisia, joihin sitä sovelletaan, voidaan pitää vakavuudeltaan samantasoisina ensinnäkin, kun niitä verrataan muun tyyppisiin rikkomisiin, ja toiseksi, kun niitä verrataan toisiinsa. Mielestäni asia ei kuitenkaan ole näin käsiteltävässä asiassa.

1)     Ensimmäinen perustelu: täytäntöönpanovelvollisuuden ja näin ollen ilmoittamisvelvollisuuden täydellinen laiminlyönti ei välttämättä ole vakavampaa kuin muun tyyppinen rikkominen

75.      Komission menettelytapa (jonka mukaan sovelletaan järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10) voisi oletettavasti koskea kahta tilannetta: ensinnäkin sitä, jossa kyseinen jäsenvaltio on toteuttanut tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet (täysimääräisesti tai osittain) mutta ainoastaan jättänyt ne kokonaisuudessaan ilmoittamatta, ja toiseksi sitä, jossa tämä jäsenvaltio on laiminlyönyt kyseisen direktiivin täytäntöönpanon kokonaisuudessaan.

76.      Muistutan tältä osin, kuten julkisasiamies Szpunar on todennut, että velvoite, johon SEUT 260 artiklan 3 kohdassa viitataan, ei tarkoita täytäntöönpanovelvoitetta vaan ilmoittamisvelvoitetta.(38) Tästä seuraa, että se, ettei jäsenvaltio ”ilmoita” täytäntöönpanotoimenpiteistä (sen sijaan, ettei se ole toteuttanut mitään tällaisia toimenpiteitä), riittää SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamiseksi.

77.      Voin kuitenkin helposti hyväksyä sen (kuten komissiokin näyttäisi hyväksyvän), että ensimmäinen tilanne on käytännössä epätodennäköinen. Useimmissa tapauksissa (ellei kaikissa) syynä sille, ettei jäsenvaltio ilmoita täytäntöönpanotoimenpiteistä, on nimittäin se, että se on myös jättänyt ne toteuttamatta. On nimittäin vaikea kuvitella, miksi jäsenvaltio, joka on ”hoitanut työnsä asianmukaisesti” ja toteuttanut direktiivin täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, ei ilmoittaisi niistä komissiolle. Mielestäni on näin ollen selvää, että viitatessaan ”ilmoittamisen” täydelliseen laiminlyöntiin komissio tarkoittaa täytäntöönpanovelvollisuuden täydellistä laiminlyöntiä (eikä pelkästään ilmoittamisvelvollisuuden täydellistä laiminlyöntiä), mikä vastaa sen käsitystä SEUT 260 artiklan 3 kohdasta määräyksenä, jossa otetaan käyttöön mekanismi, jonka tavoitteena on ”reagoida tehokkaasti siihen [huolestuttavan laajaan ongelmaan], että direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä myöhässä aikataulusta”.(39)

78.      Tällaisissa tapauksissa kyseinen jäsenvaltio on tosiasiassa vastuussa kahdesta rikkomisesta. Se ei pelkästään jättänyt ilmoittamatta täytäntöönpanotoimenpiteistä, vaan se on myös jättänyt nämä toimenpiteet toteuttamatta (jolloin ensimmäinen laiminlyönti on seurausta jälkimmäisestä).

79.      Ensi näkemältä tällaiset kaksi rikkomista voivat tosiaankin, kuten komissio väittää, vaikuttaa varsin vakavilta. Tässä kuitenkin komission ”yhdenmukaisen” menettelytavan heikkoudet käyvät ilmeisiksi: se on selvästi liian yksinkertainen. Tämän menettelytavan mukaan komissio ”yksilöi” tietyntyyppisen rikkomisen (täytäntöönpanovelvollisuuden ja näin ollen ilmoittamisvelvollisuuden täydellisen laiminlyönnin), jota pidetään luonteeltaan vakavampana kuin muun tyyppisiä rikkomisia – ja erityisesti monia SEUT 260 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja rikkomisia. Se ei näin toimiessaan ota huomioon sitä, että asia ei välttämättä ole näin.(40)

80.      Tämän seikan havainnollistamiseksi voidaan viitata tapaukseen, jossa Tšekin tasavalta ei saattanut ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annetun direktiivin 2003/41/EY(41) tiettyjä säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöään ja jota unionin tuomioistuin tarkasteli tuomiossaan komissio v. Tšekin tasavalta.(42) Vaikka jätettäisiin huomiotta se, että kyseinen laiminlyönti oli osittainen eikä täydellinen, se oli myös lievä. Näissä säännöksissä säänneltyä toimintaa (in casu ammatilliset lisäeläkkeet) ei nimittäin ollut olemassa Tšekin tasavallassa. Sitä vastoin rikkominen, jonka unionin tuomioistuin totesi tuomiossaan komissio v. Ranska,(43) jossa oli kyse siitä, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut tiettyjä ranskalaisten alusten kalastustoimintaa koskevia valvontavelvollisuuksiaan (tämä rikkominen kuuluu nykyisen SEUT 260 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan), oli paljon vakavampaa seurauksiltaan, joita siitä aiheutui yksityisille ja julkisille intresseille.(44)

2)     Toinen perustelu: täytäntöönpanovelvollisuuden ja näin ollen ilmoittamisvelvollisuuden täydelliset laiminlyönnit ovat vakavuudeltaan eriasteisia

81.      Toinen perustelu, jonka nojalla katson, ettei komission menettelytapa ole asianmukainen, liittyy siihen, että kaikkia SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvia täytäntöönpanovelvollisuuden ja näin ollen ilmoittamisvelvollisuuden täydellisiä laiminlyöntejä ei voida sellaisinaan pitää luonteeltaan yhtä vakavina.

82.      Pian sen jälkeen, kun tämä uusi määräys otettiin EUT-sopimukseen, komissio totesi pyrkivänsä kannustamaan sitä, että jäsenvaltiot siirtävät direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä halutussa ajassa, millä komission mukaan oli ”keskeinen merkitys”. Kyse ei ole pelkästään unionin lainsäädännöllä tavoiteltujen ”yleisten etujen suojelemisesta” vaan myös ja ennen kaikkea unionin kansalaisten ja heidän tähän lainsäädäntöön perustuvien subjektiivisten oikeuksiensa suojelusta.(45)

83.      Unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti tämän jälkeen, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan yhteydessä kiinteämääräisen hyvityksen määräämisen täytyy riippua (samoin kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdan yhteydessä) ”niiden seurausten” arvioinnista, joita asianomaisen jäsenvaltion velvoitteiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa ”yksityisille ja julkisille intresseille”.(46) Samat toteamukset (samoin kuin se, miten kiireellisesti kyseisen jäsenvaltion on noudatettava velvoitteitaan) ovat merkityksellisiä uhkasakon määrän vahvistamisessa.(47)

84.      Mielestäni se, että komissio päätti vuoden 2023 tiedonannossa soveltaa järjestelmällisesti samaa rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10 kaikissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio jättää täytäntöönpanotoimenpiteet kokonaisuudessaan toteuttamatta eikä näin ollen ilmoita niistä komissiolle, on ristiriidassa tämän edellä esitetyn lähestymistavan ja oikeuskäytännön kanssa. Selitän jäljempänä tätä huomautusta.

85.      Komissio perustelee tässä asiakirjassa uutta menettelytapaansa toteamalla, että ”kaikkia lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettuja direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja jäsenvaltioiden on saatettava ne kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa”.(48) Se lisää, että ”sen varmistaminen, että jäsenvaltiot saattavat lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetut direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään kyseisissä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa, on yhtä tärkeää kaikkien lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettujen direktiivien osalta”.(49) Se toteaa, että jos velvoitetta ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä rikotaan osittain (eikä kokonaisuudessaan), rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen arvoksi määritetään sitä vastoin alle 10 ja rikkomisen vaikutukset ”yleisiin ja erityisiin etuihin” otetaan asianmukaisesti huomioon.

86.      Päättelen näistä toteamuksista, että komission mukaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan yhteydessä se, mihin erityisiin etuihin ja oikeuksiin rikkominen vaikuttaa, on merkityksellistä ainoastaan tapauksissa, joissa ei ole kyse täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamisvelvollisuuden täydellisestä noudattamatta jättämisestä.

87.      Seuraava kysymys on vielä ratkaisematta: jos on niin, kuten komissio väittää, että niiden taloudellisten seuraamusten, joista komissio voi tehdä ehdotuksen unionin tuomioistuimelle SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, lopullisena tavoitteena on unionin lainsäädännöllä tavoiteltujen ”yleisten etujen” ja ”unionin kansalaisten subjektiivisten oikeuksien suojeleminen”, miten on mahdollista, että näiden seuraamusten määrää ei mukauteta sen mukaan, missä määrin rikkominen vaikuttaa tai voisi mahdollisesti vaikuttaa näihin etuihin ja oikeuksiin, kaikissa tapauksessa, jotka kuuluvat tämän määräyksen soveltamisalaan?

88.      Olen jo huomauttanut tältä osin edellä 21 kohdassa, että on yleisesti hyväksyttyä (mikä ilmenee esimerkiksi väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin aineellisesta soveltamisalasta), että tietyt unionin oikeuden alat ovat yleisen edun kannalta merkittävämpiä kuin toiset. Näin ollen se, että jäsenvaltio laiminlyö täysin direktiivin täytäntöönpanon yhdellä näistä aloista, on lähtökohtaisesti ja varsinkin, jos tällä direktiivillä annetaan subjektiivisia oikeuksia unionin kansalaisille, vakavampaa kuin se, että sama jäsenvaltio laiminlyö direktiivin täytäntöönpanon toisella alalla.(50)

89.      Mielestäni ei voida näin olen väittää, että kaikki lainsäädäntömenettelyä noudattaen annetut direktiivit ovat yhtä merkittäviä. Olen samaa mieltä siitä, että on ”yhtä tärkeää” kaikkien tällaisten direktiivien osalta, että jäsenvaltiot toteuttavat täytäntöönpanotoimenpiteet viipymättä. On kuitenkin eri asia väittää komission tavoin, että kaikki kyseiset säädökset on asetettava samaan asemaan, koska ne ovat yhtä tärkeitä.(51) Se, että rikkominen on luonteeltaan vakavaa, ei tarkoita sitä, ettei sen vakavuus voi vaihdella eri tilanteissa.

90.      Esitän vielä kaksi huomautusta.

91.      Ensinnäkään sillä, että unionin tuomioistuin on todennut, että ”velvollisuus toteuttaa kansalliset toimenpiteet direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja velvollisuus ilmoittaa näistä toimenpiteistä komissiolle ovat jäsenvaltioiden keskeisiä velvoitteita”,(52) ei ole vaikutusta tämän päätelmän kannalta. Viittaan tältä osin edellä esittämiini toteamuksiin.

92.      Lisään, että komission käsiteltävässä asiassa esittämä perustelu, jonka mukaan rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällisellä soveltamisella varmistetaan yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltioiden välillä, ei mielestäni vaikuta lainkaan vakuuttavalta. En ymmärrä, miten se, että rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa mukautetaan kyseisen direktiivin merkityksen kaltaisten seikkojen perusteella, voisi vaarantaa yhdenvertaisen kohtelun jäsenvaltioiden välillä.

93.      Toiseksi komissio huomauttaa vuoden 2023 tiedonannossa, että SEUT 260 artiklan 2 kohdan yhteydessä kyseisen rikkomisen merkitys on määritettävä ottaen huomioon ”kyseisten [oikeudellisten] säännösten luon[ne] ja laajuu[s]”. Se lisää, että ”perusoikeuksiin ja perussopimuksessa vahvistettuihin neljään perusvapauteen vaikuttavaa rikkomista olisi yleensä pidettävä erityisen vakavana, ja siitä olisi määrättävä asianmukainen seuraamus”.(53) Se selittää lisäksi, että rikkomisen vaikutuksia yleisiin tai erityisiin etuihin olisi arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon muun muassa unionin varojen menetys, vakava vahinko unionin taloudellisille eduille, rikkomisen vaikutus unionin toimintaan, vakava tai peruuttamaton haitta ihmisten terveydelle tai ympäristölle, noudattamatta jättämisestä jäsenvaltiolle mahdollisesti aiheutuva taloudellinen hyöty ja rikkomisen vaikutuspiiriin kuuluvan väestön suuruus.

94.      En näe mitään syytä, miksei näitä samoja pääperiaatteita ja seikkoja voitaisi ottaa huomioon rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen määrittelyssä, kun rikkominen koskee SEUT 260 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua täytäntöönpanovelvollisuuden ja näin ollen ilmoittamisvelvollisuuden täydellistä laiminlyöntiä.

95.      Lisään tältä osin vielä, että komissio ilmoitti aivan ensimmäisessä SEUT 260 artiklan 3 kohtaa koskevassa tiedonannossaan, että rikkomisen vakavuutta ilmaiseva kerroin oli määritettävä niiden sääntöjen ja perusteiden mukaisesti, joita sovelletaan SEUT 260 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvaan rikkomiseen, mistä ilmeni, että kertoimen oli ainoastaan oltava välillä 1-20.(54) Vuoden 2023 tiedonannossa ei perustella tästä menettelytavasta poikkeamista (muuten kuin siten, että kaikki lainsäädäntömenettelyä noudattaen annetut direktiivit ovat yhtä tärkeitä).

96.      Huomautan, että Puolan tasavallan mukaan käsiteltävässä asiassa on otettava huomioon kaksi lieventävää seikkaa: ensinnäkin se, että Puolan lainsäädännössä jo suojellaan väärinkäytösten ilmoittajia, ja toiseksi se, että Puolan tasavalta teki vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen aikana.

97.      Esitän myöhemmin käsiteltävää asiaa koskevan arviointini (ks. jäljempänä 3. jakso). Teen tässä vaiheessa ainoastaan selväksi, että mielestäni komission olisi kaikissa tapauksissa varattava mahdollisuus sille, että rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa voidaan mukauttaa merkityksellisten lieventävien ja/tai raskauttavien seikkojen perusteella.

3)     Päätelmä

98.      Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen olisi mielestäni todettava, ettei rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen ole asianmukaista kaikissa SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio on jättänyt kokonaisuudessaan täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanon edellyttämistä toimenpiteistä, sellaisten taloudellisten seuraamusten vahvistamiseksi, jotka ovat riittävän varoittavia ja oikeasuhteisia kyseiseen rikkomiseen nähden.

2.     Yleinen kysymys ii): n-kertoimen laskentamenetelmä

a)     Asianosaisten väitteet

99.      Komission mukaan n-kertoimen tarkoituksena on jäsenvaltioiden maksukyvyn huomioon ottaminen ja sillä näin ollen varmistetaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrättyjen taloudellisten seuraamusten varoittava vaikutus. Tämä kerroin muodostuu kahden kolmasosan painoarvolla jäsenvaltioiden bruttokansantuotteesta (BKT) (suhteutettuna kaikkien jäsenvaltioiden BKT:iden keskiarvoon) ja yhden kolmasosan painoarvolla sen asukasluvusta (suhteutettuna kaikkien jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun).

100. Komissio ilmoittaa soveltaneensa vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevan 3 kohdan mukaisesti n-kerrointa 1,37 käsiteltävässä asiassa.

101. Komissio lisää ottaneensa asianmukaisesti huomioon unionin tuomioistuimen tuomion komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli)(55) määrittäessään n-kertoimen laskentamenetelmän tässä tiedonannossa. Se päättelee tämän tuomion 116 kohdasta, että vaikka jäsenvaltioiden maksukyvyn arvioimiseksi tärkeimpänä tekijänä on pidettävä niiden BKT:tä, tämä ei kuitenkaan rajoita komission mahdollisuutta ehdottaa taloudellisia seuraamuksia, jotka perustuvat useisiin kriteereihin, erityisesti, jos näillä kriteereillä pyritään säilyttämään asianmukainen ero eri jäsenvaltioiden välillä.

102. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden asukaslukuun perustuvan tekijän sisällyttäminen n-kertoimen laskentamenetelmään on nimenomaan tämän tavoitteen mukaista. Se väittää, että demografisella perusteella myös varmistetaan kertoimen n pitkäaikainen vakaus, koska jäsenvaltion asukasluku ei todennäköisemmin kuin BKT vaihtele merkittävästi vuodesta toiseen.

103. Komissio väittää lisäksi, että n-kertoimen laskentamenetelmä, joka hyväksyttiin vuoden 2023 tiedonannossa, vastaa toteamuksia, jotka julkisasiamies Pitruzzella esitti ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli),(56) jossa hän katsoi, että ”tavoite säilyttää tietty suhde eri jäsenvaltioihin sovellettavien kertoimien välillä” voitiin saavuttaa käyttämällä ”demografista perustetta, jolla voidaan suhteuttaa yksinkertaisen tai vertailevan BKT:n huomioon ottamisesta johtuvat tulokset”.

104. Puolan tasavalta on eri mieltä komission kanssa. Se katsoo, että n-kertoimen laskennassa käytetty demografinen peruste on ristiriidassa tämän kertoimen yleisen tavoitteen kanssa, joka koskee jäsenvaltioiden maksukyvyn huomioon ottamista ja sen varmistamista, että niille määrätyt taloudelliset seuraamukset ovat riittävän varoittavia.

105. Puolan tasavalta väittää myös, että komission n-kertoimen laskennassa soveltama menetelmä johtaa ristiriitaisiin tuloksiin, koska jäsenvaltioiden maksukykyä saatetaan yliarvioida tai aliarvioida niiden asukasluvusta riippuen, mitä ei tapahtuisi, jos n-kerroin perustuisi ainoastaan niiden BKT:hen.

106. Puolan tasavalta toteaa myös, että on odotettavissa, että jäsenvaltioiden n-kertoimien välillä on vaihtelua, koska kaikilla jäsenvaltioilla ei ole samaa maksukykyä. Se väittää yleisesti, että komission menettelytapa johtaa kohtuuttomien taloudellisten seuraamusten määräämiseen jäsenvaltioille, joilla on alempi BKT mutta suurempi asukasluku.

107. Lopuksi Puolan tasavalta huomauttaa, että julkisasiamies Wathelet totesi ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Kreikka,(57) että ”ei voida sulkea pois sitä, että joillain jäsenvaltioilla, joilla on tietyn suuruinen väestö, on heikompi maksukyky kuin joillain muilla jäsenvaltioilla, joilla on niitä pienempi väestö”, joten tälläkään kriteerillä ”ei ole merkitystä uhkasakon laskennassa”.

108. Puolan tasavalta huomauttaa tältä osin, että vuodesta 2017 lähtien (julkisasiamies Watheletin ratkaisuehdotuksen komissio v. Kreikka jälkeen) unionin tuomioistuin ei ole koskaan ottanut huomioon muita seikkoja kuin BKT:n jäsenvaltion maksukykyä määrittäessään. Lisäksi julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotuksessa komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli) olevan viittauksen ”demografiseen perusteeseen” olisi ainoastaan ymmärrettävä tarkoittavan, että voi olla asianmukaista jakaa jäsenvaltioiden BKT niiden asukasluvulla, jotta saadaan tarkempi käsitys niiden maksukyvystä.

109. Edellä esitetyn perusteella Puolan tasavalta väittää, että komission soveltaman n-kertoimen olisi perustuttava jäsenvaltioiden maksukykyyn, jonka osalta olisi otettava huomioon ainoastaan niiden BKT.

b)     Arviointi

110. Komissio soveltaa samaa n-kertoimen laskentamenetelmää SEUT 260 artiklan 2 kohdan ja SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvan rikkomisen osalta.

111. Tämä menetelmä perustui alun perin kahteen osatekijään eli yhtäältä kyseisen jäsenvaltion BKT:hen ja toisaalta äänimäärään, joka tällä jäsenvaltiolla oli käytettävissään neuvostossa määräenemmistöllä tehtävissä äänestyksissä.(58) Neuvostossa määräenemmistöllä tehtäviä äänestyksiä koskevat säännöt kuitenkin muuttuivat 1.4.2017 SEU 16 artiklan 4 kohdassa käyttöön otettujen uusien ”kaksinkertaista enemmistöä koskevien sääntöjen” tultua voimaan. Unionin tuomioistuin tarkasteli tämän kehityksen tuloksia 14.11.2018 antamassaan tuomiossa komissio v. Kreikka,(59) jossa se totesi, ettei uusi järjestelmä ole tyydyttävä peruste asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämistä varten eikä se voi näin ollen todellisuudessa korvata painotettuihin ääniin perustunutta aikaisempaa järjestelmää. Se huomautti myös, että joka tapauksessa 1.4.2017 lähtien unionin tuomioistuin oli ottanut huomioon ainoastaan kyseisen jäsenvaltion BKT:n arvioidessaan sen maksukykyä.

112. Komissio antoi vuonna 2019 uuden tiedonannon (jäljempänä vuoden 2019 tiedonanto),(60) jossa se esitti n-kertoimen tarkistetun laskentamenetelmän. Tähän uuteen menetelmään sisältyi edelleen osatekijä, joka ei liittynyt kyseisen jäsenvaltion BKT:hen. Tämä osatekijä ei kuitenkaan enää perustunut äänimäärään neuvostossa vaan Euroopan parlamentissa olevaan paikkamäärään.

113. Unionin tuomioistuin totesi jälleen 20.1.2022 antamassaan tuomiossa komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli),(61) että kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn arvioimisessa tärkeimpänä tekijänä oli pidettävä tämän jäsenvaltion BKT:tä ja että riittävän varoittavien seuraamusten määräämistä koskeva tavoite ei välttämättä edellytä kyseisen jäsenvaltion institutionaalisen painoarvon unionissa huomioon ottamista, koska tämä seikka on riippumaton kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ominaispiirteistä.

114. Vuoden 2023 tiedonanto annettiin tämän tuomion jälkeen.

115. Tässä tiedonannossa komissio kuvaa n-kerrointa painotetuksi geometriseksi keskiarvoksi, joka perustuu ”pääasiassa” jäsenvaltioiden BKT:hen ja ”toissijaisesti” niiden asukaslukuun ”demografisena perusteena, jonka avulla voidaan säilyttää asianmukainen ero eri jäsenvaltioiden välillä”.

116. Olen Puolan tasavallan kanssa samaa mieltä siitä, ettei ”demografinen peruste” ole asianmukainen jäsenvaltioiden suhteellisen maksunkyvyn määrittämistä varten. Olen päätynyt tähän pääasiallisesti kolmesta syystä.

117. Ensinnäkin voidaan väittää, etteivät edellä 113 kohdassa esitetyt seikat sulje pois komission mahdollisuutta ottaa huomioon muita kertoimia tai tekijöitä n-kertoimen laskentamenetelmässä. Kuten komissio huomauttaa vuoden 2023 tiedonannossa, unionin tuomioistuin tosiasiallisesti katsoi 20.1.2022 antamassaan tuomiossa komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli)(62) (jonka vuoksi komissio tarkisti tämän kertoimen laskentamenetelmää ja antoi kyseisen tiedonannon), että vaikka kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn arvioimiseksi tärkeimpänä tekijänä oli pidettävä sen BKT:tä, tämä ei ”kuitenkaan rajoitta[nut]” komission mahdollisuutta ehdottaa taloudellisia seuraamuksia, jotka ”perustuvat useisiin kriteereihin, jotta muun muassa eri jäsenvaltioiden välillä voidaan säilyttää asianmukainen ero”.

118. Näistä seikoista kuitenkin mielestäni ilmenee, että unionin tuomioistuin edellyttää jäsenvaltioiden BKT:n ja kullekin jäsenvaltiolle osoitetun n-kertoimen välistä vastaavuutta.(63) Jos jäsenvaltiolle, jonka BKT on pienempi kuin toisen jäsenvaltion, annettaisiin korkeampi n-kerroin kuin tälle toiselle jäsenvaltiolle ja päinvastoin, tämän kertoimen ei yksinkertaisesti enää voitaisi katsoa osoittavan kunkin jäsenvaltion maksukykyä.

119. Juuri tässä komission vuoden 2023 tiedonannossa n-kertoimen osalta valitseman laskentatavan puutteet tulevat esiin. Vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I todetaan, että siinä luetellut n-kertoimet oli laskettu jäsenvaltioiden vuoden 2020 BKT:n perusteella. Jos tarkastellaan jäsenvaltioiden BKT:tä kyseisenä vuonna(64) ja komission kullekin niistä osoittamia n-kertoimia, voidaan todeta seuraavaa:

–        Luxemburgin BKT on suurempi kuin Bulgarian, Kroatian, Liettuan ja Slovenian, mutta komission Luxemburgin osalta soveltama n-kerroin on alempi kuin kertoimet, joita se soveltaa näiden muiden jäsenvaltioiden osalta

–        Alankomaiden BKT on merkittävästi suurempi kuin Puolan, mutta niiden n-kertoimet ovat käytännössä samat (1,39 ja 1,37)

–        sitä vastoin Puolan BKT on vain vähän suurempi kuin Ruotsin mutta niiden n-kertoimet eroavat toisistaan merkittävästi (1,37 ja 0,83).

120. Jos vuoden 2023 tiedonannossa esitettyjä n-kertoimia lisäksi analysoidaan jäsenvaltioiden vuoden 2020 asukaskohtaisen BKT:n(65) perusteella niiden BKT:n sijasta (koska väitetysti asukaskohtaisen BKT:n nojalla voidaan paremmin vertailla jäsenvaltioiden maksukykyä), saadaan vielä ristiriitaisempia tuloksia:

–        Tanskan asukaskohtainen BKT on suurempi kuin Saksan, mutta Saksan n-kerroin on lähes 12 kertaa korkeampi kuin Tanskan (6,16 ja 0,52)

–        sitä vastoin Irlannille ja Tanskalle osoitettiin samankaltaiset n-kertoimet (0,55 ja 0,52), vaikka Irlannin asukaskohtainen BKT on lähes 1,5 kertaa suurempi kuin Tanskan

–        vastaavasti Alankomailla ja Puolalla on samankaltaiset n-kertoimet (1,39 ja 1,37), mutta niiden asukaskohtaisten BKT:iden välillä on huomattava ero (Alankomaiden BKT asukasta kohden on melkein neljä kertaa suurempi kuin Puolan)

–        Italialla ja Kyproksella on samankaltainen BKT asukasta kohden, mutta Italian n-kerroin on 3,41, kun taas Kyproksen n-kerroin on 0,05 (Italian n-kerroin siten noin 68 kertaa suurempi kuin Kyproksen kerroin)

–        Luxemburgin n-kerroin on yksi alimmista, mutta sen BKT asukasta kohden on korkein kaikista jäsenvaltioista.

121. Näiden seikkojen valossa on minusta selvää, että vuoden 2023 tiedonannossa luetellut n-kertoimet eivät osoita kunkin jäsenvaltion maksukykyä (riippumatta siitä, määritetäänkö tämä maksukyky niiden BKT:n vai asukaskohtaisen BKT:n perusteella). Mielestäni väitteellä, joka esitettiin osassa oikeuskirjallisuutta(66) ja tiettyjen jäsenvaltioiden(67) taholta, kun n-kerroin vielä perustui äänimäärään neuvostossa tai edustajien määrään Euroopan parlamentissa, ja jonka mukaan tämä kerroin ei välttämättä antanut tarkkaa kuvaa jäsenvaltioiden maksukyvystä, koska siinä yli- tai aliarvioitiin tiettyjen jäsenvaltioiden maksukykyä, on varmasti yhä painoarvoa.(68)

122. Tästä pääsenkin toiseen syyhyn, jonka vuoksi katson, ettei vuoden 2023 tiedonannossa esitetty n-kertoimen laskentamenetelmä ole asianmukainen. Mielestäni on selvää, ettei komissio pyrkinyt tämän menetelmän määrittäessään ainoastaan noudattamaan unionin tuomioistuimen 20.1.2022 antamaa tuomiota komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli),(69) jossa unionin tuomioistuin arvosteli aiempaa (eli vuoden 2019 tiedonannossa määritettyä) laskentamenetelmää, vaan myös varmistamaan, että taloudellisten seuraamusten määrät, joita se tulisi ehdottamaan unionin tuomioistuimelle, pysyisivät mahdollisimman lähellä tämän aiemman menetelmän mukaisesti saatuja arvoja.

123. Komissio tosiasiallisesti huomautti jo vuoden 2019 tiedonantoa antaessaan, että jäsenvaltioiden BKT:n käyttäminen ainoana perusteena johtaisi s ellaiseen eroon matalimman ja korkeimman n-kertoimen välillä, jota se ei pitänyt hyväksyttävänä.(70) Voin helposti kuvitella, että komissiolla saattoi olla samanlaisia huolenaiheita, kun se ehdotti demografisen perusteen sisällyttämistä uuteen laskentamenetelmäänsä vuoden 2023 tiedonannossa sen sijaan, että se olisi käyttänyt perusteena ainoastaan BKT:tä tai asukaskohtaista BKT:tä. Verrattaessa tämän tiedonannon liitteessä I lueteltuja n-kertoimia vuoden 2019 tiedonannon liitteessä I lueteltuihin n-kertoimiin voidaan nimittäin todeta, ettei niiden välillä ole suuria eroja.

124. Olen tältä osin tietysti samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei sen varmistaminen, että n-kerroin pysyy samalla arvojen vaihteluvälillä laskentamenetelmästä toiseen ja jossain määrin vakaana ajan kuluessa, ole tavoitteena täysin väärä. Mielestäni näyttää kuitenkin siltä, että vakaus voitaisiin helposti saavuttaa muilla asianmukaisemmilla keinoilla. Ensinnäkin komissio voisi ottaa jäsenvaltioiden BKT:n tai asukaskohtaisen BKT:n huomioon usean vuoden ajalta ja käyttää niiden keskimääräistä arvoa tietyllä – esimerkiksi viiden vuoden – ajanjaksolla. Lisäksi sen varmistamiseksi, etteivät eri jäsenvaltioiden n-kerrointen väliset erot muodostu liian suuriksi ja että ne pysyvät jossain määrin samalla arvojen vaihteluvälillä kuin nykyäänkin (eli 0,03:n ja 6,16:n välillä), komissio voisi alentaa BKT:iden tai asukaskohtaisten BKT:iden keskiarvon perusteella saatuja arvoja siten, että ne sopivat tarkalleen tälle vaihteluvälille.

125. Havainnollistan tätä seuraavaksi. Ehdottamani menettelytavan mukaisesti jäsenvaltiolle, jolla on suurin BKT tai asukaskohtainen BKT, osoitettaisiin n-kerroin 6,16. Kaikille muille jäsenvaltioille annettaisiin n-kerroin, joka kuvastaa niiden vertailevaa BKT:tä tai asukaskohtaista BKT:tä mutta pysyy tämän arvon alapuolella. Jos esimerkiksi Luxemburgilla on korkein asukaskohtainen BKT, sen n-kerroin voisi olla 6,16. Alankomaiden, jonka asukaskohtainen BKT oli (vuonna 2020) noin puolet Luxemburgin asukaskohtaisesta BKT:stä, n-kerroin olisi 3:n lähellä.

126. Mielestäni ja toisin kuin komissio väittää, julkisasiamies Pitruzzella totesi samojen seikkojen perusteella ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli),(71) että ”tavoite säilyttää tietty suhde eri jäsenvaltioihin sovellettavien kertoimien välillä” voitiin saavuttaa muilla menetelmillä, kuten käyttämällä ”demografista perustetta, jolla voidaan suhteuttaa yksinkertaisen tai vertailevan BKT:n huomioon ottamisesta johtuvat tulokset”. En nimittäin näe, miten tätä kohtaa voitaisiin tulkita komission ehdottamalla tavalla, kun otetaan huomioon, että saman ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa julkisasiamies Pitruzzella toteaa, että hänen mielestään ”(yksinkertai[nen], asukaskohtai[nen ]tai vertailev[a]) BKT – – voisi jo yksinään antaa asianmukaisen arvion asianomaisen jäsenvaltion maksukyvystä”.

127. Kolmas syy, jonka vuoksi katson, ettei komission soveltama n-kertoimen laskentamenetelmä ole asianmukainen, liittyy eräisiin laajempiin näkemyksiin kyseisen jäsenvaltion asukasluvun merkityksestä, kun määritetään sen kykyä maksaa taloudelliset seuraamukset.

128. Kuten olen todennut edellä, katson (paljolti julkisasiamies Pitruzzellan tavoin), että tarkan kuvan saamiseksi kyseisen jäsenvaltion maksukyvystä saattaa olla hyödyksi tai jopa parempi tukeutua sen asukaskohtaiseen BKT:hen (joka selvästikin edellyttää sen asukasluvun huomioon ottamista). Komissio ei kuitenkaan tee näin vuoden 2023 tiedonannossa. Kuten olen selostanut edellä, se ei nimittäin tässä tiedonannossa jaa kyseisen jäsenvaltion BKT:tä sen asukasluvulla, kuten tämän jäsenvaltion asukaskohtaista BKT:tä laskettaessa tehtäisiin. Se katsoo pikemminkin, että kyseisen jäsenvaltion suhteellinen vauraus (sen BKT verrattuna kaikkien jäsenvaltioiden keskimääräiseen BKT:hen) on kerrottava tämän jäsenvaltion asukasluvulla (jota jälleen verrataan kaikkien jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun).

129. Kuten Puolan tasavalta perustellusti väittää, tästä menettelytavasta seuraa, että jäsenvaltiolla, jonka asukasluku on suurempi, katsotaan järjestelmällisesti olevan parempi maksukyky kuin jäsenvaltiolla, jolla on sama kokonaisvauraus (BKT) ja pienempi asukasluku. En ymmärrä, miten tämä voidaan sovittaa yhteen jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa.

130. Lisäksi minusta vaikuttaa siltä, että komission menettelytapa johtaa lopulta hyvin epätoivottavaan tulokseen, jossa jäsenvaltion asukaslukua pidetään n-kerrointa määritettäessä tosiasiallisesti raskauttavana tai lieventävänä seikkana (riippuen siitä, onko asukasluku suuri vai pieni). Mielestäni tällaiselle pohdinnalle ei ole sijaa arvioinnissa, joka koskee jäsenvaltioiden suhteellista maksukykyä. Kuten julkisasiamies Wathelet on väittänyt, ”ei [nimittäin] voida sulkea pois sitä, että joillain jäsenvaltioilla, joilla on tietyn suuruinen väestö, on [tosiasiallisesti] heikompi maksukyky kuin joillain muilla jäsenvaltioilla, joilla on niitä pienempi väestö”.(72)

131. Tästä pääsenkin viimeiseen huomautukseeni. Voin helposti hyväksyä sen, että jäsenvaltiot ovat tietyllä tavalla ”velkaa” kansalaisilleen sen, että ne toteuttavat unionin oikeuden mukaiset velvollisuutensa ja erityisesti direktiivien täytäntöönpanoon liittyvät velvoitteensa. Kun jäsenvaltio laiminlyö direktiivin täytäntöönpanon, ymmärrän kyllä, miksi saattaa olla aiheellista ottaa huomioon niiden sen alueella asuvien unionin kansalaisten määrä, joihin tämä laiminlyönti vaikuttaa. Tämä on mielestäni suurin ero jäsenvaltion unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksien noudattamatta jättämisen ja auton kuljettajan tai yrityksen, joita käytin esimerkkeinä edellä johdannossa, välillä. Nähdäkseni kuljettaja tai yritys eivät voisi hetkeäkään kuvitella, että sakon tai maksun määrä voisi riippua kuljettajan kotitaloudessa asuvien henkilöiden määrästä tai yrityksen palveluksessa olevien henkilöiden määrästä rikkomisen hetkellä, siitä yksinkertaisesta syystä, että säännöissä, joita ne ovat rikkoneet (olipa kyse liikennesäännöistä, unionin kilpailuoikeuden säännöistä tai henkilötietojen suojaa koskevista säännöistä), ei aseteta velvoitteita näitä henkilöitä kohtaan.

132. Mielestäni sitä, että jäsenvaltiolle määrätään ankarampi seuraamus, koska sillä on suurempi asukasluku kuin toisella jäsenvaltiolla, ei sitä vastoin voida pitää täysin perusteettomana SEUT 258 artiklan nojalla aloitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Katson kuitenkin, että tämä seikka liittyy rikkomisen vakavuuteen eikä jäsenvaltion maksukykyyn. Tästä syystä olen sitä mieltä, ettei kyseisen jäsenvaltion asukaslukua voida pitää raskauttavana eikä lieventävänä seikkana n-kerrointa vahvistettaessa. Tämä seikka voidaan kuitenkin tarvittaessa sisällyttää lieventäviin tai raskauttaviin seikkoihin, joilla on merkitystä määritettäessä rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa kussakin tapauksessa. Huomautan tältä osin, kuten olen jo todennut edellä 93 kohdassa, että komissio on jo mahdollistanut tämän SEUT 260 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvan rikkomisen osalta.

3.     Käsiteltävä asia

133. Olen selostanut edellisissä jaksoissa, miksi katson, ettei ole asianmukaista soveltaa ensinnäkään ”järjestelmällisesti” samaa rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10 kaikissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään täytäntöönpanotoimenpiteitä, ja toiseksi kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi demografista perustetta, jolla järjestelmällisesti määrätään ankarampia seuraamuksia jäsenvaltioille, joilla on Puolan tavoin suurempi asukasluku.

134. Tarkastelen nyt jäljelle jäävää kysymystä taloudellisten seuraamusten osalta, jotka unionin tuomioistuimen olisi mielestäni määrättävä käsiteltävässä asiassa.

135. Yhtäältä muistutan tältä osin, että unionin tuomioistuimen SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määräämien taloudellisten seuraamusten kokonaismäärä ei saa ylittää komission ilmoittamaa määrää, kuten olen jo todennut edellä 57 kohdassa.

136. Toisaalta unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission tiedonantoihin sisältyvät suuntaviivat eivät yleisesti sido unionin tuomioistuinta vaan ne palvelevat avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden toteutumista komission toiminnassa, kun komissio tekee ehdotuksia unionin tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että ne matemaattiset muuttujat, joita komissio käyttää taloudellisten seuraamusten määrää laskiessaan, ovat ”hyödyllinen viiteperusta”. Toisin sanottuna ne ovat ohjeellisia sääntöjä, joilla ainoastaan määritetään ne menettelytavat, joita komissio aikoo noudattaa.(73)

137. Tästä seuraa käsiteltävässä asiassa, että vaikka komissio teki ehdotuksensa vuoden 2023 tiedonannossa esitettyjen suuntaviivojen mukaisesti ja näihin ehdotuksiin siten vaikuttivat edellä 133 kohdassa mainitsemani kaksi puutetta, nämä puutteet eivät ole esteenä sille, että unionin tuomioistuin määrää määrältään alempia taloudellisia seuraamuksia kuin komissio on ilmoittanut eikä ota huomioon tässä tiedonannossa esitettyjä laskentamenetelmiä.

138. Koska nämä ehdotukset merkitsevät ”enimmäismäärää”, jonka unionin tuomioistuin voi tämän määräyksen nojalla määrätä, ei voida sulkea pois sitä, että ne voisivat tilanteessa, jossa unionin tuomioistuin pitää asianmukaisena komission ilmoittamia määriä suurempia taloudellisia seuraamuksia (mistä ei mielestäni onneksi ole kyse käsiteltävässä asiassa), viedä unionin tuomioistuimelta mahdollisuuden määrätä tällaisia seuraamuksia. Tästä syystä ehdotan, että unionin tuomioistuin huomauttaa nimenomaisesti komission laskentamenetelmissä olevista puutteista käsiteltävässä asiassa annettavassa tuomiossa (kuten se on aiemmin tehnyt tuomiossa komissio v. Kreikka(74) ja tuomiossa komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli)(75)).

139. Näiden selvennysten jälkeen huomautan, ettei Puolan tasavalta ole tähän mennessä vieläkään ilmoittanut komissiolle väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin täytäntöönpanon edellyttämistä toimenpiteistä.

140. Näissä olosuhteissa katson, että on asianmukaista määrätä Puolan tasavalta suorittamaan sekä kiinteämääräinen hyvitys että uhkasakko, jotta sitä kannustetaan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet todetun rikkomisen lopettamiseksi.

141. Sen varmistamiseksi, että tämän kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon määrä on sellaisenaan ”asianmukainen olosuhteiden kannalta” sekä ”oikeassa suhteessa [rikkomiseen]” ja Puolan tasavallan ”maksukykyyn”,(76) unionin tuomioistuimen on kuitenkin mielestäni otettava huomioon, että Puolan tasavallan maksukyky on alempi kuin komission käyttämän n-kertoimen kuvaama maksukyky.(77)

142. Mielestäni näyttää lisäksi siltä, että unionin tuomioistuimen on kyseisen rikkomisen vakavuutta arvioidessaan otettava huomioon kaikki merkitykselliset lieventävät ja raskauttavat seikat (kuten edellä 93 kohdassa luetellut seikat). Tällaisia seikkoja ovat se, että Puolan tasavallan laiminlyönti saattaa väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään saattoi vaikuttaa varsin monien unionin kansalaisten oikeuksiin, kun otetaan huomion tämän jäsenvaltion suhteellisen suuri asukasluku, ja se, että tällä direktiivillä nimenomaisesti annetaan subjektiivisia oikeuksia henkilöille, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisesta.

143. Niiden vaikutusten osalta, joita Puolan tasavallan velvoitteiden noudattamatta jättämisestä aiheutuu yksityisille ja julkisille intresseille, muistutan, kuten olen todennut edellä 21 kohdassa, että väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin tarkoituksena on henkilöiden, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisista, joista he ovat saaneet tietoa työnsä yhteydessä, ”tasapuoli[nen] ja tehok[as]” suojelu ja ”unionin oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanon valvon[nan tehostaminen]” tietyillä yleisen edun kannalta merkittävillä aloilla. Tämän säädöksen täytäntöönpanon laiminlyöntiä on näin ollen pidettävä erityisen vakavana, koska sillä on huomattavia seurauksia tällaisilla ”yleisen edun kannalta merkittävillä aloilla” sekä väärinkäytösten ilmoittajien subjektiivisten oikeuksien suojelun osalta.

144. Mielestäni näyttää kuitenkin siltä, että näitä huomattavia seurauksia jossain määrin lieventää se, että Puolan lainsäädännössä jo suojellaan väärinkäytösten ilmoittajia (ja näin ollen se, ettei Puolan tasavalta saattanut väärinkäytösten ilmoittajia koskevaa direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään, ei heikentänyt heidän oikeuksiensa käyttämistä niin paljon kuin alun perin voitaisiin olettaa). Muistutan tältä osin, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että rikkomisen vakavuus voi riippua sen käytännön vaikutuksista ja erityisesti siitä, että nämä vaikutukset ovat jääneet melko vähäisiksi.(78) Yhdyn näin ollen lähtökohtaisesti Puolan tasavallan näkemykseen siitä, että väärinkäytösten ilmoittajille Puolan lainsäädännössä annettavan suojelun tasoa voidaan pitää lieventävänä seikkana.

145. Lisäksi olen Puolan tasavallan kanssa samaa mieltä siitä, että sitä, että Puolan tasavalta teki vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa oikeudenkäyntiä unionin tuomioistuimessa edeltäneen vaiheen aikana, voidaan myös pitää lieventävänä seikkana.(79)

146. Yleisesti ottaen vaikuttaa siltä, että edellä esittämieni merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen (ja erityisesti Puolan tasavallan alemman maksukyvyn) perusteella olisi asianmukaista, että unionin tuomioistuin määrää taloudellisia seuraamuksia, jotka ovat määrältään alempia kuin komissio on ilmoittanut, eli kiinteämääräisen hyvityksen, joka on suuruudeltaan 8 700 euroa päivässä väärinkäytösten ilmoittajia koskevassa direktiivissä vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivästä käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivään saakka, ja väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamisen viivästymisestä 34 000 euron päiväkohtaisen uhkasakon tämän tuomion julistamispäivästä alkaen siihen saakka, kunnes näitä velvoitteita noudatetaan.

VI     Ratkaisuehdotus

147. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

–        toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 (väärinkäytösten ilmoittajia koskeva direktiivi) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai ainakaan ilmoittanut niistä komissiolle

–        toteaa, ettei rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen ole asianmukaista kaikissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio on jättänyt kokonaisuudessaan täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanon edellyttämistä toimenpiteistä, sellaisten taloudellisten seuraamusten vahvistamiseksi, jotka ovat riittävän varoittavia ja oikeasuhteisia kyseiseen rikkomiseen nähden

–        toteaa, että tällaisia taloudellisia seuraamuksia määrättäessä laskentamenetelmä, jota Euroopan komissio on käyttänyt kertoimen n määrittämisessä tiedonannossaan, jonka otsikkona on ”Taloudelliset seuraamukset rikkomusmenettelyissä”, ei ole asianmukainen kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn selvittämistä varten

–        määrää Puolan tasavallan maksamaan kiinteämääräisen hyvityksen, joka on suuruudeltaan 8 700 euroa päivässä väärinkäytösten ilmoittajia koskevassa direktiivissä vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivästä käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivään saakka ja väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamisen viivästymisestä 34 000 euron päiväkohtaisen uhkasakon tämän tuomion julistamispäivästä alkaen siihen saakka, kunnes näitä velvoitteita noudatetaan

–        velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

2      Ks. tältä osin [SEUT 101 ja 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 23 artikla ja luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1) 83 artikla.

3      23.10.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2019, L 305, s. 17).

4      Komission tiedonanto – Taloudelliset seuraamukset rikkomusmenettelyissä (EUVL 2023, C 2, s. 1).

5      Lux Leaks ‑skandaalilla viitataan vuoden 2014 paljastuksiin, jotka koskivat verotusasioissa annettua yli 300 ”ennakkoratkaisua” (verojärjestelmiä), joista Luxemburgin verohallinto oli sopinut yritysten ja yhtiöiden kanssa, ja tästä seuranneita oikeudenkäyntejä eräitä näihin paljastuksiin liittyviä henkilöitä vastaan.

6      Ks. väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale ja 4 artikla, jonka otsikkona on ”Henkilöllinen soveltamisala”.

7      Väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin säännöt kattava useita aloja ja ulottuvat sekä julkiselle että yksityiselle sektorille. Niihin kuuluu väärinkäytösten ilmoittajia koskevien kaikenlaisten vastatoimien ehdoton kielto. Tätä direktiiviä koskevien yleisten toteamusten osalta ks. Abazi, V., ”The European Union Whistleblower Directive: A ’game changer’ for whistleblowing protection?”, Industrial Law Journal, osa 49, nro 4, 2020, s. 640-656.

8      Lukuun ottamatta toimenpiteitä, jotka olivat tarpeen väärinkäytösten ilmoittajia koskevan direktiivin 8 artiklan 3 kohdan mukaisen sisäisen kanavan käyttöönottoa koskevan velvoitteen noudattamiseksi niiden yksityisen sektorin oikeushenkilöiden osalta, joissa oli 50–249 työntekijää ja joiden osalta jäsenvaltioilla oli kaksi vuotta enemmän aikaa (17.12.2023 saakka) (ks. tämän direktiivin 26 artiklan 2 kohta).

9      Ks. asia C‑149/23, komissio v. Saksa; asia C‑150/23, komissio v. Luxemburg; asia C‑152/23, komissio v. Tšekin tasavalta; asia C‑154/23, komissio v. Viro  ja asia C‑155/23, komissio v. Unkari. Kaikki nämä asiat ovat parhaillaan vireillä unionin tuomioistuimessa.

10      Ks. mm. vastaavasti tuomio 2.9.2001, komissio v. Ranska (C‑468/00, EU:C:2001:482, 10 kohta).

11      Ks. vastaavasti tuomio 30.5.2013, komissio v. Ruotsi (C‑270/11, EU:C:2013:339, 54 kohta).

12      Ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, komissio v. Ranska (C‑468/00, EU:C:2001:482, 8–10 kohta) ja tuomio 26.2.2008, komissio v. Luxemburg (C‑273/07, EU:C:2008:122, 8–10 kohta).

13      Ks. tuomio 17.7.1997, komissio v. Espanja (C‑52/96, EU:C:1997:382, 8–11 kohta).

14      Ks. tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 46 kohta).

15      Ks. tuomio 8.6.2023, komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja)  (C‑540/21, EU:C:2023:450, 83 kohta).

16      Ks. tuomio 6.7.2000,  komissio v. Belgia (C‑236/99, EU:C:2000:374, 21–24 kohta).

17      Ks. tältä osin tuomio 17.9.1987, komissio v. Kreikka (70/86, EU:C:1987:374, 8 kohta) ja tuomio 8.7.2010, komissio v. Italia (C‑334/08, EU:C:2010:414, 46 ja 47 kohta).

18      Ks. vastaavasti tuomio 11.7.1985, komissio v. Italia (101/84, EU:C:1985:330, 16 kohta) ja tuomio 8.6.2023, komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja) (C‑540/21, EU:C:2023:450, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus komissio v. Saksa (C‑527/12, EU:C:2014:90, 47–53 kohta).

19      Tuomio 4.3.2010 (C‑297/08, EU:C:2010:115, 80–86 kohta).

20      Ks. analogisesti tuomio 6.7.2000, komissio v. Belgia (C‑236/99, EU:C:2000:374, 21–24 kohta).

21      Ks. komission tiedonanto – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen (EUVL 2011, C 12, s. 1), 11 kohta.

22      Kuten SEUT 260 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, kyseinen direktiivi on täytynyt antaa ”lainsäätämisjärjestystä noudattaen”. Se ei koske muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä annettuja direktiivejä.

23      Ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

24      Tämä johtuu siitä, että vaatimus taloudellisen seuraamuksen määräämisestä SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti on vain liitännäinen toimi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jonka tehokkuus komission on varmistettava (ks. tuomio 16.7.2020, komissio v. Romania (Rahanpesun torjunta)  (C‑549/18, EU:C:2020:563, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)).

25      Huomautan kattavuuden vuoksi, että vaikka SEUT 260 artiklan 3 kohdassa ei määrätä siitä, alkaako asianomaisen jäsenvaltion velvollisuus noudattaa seuraamuksia tuomion antamispäivästä (ilman mitään siirtymäaikaa), unionin tuomioistuin on jo määrännyt useaan kertaan, että seuraamukset tulevat voimaan välittömästi (ks. esim. tuomio 8.7.2019, komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot), C‑543/17, EU:C:2019:573). Asiaa koskevan oikeuskirjallisuuden osalta ks. Materne, T., La Procédure en Manquement d’État – Guide Pratique, 2. painos., Bruylant, s. 483.

26      Ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27      Lisään tältä osin, että kun 260 artiklan 2 kohta koskee lähinnä ”yhdistettyä rikkomista” tai ”kaksinkertaista rikkomista” (jäsenvaltion alkuperäistä laiminlyöntiä sekä SEUT 258 artiklassa tarkoitetun tuomion noudattamatta jättämistä), SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan yksittäiseen rikkomiseen (eli direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiin) (ks. Wahl, N. ja Prete, L., ”Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU”, European Law Reporter, nro 6, 2014, s. 179-189, erityisesti s. 173).

28      Ks. tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

29      Tämä rajoitus ei koske ainoastaan tätä määrää vaan myös unionin tuomioistuimen ratkaisua soveltuviksi katsottujen seuraamusten luonteen osalta (kiinteämääräinen hyvitys tai uhkasakko tai molemmat) (ks. tuomio 16.7.2020, komissio v. Romania (Rahanpesun torjunta) (C‑549/18, EU:C:2020:563, 52 kohta)). Huomautan tämän jälkeen, että kuten vuoden 2023 tiedonannossa todetaan, komissio ”ehdottaa järjestelmällisesti, että tuomioistuin määrää asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon”.

30      Ks. tältä osin tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat)  (C‑658/19, EU:C:2021:138, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

31      Ks. tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, 75 kohta).

32      Se vetoaa tältä osin tuomioon 25.6.2013, komissio v. Tšekin tasavalta (C‑241/11, EU:C:2013:423) ja tuomioon 17.10.2013, komissio v. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659).

33      Ks. uhkasakkojen osalta tuomio 4.7.2000, komissio v. Kreikka (C‑387/97, EU:C:2000:356, 90 kohta) ja tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 62 kohta) sekä kiinteämääräisten hyvitysten osalta tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 81 kohta) ja tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 73 kohta).

34      Ks. vuoden 2023 tiedonannon 2 kohta.

35      Muut komission soveltamissa laskentamenetelmissä huomioon otettavat seikat (eli kiinteä vakiomäärä, rikkomisen kestoa – tai niiden päivien määrää, joina rikkominen jatkui tai yhä jatkuu – ilmaiseva kerroin ja kerroin n) eivät nimittäin perustu rikkomisen vakavuuteen.

36      Ks. komission tiedonanto – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen (EUVL 2011, C 12, s. 1), 25 kohta.

37      Ks. yksityiskohtaisemmin jäljempänä 85 kohta.

38      Ks. tältä osin julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot) (C‑543/17, EU:C:2019:322, 69 kohta).

39      Ks. edellä 50 kohta.

40      Ks. tältä osin julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot) (C‑543/17, EU:C:2019:322, 56 kohta). Ks. myös Wahl, N. ja Prete, L., ”Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU”, European Law Reporter, nro 6, 2014, s. 170-189, erityisesti s. 173.

41      3.6.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2003, L 235, s. 10).

42      Ks. tuomio 25.6.2013 (C‑241/11, EU:C:2013:423, 53 kohta).

43      Tuomio 12.7.2005 (C‑304/02, EU:C:2005:444)

44      Ks. tältä osin Wahl, N. ja Prete, L., ”Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU”, European Law Reporter, nro 6, 2014, s. 170-189, s. erityisesti s. 173.

45      Ks. komission tiedonanto – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen (EUVL 2011, C 12, s. 1), 7 kohta.

46      Ks. tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47      Ks. analogisesti tuomio 20.1.2022, komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli) (C‑51/20, EU:C:2022:36, 96 kohta).

48      Ks. vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2 kohta.

49      Ks. tämän tiedonannon 2.2 kohta

50      Myönnän kuitenkin, että jopa alalla, jota pidetään yleisesti merkittävänä yleisen edun kannalta, on mahdollista, että unionin lainsäätäjä antaa direktiivin asiasta, jolla on suhteellisen vähäinen merkitys (esim. hyvin tekniset seikat), ja päinvastoin. Rikkomisen vakavuutta on siten arvioitava kussakin yksittäistapauksessa.

51      Komissio totesi väitetysti samankaltaisten seikkojen perusteella ensimmäisessä SEUT 260 artiklan 3 kohtaa koskevassa tiedonannossaan, että sen tämän määräyksen osalta esittämiä periaatteita ja perusteita oli sovellettava ”tapauskohtaisesti” ja että jokainen taloudellinen seuraamus oli aina määrättävä tapauksen olosuhteiden perusteella (ks. komission tiedonanto – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen (EUVL 2011, C 12, s. 1), 10 kohta).

52      Ks. tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, 75 kohta).

53      Ks. vuoden 2023 tiedonannon 3.2.1.1 kohta.

54      Ks. komission tiedonanto – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen (EUVL 2011, C 12, s. 1), 25 kohta, jossa viitataan komission tiedonannon – EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan soveltaminen (SEC/2005/1658) – 16.6 kohtaan.

55      Ks. tuomio 20.1.2022 (C‑51/20, EU:C:2022:36).

56      C‑51/20, EU:C:2021:534, 37 kohta.

57      C‑93/17, EU:C:2018:315, 139 kohta.

58      Ks. komission tiedonanto – EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan soveltaminen (SEC/2005/1658), D jakso, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltion maksukyvyn huomioon ottaminen”. Lisään kattavuuden vuoksi, että n-kerroin esitettiin ensimmäisen kerran 28.2.1997 päivätyssä asiakirjassa, jonka otsikkona on ”Komission tiedonanto – EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa määrätyn uhkasakon laskentatapa” (EYVL 1997, C 63, s. 2), mutta sitä alettiin soveltaa vasta vuonna 2005 myös kiinteämääräisten hyvitysten laskennassa.

59      C‑93/17, EU:C:2018:903, 139–141 kohta.

60      Komission tiedonanto – Komission Euroopan unionin tuomioistuimen rikkomusmenettelyissä ehdottamien kiinteämääräisten hyvitysten ja päiväkohtaisten uhkasakkojen laskentatavan muuttaminen (EUVL 2019, C 70, s. 1).

61      C‑51/20, EU:C:2022:36, 113–115 kohta.

62      C‑51/20, EU:C:2022:36, 116 kohta.

63      Lisään tältä osin, että unionin tuomioistuin on korostanut useissa tuomioissaan, että kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyvyn osalta on otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion bruttokansantuotteen (BKT) viimeaikainen kehitys sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat (ks. mm. tuomio 16.7.2020, komissio v. Romania (Rahanpesun torjunta) (C‑549/18, EU:C:2020:563, 85 kohta) ja tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C‑550/18, EU:C:2020:564, 97 kohta)). Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että taloudellisten seuraamusten määrää on alennettava, jos kyseisessä jäsenvaltiossa vallitsee taloudellinen kriisi (ja sen BKT on merkittävästi supistunut) (ks. tuomio 19.12.2012, komissio v. Irlanti (C‑374/11, EU:C:2012:827, 44) kohta)).

64      Perusteena ovat Eurostatin seuraavalla sivustolla esittämät arvot: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMA_10_GDP__custom_1799513/bookmark/bar?lang=en&bookmarkId=d8b13929-28c2-478f-8c40-492f2c166c77.

65      Perusteena ovat Eurostatin seuraavalla sivustolla esittämät arvot: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en.

66      Ks. tältä osin Kornezov, A., ”Imposing the right amount of sanctions under Article 260(2) TFEU: Fairness v. predictability, or how to ’bridge the gaps’”, osa 20, nro 3, Columbia Journal of European Law, 2014, s. 307-331, ja erityisesti s. 329.

67      Ks. tältä osin tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) (C‑658/19, EU:C:2021:138, 49 kohta); kyseisessä asiassa Espanjan kuningaskunta väitti, että n-kerroin, joka sille oli annettu vuoden 2019 tiedonannossa, sijoitti sen neljänneksi jäsenvaltioiden joukossa maksukyvyn osalta, mutta jos tämä kerroin olisi laskettu ainoastaan BKT:n perusteella, Espanja olisi sijoittunut neljänneksitoista.

68      Ks. myös julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotus komissio v. Kreikka (C‑197/98, EU:C:1999:597, 39–43 kohta).

69      C‑51/20, EU:C:2022:36.

70      Ks. vuoden 2019 tiedonanto, 2 kohta.

71      C‑51/20, EU:C:2021:534, 37 kohta.

72      Ks. julkisasiamies Watheletin ratkaisuehdotus komissio v. Kreikka (C‑93/17, EU:C:2018:315, 139 kohta).

73      Ks. tuomio 20.1.2022, komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – ferronikkeli) (C‑51/20, EU:C:2022:36, 95, 109 ja 110 kohta).

74      C‑93/17, EU:C:2018:903.

75      C‑51/20, EU:C:2022:36.

76      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdassa muistutettu oikeuskäytäntö.

77      Edellä 125 kohdassa kuvaamani menetelmän mukaisesti Puolan tasavallan n-kerroin voisi olla esimerkiksi 0,97, koska sen BKT asukasta kohden oli vuosina 2018-2022 keskimäärin 13 354 euroa (verrattuna 84 280 euroon Luxemburgissa) (perustuen Eurostatin seuraavalla sivustolla esittämiin arvoihin: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en).

78      Ks. tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia  (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, 80 kohta).

79      Ks. tältä osin tuomio 25.6.2013, komissio v. Tšekin tasavalta (C‑241/11, EU:C:2013:423, 51 kohta) ja tuomio 17.10.2013, komissio v. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, 40 kohta). Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että yhteistyön puutetta on pidettävä raskauttavana seikkana. Jäsenvaltioilla on nimittäin SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaan velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa.