Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
25 päivänä huhtikuuta 2024 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu – Direktiivi (EU) 2019/1937 – Täytäntöönpanon laiminlyönti ja täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Vaatimus kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon maksamisesta – Seuraamuksen määrän vahvistamisperusteet – Rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen – Jäsenvaltion maksukyvyn määrittäminen – Väestörakenteeseen perustuva arviointiperuste
Asiassa C‑147/23,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan ja SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 10.3.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja M. Owsiany-Hornung,
kantajana,
vastaan
Puolan tasavalta, asiamiehenään B. Majczyna,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev sekä tuomarit T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin ja I. Ziemele (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.3.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta
– toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 (EUVL 2019, L 305, s. 17) 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä toimittanut niitä komissiolle,
– velvoittamaan Puolan tasavallan maksamaan kiinteämääräisen hyvityksen, joka vastaa suurempaa seuraavista kahdesta määrästä:
– 13 700 euron päiväkohtainen kiinteämääräinen hyvitys kerrottuna päivien määrällä, joka kuluu direktiivissä 2019/1937 vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivän ja rikkomisen päättymispäivän, tai jos rikkominen ei ole päättynyt, tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivän välillä
– 3 836 000 euron vähimmäiskertamaksu,
– velvoittamaan Puolan tasavallan siinä tapauksessa, että ensimmäisessä luetelmakohdassa mainittuja velvoitteita ei edelleenkään noudateta tässä asiassa annettavan tuomion julistamishetkellä, maksamaan 53 430 euron päiväkohtaisen uhkasakon tässä asiassa annettavan tuomion julistamisesta alkaen siihen asti, kunnes Puolan tasavalta noudattaa direktiivin 2019/1937 mukaisia velvoitteitaan, ja
– velvoittamaan Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2019/1937
2 Direktiivin 2019/1937 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Usein väärinkäytösten mahdolliset ilmoittajat eivät vastatoimien pelossa – – uskalla ilmoittaa väärinkäytöksiin liittyvistä huolenaiheista tai epäilyistä. Tästä syystä väärinkäytösten ilmoittajien tasapuolisen ja tehokkaan suojelun merkitys tunnustetaan enenevässä määrin sekä unionin tasolla että kansainvälisellä tasolla.”
3 Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on tehostaa unionin oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanon valvontaa tietyillä aloilla vahvistamalla yhteiset vähimmäisvaatimukset korkean suojelun tason tarjoamiseksi henkilöille, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisista.”
4 Direktiivin 2019/1937 26 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 17 päivänä joulukuuta 2021.
– –
3. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa jäsenvaltioiden antamissa säännöksissä ja määräyksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
Vuoden 2023 tiedonanto
5 Komission tiedonannon 2023/C 2/01, jonka otsikko on ”Taloudelliset seuraamukset rikkomusmenettelyissä” (EUVL 2023, C 2, s. 1; jäljempänä vuoden 2023 tiedonanto), 3 ja 4 kohta koskee uhkasakkoa ja kiinteämääräistä hyvitystä.
6 Kyseisen tiedonannon 3 kohdan toisessa kohdassa todetaan seuraavaa:
”Päiväkohtaisen uhkasakon määrä lasketaan seuraavasti:
– kertomalla kiinteä vakiomäärä rikkomisen vakavuutta ja kestoa ilmaisevilla kertoimilla
– kertomalla saatu tulo jäsenvaltion vahvistamalla kiinteällä kertoimella (kerroin n), joka kuvaa kyseisen jäsenvaltion maksukykyä.”
7 Mainitun tiedonannon 3.2 kohdassa, joka koskee rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen soveltamista päiväkohtaisen uhkasakon laskennassa, todetaan seuraavaa:
”Rikkomista, jossa on kyse siitä, että jäsenvaltio ei ole noudattanut tuomiota tai ei ole ilmoittanut toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, pidetään aina vakavana. Uhkasakon määrän mukauttamiseksi tapauksen erityisiin olosuhteisiin komissio määrittää vakavuutta ilmaisevan kertoimen kahden muuttujan perusteella: niiden unionin sääntöjen merkitys, joita on rikottu tai joita ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja rikkomisen vaikutukset yleisiin ja erityisiin etuihin.
Jäljempänä esitettyjen seikkojen perusteella rikkomisen vakavuus määritetään komission vahvistamalla kertoimella, jonka suuruus on vähintään 1 ja enintään 20.”
8 Saman tiedonannon 3.2.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komissio soveltaa SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan nojalla vireille pantuihin kanteisiin järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään täytäntöönpanotoimenpiteitä. Oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen perustuvassa unionissa kaikkia lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettuja direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja jäsenvaltioiden on saatettava ne kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa.
Jos velvoitetta ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä rikotaan osittain, täytäntöönpanon puutteellisuus on otettava huomioon määritettäessä vakavuutta ilmaisevan kertoimen arvoa, joka on alle 10. Lisäksi voidaan ottaa huomioon rikkomisen vaikutukset yleisiin ja erityisiin etuihin – –”
9 Vuoden 2023 tiedonannon 3.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen soveltaminen”, todetaan seuraavaa:
”– –
Rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen arvo vaihtelee asteikolla 1–3. Sen laskentaperusteena käytetään suhdetta 0,10/kuukausi alkaen päivästä, jona ensimmäinen tuomio annettiin, tai sitä päivää seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyi.
– – ”
10 Kyseisen tiedonannon 3.4 kohdassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltion maksukyky”, todetaan seuraavaa:
”– –
Varoittavan vaikutuksen aikaansaamiseksi tarvittava seuraamuksen taso vaihtelee jäsenvaltioiden maksukyvyn mukaan. Tämän varoittava vaikutus otetaan huomioon kertoimella n. Se lasketaan seuraavien kahden tekijän painotettuna geometrisena keskiarvona: jäsenvaltioiden bruttokansantuotteiden (BKT) keskiarvoon suhteutettu kyseisen jäsenvaltion BKT, jonka painotuskerroin on kaksi, ja jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun suhteutettu kyseisen jäsenvaltion asukasluku, jonka painotuskerroin on yksi. Näin saadaan kyseisen jäsenvaltion maksukyky suhteessa muiden jäsenvaltioiden maksukykyyn:
– –
– – [K]omissio päätti tarkistaa kertoimen n laskentamenetelmäänsä, joka perustuu nyt pääasiassa jäsenvaltioiden BKT:hen ja toissijaisesti niiden asukaslukuun demografisena perusteena, jonka avulla voidaan säilyttää asianmukainen ero eri jäsenvaltioiden välillä. Jäsenvaltion BKT saattaa sen sijaan vaihdella enemmän vuosittain erityisesti talouskriisin aikana. Kun kertoimen n laskennassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden asukasluku yhden kolmasosan painoarvolla, jäsenvaltioiden n-kertoimien vaihtelu vähenee kohtuulliseksi verrattuna yksinomaan jäsenvaltioiden BKT:hen perustuvaan laskentaan. Näin kertoimen n laskemiseen lisätään myös vakauttava tekijä, koska asukasluku ei todennäköisesti vaihtele merkittävästi vuodesta toiseen. Jäsenvaltion BKT saattaa sen sijaan vaihdella enemmän vuosittain erityisesti talouskriisin aikana. Koska jäsenvaltion BKT:n painoarvo laskennassa on edelleen kaksi kolmasosaa, se on kuitenkin edelleen pääasiallinen tekijä arvioitaessa jäsenvaltion maksukykyä.
– – ”
11 Kyseisen tiedonannon 4.2 kohdassa täsmennetään kiinteämääräisen hyvityksen laskentamenetelmä seuraavasti:
”Kiinteämääräinen hyvitys lasketaan pitkälti samalla tavalla kuin uhkasakko, eli
– kertomalla kiinteä vakiomäärä vakavuutta ilmaisevalla kertoimella
– kertomalla tulos kertoimella n
– kertomalla tulos niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen on jatkunut – –
– – ”
12 Saman tiedonannon 4.2.1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseksi päiväkohtainen määrä kerrotaan niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu. Tämä lukumäärä määritellään seuraavasti:
– –
– SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan nojalla nostetut kanteet: päivien lukumäärä sitä seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on päättynyt, rikkomisen päättymispäivään, tai, jos laiminlyöntiä ei korjata, SEUT-sopimuksen 260 artiklan nojalla annetun tuomioon antamispäivään.
– – ”
13 Vuoden 2023 tiedonannon 4.2.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komissio soveltaa kiinteämääräisen hyvityksen laskennassa samaa vakavuutta ilmaisevaa kerrointa ja samaa kiinteää kerrointa n kuin uhkasakon laskemisessa – –.
Kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on pienempi kuin uhkasakkojen kohdalla. – –
Kiinteämääräiseen hyvitykseen sovellettava kiinteä vakiomäärä vahvistetaan liitteen 2 kohdassa I.
– – ”
14 Kyseisen tiedonannon liitteen I, jonka otsikko on ”Tuomioistuimelle ehdotettujen taloudellisten seuraamusten määrittämiseen käytetyt tiedot”, 1 kohdassa todetaan, että mainitun tiedonannon 3 kohdassa mainittu uhkasakon kiinteä vakiomäärä on 3 000 euroa päivältä, sen 2 kohdassa todetaan, että mainitun tiedonannon kohdassa 4.2.2 mainittu kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on 1 000 euroa päivältä eli yksi kolmasosa uhkasakon kiinteästä vakiomäärästä, ja sen 3 kohdassa todetaan, että Puolan tasavallalle vahvistettu n-kerroin on 1,37. Kyseisessä liitteessä I olevassa 5 kohdassa täsmennetään, että kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä on Puolan tasavallan osalta 3 836 000 euroa.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
15 Komissio lähetti 27.1.2022 Puolan tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se moitti sitä siitä, että se oli jättänyt ilmoittamatta komissiolle toimenpiteistä, joilla direktiivi 2019/1937 saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä. Puolan tasavalta totesi 23.3.2022 antamassaan vastauksessa ainoastaan, että näitä toimenpiteitä oltiin toteuttamassa kansallisella tasolla.
16 Komissio lähetti 15.7.2022 Puolan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti sitä noudattamaan direktiivin 2019/1937 mukaisia velvoitteitaan kahden kuukauden kuluessa siitä päivästä lukien, jona perusteltu lausunto annettiin muodollisesti tiedoksi.
17 Puolan tasavalta korosti 15.9.2022 antamassaan vastauksessa, että direktiivin 2019/1937 soveltamisalaan kuuluvista kysymyksistä on järjestettävä perusteellisia ministeritason kuulemisia, joten parlamentin työskentelyn on määrä valmistua vuoden 2022 loppuun mennessä ja että direktiivin 2019/1937 noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset on tarkoitus julkaista Puolan virallisessa lehdessä tammikuussa 2023. Kyseinen jäsenvaltio täsmensi 11.1.2023 lähettämässään sähköpostiviestissä, että julkaisemisen on tarkoitus tapahtua elokuussa 2023.
18 Näissä olosuhteissa komissio päätti 15.2.2023 nostaa unionin tuomioistuimessa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
SEUT 258 artiklaan perustuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Asianosaisten lausumat
19 Komissio muistuttaa, että SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat säännökset sen varmistamiseksi, että direktiivit saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä näissä direktiiveissä säädetyissä määräajoissa, ja ilmoitettava näistä säännöksistä välittömästi komissiolle.
20 Kyseinen toimielin täsmentää, että arvioitaessa sitä, onko näitä velvoitteita jätetty noudattamatta, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli komission sille osoittamassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
21 Nyt käsiteltävässä asiassa Puolan tasavalta ei kuitenkaan ole antanut kyseisiä säännöksiä eikä ilmoittanut niistä komissiolle ennen 15.7.2022 annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.
22 Vaikka Puolan tasavalta myöntää kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, se perustelee direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon viivästymistä kansallisessa oikeusjärjestyksessään ensinnäkin tarpeella jatkaa lainsäädäntötöitä, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin laaja soveltamisala. Kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten antaminen edellytti sen mukaan perhe- ja sosiaaliministeriön suorittamia laajoja julkisia kuulemisia. Lakiesitystä, jolla direktiivi 2019/1937 oli tarkoitus panna täytäntöön, on lisäksi muutettu useaan otteeseen ministeriöiden välisissä neuvotteluissa.
23 Lisäksi direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanolain valmistelumenettely oli hidastunut covid-19-pandemian aiheuttamien vaikeuksien vuoksi, jotka häiritsivät lainsäädäntötyön organisointia.
24 Ukrainan sota ja siitä johtuva pakolaisvirta ovat lisäksi suurelta osin kuluttaneet kyseisen lain valmistelusta vastaavan perhe- ja sosiaalipoliittisen ministeriön resursseja.
25 Komissio toteaa vastauskirjelmässään yhtäältä, että unionin lainsäätäjä on katsonut, että kahden vuoden määräaika riittää siihen, että jäsenvaltiot voivat noudattaa direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanoa koskevia velvoitteitaan. Vaikeudet, joihin Puolan tasavalta vetoaa, liittyvät kuitenkin sen sisäisen oikeusjärjestyksen säännöksiin, käytäntöihin tai tilanteisiin, joilla ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voida perustella kyseisen direktiivin täytäntöönpanon viivästymistä.
26 Toisaalta covid-19-pandemiaan ja Ukrainan sotaan liittyvillä erityisillä olosuhteilla voi olla merkitystä tällaisen viivästymisen oikeuttamiseksi vain sillä edellytyksellä, että asianomaisessa unionin toimessa säädetään poikkeusten mahdollisuudesta tällaisissa olosuhteissa tai että ylivoimaisen esteen kriteerit täyttyvät, mistä ei ole kyse käsiteltävässä asiassa. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vedota ylivoimaiseen esteeseen vain sen ajan, joka on tarpeen kyseisestä tilanteesta aiheutuvien esteiden voittamiseksi ja joka ei voi kestää kahta vuotta. Nyt käsiteltävä kanne on kuitenkin nostettu yli 13 kuukautta direktiivissä 2019/1937 säädetyn kahden vuoden täytäntöönpanoajan päättymisen jälkeen. Venäjän toinen hyökkäys Ukrainaan alkoi 24.2.2002 eli tämän määräajan päättymisen jälkeen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
27 Direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava sen noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 17 päivänä joulukuuta 2021. Kyseisen direktiivin 26 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.
28 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 15 kohta; tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Nyt käsiteltävässä asiassa Puolan tasavallalle asetettiin 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa kahden kuukauden määräaika kyseisessä lausunnossa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamiseksi.
30 Kuten Puolan tasavallan nyt käsiteltävässä asiassa toimittamasta vastineesta ja vastaajan vastauksesta ilmenee, Puolan tasavalta ei ollut 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä antanut direktiivin 2019/1937 noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, eikä kyseinen jäsenvaltio näin ollen ollut myöskään ilmoittanut näitä säännöksiä komissiolle kyseisen määräajan päättyessä.
31 Kuten tämän tuomion 22–24 kohdassa on todettu, Puolan tasavallan mukaan useat seikat oikeuttavat kuitenkin kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan noudattamatta jättämisen.
32 Ensinnäkin kyseinen jäsenvaltio vetoaa lainsäädäntötyön jatkamiseen, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin laaja soveltamisala.
33 Tältä osin on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, kuten sitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön asetetussa määräajassa (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 138, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Lisäksi direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdan mukaan unionin lainsäätäjä on katsonut, että kahden vuoden määräaika direktiivin täytäntöönpanolle riittää siihen, että jäsenvaltiot voivat noudattaa velvoitteitaan.
35 Toiseksi Puolan tasavalta väittää, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanomenettely on hidastunut covid-19-pandemian ja Ukrainaan kohdistetusta hyökkäyksestä johtuvan pakolaisvirran aiheuttamien vaikeuksien vuoksi.
36 Yhtäältä on niin, että vaikka Puolan tasavalta katsoisi, että covid-19-pandemiaan ja Ukrainaan kohdistetusta hyökkäyksestä johtuvaan pakolaisvirtaan liittyvät organisatoriset vaikeudet muodostaisivat ylivoimaisen esteen, joka on estänyt direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon asetetussa määräajassa, on aluksi todettava, että kyseinen jäsenvaltio vetoaa näihin tapahtumiin ensimmäistä kertaa vastauskirjelmässään perusteluna kyseisen direktiivin täytäntöönpanon viivästymiselle. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei edellytä ehdotonta mahdottomuutta, se on kuitenkin ymmärrettävä niin, että noudattamatta jättäminen johtuu sellaisista epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voinut välttää, ja –ylivoimaiseen esteeseen voidaan lisäksi vedota ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi (tuomio 8.6.2023, komissio v. Slovakia (Peruuttamisoikeus ilman kuluja), C‑540/21, EU:C:2023:450, 81 kohta). Vaikka covid-19-pandemian kaltainen laajamittainen terveyskriisi ja Ukrainaan kohdistetusta hyökkäyksestä johtuva pakolaisvirta ovat epätavallisia ja ennakoimattomia tapahtumia, kyseisen jäsenvaltion oli kuitenkin toimittava kaikella vaaditulla huolellisuudella ilmoittamalla komissiolle ajoissa ilmenneistä vaikeuksista ainakin ennen 15.7.2022 annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä. Lopuksi on selvää, ettei Puolan tasavalta ollut pannut direktiiviä 2019/1937 edelleenkään täytäntöön tämän menettelyn kirjallisen vaiheen päättyessä eli lähes vuoden kuluttua 15.7.2022 annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisestä ja yli puolitoista vuotta kyseisen direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan päättymisen jälkeen.
37 Näin ollen kyseessä olevaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei voida perustella pandemian puhkeamisella vuoden 2020 aikana eikä Ukrainaan kohdistuneen hyökkäyksen vuoksi kyseisen jäsenvaltion kohtaamilla vaikeuksilla, jotka – kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 45 ja 48 kohdassa – ovat voineet vaikuttaa vain välillisesti kyseisen direktiivin täytäntöönpanomenettelyyn.
38 Näin ollen Puolan tasavalta ei voi tehokkaasti vedota näihin olosuhteisiin perustellakseen sitä, ettei direktiiviä 2019/1937 ole pantu täytäntöön asetetussa määräajassa. Siten on todettava, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut antanut 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä siis ilmoittanut näistä säännöksistä komissiolle.
SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvat rahamääräiset seuraamukset
Asianosaisten lausumat
39 Komissio katsoo, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, josta Puolan tasavaltaa moitittiin, jatkui edelleen sillä hetkellä, kun komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin tuomioistuimessa, joten se ehdottaa SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, että kyseinen jäsenvaltio määrätään maksamaan sekä kiinteämääräinen hyvitys että päiväkohtainen uhkasakko.
40 Näiden taloudellisten seuraamusten määrän vahvistamiseksi komissio käyttää perustana vuoden 2023 tiedonannon 2 kohdassa tarkoitettuja yleisiä periaatteita ja saman tiedonannon 3 ja 4 kohdassa esitettyä laskentamenetelmää. Kyseinen toimielin toteaa erityisesti, että kyseisten seuraamusten määrittämisen on perustuttava perustavanlaatuisiin perusteisiin, joita ovat rikkomisen vakavuus, sen kesto ja tarve varmistaa seuraamuksen varoittava vaikutus rikkomisen uusimisen estämiseksi.
41 Komissio muistuttaa ensinnäkin rikkomisen vakavuudesta, että vuoden 2023 tiedonannon perusteella sovellettavan kertoimen suuruus on vähintään 1 ja enintään 20. Kyseinen toimielin täsmentää, että kyseisen tiedonannon 3.2.2 kohdan mukaan se soveltaa järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä, ja kaikilla direktiivin täytäntöönpanossa ja kyseisten toimenpiteiden ilmoittamisessa olevilla puutteilla katsotaan olevan sama vakavuusaste riippumatta kyseessä olevan direktiivin säännösten luonteesta. Tällaisella automaattisuudella voidaan sen mukaan taata SEU 4 artiklan 2 kohdan mukainen jäsenvaltioiden tasa-arvo perussopimuksia sovellettaessa.
42 Komissio toteaa toiseksi rikkomisen kestosta, että vuoden 2023 tiedonannon 3.3 kohdan mukaan rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen arvo vaihtelee asteikolla 1–3, ja sen laskentaperusteena käytetään suhdetta 0,10/kuukausi alkaen sitä päivää seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyy, päivään, jona komissio päättää viedä asian tuomioistuimeen. Koska tämän ajanjakson kesto on nyt käsiteltävässä asiassa 13 kuukautta, huomioon otettava kestoon perustuva kerroin on 1,3.
43 Kolmanneksi kriteeristä, joka koskee tarvetta varmistaa seuraamuksen ehkäisevä vaikutus asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn perusteella, on todettava, että se ilmaistaan kunkin jäsenvaltion osalta vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 3 kohdassa vahvistetulla kertoimella n. Laskelma perustuu asianomaisen valtion BKT:n ja unionin keskimääräisen kansallisen BKT:n väliseen suhteeseen kerrottuna kyseisen valtion väestön ja unionin keskimääräisen väestön välisellä suhteella. Ensimmäisen suhteen painoarvo on kaksi kolmasosaa jälkimmäisen suhteen painoarvon ollessa yksi kolmasosaa. Puolan tasavallan osalta tämä johtaa n-kertoimeen 1,37. Komission mukaan se, että asianomaisen jäsenvaltion väestö otetaan huomioon toissijaisena arviointiperusteena tämän kertoimen vahvistamisessa, mahdollistaa sen, että kohtuullinen ero jäsenvaltioiden välillä säilyy n-kertoimen osalta ja että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti voidaan taata kyseisen kertoimen tietty vakaus. Koska komission käyttämät tiedot lisäksi päivitetään vuosittain, asianomaisen jäsenvaltion BKT:n vaihtelut otetaan asianmukaisesti huomioon.
44 Siten komissio ehdottaa ensinnäkin, että kiinteämääräisen hyvityksen laskemisen osalta sovelletaan vuoden 2023 tiedonannon 4.2 kohdan mukaisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10 ja n-kerrointa 1,37. Näiden kahden tekijän tulos olisi kerrottava kyseisen tiedonannon liitteessä I olevassa 2 kohdassa vahvistetulla kiinteämääräisen hyvityksen kiinteällä vakiomäärällä eli 1000 eurolla, mikä vastaa 13 700 euron summaa, kertomalla mainitun tiedonannon 4.2.1. kohdan mukaisesti tulos niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu. Komissio toteaa, että kiinteämääräinen hyvitys on määrättävä maksettavaksi sillä edellytyksellä, että se on yli 3 836 000 euroa, joka on Puolan tasavallalle vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevan 5 kohdan mukaisesti vahvistettu kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä.
45 Toiseksi uhkasakon määrän vahvistamisen osalta komissio ehdottaa, että vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 1 kohdassa vahvistetun uhkasakon kiinteä vakiomäärä, joka on 3000 euroa päivältä, kerrotaan rikkomisen vakavuutta ilmaisevalla kertoimella 10, rikkomisen kestoa ilmaisevalla kertoimella 1,3 sekä n-kertoimella 1,37, joka vastaa 53 430 euron päiväkohtaista uhkasakkoa.
46 Lopuksi komissio ehdottaa, että katsottaisiin, että maksuvelvollisuuden voimaantulopäivä on nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivä.
47 Puolan tasavalta katsoo, että komission ehdottamat uhkasakon ja kiinteämääräisen hyvityksen määrät ovat liian suuria ja suhteettomia.
48 Kyseinen jäsenvaltio toteaa yhtäältä, että rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen tilanteessa, jossa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamista koskeva velvollisuus on täysin laiminlyöty, on esteenä sille, että lainsäädäntömenettelyn erityiset olosuhteet ja kansallisen lainsäädännön eteneminen otetaan huomioon. Nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 2019/1937 eri säännökset vastaavat kansallisessa lainsäädännössä voimassa olevia normeja, jotka on otettava huomioon rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa määritettäessä, vaikka niitä ei ole ilmoitettu sellaisinaan komissiolle. Ensinnäkin Puolan työlainsäädäntöön sisältyy säännös, jolla pannaan täytäntöön direktiivin 2019/1937 19 artikla. Puolan hallintomenettelylaissa säädetään lisäksi ilmoituskanavien luomisesta lainrikkomisia varten sekä näistä rikkomisista ilmoittavien henkilöiden suojelusta. Puolan pankkilaki velvoittaa pankit ottamaan käyttöön sisäisen hallinto- ja valvontajärjestelmän, jonka avulla voidaan ilmoittaa lain rikkomisista ja varmistaa näistä rikkomisista ilmoittavien henkilöiden suojelu.
49 Rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen vahvistaminen ei kuitenkaan mahdollista näiden kansalliseen lainsäädäntöön liittyvien seikkojen huomioon ottamista eikä todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen konkreettisia seurauksia yksityisille ja julkisille eduille.
50 Puolan tasavalta toteaa lisäksi tehneensä komission kanssa yhteistyötä koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan, joten tämän seikan pitäisi sen mukaan johtaa rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen alentamiseen.
51 Toisaalta väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen sisällyttäminen n-kertoimen laskentamenetelmään johtaisi siihen, että rahamääräinen seuraamus ei kuvastaisi asianomaisen jäsenvaltion todellista taloudellista kapasiteettia, mikä olisi ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Puolan tasavalta korostaa omassa tapauksessaan, että tällaisen väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen soveltaminen johtaa n-tekijän perusteettomaan tiukentamiseen.
52 Puolan tasavalta katsoo joka tapauksessa, että komission vaatimien taloudellisten seuraamusten määriä olisi tarkistettava sen vuoksi, että talouskasvun tahti on laskenut voimakkaasti ja että inflaatio oli korkea vuonna 2023 kyseisessä jäsenvaltiossa.
53 Komissio väittää vastauskirjelmässään rikkomisen vakavuutta ilmaisevasta kertoimesta ensinnäkin, että jos unionin tuomioistuin päättäisi ottaa huomioon unionin oikeuden säännösten merkityksen, kuten Puolan tasavalta lähinnä väittää, tästä seuraisi, että tätä kerrointa olisi korotettava, koska direktiivi 2019/1937 on erityisen tärkeä sekä yleisen edun että yksityisten etujen kannalta. Lisäksi kansallisilla säännöksillä, joihin kyseinen jäsenvaltio on vedonnut, ei ole merkitystä mainitun rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen määrittämisessä, koska niitä ei ole ilmoitettu sille kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteinä. Lopuksi se toteaa, että vilpitön yhteistyö, johon kyseinen jäsenvaltio vetoaa, ei vaikuta mitenkään direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamiseen, eikä vilpittömässä mielessä tehty yhteistyö komission kanssa voi missään tapauksessa olla lieventävä seikka, koska kyse on SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesta velvollisuudesta.
54 Puolan tasavalta väittää vastauskirjelmässään, ettei komissio voi rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen vahvistamisen yhteydessä jättää ottamatta huomioon sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä pelkästään sillä perusteella, ettei sitä ole annettu sille tiedoksi. Lisäksi lakiehdotus, joka koskee unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelua, on edennyt lainsäädäntömenettelyn peräkkäisissä vaiheissa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen
55 On muistutettava, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että kun komissio saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 258 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, kyseinen toimielin voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava. SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän rajoissa, ja suoritus on maksettava unionin tuomioistuimen tuomiossaan määräämänä ajankohtana.
56 Koska – kuten tämän tuomion 38 kohdasta ilmenee – on osoitettu, että 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Puolan tasavalta ei ollut antanut eikä näin ollen ilmoittanut komissiolle direktiivin 2019/1937 säännösten täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, näin todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.
57 Lisäksi on muistutettava, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaan sisältyvän mekanismin käyttöön ottamisella pyritään paitsi kannustamaan jäsenvaltioita lopettamaan mahdollisimman pian sellainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jolla olisi taipumus jatkua tällaisen määräyksen puuttuessa, myös keventämään ja nopeuttamaan menettelyä, jossa määrätään rahamääräisiä seuraamuksia kansallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettujen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Tämän tavoitteen saavuttamiseksi SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään kahdenlaisten rahamääräisten seuraamusten eli kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon määräämisestä.
59 Vaikka päiväkohtaisen uhkasakon soveltaminen vaikuttaa erityisen soveliaalta jäsenvaltion kannustamiseksi lopettamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen mahdollisimman nopeasti, kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen riippuu enemmän niiden seurausten arvioinnista, joita aiheutuu asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnistä suhteessa kyseessä oleviin yksityisiin ja julkisiin etuihin, erityisesti silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut pitkään (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60 Komissio on tältä osin perustellut vaadittujen rahamääräisten seuraamusten luonnetta ja määrää sekä ottanut tältä osin huomioon sen tiedonantoihin sisältyvien suuntaviivojen kaltaiset suuntaviivat, joilla – vaikka ne eivät sido unionin tuomioistuinta – pyritään takaamaan komission toiminnan avoimuus, ennustettavuus ja oikeusvarmuus (ks. vastaavasti tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia, (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, 50 kohta).
61 Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on tukeutunut vuoden 2023 tiedonantoon perustellakseen Puolan tasavallan velvoittamista maksamaan päiväkohtaista uhkasakkoa ja kiinteämääräistä hyvitystä sekä niiden määrän vahvistamista.
Rahamääräisten seuraamusten määräämisen tarkoituksenmukaisuus komission ehdottamalla tavalla
62 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan rahamääräisen seuraamuksen määräämisen tarkoituksenmukaisuuden arvioimiseksi unionin tuomioistuimen on päätettävä kussakin asiassa sen käsiteltäväksi saatettuun tapaukseen liittyvien olosuhteiden perusteella ja sen mukaisesti, minkä verran sen mielestä tarvitaan taivuttelua ja ennaltaehkäisevyyttä, niistä rahamääräisistä seuraamuksista, jotka ovat asianmukaisia muun muassa vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen ehkäisemiseksi (tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, 71 kohta ja tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 72 kohta).
63 Ensinnäkin kiinteämääräisen hyvityksen määräämisestä on todettava, että huolimatta siitä, että Puolan tasavalta on tehnyt yhteistyötä komission yksiköiden kanssa koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan ja että se on pitänyt kyseiset yksiköt ajan tasalla vaikeuksista, joita kyseinen jäsenvaltio on kohdannut yrittäessään varmistaa direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon kansallisessa lainsäädännössä, kaikki todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat eli se, ettei kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämistä laeista, asetuksista eikä hallinnollisista määräyksistä ole ilmoitettu lainkaan 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eikä edes siihen päivään mennessä, jona unionin tuomioistuin tutkii tosiseikkoja, ovat sellaisia, että ne osoittavat, että vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen tehokas estäminen edellyttää kiinteämääräisen hyvityksen kaltaisen ehkäisevän toimenpiteen toteuttamista (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 70 kohta ja tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 73 kohta).
64 Toiseksi uhkasakon määräämisestä on todettava, että tällainen seuraamus on lähtökohtaisesti perusteltu ainoastaan siltä osin kuin kyseisellä uhkasakolla rangaistava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu siihen saakka, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat, mikä sen on katsottava tehneen tosiseikkojen arvioinnin menettelyn päättämispäivänä (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 89 kohta). On täsmennettävä, että nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa, jossa suullista käsittelyä ei ole pidetty, tältä osin huomioon otettava päivämäärä on kirjallisen käsittelyn päättymisajankohta.
65 Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, ettei Puolan tasavalta ollut unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kirjallisen vaiheen päättyessä eli 9.8.2023 antanut direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä siten ilmoittanut niistä. Näin ollen on todettava, että kyseinen jäsenvaltio on jatkanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin on tutkinut asian tosiseikat.
66 Unionin tuomioistuin katsoo siten, että Puolan tasavallan määrääminen komission vaatimien kaltaisten päiväkohtaisten uhkasakkojen maksamiseen on tarkoituksenmukainen taloudellinen keino sen varmistamiseksi, että tämä jäsenvaltio lopettaa mahdollisimman pian todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ja noudattaa sille direktiivin 2019/1937 nojalla kuuluvia velvoitteita. Kun sen sijaan ei voida sulkea pois sitä, että kyseisen direktiivin täytäntöönpano olisi saatettu täysimääräisesti päätökseen tämän tuomion julistamispäivänä, uhkasakko on määrättävä vain siltä osin kuin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu tämän tuomion julistamispäivänä (ks. analogisesti tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 61 kohta ja tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 91 kohta).
Rahamääräisten seuraamusten määrä
– Rahamääräisten seuraamusten määrän vahvistamismenetelmä
67 SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaan ainoastaan unionin tuomioistuin on toimivaltainen määräämään rahamääräisen seuraamuksen jäsenvaltiolle. Kyseisen määräyksen nojalla aloitetussa menettelyssä unionin tuomioistuimella on kuitenkin vain rajoitettu harkintavalta, koska jos unionin tuomioistuin toteaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, komission ehdotukset sitovat unionin tuomioistuinta sen rahamääräisen seuraamuksen luonteen osalta, jonka se voi määrätä, ja sen seuraamuksen enimmäismäärän osalta, jonka se voi vahvistaa (tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, 49 ja 51 kohta).
68 Käyttäessään asiaa koskevaa harkintavaltaansa, sellaisena kuin se on rajattu komission ehdotuksissa, unionin tuomioistuimen tehtävänä on – kuten tämän tuomion 62 kohdassa todetaan – vahvistaa niiden rahamääräisten seuraamusten määrä, joka jäsenvaltio on SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrätty maksamaan, siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa laiminlyöntiin. Merkityksellisiin tekijöihin kuuluvat tältä osin todetun laiminlyönnin vakavuus, sen ajanjakson pituus, jona laiminlyönti on jatkunut, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky (tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, 74 kohta ja tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 74 ja 93 kohta).
69 On myös kuitenkin muistutettava, että komission tiedonantoihin sisältyvien suuntaviivojen kaltaiset suuntaviivat, joissa esitetään matemaattiset muuttujat ohjeellisina sääntöinä, eivät sido unionin tuomioistuinta sen harkinnan puitteissa vaan ne palvelevat avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden toteutumista itse komission toiminnassa, kun kyseinen toimielin tekee ehdotuksia unionin tuomioistuimelle (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja, C‑610/10, EU:C:2012:781, 116 kohta, ja tuomio 20.1.2022, komissio v. Kreikka, C‑610/10 (Valtiontuen takaisinperintä – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, 95 ja 110 kohta).
70 Ensinnäkin todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuuden osalta vuoden 2023 tiedonannon 3.2. kohdasta ilmenee, että komission mukaan sitä, että jäsenvaltio ei ole ilmoittanut toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, pidetään aina vakavana. Näin ollen tämä laiminlyönti oikeuttaa automaattisesti vakavuuskertoimen 10 soveltamisen.
71 Puolan tasavalta riitauttaa kyseisen kertoimen tason ja sen automaattisen soveltamisen todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen olosuhteissa.
72 On myös muistutettava, että velvoite toteuttaa toimenpiteet direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja velvoite ilmoittaa näistä toimenpiteistä komissiolle ovat jäsenvaltioiden keskeisiä velvoitteita unionin oikeuden täyden tehokkuuden varmistamiseksi ja että näiden velvoitteiden noudattamatta jättämistä on näin ollen pidettävä selvästi vakavana (ks. vastaavasti tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73 Nyt käsiteltävässä asiassa on korostettava, että direktiivi 2019/1937 on unionin oikeuden keskeinen väline siltä osin kuin siinä vahvistetaan sen 1 artiklan, luettuna yhdessä sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kanssa, nojalla yhteiset vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden tasapainoinen ja tehokas suojelun korkea taso aloilla, joilla tällaiset rikkomiset voivat erityisesti vahingoittaa yleistä etua. Kun kyseisellä direktiivillä perustetaan järjestelmä sellaisten henkilöiden suojelemiseksi, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisesta ammatillisessa asiayhteydessä, sillä myötävaikutetaan yleisen edun loukkaamisen ehkäisemiseen erityisen herkillä aloilla, kuten julkisten hankintojen, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen, ympäristönsuojelun tai unionin taloudellisten etujen aloilla. Mainitun direktiivin säännöksissä säädetään siten sekä julkisen että yksityisen sektorin yksiköiden velvollisuudesta ottaa käyttöön sisäiset ilmoituskanavat, ilmoitusten vastaanotto- ja seurantamenettelyt, samalla kun taataan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden oikeudet ja edellytykset, joiden täyttyessä he voivat saada näin säädetyn suojelun.
74 Direktiivin 2019/1937 säännösten täytäntöönpanon laiminlyönti vaarantaa väistämättä unionin oikeuden noudattamisen ja sen yhdenmukaisen ja tehokkaan soveltamisen, koska unionin oikeuden rikkomisista ei ehkä tehdä ilmoitusta, jos tällaisista rikkomisista tietoisia henkilöitä ei suojella mahdollisia kostotoimia vastaan.
75 Jäsenvaltiolle SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrättävien taloudellisten seuraamusten määrän on kuitenkin oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden ja oikeassa suhteessa rikkomiseen nähden, kuten tämän tuomion 68 kohdassa muistutetaan.
76 Näin ollen saman rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa direktiiviä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön ja joissa siten kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ei ole ilmoitettu, on väistämättä esteenä rahamääräisten seuraamusten määrän mukauttamiselle rikkomiselle ominaisiin olosuhteisiin nähden ja oikeasuhteisten seuraamusten määräämiselle.
77 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 84–89 kohdassa, jos oletetaan, ett direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamista koskevan velvollisuuden laiminlyönnin on katsottava olevan yhtä vakava riippumatta siitä, mitä direktiiviä sovelletaan, komissio ei voi mukauttaa rahamääräisiä seuraamuksia niiden seurausten perusteella, joita tämän velvoitteen täyttämättä jättämisestä aiheutuu yksityisille ja julkisille eduille, kuten vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2 kohdassa todetaan.
78 Tältä osin komissio ei voi vedota jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteeseen, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 4 artiklan 2 kohdassa, perustellakseen rikkomisen vakavuutta ilmaisevan yhden ainoan kertoimen automaattista soveltamista, kun direktiiviä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön, ja siten kun sen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä ei ole ilmoitettu. On selvää, että jäsenvaltioille kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraukset kyseessä oleville yksityisille ja julkisille eduille voivat vaihdella paitsi jäsenvaltiosta toiseen myös täytäntöönpanematta jätetyn direktiivin normatiivisen sisällön mukaan. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä periaate edellyttää muun muassa, ettei erilaisia tapauksia kohdella samalla tavoin, ellei tällainen kohtelu ole objektiivisesti perusteltua (tuomio 19.12.2018, komissio v. Itävalta, C‑51/18, EU:C:2018:1035, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
79 Näin ollen komissio ei voi vapautua velvollisuudestaan arvioida tapauskohtaisesti todetun rikkomisen vaikutuksia yksityisille ja julkisille eduille ainoastaan soveltamalla automaattisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa rahamääräisiä seuraamuksia vahvistaessaan ja ottamalla huomioon mahdolliset lieventävät tai raskauttavat seikat. Erityisesti nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten antamista koskevan velvoitteen noudattamatta jättäminen on erityisen vakavaa, koska – kuten tämän tuomion 73 kohdassa on korostettu – kyseisen direktiivin säännökset ovat unionin oikeuden keskeinen väline kyseisen oikeuden yhdenmukaisen ja tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi pyrittäessä suojelemaan unionin oikeuden rikkomisesta sen soveltamisalalla ilmoittavia henkilöitä.
80 Toiseksi rikkomisen keston arvioinnin yhteydessä on muistutettava, että siltä osin kuin on kyse sen ajanjakson alkamisajankohdasta, joka on otettava huomioon vahvistettaessa kiinteämääräisen hyvityksen määrä, kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen keston arvioinnissa huomioon otettava päivämäärä ei ole komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisajankohta vaan kyseisessä direktiivissä sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivä (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
81 Kolmanneksi kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyvyn osalta on todettava oikeuskäytännöstä ilmenevän, että – sanotun kuitenkaan vaikuttamatta komission mahdollisuuteen ehdottaa useihin arviointiperusteisiin perustuvia rahamääräisiä seuraamuksia, jotta voidaan erityisesti säilyttää kohtuullinen ero eri jäsenvaltioiden välillä – tärkeimpänä tekijänä kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn arvioimiseksi ja sen varmistamiseksi, että määrättävät seuraamukset ovat riittävän varoittavia ja oikeasuhteisia, jotta vastaavanlaisten unionin oikeuden rikkomisten toistuminen tulevaisuudessa voidaan tehokkaasti estää, on tukeuduttava jäsenvaltion BKT:hen (tuomio 20.1.2022, komissio v. Kreikka (Valtiontuen takaisinperintä – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, 11, 116 ja 130 kohta ja tuomio 28.9.2023, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Dieselöljyn veromerkintä), C‑692/20, EU:C:2023:707, 115 kohta).
82 Tältä osin unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että on otettava huomioon jäsenvaltion BKT:n viimeaikainen kehitys, sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii tosiseikat (tuomio 20.1.2022, komissio v. Kreikka, (Valtiontuen takaisinperintä – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
83 Nyt käsiteltävässä asiassa n-kerroin, joka edustaa asianomaisen jäsenvaltion maksukykyä suhteessa muiden jäsenvaltioiden maksukykyyn ja jota komissio on soveltanut vuoden 2023 tiedonannon 3.4 ja 4.2 kohdan mukaisesti, määritellään seuraavien kahden tekijän painotettuna geometrisena keskiarvona: jäsenvaltioiden BKT:n keskiarvoon suhteutettu kyseisen jäsenvaltion BKT, jonka painotuskerroin on kaksi, ja jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun suhteutettu kyseisen jäsenvaltion asukasluku, joka on kolmannes n-kertoimen laskennassa, kuten tämän tuomion 10 kohdassa mainitusta yhtälöstä ilmenee. Komissio perustelee n-kertoimen laskentamenetelmää tavoitteella säilyttää kohtuullinen ero jäsenvaltioiden n-kertoimien välillä verrattuna ainoastaan jäsenvaltioiden BKT:hen perustuvaan laskelmaan ja tavoitteella varmistaa tietty vakaus n-kertoimen laskennassa, koska ei ole kovinkaan todennäköistä, että väestössä tapahtuu merkittävää vuosittaista vaihtelua.
84 Vaikka ensinnäkin pitääkin paikkansa, että n-kertoimen laskentamenetelmässä, joka on vahvistettu vuonna 2023 annetussa tiedonannossa, otetaan pääasiassa huomioon asianomaisen jäsenvaltion BKT, on kuitenkin todettava, että tämä menetelmä perustuu kuitenkin olettamaan, jonka mukaan jäsenvaltion väestön koon ja sen maksukyvyn välillä on korrelaatio, mikä ei välttämättä pidä paikkaansa. Väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottaminen, sellaisena kuin se johtuu mainitusta menetelmästä, johtaa näin ollen n-kertoimen irrottamiseen asianomaisen jäsenvaltion todellisesta maksukyvystä, mikä voi johtaa sellaisen n-kertoimen vahvistamiseen, joka ei välttämättä vastaa tätä kapasiteettia, kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 119–121 kohdassa.
85 Toiseksi on niin, että vaikka väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottaminen n-kertoimen vahvistamisessa asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi mahdollistaa tietyn eron säilyttämisen jäsenvaltioiden n-kerrointen välillä, tällä tavoitteella ei voida perustella sitä, että kyseisen jäsenvaltion maksukyky määritetään sellaisten arviointiperusteiden perusteella, jotka eivät heijasta tätä maksukykyä.
86 Näin ollen asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi n-kertoimen laskentamenetelmään ei voida sisällyttää väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottamista vuoden 2023 tiedonannon 3.4. ja 4.2. kohdassa vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
– Kiinteämääräinen hyvitys
87 Tämän tuomion 68 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan sen kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseksi, jonka jäsenvaltio voidaan velvoittaa maksamaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, unionin tuomioistuimen on harkintavaltaansa käyttäen vahvistettava sen määrä siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa rikkomiseen. Merkityksellisiin tekijöihin kuuluvat tältä osin todetun laiminlyönnin vakavuus, sen ajanjakson pituus, jona laiminlyönti on jatkunut, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 Ensinnäkin on todettava, että rikkomisen vakavuutta ei voida vahvistaa soveltamalla automaattisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa, kuten tämän tuomion 79 kohdassa on täsmennetty.
89 Lisäksi on muistutettava, että tämän tuomion 72–74 kohdassa mainituista syistä direktiivin 2019/1937 täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten antamista koskevan velvoitteen ja näiden säännösten ilmoittamista komissiolle koskevan velvoitteen laiminlyöntiä on pidettävä erityisen vakavana.
90 Tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuutta vahvistaa se, että kirjallisen menettelyn päättyessä Puolan tasavalta ei ollut edelleenkään antanut direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämiä säännöksiä, kuten kyseinen jäsenvaltio on itse myöntänyt kirjallisissa huomautuksissaan.
91 Puolan tasavalta on kuitenkin väittänyt vastineessaan ilman, että komissio olisi tätä kiistänyt, että sen lainsäädännössä on jo tiettyjä sääntöjä, joilla suojellaan lain rikkomisista ilmoittavia henkilöitä ja jotka ovat direktiivin 2019/1937 vaatimusten mukaisia.
92 Näin ollen on todettava – kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 144 kohdassa –, ettei ole osoitettu, että käsiteltävässä asiassa todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen seuraukset yksityisille ja julkisille eduille olisivat yhtä kielteisiä kuin siinä tapauksessa, että direktiiviä 2019/1937 ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön. Siltä osin kuin komissio väittää, ettei tätä kansallista lainsäädäntöä ole otettava huomioon rikkomisen vakavuutta ilmaisevan tekijän arvioinnin yhteydessä, koska siitä ei ole ilmoitettu sille, on riittävää todeta, ettei tällä väitteellä ole merkitystä, koska ilmoittamatta jättäminen ei muuta sitä seikkaa, että kyseisen lainsäädännön olemassaololla on vaikutusta näihin etuihin.
93 Puolan tasavalta on kuitenkin itse myöntänyt vastineessaan, että väärinkäytösten ilmoittajia suojelevat säännöt ovat hajallaan Puolan oikeusjärjestyksessä eivätkä ne – toisin kuin direktiivin 2019/1937 26 artiklan 3 kohdassa edellytetään – sisällä nimenomaista viittausta kyseisten henkilöiden suojeluun.
94 Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelua, sellaisena kuin siinä säädetään direktiivissä 2019/1937, koskevien erityisten ja selkeiden sääntöjen puuttuminen on kuitenkin esteenä näiden henkilöiden tehokkaalle suojelulle, ja tämä voi siten horjuttaa unionin oikeuden yhdenmukaista ja tehokasta soveltamista kyseisen direktiivin soveltamisalalla.
95 Kun direktiivillä 2019/1937 otetaan käyttöön järjestelmä sellaisten henkilöiden suojelemiseksi, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisesta ammatillisessa asiayhteydessä, sillä myötävaikutetaan yleisen edun loukkaamisen ehkäisemiseen erityisen herkillä aloilla, kuten julkisten hankintojen, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen, ympäristönsuojelun tai unionin taloudellisten etujen aloilla, kuten tämän tuomion 73 kohdassa tuodaan esiin.
96 Kuten tämän tuomion 74 kohdassa todetaan, tehokkaan suojelun puuttuessa henkilöt, jotka ovat tietoisia unionin oikeuden rikkomisesta näillä aloilla, saattavat olla vähemmän halukkaita ilmoittamaan niistä, koska he voivat näin tehdessään joutua kostotoimien kohteeksi.
97 Kun otetaan huomioon direktiivin 2019/1937 1 artiklassa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kanssa, ilmaistu tavoite, kyseisellä direktiivillä pyritään, kuten tämän tuomion 73 kohdassa muistutetaan, vahvistamaan yhteiset vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden tasapainoisen ja tehokkaan suojelun korkea taso, joten kyseisen direktiivin täysimääräisen ja täsmällisen täytäntöönpanon edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten antamatta jättäminen on erityisen vakavaa.
98 Siltä osin kuin Puolan tasavalta väittää tehneensä komission kanssa yhteistyötä koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan, on lisäksi muistutettava, että jäsenvaltioilla on SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla joka tapauksessa velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa, mikä merkitsee sitä, että jokaisen jäsenvaltioiden on autettava komissiota suorittamaan tehtävänsä, joihin kuuluu SEU 17 artiklan mukaan huolehtiminen perussopimusten valvojana siitä, että unionin oikeutta sovelletaan, minkä se tekee unionin tuomioistuimen valvonnassa. Siten ainoastaan sellainen komission kanssa tehtävä yhteistyö, jolle ovat luonteenomaisia toimenpiteet, jotka kertovat aikomuksesta noudattaa mahdollisimman nopeasti direktiivin noudattamisen edellyttämiä velvoitteita, voidaan ottaa huomioon lieventävänä seikkana rikkomisen vakavuutta arvioitaessa (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2023, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Dieselöljyn veromerkintä), C‑692/20, EU:C:2023:707, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99 Kuten tämän tuomion 17 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa Puolan tasavalta oli ilmoittanut 15.9.2022 päivätyssä kirjeessään, että direktiivin 2019/1937 noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset julkaistaisiin Puolan virallisessa lehdessä tammikuussa 2023 tai kuten 11.1.2023 lähetetyssä sähköpostiviestissä ilmoitettiin. Näin ei kuitenkaan ollut. Niinpä sen yhteistyötä komission kanssa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana ei voida ottaa huomioon lieventävänä seikkana.
100 Rikkomisen kestosta on todettava, että on kiistatonta, ettei Puolan tasavalta ollut direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdassa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä eli 17.12.2021 antanut kyseisen direktiivin täytäntöönpanon varmistamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä eikä näin ollen myöskään ilmoittanut näistä säännöksistä komissiolle.
101 Koska kirjallinen käsittely unionin tuomioistuimessa päättyi 9.8.2023, kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli kestänyt melkein vuoden ja kahdeksan kuukautta kyseisen käsittelyn päättymisen ajankohtana.
102 Puolan tasavallan maksukyvyn määrittämisestä on lopuksi todettava, että – kuten tämän tuomion 84–86 kohdassa täsmennetään – n-kertoimen laskentamenetelmässä ei ole tarpeen ottaa huomioon kyseisen jäsenvaltion väestön suuruutta siinä määrin kuin komissio on toiminut vuoden 2023 tiedonannon nojalla.
103 Edellä todettujen seikkojen perusteella ja sen harkintavallan valossa, joka unionin tuomioistuimelle annetaan SEUT 260 artiklan 3 kohdassa, jossa määrätään, että unionin tuomioistuin ei voi vahvistaa komission ilmoittamaa kiinteämääräisen hyvityksen määrää suurempaa määrää, on katsottava, että direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdan rikkomisesta johtuvaa rikkomista ja unionin oikeuden täyden tehokkuuden loukkaamista vastaavien rikkomisten toistumisen estämiseksi tulevaisuudessa on määrättävä maksettavaksi kiinteämääräinen hyvitys, jonka määräksi on vahvistettava 7 000 000 euroa
– Päiväkohtainen uhkasakko
104 Unionin tuomioistuimen on harkintavaltaansa käyttäessään vahvistettava päiväkohtaisen uhkasakon määrä siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja oikeassa suhteessa sekä todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn nähden, eikä se toisaalta SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ylitä komission ilmoittamaa määrää (tuomio 29.2.2024, komissio v. Irlanti (Audiovisuaaliset mediapalvelut), C‑679/22, EU:C:2024:178, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105 Unionin tuomioistuimen arvioidessa vahvistettavan uhkasakon määrää kriteerit, jotka on otettava huomioon, jotta varmistetaan uhkasakon pakottava luonne unionin oikeuden yhdenmukaisen ja tosiasiallisen soveltamisen takaamiseksi, ovat lähtökohtaisesti laiminlyönnin kesto, sen vakavuusaste ja kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky. Näiden kriteerien soveltamisessa unionin tuomioistuimen on otettava erityisesti huomioon seuraukset, joita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä aiheutuu asianomaisille yksityisille ja julkisille intresseille, ja se, miten kiireellisesti kyseisen jäsenvaltion on noudatettava velvoitteitaan (tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat), C‑658/19, EU:C:2021:138, 63 kohta).
106 Ensinnäkin kyseessä olevan rikkomisen vakavuudesta on todettava, että on kiistatonta, että 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Puolan tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, joten kun otetaan huomioon myös tämän tuomion 91–97 kohdassa esitetyt seikat, on katsottava, ettei unionin oikeuden täyttä tehokkuutta selvästikään ole varmistettu.
107 Seuraavaksi rikkomisen kestosta, joka on otettava huomioon määritettäessä määrättävän uhkasakon määrää, on todettava, että kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
108 Puolan tasavallan maksukyvyn määrittämisestä on lopuksi todettava, että – kuten tämän tuomion 84–86 kohdassa täsmennetään – n-kertoimen laskentamenetelmässä ei ole tarpeen ottaa huomioon kyseisen jäsenvaltion väestön suuruutta siinä määrin kuin komissio on toiminut vuoden 2023 tiedonannon nojalla.
109 Edellä todetun perusteella, ja kun otetaan huomioon harkintavalta, joka unionin tuomioistuimelle on annettu SEUT 260 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan unionin tuomioistuin ei voi uhkasakkoa asettaessaan ylittää komission vaatimuksen mukaista määrää, on siinä tapauksessa, että tämän tuomion 38 kohdassa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu tämän tuomion julistamispäivänä, Puolan tasavalta velvoitettava maksamaan komissiolle 40 000 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko kyseisestä päivästä lukien ja siihen saakka, kun kyseinen jäsenvaltio on lopettanut todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
Oikeudenkäyntikulut
110 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Puolan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Puolan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäksi korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Puolan tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä ilmoittanut niitä Euroopan komissiolle sen 15.7.2022 antamassa perustellussa lausunnossa asettamassa määräajassa.
2) Puola tasavalta on jatkanut jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämistä, koska se ei ollut siihen päivään mennessä, jona unionin tuomioistuin tutki tosiseikat, toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä direktiivin 2019/1937 täytäntöön panemiseksi kansallisessa oikeusjärjestyksessään eikä siten myöskään ilmoittanut näitä toimenpiteitä Euroopan komissiolle.
3) Puolan tasavalta velvoitetaan maksamaan Euroopan komissiolle
– 7 000 000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys,
– jos edellä tuomiolauselman 1 kohdassa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu edelleenkin tämän tuomion julistamispäivänä, Puolan tasavalta velvoitetaan maksamaan 40 000 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko kyseisestä päivästä lukien siihen saakka, kunnes kyseinen jäsenvaltio on lopettanut kyseisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
4) Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset