PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
25. travnja 2024.(*)
„Povreda obveze države članice – Članak 258. UFEU‑a – Zaštita osoba koje prijavljuju povrede prava Unije – Direktiva (EU) 2019/1937 – Neprenošenje i nepriopćavanje mjera za prenošenje – Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Zahtjev za plaćanje paušalnog iznosa i dnevne novčane kazne – Kriteriji utvrđivanja iznosa novčane kazne – Automatska primjena koeficijenta težine povrede – Određivanje sposobnosti plaćanja države članice – Demografski kriterij”
U predmetu C‑147/23,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. i članka 260. stavka 3. UFEU‑a, podnesene 10. ožujka 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju J. Baquero Cruz i M. Owsiany‑Hornung, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupa B. Majczyna, u svojstvu agenta,
tuženika,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin i I. Ziemele (izvjestiteljica), suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. ožujka 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija od Suda traži da:
– utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (SL 2019., L 305, str. 17.) jer nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom te stoga što nije o njima obavijestila Komisiju;
– naloži Republici Poljskoj da Komisiji plati paušalni iznos koji odgovara višem od sljedećih dvaju iznosa:
– iznosu od 13 700 eura dnevno pomnoženom s brojem dana proteklih od dana nakon isteka roka za prenošenje određenog u Direktivi 2019/1937 do dana otklanjanja povrede ili, ako ona nije otklonjena, do dana objave presude u ovom postupku;
– minimalnom paušalnom iznosu od 3 836 000 eura;
– ako se povreda obveza utvrđena u prvoj alineji nastavi do dana objave presude u ovom predmetu, naloži Republici Poljskoj da Komisiji plati iznos novčane kazne u visini od 53 430 eura za svaki dan kašnjenja od dana objave presude u ovom predmetu do dana kada Republika Poljska ispuni obveze koje ima na temelju Direktive 2019/1937, i
– naloži Republici Poljskoj snošenje troškova postupka.
Pravni okvir
Direktiva 2019/1937
2 Uvodna izjava 1. Direktive 2019/1937 glasi:
„[…] Međutim, potencijalni zviždači često se zbog straha od osvete boje prijaviti ono što ih zabrinjava ili na što sumnjaju. U tom se kontekstu sve više prepoznaje važnost pružanja uravnotežene i učinkovite zaštite zviždača kako na razini [Europske] unije, tako i na međunarodnoj razini.”
3 U skladu s člankom 1. te direktive:
„Svrha je ove Direktive unaprijediti provedbu prava i politika Unije u specifičnim područjima utvrđivanjem zajedničkih minimalnih standarda kojima se pruža visoka razina zaštite osobama koje prijavljuju povrede prava Unije.”
4 Članak 26. spomenute Direktive 2019/1937 propisuje:
„1. Države članice stavljaju na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s ovom Direktivom do 17. prosinca 2021.
[…]
3. Kada države članice donose odredbe iz stavaka 1. i 2., te odredbe sadržavaju upućivanje na ovu Direktivu ili se na nju upućuje prilikom njihove službene objave. Države članice određuju načine tog upućivanja. One Komisiji odmah dostavljaju tekst tih odredaba.”
Komunikacija iz 2023.
5 U Komunikaciji Komisije 2023/C 2/01, naslovljenoj „Financijske sankcije u postupcima zbog povrede” (SL 2023., C 2, str. 1., u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2023.), točke 3. i 4. posvećene su „novčanoj kazni” odnosno „paušalnom iznosu”.
6 Točka 3. te komunikacije u svojem drugom stavku predviđa:
„Iznos dnevne novčane kazne izračunava se na sljedeći način:
– množenjem paušalne osnovice koeficijentom težine i koeficijentom trajanja povrede;
– množenjem dobivenog rezultata iznosom koji se određuje za svaku državu članicu (faktor ‚n’) na temelju njezine sposobnosti plaćanja.”
7 Točka 3.2 navedene komunikacije, koja se odnosi na primjenu koeficijenta težine u okviru izračuna dnevne novčane kazne, glasi kako slijedi:
„Povreda koju počini država članica i koja se odnosi na nepostupanje u skladu s presudom ili nepriopćavanje mjera za prenošenje direktive donesene zakonodavnim postupkom uvijek se smatra teškom. Kako bi se iznos kazne prilagodio posebnim okolnostima predmeta, Komisija određuje koeficijent težine na temelju dvaju parametara: važnosti pravila Unije koja su prekršena ili nisu prenesena i učinaka povrede na opće i posebne interese.
S obzirom na razmatranja iznesena u nastavku težina povrede određuje se koeficijentom koji utvrđuje Komisija u rasponu od najmanje 1 do najviše 20.”
8 Točka 3.2.2 iste komunikacije glasi:
„Za tužbe podnesene na temelju članka 260. stavka 3. [UFEU‑a], kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje, Komisija sustavno primjenjuje koeficijent težine 10. U Uniji, koja se zasniva na poštovanju vladavine prava, sve zakonodavne direktive treba smatrati jednako važnima i države članice moraju ih u potpunosti prenijeti u rokovima koji su u njima utvrđeni.
Kad je riječ o djelomičnom nepriopćavanju mjera za prenošenje, za određivanje koeficijenta težine nižeg od 10 potrebno je uzeti u obzir važnost nedostatka u prenošenju mjera. Usto se mogu uzeti u obzir učinci povrede na opće i posebne interese […]”
9 U skladu s točkom 3.3 Komunikacije iz 2023., naslovljenom „Primjena koeficijenta trajanja”:
„[…]
Koeficijent trajanja izražava se kao množitelj koji iznosi od 1 do 3. Izračunava se po stopi od 0,10 mjesečno od datuma prve presude ili od dana nakon isteka roka za prenošenje predmetne direktive.
[…]”
10 Točka 3.4 te komunikacije, naslovljena „Sposobnost plaćanja države članice”, predviđa:
„[…]
Visina sankcije koja je potrebna za odvraćanje razlikovat će se ovisno o sposobnosti plaćanja država članica. Taj odvraćajući učinak odražava se u faktoru ‚n’. Definira se kao ponderirani geometrijski prosjek bruto domaćeg proizvoda (BDP) […] predmetne države članice u usporedbi s prosječnim BDP‑om država članica, s ponderom dva, i broja stanovnika predmetne države članice u usporedbi s prosječnim brojem stanovnika država članica, s ponderom jedan. Taj faktor predstavlja sposobnost plaćanja predmetne države članice u odnosu na sposobnost plaćanja drugih država članica:
[…]
Komisija je […] odlučila revidirati svoju metodu izračuna faktora ‚n’, koji se sad prvenstveno temelji na BDP‑u država članica, a zatim na njihovu broju stanovnika kao demografskom kriteriju kojim se omogućuje da se zadrže razumna odstupanja među državama članicama. Uzimanjem u obzir broja stanovnika država članica u trećini izračuna faktora ‚n’, varijacija faktora ‚n’ država članica smanjuje se na razumnu mjeru, u usporedbi s izračunom koji se temelji isključivo na BDP‑u država članica. Time izračun faktora ‚n’ dobiva element stabilnosti jer nije vjerojatno da će se broj stanovnika znatno mijenjati na godišnjoj osnovi. S druge strane, BDP države članice može se znatno češće mijenjati tijekom godine, naročito u razdobljima gospodarske krize. Međutim, s obzirom na to da se na BDP‑u države članice i dalje temelje dvije trećine izračuna, on ostaje glavni čimbenik za procjenu njezine sposobnosti plaćanja.
[…]”
11 Točka 4.2 navedene komunikacije precizira metodu izračuna paušalnog iznosa kako slijedi:
„Metoda izračuna paušalnog iznosa općenito je slična metodi izračuna novčane kazne:
– paušalna osnovica množi se koeficijentom težine,
– rezultat se množi faktorom ‚n’,
– rezultat se množi brojem dana trajanja povrede […]
[…]”
12 Točka 4.2.1 iste komunikacije propisuje:
„Za izračun paušalnog iznosa dnevni iznos množi se brojem dana trajanja povrede. Taj se broj definira na sljedeći način:
[…]
– kad je riječ o tužbama na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, to je broj dana od dana nakon isteka roka za prenošenje utvrđenog u predmetnoj direktivi do dana okončanja povrede ili, ako se povreda ne okonča, do dana objave presude na temelju članka 260. UFEU‑a.
[…]”
13 U skladu s točkom 4.2.2 Komunikacije iz 2023.:
„Za izračun paušalnog iznosa Komisija primjenjuje isti koeficijent težine i isti fiksni faktor ‚n’ kao za izračun novčane kazne […]
Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa niža je nego za novčane kazne. […]
Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa utvrđena je u točki 2. Priloga I.
[…]”
14 Prilog I. toj komunikaciji, naslovljen „Podaci koji se koriste za određivanje financijskih sankcija koje se predlažu Sudu”, u točki 1. predviđa da paušalna osnovica za izračun novčane kazne iz odjeljka 3.1 ove komunikacije iznosi 3 000 eura dnevno, u točki 2. da paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa iz odjeljka 4.2.2 ove komunikacije iznosi 1 000 eura dnevno, što je trećina paušalne osnovice za izračun novčane kazne, a u točki 3. da je faktor „n” za Republiku Poljsku 1,37. U točki 5. tog Priloga I. pojašnjava se da minimalni paušalni iznos određen za Republiku Poljsku iznosi 3 836 000 eura.
Predsudski postupak
15 Komisija je 27. siječnja 2022. Republici Poljskoj poslala službenu opomenu u kojoj je tvrdila da joj nije priopćila donesene mjere za prenošenje Direktive 2019/1937. U svojem odgovoru od 23. ožujka 2022. Republika Poljska samo je istaknula da su takve mjere u postupku donošenja.
16 Komisija je 15. srpnja 2022. Republici Poljskoj poslala obrazloženo mišljenje u kojem ju je pozvala da u roku od dva mjeseca, počevši od dana službene obavijesti o obrazloženom mišljenju, ispuni svoje obveze na temelju Direktive 2019/1937.
17 U svojem odgovoru od 15. rujna 2022. Republika Poljska naglasila je potrebu provođenja opsežnih ministarskih savjetovanja o pitanjima obuhvaćenima Direktivom 2019/1937, tako da je završetak parlamentarnog rada predviđen za kraj 2022. i da je objava u poljskom službenom listu zakona i drugih propisa koji omogućuju usklađivanje s Direktivom 2019/1937 predviđena na siječanj 2023. Porukom elektroničke pošte od 11. siječnja 2023. ta je država članica pojasnila da do te objave treba doći tijekom kolovoza 2023.
18 U tim je okolnostima Komisija odlučila 15. veljače 2023. podnijeti Sudu ovu tužbu.
Povreda obveze na temelju članka 258. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
19 Komisija podsjeća na to da su na temelju članka 288. trećeg stavka UFEU‑a države članice dužne donijeti odredbe potrebne radi osiguravanja prenošenja direktiva u svoje nacionalne pravne sustave u rokovima propisanima tim direktivama, te joj bez odgode priopćiti te odredbe.
20 Ta institucija pojašnjava da se postojanje povrede obveze treba ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju koje joj je dostavljeno.
21 Međutim, u ovom slučaju Republika Poljska nije donijela spomenute odredbe niti je Komisiju obavijestila o njihovu donošenju prije isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022.
22 Iako priznaje predmetnu povredu, Republika Poljska opravdava kašnjenje prenošenja Direktive 2019/1937 u svoj unutarnji pravni poredak, najprije, nužnošću produljenja zakonodavnog rada s obzirom na široko područje primjene te direktive. Donošenje zakona i drugih propisa potrebnih za usklađivanje s navedenom direktivom zahtijevalo bi opsežna javna savjetovanja koja provodi Ministarstvo obitelji i socijalne politike. Usto, prijedlog zakona koji se odnosi na prenošenje Direktive 2019/1937 mnogo je puta izmijenjen tijekom međuresornih savjetovanja.
23 Nadalje, postupak izrade zakona o prenošenju Direktive 2019/1937 usporen je zbog poteškoća nastalih zbog pandemije bolesti COVID-19, koja je poremetila organizaciju zakonodavnih radova.
24 Naposljetku, rat u Ukrajini i priljev izbjeglica koji iz toga proizlazi u velikoj su mjeri mobilizirali sredstva Ministarstva obitelji i socijalne politike zaduženog za izradu navedenog zakona.
25 U svojoj replici Komisija ističe, s jedne strane, da je zakonodavac Unije smatrao da je rok od dvije godine dovoljan kako bi se državama članicama omogućilo da ispune svoje obveze prenošenja Direktive 2019/1937. Međutim, poteškoće na koje se poziva Republika Poljska odnose se na odredbe, prakse ili situacije u njezinu unutarnjem pravnom poretku koje, na temelju ustaljene sudske prakse, ne mogu opravdati kašnjenje u prenošenju navedene direktive.
26 S druge strane, posebne okolnosti povezane s pandemijom bolesti COVID-19 i ratom u Ukrajini mogu biti relevantne za opravdanje takvog kašnjenja samo pod uvjetom da se predmetnim aktom Unije predviđa mogućnost odstupanja ili iznimaka u takvim okolnostima ili da su ispunjeni kriteriji više sile, što ovdje nije slučaj. Osim toga, države članice mogu se pozvati na višu silu samo za razdoblje potrebno za prevladavanje prepreka koje proizlaze iz predmetne situacije, pri čemu trajanje tog razdoblja ne može biti duže od dvije godine. Međutim, ova je tužba podnesena više od trinaest mjeseci nakon isteka roka za prenošenje od dvije godine predviđenog Direktivom 2019/1937. Naposljetku, druga invazija Ruske Federacije na Ukrajinu započela je 24. veljače 2022., odnosno nakon isteka tog roka.
Ocjena Suda
27 U skladu s člankom 26. stavkom 1. Direktive 2019/1937, države članice morale su najkasnije do 17. prosinca 2021. staviti na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s tom direktivom. Osim toga, na temelju članka 26. stavka 3. te direktive, na državama članicama je da Komisiji dostave tekst tih odredaba.
28 U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Komisije, pri čemu naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (presude od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 15. i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 28. i navedena sudska praksa).
29 U ovom slučaju, u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. Republici Poljskoj određen je rok od dva mjeseca kako bi ispunila svoje obveze na koje se to mišljenje odnosi.
30 Međutim, kao što to proizlazi iz odgovora na tužbu i odgovora na repliku koje je Republika Poljska podnijela u ovom postupku, po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. Republika Poljska nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1937 i stoga ta država članica nije ni priopćila te odredbe Komisiji po isteku tog roka.
31 Međutim, kao što je to navedeno u točkama 22. do 24. ove presude, Republika Poljska smatra da više okolnosti opravdava nepoštovanje roka za prenošenje te direktive.
32 Kao prvo, ta država članica ističe produljenje zakonodavnog rada s obzirom na široko područje primjene navedene direktive.
33 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, država članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije, poput neprenošenja direktive u za to određenom roku (presuda od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 19. i navedena sudska praksa).
34 Usto, u skladu s člankom 26. stavkom 1. Direktive 2019/1937, zakonodavac Unije smatrao je da je rok za prenošenje od dvije godine dovoljan kako bi se državama članicama omogućilo da ispune svoje obveze.
35 Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da je postupak prenošenja te direktive bio usporen zbog poteškoća nastalih zbog pandemije bolesti COVID-19 i priljeva izbjeglica koji je posljedica agresije na Ukrajinu.
36 Međutim, s jedne strane, pod pretpostavkom da Republika Poljska smatra da organizacijske poteškoće povezane s pandemijom bolesti COVID-19 i priljevom izbjeglica koji proizlazi iz agresije na Ukrajinu predstavljaju višu silu koja je spriječila prenošenje Direktive 2019/1937 u određenom roku, najprije valja utvrditi da ta država članica prvi put u fazi odgovora na tužbu te događaje navodi kao opravdanje kašnjenja u prenošenju te direktive. Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako pojam „više sile” ne pretpostavlja apsolutnu nemogućnost, on ipak zahtijeva da je predmetna povreda obveze nastala zbog neuobičajenih i nepredvidljivih okolnosti na koje onaj tko se poziva na višu silu nije mogao utjecati te čije se posljedice ni uza svu dužnu pažnju nisu mogle izbjeći, pri čemu je na slučaj više sile moguće pozvati se samo onoliko dugo koliko je nužno za uklanjanje tih poteškoća (presuda od 8. lipnja 2023., Komisija/Slovačka (Pravo na raskid bez troškova), C‑540/21, EU:C:2023:450, t. 81.). Međutim, iako su zdravstvena kriza velikih razmjera poput pandemije bolesti COVID-19 i priljev izbjeglica koji je posljedica agresije na Ukrajinu neuobičajeni i nepredvidljivi događaji koji nisu povezani s Republikom Poljskom, ipak je na toj državi članici da djeluje sa svom dužnom pažnjom i da pravodobno obavijesti Komisiju o poteškoćama na koje je naišla, barem prije isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. Naposljetku, nesporno je da Republika Poljska još uvijek nije prenijela Direktivu 2019/1937 nakon proteka pisanog dijela ovog postupka, odnosno gotovo godinu dana nakon isteka roka predviđenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. i više od godinu i pol nakon isteka roka predviđenog u članku 26. stavku 1. te direktive.
37 U tim se okolnostima predmetna povreda ne može opravdati ni pojavom pandemije tijekom 2020. godine ni poteškoćama s kojima se ta država članica susrela zbog agresije na Ukrajinu, pri čemu su ti događaji, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 45. i 48. svojeg mišljenja, mogli imati samo neizravan utjecaj na postupak prenošenja navedene direktive.
38 Stoga se Republika Poljska ne može učinkovito pozvati na te okolnosti kako bi opravdala neprenošenje Direktive 2019/1937 u određenom roku. Stoga valja utvrditi da je Republika Poljska time što nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1937 i, stoga, time što Komisiji nije priopćila te odredbe, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. te direktive.
Financijske sankcije na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
39 Smatrajući da je povreda obveze koja se stavlja na teret Republici Poljskoj i dalje postojala u trenutku kada je Komisija podnijela ovu tužbu Sudu, Komisija na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a predlaže da se toj državi članici istodobno izreknu i paušalna i dnevna novčana kazna.
40 Pri određivanju iznosa tih financijskih sankcija Komisija se oslanja na opća načela iz točke 2. Komunikacije iz 2023. kao i na metodu izračuna iz točaka 3. i 4. te komunikacije. Konkretno, ta institucija navodi da se određivanje navedenih sankcija mora temeljiti na ključnim kriterijima kao što su težina povrede, njezino trajanje i potreba da se osigura odvraćajući učinak sankcije kako bi se izbjeglo ponavljanje povrede.
41 Što se tiče, kao prvo, težine povrede, Komisija podsjeća na to da je koeficijent koji se primjenjuje na temelju Komunikacije iz 2023. između najmanje 1 i najviše 20. Ta institucija pojašnjava da se, u skladu s točkom 3.2.2 te komunikacije, sustavno primjenjuje koeficijent težine 10 kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje direktive, pri čemu je svako neprenošenje direktive i nepriopćavanje tih mjera jednako ozbiljno, neovisno o prirodi odredbi predmetne direktive. Takav automatizam omogućio bi da se zajamči jednakost država članica pred Ugovorima, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a.
42 Kao drugo, što se tiče trajanja povrede, Komisija ističe da se na temelju točke 3.3 Komunikacije iz 2023. koeficijent trajanja izražava kao množitelj koji iznosi od 1 do 3 i izračunava se po stopi od 0,10 mjesečno od dana nakon isteka roka za prenošenje predmetne direktive do trenutka kada Komisija odluči pokrenuti postupak pred Sudom. Budući da je trajanje tog razdoblja u ovom slučaju 13 mjeseci, koeficijent trajanja koji treba primijeniti iznosi 1,3.
43 Kao treće, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na potrebu da se osigura odvraćajući učinak sankcije s obzirom na sposobnost plaćanja dotične države članice, on je izražen faktorom „n” utvrđenim za svaku državu članicu u točki 3. Priloga I. Komunikaciji iz 2023. Njegov se izračun temelji na omjeru između BDP‑a predmetne države i prosječnog BDP‑a država članica Unije pomnoženog s omjerom između broja stanovnika te države i prosječnog broja stanovnika država članica Unije. Prvi omjer je ponderiran s dvije trećine, dok je drugi ponderiran s jednom trećinom. Iz toga za Republiku Poljsku proizlazi faktor „n” od 1,37. Prema mišljenju Komisije, uzimanje u obzir broja stanovnika dotične države članice kao sekundarnog kriterija za određivanje tog faktora omogućuje zadržavanje razumnog odstupanja u faktoru „n” među državama članicama i jamčenje određene stabilnosti tog koeficijenta, u skladu sa sudskom praksom Suda. Osim toga, s obzirom na to da se podaci kojima se koristi Komisija ažuriraju svake godine, vodi se računa o promjenama u BDP‑u predmetne države članice.
44 Slijedom toga, kao prvo, što se tiče izračuna paušalnog iznosa, Komisija predlaže, na temelju točke 4.2. Komunikacije iz 2023., primjenu koeficijenta težine 10 i primjenu faktora „n” od 1,37. Rezultat tih dvaju elemenata trebalo bi pomnožiti s paušalnim iznosom utvrđenim u točki 2. Priloga I. toj komunikaciji, odnosno 1000 eura, što odgovara iznosu od 13 700 eura, koji treba pomnožiti s brojem dana tijekom kojih je povreda trajala, u skladu s točkom 4.2.1 navedene komunikacije. Komisija navodi da plaćanje tog paušalnog iznosa treba odrediti pod uvjetom da je viši od 3 836 000 eura, što je minimalni paušalni iznos određen za Republiku Poljsku u skladu s točkom 5. Priloga I. Komunikaciji iz 2023.
45 Kao drugo, što se tiče određivanja iznosa novčane kazne, Komisija predlaže da se paušalni iznos novčane kazne utvrđen u točki 1. Priloga I. Komunikaciji iz 2023., u iznosu od 3000 eura po danu pomnoži s koeficijentom težine 10, koeficijentom trajanja od 1,3 kao i faktorom „n” od 1,37, što odgovara novčanoj kazni u iznosu od 53 430 eura po danu.
46 Naposljetku, Komisija predlaže da se smatra da je datum na koji obveza plaćanja proizvodi učinak datum objave buduće presude u ovom predmetu.
47 Republika Poljska smatra da su iznosi novčane kazne i paušalnog iznosa koje je predložila Komisija pretjerani i neproporcionalni.
48 S jedne strane, ta država članica ističe da sustavna primjena koeficijenta težine 10, kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje direktive, sprečava svako uzimanje u obzir posebnih okolnosti svojstvenih zakonodavnom postupku i stanja napretka nacionalnog zakonodavstva. U ovom slučaju različite odredbe Direktive 2019/1937 odgovaraju normama koje su na snazi u postojećem nacionalnom zakonodavstvu koje, čak i ako nisu priopćene Komisiji kao takve, treba uzeti u obzir prilikom određivanja koeficijenta težine. Najprije, poljski Zakonik o radu sadržava odredbu kojom se provodi članak 19. Direktive 2019/1937. Nadalje, poljski Zakonik o upravnom postupku predviđa stvaranje kanala za podnošenje prijava za povrede prava kao i zaštitu osoba koje prijavljuju te povrede. Naposljetku, poljskim Zakonom o bankarskom pravu bankama se nalaže uspostava sustava unutarnjeg upravljanja i kontrole koji omogućuju prijave povreda prava i osiguravaju zaštitu osoba koje prijavljuju te povrede.
49 Međutim, automatsko određivanje koeficijenta težine ne omogućuje da se uzmu u obzir ti elementi nacionalnog zakonodavstva ni konkretne posljedice utvrđene povrede na privatne i javne interese.
50 Osim toga, Republika Poljska ističe da je surađivala s Komisijom tijekom cijelog predsudskog postupka, tako da bi ta okolnost, prema njezinu mišljenju, trebala dovesti do smanjenja koeficijenta težine.
51 S druge strane, uključivanje demografskog kriterija u okviru metode izračuna faktora „n” imalo bi za posljedicu to da novčana kazna ne odražava stvarnu financijsku sposobnost dotične države članice, što je u suprotnosti sa sudskom praksom Suda. U svojem konkretnom slučaju Republika Poljska ističe da primjena takvog demografskog kriterija dovodi do neopravdanog pogoršanja faktora „n”.
52 U svakom slučaju, Republika Poljska smatra da iznose financijskih sankcija koje zahtijeva Komisija treba revidirati zbog snažnog pada ritma gospodarskog rasta i visoke inflacije tijekom 2023. godine u toj državi članici.
53 U svojoj replici Komisija ističe, što se tiče faktora težine, prije svega da, ako Sud odluči uzeti u obzir važnost odredbi prava Unije, kao što to u biti tvrdi Republika Poljska, posljedica toga je da taj faktor treba povećati jer Direktiva 2019/1937 ima osobitu važnost kako za opći interes tako i za posebne interese. Nadalje, nacionalne odredbe na koje se poziva ta država članica nisu relevantne u okviru određivanja navedenog faktora težine s obzirom na to da joj nisu priopćene kao mjere za prenošenje te direktive. Naposljetku, lojalna suradnja na koju se poziva navedena država članica nema nikakvu ulogu u slučaju potpunog nepriopćavanja mjera za prenošenje direktive i, u svakom slučaju, suradnja u dobroj vjeri s Komisijom ne može predstavljati olakotnu okolnost s obzirom na to da je riječ o obvezi koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
54 U svojem odgovoru na repliku Republika Poljska tvrdi da Komisija u okviru određivanja koeficijenta težine povrede ne može zanemariti primjenjivo nacionalno zakonodavstvo samo zato što joj ono nije priopćeno. Osim toga, nacrt zakona o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije prošao bi uzastopne faze zakonodavnog postupka.
Ocjena Suda
Primjena članka 260. stavka 3. UFEU‑a
55 Članak 260. stavak 3. UFEU‑a u prvom podstavku određuje da, kada Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka 258. UFEU‑a jer smatra da dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom, ona može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je ta država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. U skladu s drugim podstavkom tog članka 260. stavka 3., ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija, pri čemu obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi.
56 Budući da je, kao što to proizlazi iz točke 38. ove presude, utvrđeno da po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. Republika Poljska nije ni donijela niti je stoga Komisiji priopćila zakone i druge propise potrebne za prenošenje odredbi Direktive 2019/1937 u njezino nacionalno pravo, tako utvrđena povreda obuhvaćena je područjem primjene članka 260. stavka 3. UFEU‑a.
57 Osim toga, valja podsjetiti na to da cilj uvođenja mehanizma iz članka 260. stavka 3. UFEU‑a nije samo potaknuti države članice da u najkraćem mogućem roku okončaju povredu obveze koja bi bez takve odredbe i dalje postojala, nego i ublažiti i ubrzati postupak izricanja financijskih sankcija zbog povrede obveze priopćavanja nacionalnih mjera za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 68. i navedena sudska praksa).
58 Kako bi se postigao taj cilj, članak 260. stavak 3. UFEU‑a predviđa izricanje dviju vrsta financijskih sankcija, to jest paušalnog iznosa i dnevne novčane kazne.
59 Dok se primjena dnevne novčane kazne čini posebno prikladnom da potakne državu članicu da u što kraćem roku okonča povredu obveze, nalaganje plaćanja paušalnog iznosa više počiva na ocjeni posljedica neizvršenja obveza dotične države članice s obzirom na privatne i javne interese o kojima je riječ, osobito ako je povreda postojala tijekom dugog razdoblja (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 70. i navedena sudska praksa).
60 U tom pogledu Komisija obrazlaže prirodu i iznos traženih financijskih sankcija, uzimajući u obzir smjernice koje je donijela, poput onih sadržanih u njezinim komunikacijama, koje, iako ne obvezuju Sud, doprinose jamčenju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti Komisijina postupanja (vidjeti u tom smislu presudu od 13. siječnja 2021., Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, t. 50.).
61 U ovom slučaju Komisija se oslonila na Komunikaciju iz 2023. kako bi opravdala nalaganje Republici Poljskoj plaćanja dnevne novčane kazne i paušalnog iznosa te za njihovo određivanje.
Svrsishodnost izricanja financijskih sankcija kako ih je predložila Komisija
62 Ustaljena je sudska praksa, kako bi se ocijenila svrsishodnost izricanja financijske sankcije, da je zadaća Suda da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerljivosti i prevencije koji mu se čini potrebnim, odredi primjerene novčane sankcije, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presude od 13. siječnja 2021., Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, t. 71. i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 72.).
63 Kao prvo, kada je riječ o izricanju paušalnog iznosa, valja utvrditi da, bez obzira na činjenicu da je Republika Poljska surađivala s Komisijinim službama tijekom predsudskog postupka i da ih je obavijestila o poteškoćama s kojima se ta država članica susrela pokušavajući osigurati prenošenje Direktive 2019/1937 u nacionalno pravo, ukupnost pravnih i činjeničnih elemenata utvrđene povrede, odnosno potpuno nepriopćavanje zakona i drugih propisa potrebnih za prenošenje te direktive nakon isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022., pa čak i na datum ispitivanja činjenica od strane Suda, pokazatelj je da učinkovito sprečavanje budućeg ponavljanja analognih povreda prava Unije može zahtijevati izricanje odvraćajuće mjere kao što je nalaganje plaćanja paušalnog iznosa (vidjeti po analogiji presude od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 70. i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 73.).
64 Kao drugo, kad je riječ o izricanju novčane kazne, takva se sankcija u načelu određuje samo ako povreda koja se tom novčanom kaznom želi sankcionirati traje sve do ispitivanja činjenica od strane Suda, za koje treba smatrati da se odvija na datum okončanja postupka (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge) C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 89.). Valja pojasniti da, u slučaju kada, kao što je ovaj, nije održana nikakva rasprava, datum koji treba uzeti u obzir u tom pogledu jest datum zatvaranja pisanog dijela postupka.
65 U ovom slučaju nije sporno da na datum zatvaranja pisanog dijela postupka pred Sudom, odnosno 9. kolovoza 2023., Republika Poljska nije ni donijela ni, prema tome, priopćila zakone i druge propise potrebne za prenošenje Direktive 2019/1937 u svoje nacionalno pravo. Slijedom toga, valja utvrditi da je ta država članica ustrajala u svojoj povredi obveze sve do ispitivanja činjenica od strane Suda.
66 Stoga Sud smatra da je nalaganje Republici Poljskoj plaćanja dnevne novčane kazne kakvu zahtijeva Komisija financijsko sredstvo prikladno za osiguranje toga da ta država članica u najkraćem mogućem roku prestane s utvrđenom povredom i poštuje obveze koje ima na temelju Direktive 2019/1937. Nasuprot tomu, budući da se ne može isključiti da će na datum objave presude u ovom predmetu prenošenje te direktive u potpunosti biti dovršeno, prikladno je izreći novčanu kaznu samo ako će povreda na datum te objave i dalje postojati (vidjeti po analogiji presude od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 61., i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 91.).
Iznos financijskih sankcija
– Metoda utvrđivanja iznosa financijskih sankcija
67 Na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a jedino je Sud nadležan za izricanje financijske sankcije državi članici. Međutim, u okviru postupka pokrenutog na temelju te odredbe, Sud ima samo ograničenu diskrecijsku ovlast jer u slučaju da utvrdi da je došlo do povrede, prijedlozi Komisije vezuju Sud u pogledu prirode financijske sankcije koju može izreći i najvišeg iznosa sankcije koji može izreći (presuda od 13. siječnja 2021., Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, t. 49. i 51.).
68 U izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti u tom pogledu, kako je ograničena prijedlozima Komisije, na Sudu je da, kao što je to navedeno u točki 62. ove presude, utvrditi iznos financijskih sankcija izrečenih državi članici na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, na način da isti bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima, i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi. Među relevantnim čimbenicima u tom pogledu nalaze se, među ostalim, elementi poput težine utvrđene povrede, razdoblja u kojem je ona postojala kao i sposobnosti plaćanja države članice o kojoj je riječ (presude od 13. siječnja 2021., Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, t. 74. i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 74. i 93.).
69 S obzirom na to, valja također podsjetiti da, u okviru te diskrecijske ovlasti, smjernice poput onih sadržanih u Komisijinim komunikacijama, koje kao indikativna pravila navode matematičke varijable, ne obvezuju Sud, ali pridonose osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u Komisijinu postupanju kad ta institucija daje prijedloge Sudu (vidjeti u tom smislu presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 116. i od 20. siječnja 2022., Komisija/Grčka (Povrat državnih potpora – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, t. 95. i 110.).
70 Kao prvo, u pogledu težine utvrđene povrede, iz točke 3.2 Komunikacije iz 2023. proizlazi da prema Komisijinu mišljenju, nepriopćavanje mjera za prenošenje direktive donesene u okviru zakonodavnog postupka uvijek se smatra teškom povredom. Stoga ta povreda opravdava automatsku primjenu koeficijenta težine 10.
71 Republika Poljska osporava visinu tog koeficijenta i automatizam njegove primjene u okolnostima utvrđene povrede obveze.
72 U tom pogledu valja podsjetiti na to da su obveza donošenja mjera za osiguranje potpunog prenošenja direktive i obveza priopćavanja tih odredbi Komisiji bitne obveze država članica za osiguranje pune djelotvornosti prava Unije i da stoga treba smatrati da povreda tih obveza ima određenu težinu (vidjeti, u tom smislu, presudu od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178 t. 75. i navedenu sudsku praksu).
73 U ovom slučaju valja naglasiti da je Direktiva 2019/1937 ključni instrument prava Unije jer se njome, na temelju njezina članka 1., u vezi s njezinom uvodnom izjavom 1., utvrđuju zajednički minimalni standardi kojima se osigurava visoka uravnotežena i učinkovita razina zaštite osoba koje prijavljuju povrede tog prava u područjima u kojima takve povrede mogu posebno ugroziti opći interes. Naime, uspostavljajući sustav zaštite osoba koje prijavljuju povrede prava Unije u profesionalnom kontekstu, ta direktiva pridonosi sprečavanju štetnih utjecaja na javni interes u osobito osjetljivim područjima, poput javne nabave, sprečavanja pranja novca i financiranja terorizma, zaštite okoliša ili financijskih interesa Unije. Tako se odredbama navedene direktive predviđa obveza za subjekte javnog i privatnog sektora da uspostave interne kanale za podnošenje prijava, postupke za zaprimanje prijava i daljnje postupanje nakon njih, jamčeći pritom prava osoba koje prijavljuju povrede prava Unije kao i uvjete pod kojima te osobe mogu uživati tako predviđenu zaštitu.
74 Međutim, neprenošenjem odredbi Direktive 2019/1937 nužno se ugrožava poštovanje prava Unije i njegova ujednačena i djelotvorna primjena, s obzirom na to da se povrede tog prava neće prijavljivati ako osobe koje su znale za takve povrede ne uživaju zaštitu od eventualnih odmazdi.
75 S obzirom na navedeno, iznos novčanih financijskih sankcija izrečenih državi članici na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a mora biti prilagođen okolnostima i proporcionalan počinjenoj povredi, kao što je to navedeno u točki 68. ove presude.
76 Stoga je automatska primjena istog koeficijenta težine povrede u svim slučajevima neprenošenja direktive u cijelosti i stoga nepriopćavanja mjera za prenošenje te direktive nužno prepreka prilagodbi iznosa financijskih sankcija okolnostima koje obilježavaju povredu i izricanju proporcionalnih sankcija.
77 Konkretno, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 84. do 89. svojeg mišljenja, time što je pretpostavila da treba smatrati da je povreda obveze priopćavanja mjera za prenošenje direktive iste težine bez obzira na to o kojoj je direktivi riječ, Komisija ne može prilagoditi financijske sankcije s obzirom na posljedice koje neizvršenje te obveze ima na privatne i javne interese, kako je predviđeno točkom 3.2.2 Komunikacije iz 2023.
78 U tom se pogledu Komisija ne može pozivati na načelo jednakosti država članica pred Ugovorima, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 2. UEU‑a, kako bi opravdala automatsku primjenu jedinstvenog koeficijenta težine u slučaju neprenošenja direktive u cijelosti i, prema tome, nepriopćavanja mjera potrebnih za njezino prenošenje. Naime, očito je da se posljedice neizvršenja obveza koje države članice imaju na uključene privatne i javne interese mogu razlikovati ne samo od jedne države članice do druge, nego i ovisno o normativnom sadržaju direktive koja nije prenesena. Međutim, u skladu s ustaljenom praksom Suda, to načelo među ostalim zahtijeva da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (presuda od 19. prosinca 2018., Komisija/Austrija, C‑51/18, EU:C:2018:1035, t. 55. i navedena sudska praksa).
79 Slijedom toga, Komisija se ne može osloboditi svoje obveze da u svakoj državi članici i za svaki pojedinačni slučaj ocijeni posljedice utvrđene povrede na privatne i javne interese ograničavajući se na automatsku primjenu koeficijenta težine povrede u okviru određivanja financijskih sankcija, i to vodeći računa o eventualnim olakotnim ili otegotnim okolnostima. Konkretno, u ovom je slučaju povreda obveze donošenja zakona i drugih propisa potrebnih za prenošenje Direktive 2019/1937 osobito ozbiljna s obzirom na to da, kao što je to istaknuto u točki 73. ove presude, odredbe te direktive, u dijelu u kojem se njima nastoje zaštititi osobe koje prijavljuju povrede prava Unije u područjima koja su njome obuhvaćena, pridonose osiguranju ujednačene i učinkovite primjene tog prava.
80 Kao drugo, u okviru ocjene trajanja povrede, valja podsjetiti na to da, što se tiče početka razdoblja koje treba uzeti u obzir za određivanje iznosa paušalnog iznosa, datum koji treba uzeti u obzir radi ocjene trajanja predmetne povrede nije datum isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Komisije, nego datum isteka roka za prenošenje predviđenog predmetnom direktivom (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 81. i navedena sudska praksa).
81 Kao treće, što se tiče sposobnosti plaćanja predmetne države članice, iz sudske prakse proizlazi da, ne dovodeći u pitanje mogućnost Komisije da predloži financijske sankcije koje se temelje na više kriterija, kako bi se, među ostalim, omogućilo zadržavanje razumne razlike između različitih država članica, BDP te države članice treba uzeti u obzir kao glavni čimbenik za ocjenu njezine sposobnosti plaćanja i određivanja sankcija koje su dovoljno odvraćajuće i proporcionalne, kako bi se djelotvorno spriječilo buduće ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presude od 20. siječnja 2022., Komisija/Grčka (Povrat državnih potpora – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, t. 111., 116. i 130., i od 28. rujna 2023., Komisija/Ujedinjena kraljevina (Fiskalno označivanje plinskog ulja), C‑692/20, EU:C:2023:707, t. 115.).
82 U tom pogledu, Sud je u više navrata presudio da treba uzeti u obzir nedavno kretanje BDP‑a države članice, kako je iskazano na datum ispitivanja činjenica od strane Suda (presuda od 20. siječnja 2022., Komisija/Grčka, (Povrat državnih potpora – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, t. 107. i navedena sudska praksa).
83 U ovom slučaju, faktor „n”, koji predstavlja sposobnost plaćanja predmetne države članice u odnosu na sposobnost plaćanja drugih država članica, a koji Komisija primjenjuje u skladu s točkama 3.4 i 4.2 Komunikacije iz 2023., definira se kao ponderirani geometrijski prosjek BDP‑a predmetne države članice u usporedbi s prosječnim BDP‑om država članica, koji čini dvije trećine izračuna faktora „n” i broja stanovnika predmetne države članice u usporedbi s prosječnim brojem stanovnika država članica, koji čini jednu trećinu izračuna faktora „n”, kao što to proizlazi iz jednadžbe navedene u točki 10. ove presude. Komisija tu metodu izračuna faktora „n” opravdava ciljem da se zadrži razumna razlika među „n” faktorima država članica u usporedbi s izračunom temeljenim samo na BDP‑u država članica i ciljem da se osigura određena stabilnost u izračunu faktora „n” jer nije vjerojatno da će broj stanovnika znatno varirati na godišnjoj osnovi.
84 Kao prvo, iako je točno da metoda izračuna faktora „n” koja proizlazi iz Komunikacije iz 2023. ponajprije uzima u obzir BDP dotične države članice, ipak valja utvrditi da se ta metoda temelji na pretpostavci da postoji povezanost između broja stanovnika države članice i njezine sposobnosti plaćanja, što nije nužno slučaj. Stoga uzimanje u obzir demografskog kriterija koji proizlazi iz navedene metode dovodi do razdvajanja faktora „n” od stvarne sposobnosti plaćanja dotične države članice, što može dovesti do utvrđivanja faktora „n” koji nužno ne odgovara toj sposobnosti, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 119. do 121. svojeg mišljenja.
85 Kao drugo, iako uzimanje u obzir demografskog kriterija za utvrđivanje faktora „n” radi određivanja sposobnosti plaćanja dotične države članice omogućuje zadržavanje određene razlike između faktora „n” država članica, taj cilj ne može opravdati to da se sposobnost plaćanja te države članice određuje prema kriterijima koji ne odražavaju tu sposobnost.
86 Stoga određivanje sposobnosti plaćanja dotične države članice ne može uključivati u metodu izračuna faktora „n” uzimanje u obzir demografskog kriterija na način utvrđen u točkama 3.4 i 4.2 Komunikacije iz 2023.
– Paušalni iznos
87 U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 68. ove presude, u svrhu izračuna paušalnog iznosa čije se plaćanje državi članici može naložiti na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, na Sudu je da, u okviru izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti, odredi njegov iznos na način da bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi. U čimbenike koji su u tom smislu relevantni spadaju i okolnosti poput težine utvrđene povrede obveze, razdoblja u kojem je ona postojala te sposobnosti plaćanja predmetne države članice (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 74. i navedena sudska praksa).
88 Što se tiče, najprije, težine počinjene povrede, ona se ne može utvrditi automatskom primjenom koeficijenta težine povrede, kao što je to pojašnjeno u točki 79. ove presude.
89 Usto, valja podsjetiti na to da, zbog razloga navedenih u točkama 72. do 74. ove presude, povredu obveze donošenja zakona i drugih propisa potrebnih za potpuno prenošenje Direktive 2019/1937 kao i obveze priopćavanja tih odredbi Komisiji treba smatrati osobito teškom.
90 Težina te povrede, osim toga, pojačana je okolnošću da Republika Poljska na kraju pisanog dijela postupka još uvijek nije donijela zakone i druge propise potrebne za prenošenje Direktive 2019/1937, kao što je to sama država članica priznala u svojim pisanim očitovanjima.
91 S obzirom na to, Republika Poljska u svojem je odgovoru na tužbu istaknula, a da joj Komisija u tom pogledu nije proturječila, da u njezinu zakonodavstvu već postoje određena pravila kojima se štite osobe koje prijavljuju povrede prava, a koja su u skladu sa zahtjevima Direktive 2019/1937.
92 U tim okolnostima valja utvrditi, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 144. svojeg mišljenja, da nije utvrđeno da su posljedice povrede obveze utvrđene u ovom slučaju na privatne i javne interese bile jednako negativne kao i u slučaju nepostojanja potpunog prenošenja Direktive 2019/1937. U dijelu u kojem Komisija ističe da ne treba uzeti u obzir to nacionalno zakonodavstvo u okviru ocjene faktora težine, s obzirom na to da joj ono nije bilo priopćeno, dovoljno je utvrditi da je ta argumentacija irelevantna s obzirom na to da izostanak obavijesti nema utjecaja na činjenicu da postojanje navedenog zakonodavstva utječe na te interese.
93 Ostaje činjenica da je Republika Poljska sama u svojem odgovoru na tužbu priznala da su pravila kojima se štite osobe koje prijavljuju povrede prava raspršena u poljskom pravnom poretku i ne sadržavaju, suprotno onomu što se zahtijeva člankom 26. stavkom 3. Direktive 2019/1937, izričito upućivanje na zaštitu tih osoba.
94 Međutim, nepostojanje posebnih i jasnih pravila o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, kako je predviđeno Direktivom 2019/1937, prepreka je djelotvornoj zaštiti tih osoba i stoga može dovesti u pitanje ujednačenu i djelotvornu primjenu tog prava u područjima obuhvaćenima tom direktivom.
95 Naime, kao što je to navedeno u točki 73. ove presude, uspostavljajući sustav zaštite osoba koje prijavljuju povrede prava Unije u profesionalnom kontekstu, Direktiva 2019/1937 pridonosi sprečavanju štetnih utjecaja na javni interes u osobito osjetljivim područjima, poput javne nabave, sprečavanja pranja novca i financiranja terorizma, zaštite okoliša ili financijskih interesa Unije.
96 Međutim, kao što je to navedeno u točki 74. ove presude, ako ne postoji djelotvorna zaštita, osobe koje znaju za povredu prava Unije u tim područjima mogu biti odvraćene od njihova prijavljivanja s obzirom na to da se time mogu izložiti osveti.
97 Stoga, s obzirom na cilj naveden u članku 1. Direktive 2019/1937, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 1., spomenutom direktivom teži se, kao što je to navedeno u točki 73. ove presude, utvrditi zajedničke minimalne standarde kojima se osigurava visoka uravnotežena i učinkovita razina zaštite osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, tako da je nedonošenje zakona i drugih propisa potrebnih za potpuno i precizno prenošenje navedene direktive osobito teška povreda.
98 Osim toga, u vezi s tvrdnjom Republike Poljske da je surađivala s Komisijom tijekom cijelog predsudskog postupka, valja podsjetiti na to da države članice u svakom slučaju imaju obvezu lojalne suradnje s Komisijom na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, što podrazumijeva da je svaka država članica dužna olakšati toj instituciji ispunjavanje njezine zadaće koja se u skladu s člankom 17. UEU‑a sastoji od toga da kao čuvarica Ugovorâ osigura primjenu prava Unije pod nadzorom Suda. Prema tome, u okviru ocjene težine povrede kao olakotna okolnost može se uzeti u obzir samo suradnja s Komisijom koja se odlikuje radnjama koje svjedoče o namjeri da se u najkraćem mogućem roku ispuni obveze koje proizlaze iz Direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 28. rujna 2023., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Fiskalno označivanje plinskog ulja), C‑692/20, EU:C:2023:707, t. 106. i 107. i navedenu sudsku praksu).
99 Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 17. ove presude, Republika Poljska je u svojem dopisu od 15. rujna 2022. najavila da će zakoni i drugi propisi potrebni za usklađivanje s Direktivom 2019/1937 biti objavljeni u poljskom službenom listu tijekom siječnja 2023., odnosno, tijekom kolovoza 2023., kao što je najavljeno porukom elektroničke pošte od 11. siječnja 2023., što nije bio slučaj. U tim okolnostima, suradnja Republike Poljske s Komisijom tijekom predsudskog postupka ne može se uzeti u obzir kao olakotna okolnost.
100 Nadalje, što se tiče trajanja povrede, nije sporno da na dan isteka roka za prenošenje predviđenog člankom 26. stavkom 1. Direktive 2019/1937, odnosno 17. prosinca 2021., Republika Poljska nije bila donijela zakone i druge propise potrebne za prenošenje te direktive i, slijedom toga, nije ni priopćila te odredbe Komisiji.
101 Budući da je pisani dio postupka pred Sudom završen 9. kolovoza 2023., predmetna povreda obveze na taj je datum trajala gotovo godinu dana i osam mjeseci.
102 Naposljetku, što se tiče određivanja sposobnosti plaćanja Republike Poljske, nije potrebno, kao što je to pojašnjeno u točkama 84. do 86. ove presude, u metodi izračuna faktora „n” uzeti u obzir broj stanovnika te države članice, u mjeri u kojoj je to učinila Komisija u okviru Komunikacije iz 2023.
103 S obzirom na sva ta razmatranja i diskrecijsku ovlast koja je Sudu priznata člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a, koji predviđa da pri određivanju paušalnog iznosa, čije plaćanje nalaže, ne smije utvrditi iznos koji premašuje iznos koji je navela Komisija, treba smatrati da učinkovito sprečavanje budućeg ponavljanja povreda sličnih onoj koja proizlazi iz povrede članka 26. stavka 1. Direktive 2019/1937, i koje utječu na punu djelotvornost prava Unije, zahtijeva nalaganje plaćanja paušalnog iznosa koji treba biti određen na 7 000 000 eura.
– Dnevna novčana kazna
104 U izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti Sud mora utvrditi iznos dnevne novčane kazne na način da ona, s jedne strane, bude primjerena okolnostima i proporcionalna utvrđenoj povredi te sposobnosti plaćanja dotične države članice, i da, s druge strane, u skladu s člankom 260. stavkom 3. drugim podstavkom UFEU‑a ne premašuje iznos koji je navela Komisija (presuda od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 92. i navedena sudska praksa).
105 U okviru ocjene Suda za potrebe određivanja iznosa novčane kazne kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala njezina prinudna priroda u cilju jedinstvene i učinkovite primjene prava Unije jesu u načelu trajanje povrede, stupanj njezine težine i sposobnost plaćanja dotične države članice. Za primjenu tih kriterija Sud je pozvan uzeti u obzir osobito posljedice povrede u odnosu na javne i privatne interese koji su u pitanju kao i žurnost koja postoji, a zbog koje bi se država članica trebala uskladiti sa svojim obvezama (presuda od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 63. i navedena sudska praksa).
106 Najprije, što se tiče težine predmetne povrede, nesporno je da je Republika Poljska po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. povrijedila obveze iz članka 26. stavka 1. Direktive 2019/1937, tako da, uzimajući u obzir i razmatranja iz točaka 91. do 97. ove presude, valja smatrati da puna djelotvornost prava Unije očito nije bila osigurana.
107 Nadalje, što se tiče trajanja povrede, koju valja uzeti u obzir prilikom određivanja iznosa novčane kazne koju treba izreći, valja utvrditi da je predmetna povreda trajala nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022.
108 Naposljetku, što se tiče određivanja sposobnosti plaćanja Republike Poljske, nije potrebno, kao što je to pojašnjeno u točkama 84. do 86. ove presude, u metodi izračuna faktora „n” uzeti u obzir broj stanovnika te države članice, u mjeri u kojoj je to učinila Komisija u okviru Komunikacije iz 2023.
109 Uzimajući u obzir prethodno navedeno i s obzirom na diskrecijsku ovlast koja je Sudu priznata člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a, koji predviđa da on ne može, što se tiče novčane kazne koju izriče, utvrditi iznos koji premašuje iznos koji je odredila Komisija, valja, u slučaju da se povreda utvrđena u točki 38. ove presude i dalje nastavi na datum objave te presude, naložiti Republici Poljskoj da Komisiji plati, od tog datuma do datuma kada ta država članica prestane s tom povredom, dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 40 000 eura.
Troškovi
110 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova. Budući da Republika Poljska nije uspjela u postupku i s obzirom na to da je Komisija zatražila da ona snosi troškove, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Time što do isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju Europske komisije od 15. srpnja 2022. nije donijela zakonske i podzakonske odredbe potrebne radi usklađivanja s Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, a samim time ni priopćila Europskoj komisiji te odredbe, Republika Poljska je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. te direktive.
2. Time što na datum kada je Sud ispitao činjenice nije donijela mjere potrebne za prenošenje odredbi Direktive 2019/1937 u svoje nacionalno pravo niti je stoga priopćila Europskoj komisiji te mjere, Republika Poljska nastavila je povređivati svoju obvezu.
3. Republici Poljskoj nalaže se platiti Europskoj komisiji:
– paušalni iznos u visini od 7 000 000 eura;
– u slučaju da se povreda utvrđena u točki 1. izreke na datum objave ove presude i dalje nastavi, nalaže joj se platiti, od tog datuma do datuma kada ta država članica prestane s tom povredom, dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 40 000 eura.
4. Republici Poljskoj nalaže se da osim vlastitih troškova, snosi i troškove Europske komisije.
Potpisi