Дело C‑147/23
Европейска комисия
срещу
Република Полша
Решение на Съда (първи състав) от 25 април 2024 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза — Директива (ЕС) 2019/1937 — Липса на транспониране и на уведомяване за мерките за транспониране — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Искане за осъждане да се заплати еднократно платима сума и подневна периодична имуществена санкция — Критерии за определяне на размера на санкцията — Автоматично прилагане на коефициент за тежест — Определяне на платежоспособността на държавата членка — Демографски критерий“
1. Сближаване на законодателствата — Защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза — Директива 2019/1937 — Липса на транспониране в определените срокове — Неизпълнение на задължения
(член 258 ДФЕС, член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 36—38; т. 1 и 2 от диспозитива)
2. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неизпълнение на задължението за уведомяване за мерките за транспониране на директива — Имуществени санкции — Право на преценка на Съда — Критерии
(член 260, параграф 3 ДФЕС, член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 57, 59, 60, 62, 63, 66—69, 72—82 и 84—86)
3. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неизпълнение на задължението за уведомяване за мерките за транспониране на директива — Имуществени санкции — Периодична имуществена санкция — Неизпълнение на задължения, което продължава до разглеждането на фактите от Съда — Осъждане за плащане — Условие — Неизпълнение на задължения, което продължава до обявяването на съдебното решение
(член 260, параграф 3 ДФЕС, Директива 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 64, 65 и 109; т. 3 от диспозитива)
4. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неизпълнение на задължението за уведомяване за мерките за транспониране на директива — Имуществени санкции — Еднократно платима сума — Определяне на размера — Критерии
(член 260, параграф 3 ДФЕС, член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 87—90, 92, 94 и 97—103)
5. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неизпълнение на задължението за уведомяване за мерките за транспониране на директива — Имуществени санкции — Периодична имуществена санкция — Определяне на размера — Критерии
(член 260, параграф 3 ДФЕС, член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 104—108)
Резюме
След като установява, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по правото на Съюза поради липсата на транспониране на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“(1) и на съобщаване на мерките за транспонирането ѝ на Комисията, Съдът разглежда метода, приложен от Комисията за определяне на размера на имуществените санкции.
При липсата на уведомяване на Европейската комисия за мерките, приети за транспониране на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“ на 27 януари 2022 г. тази институция изпраща на Република Полша официално уведомително писмо, а на 15 юли 2022 г. — мотивирано становище, с което я приканва да изпълни задълженията си в срок от два месеца. В писмените си отговори тази държава членка посочва, че обнародването в полския „Държавен вестник“ на мерките за транспониране е предвидено за януари, а след това за август 2023 г.
В този контекст Комисията иска от Съда, от една страна, да установи, че Република Полша не е изпълнила задълженията си да приеме необходимите разпоредби за транспонирането на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“ и да ги съобщи на Комисията, и от друга страна, да ѝ наложи на това основание имуществени санкции в размерите, определени въз основа на насоките, съдържащи се в Съобщението от 2023 г.(2).
Съображения на Съда
На първо място, що се отнася до наличието на неизпълнение на задължения, Съдът констатира, че ако се предположи, че според Република Полша пандемията от COVID‑19 и притокът на бежанци вследствие на агресията на Русия срещу Украйна представляват непреодолима сила, възпрепятствала транспонирането на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“ в определения срок, тази държава членка посочва тези събития като обосновка за закъснението при транспонирането на тази директива за първи път на етапа на писмения отговор. Ако обаче тези събития са външни за Република Полша ненормални и непредвидими събития, това не променя факта, че тя е трябвало да действа с цялата дължима грижа, като уведоми Комисията своевременно за срещнатите трудности. По-нататък, безспорно е, че тази държава членка все още не е предприела транспонирането на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“ в края на устната фаза на настоящото производство, а именно почти една година след изтичането на срока, предвиден в мотивираното становище, и повече от година и половина след изтичането на срока за транспониране, предвиден в тази директива.
Така неизпълненито на задължения не може да бъде обосновано с тези събития, които са могли да имат само косвено въздействие върху процеса по транспониране на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“.
На второ място, що се отнася до възможността за налагане на имуществени санкции, Съдът счита, че в настоящия случай следва да се наложи както еднократно платима сума, така и подневна периодична имуществена санкция.
Относно налагането на еднократно платима сума той отбелязва, че пълната липса на съобщаване на разпоредбите, необходими за транспонирането на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“, показва, че приемането на такава възпираща мярка е необходимо за предотвратяване на бъдещото повторение на аналогични нарушения. Що се отнася до налагането на периодична имуществена санкция, като се има предвид, че неизпълнението на задължения от Република Полша е продължило до разглеждането на фактите от Съда, осъждането на тази държава членка да заплати подневна периодична имуществена санкция представлява подходящо финансово средство, за да се гарантира, че тя ще преустанови във възможно най-кратък срок установеното неизпълнение. За сметка на това Съдът преценява, че тази периодична имуществена санкция трябва да бъде наложена само доколкото неизпълнението на задълженията продължава към датата на постановяване на решението по настоящото дело.
На трето място, що се отнася до метода за определяне на размера на имуществените санкции, Съдът уточнява във връзка с коефициента за тежест на установеното неизпълнение на задължения, че размерът на имуществените санкции, наложени на държава членка, трябва да бъде съобразен с обстоятелствата и съразмерен на извършеното нарушение. Така автоматичното прилагане на един и същ коефициент за тежест във всички случаи на липса на пълно транспониране на директива по необходимост е пречка за налагането на пропорционални санкции.
По-специално, като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси, както предвижда Съобщението от 2023 г. В това отношение тази институция не може да се позовава на принципа на равенство на държавите членки, за да обоснове автоматично прилагане на еднакъв коефициент на тежест, защото е явно, че последиците от неизпълнението на задълженията на държавите членки за засегнатите частни и обществени интереси могат да варират не само между различните държави членки, но и в зависимост от нормативното съдържание на нетранспонираната директива.
Вследствие на това Комисията не може да се освободи от задължението си да преценява за всеки конкретен случай последиците от установеното нарушение за частните и обществените интереси. В настоящия случай неизпълнението на задължението за транспониране на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“ е особено тежко, тъй като тази директива е ключов инструмент на правото на Съюза, защото има за цел да защити лицата, подаващи сигнали за нарушения на това право. Липсата на транспониране на нейните разпоредби по необходимост засяга спазването на правото на Съюза и еднообразното и ефективно прилагане на това право.
Що се отнася до платежоспособността, Съдът отбелязва, че методът за изчисляване на фактора „n“ — критерий, отразяващ възпиращото действие на санкцията и определен в Съобщението от 2023 г. за всяка държава членка, отчита главно БВП на засегнатата държава членка. Въпреки това този метод се гради на презумпцията, че съществува взаимовръзка между броя на населението на дадена държава членка и платежоспособността ѝ, което не е непременно вярно. Следователно отчитането на демографски критерий води до отделяне на фактора „n“ от реалната платежоспособност на засегнатата държава членка, което би могло да има за последица определянето на фактор „n“, който не съответства непременно на тази платежоспособност.
Въпреки че отчитането на демографски критерий за изчисляването на фактора „n“ при определянето на платежоспособността на засегнатата държава членка позволява да се запази разумно разграничаване между фактора „n“ на различните държави членки, тази цел не може да обоснове определянето на платежоспособността на тази държава членка в зависимост от критерии, които не отразяват платежоспособността.
При това положение определянето на платежоспособността на съответната държава членка не може да включва в метода за изчисляване на фактора „n“ отчитането на демографски критерий според предвидените в Съобщението от 2023 г. ред и условия.
На четвърто и последно място, като взема предвид тези уточнения, Съдът определя в настоящия случай размерите на еднократно платимата сума и на периодичната имуществена санкция.
В този контекст той подчертава, че особено тежкият характер на установеното неизпълнение се подсилва от обстоятелството, че в края на писмената фаза на производството Република Полша все още не е приела разпоредбите, необходими за транспонирането на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“.
Освен това, въпреки наличието на определени разпоредби, разпръснати в полския правен ред, за които Република Полша твърди, че са в съответствие с някои изисквания на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“, липсата на конкретни и ясни правила относно защитата на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза, е пречка за ефективна защита на тези лица и следователно може да постави под въпрос еднаквото и ефективно прилагане на това право в областите, обхванати от тази директива.
Съдът отбелязва също така, че предвид факта, че Република Полша не е приела в обявения от нея срок разпоредбите, необходими за съобразяване с Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“, нейното сътрудничество с Комисията в хода на досъдебната процедура не може да се вземе предвид като смекчаващо обстоятелство.
По този начин Съдът приема, че ефикасното предотвратяване на бъдещото повторение на нарушения, аналогични на произтичащото от нарушението на задължението за транспониране на Директивата за „лица, сигнализиращи за нередности“, изисква налагането на санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 7 000 000 евро. В случай че установеното в настоящото решение неизпълнение на задължения продължава към датата на постановяването на това решение, той осъжда Република Полша да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 40 000 евро на ден, считано от тази дата, докато тази държава членка преустанови неизпълнението.