Věc C‑147/23
Evropská komise
v.
Polská republika
Rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 25. dubna 2024
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Ochrana osob, které oznamují porušení práva Unie – Směrnice (EU) 2019/1937 – Neprovedení a nesdělení prováděcích opatření – Článek 260 odst. 3 SFEU – Návrh na uložení povinnosti zaplatit paušální částku a denní penále – Kritéria pro stanovení výše sankce – Automatické uplatnění koeficientu závažnosti – Určení platební schopnosti členského státu – Demografické kritérium“
1. Sbližování právních předpisů – Ochrana osob, které oznamují porušení práva Unie – Směrnice 2019/1937 – Neprovedení ve stanovených lhůtách – Nesplnění povinnosti
(Článek 258 SFEEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937, čl. 26 odst. 1 a 3)
(viz body 36–38, výrok 1 a 2)
2. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nesplnění povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice – Peněžité sankce – Posuzovací pravomoc Soudního dvora – Kritéria
(Článek 260 odst. 3 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937, čl. 26 odst. 1 a 3)
(viz body 57, 59, 60, 62, 63, 66–69, 72–82, 84–86)
3. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nesplnění povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice – Peněžité sankce – Penále – Neplnění povinností, které přetrvává až do okamžiku posuzování skutkového stavu Soudním dvorem – Uložení platební povinnosti – Podmínka – Trvání neplnění povinností až do vyhlášení rozsudku
(Článek 260 odst. 3 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937)
(viz body 64, 65, 109, výrok 3)
4. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nesplnění povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice – Peněžité sankce – Paušální částka – Určení výše – Kritéria
(Článek 260 odst. 3 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937, čl. 26 odst. 1 a 3)
(viz body 87–90, 92, 94, 97–103)
5. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti – Nesplnění povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice – Peněžité sankce – Penále – Určení výše – Kritéria
(Článek 260 odst. 3 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937, čl. 26 odst. 1 a 3)
(viz body 104–108)
Shrnutí
Soudní dvůr určil, že Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z unijního práva, jelikož neprovedla směrnici o ochraně oznamovatelů(1) a nesdělila opatření k jejímu provedení, a poté zkoumal metodu, kterou Komise uplatnila při určování výše peněžitých sankcí.
Vzhledem k tomu, že Evropské komisi nebyla sdělena opatření k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů, zaslala Polské republice dne 27. ledna 2022 výzvu a dne 15. července 2022 odůvodněné stanovisko, v němž Polskou republiku vyzvala, aby ve lhůtě dvou měsíců splnila své povinnosti. Tento členský stát v písemných odpovědích uvedl, že zveřejnění prováděcích opatření v polském úředním věstníku bylo stanoveno na leden 2023 a poté srpen 2023.
V tomto rámci Komise navrhla, aby Soudní dvůr jednak určil, že Polská republika nesplnila své povinnosti přijmout ustanovení nezbytná k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů a sdělit je Komisi, a jednak Polské republice z tohoto titulu uložil peněžité sankce ve výši částek stanovených na základě pokynů obsažených ve sdělení z roku 2023(2).
Závěry Soudního dvora
Pokud jde zaprvé o existenci nesplnění povinnosti, Soudní dvůr určil, že pakliže má Polská republika za to, že pandemie covidu-19 a příliv uprchlíku v důsledku agrese Ruska vůči Ukrajině představují případ vyšší moci, který bránil provedení směrnice o ochraně oznamovatelů ve stanovené lhůtě, tento členský stát se těchto událostí k odůvodnění prodlení s provedením této směrnice dovolává poprvé v žalobní odpovědi. Ačkoli tyto události nejsou pod kontrolou Polské republiky, jsou neobvyklé a nepředvídatelné, nemění to nic na tom, že Polská republika měla jednat s veškerou náležitou péčí a včas informovat Komisi o obtížích, s nimiž se potýká. Mimoto je nesporné, že tento členský stát stále neprovedl směrnici o ochraně oznamovatelů na konci písemné části tohoto řízení, tedy téměř rok po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku a více než rok a půl po uplynutí prováděcí lhůty stanovené touto směrnicí.
Nesplnění povinností tak nemůže být odůvodněno událostmi, které mohly mít na proces provedení směrnice o ochraně oznamovatelů pouze nepřímý dopad.
Pokud jde zadruhé o účelnost uložení peněžitých sankcí, měl Soudní dvůr za to, že v projednávané věci je třeba uložit paušální částku i denní penále.
Pokud jde o uložení paušální částky, Soudní dvůr poznamenal, že úplné opomenutí sdělit ustanovení nezbytná pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů je ukazatelem toho, že přijetí takového odrazujícího opatření je nezbytné k tomu, aby se zabránilo opakování obdobných porušení práva v budoucnu. Co se týče denního penále, s přihlédnutím ke skutečnosti, že Polská republika pokračovala v neplnění svých povinností až do okamžiku posuzování skutkového stavu Soudním dvorem, je uložení povinnosti platit denní penále vhodným finančním prostředkem, který má zajistit, aby tento členský stát co nejrychleji ukončil zjištěné nesplnění povinností. Soudní dvůr měl naproti tomu za to, že je vhodné uložit penále pouze v rozsahu, v němž bude neplnění povinností přetrvávat ke dni vyhlášení rozsudku v projednávané věci.
Pokud jde zatřetí o postup stanovení výše peněžitých sankcí, upřesnil Soudní dvůr stran faktoru týkajícího se závažnosti zjištěného nesplnění povinnosti, že výše sankcí uložených členskému státu musí odpovídat okolnostem a být přiměřená porušení práva, jehož se členský stát dopustil. Automatické uplatnění téhož koeficientu závažnosti ve všech případech absence úplného provedení směrnice přitom nutně brání uložení přiměřených sankcí.
Konkrétně Komise tím, že předpokládá, že porušení povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice musí být považováno za porušení stejné závažnosti bez ohledu na dotčenou směrnici, není schopna přizpůsobit peněžité sankce v závislosti na dopadech nesplnění této povinnosti na soukromé a veřejné zájmy, jak je stanoveno ve sdělení z roku 2023. Komise se v tomto ohledu nemůže dovolávat zásady rovnosti členských států k odůvodnění automatického uplatnění jednotného koeficientu závažnosti, neboť je zjevné, že dopady nesplnění povinností členských států na dotčené soukromé a veřejné zájmy se liší nejen mezi jednotlivými členskými státy, ale i v závislosti na normativním obsahu neprovedené směrnice.
V důsledku toho se Komise nemůže zprostit povinnosti posuzovat v každém jednotlivém případě dopady zjištěného porušení práva na soukromé a veřejné zájmy. V projednávané věci je nesplnění povinnosti provést směrnici o ochraně oznamovatelů obzvláště závažné, jelikož tato směrnice představuje klíčový nástroj unijního práva, neboť jejím cílem je ochrana osob oznamujících porušení tohoto práva. Neprovedení jejích ustanovení přitom nutně narušuje dodržování unijního práva a jeho jednotné a účinné uplatňování.
Pokud jde o platební schopnost, poznamenal Soudní dvůr, že metoda výpočtu faktoru „n“, tedy kritéria odrážejícího odrazující účinek sankce a stanoveného ve sdělení z roku 2023 pro každý členský stát, zohledňuje především HDP dotčeného členského státu. Tato metoda je nicméně založena na domněnce, že existuje vzájemný vztah mezi počtem obyvatel členského státu a jeho platební schopností, což nemusí být nutně pravda. Zohlednění demografického kritéria tudíž vede k oddělení faktoru „n“ a skutečné platební schopnosti dotyčného členského státu, což může vést ke stanovení faktoru „n“, který nutně neodpovídá této schopnosti.
I když zohlednění demografického kritéria při stanovení faktoru „n“ pro účely určení platební schopnosti dotyčného členského státu umožňuje zachovat určitý rozdíl mezi faktory „n“ členských států, tento cíl nemůže odůvodnit, aby byla platební schopnost tohoto členského státu určena na základě kritérií, která tuto schopnost neodrážejí.
Při určování platební schopnosti dotyčného členského státu tedy nemůže metoda výpočtu faktoru „n“ zahrnovat zohlednění demografického kritéria za podmínek stanovených ve sdělení z roku 2023.
Na čtvrtém a posledním místě Soudní dvůr s ohledem na tato upřesnění stanovil v projednávané věci výši paušální částky a denního penále.
V tomto rámci Soudní dvůr zdůraznil, že obzvláště závažná povaha zjištěného nesplnění povinnosti je posílena okolností, že na konci písemné části řízení Polská republika stále nepřijala ustanovení nezbytná k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů.
Mimoto navzdory existenci určitých ustanovení rozptýlených v polském právním řádu, o nichž Polská republika tvrdí, že jsou v souladu s některými požadavky směrnice o ochraně oznamovatelů, brání absence konkrétních a jasných pravidel týkajících se ochrany osob oznamujících porušení unijního práva účinné ochraně těchto osob, a může tedy zpochybnit jednotné a účinné uplatňování tohoto práva v oblastech, na něž se tato směrnice vztahuje.
Soudní dvůr také poznamenal, že vzhledem k tomu, že Polská republika ve lhůtě, kterou oznámila, nepřijala ustanovení nezbytná pro dosažení souladu se směrnicí o ochraně oznamovatelů, nemůže být její spolupráce s Komisí během postupu před zahájením soudního řízení zohledněna jako polehčující okolnost.
Soudní dvůr měl tedy za to, že účinné předcházení obdobnému porušování práva v budoucnu, jako je porušení povinnosti provést směrnici o ochraně oznamovatelů, vyžaduje uložit paušální částku, jejíž výše musí být stanovena na 7 000 000 eur. Pro případ, že by neplnění povinností určené v tomto rozsudku přetrvávalo ke dni vyhlášení tohoto rozsudku, uložil Soudní dvůr Polské republice, aby Komisi platila od tohoto dne až do doby, než tento členský stát ukončí toto neplnění povinností, denní penále ve výši 40 000 eur.