Sag C-147/23
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
Domstolens dom (Første Afdeling) af 25. april 2024
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – direktiv (EU) 2019/1937 – ingen gennemførelse eller meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb og en daglig tvangsbøde – kriterier for fastsættelse af sanktionens størrelse – automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed – fastlæggelse af medlemsstatens betalingsevne – demografisk kriterium«
1. Tilnærmelse af lovgivningerne – beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – direktiv 2019/1937 – manglende gennemførelse inden for de fastsatte frister – undladelse
(Art. 258 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1937, art. 26, stk. 1 og 3)
(jf. præmis 36-38 og domskonkl. 1 og 2)
2. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – Domstolens skønsbeføjelse – kriterier
(Art. 260, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1937, art. 26, stk. 1 og 3)
(jf. præmis 57, 59, 60, 62, 63, 66-69, 72-82 og 84-86)
3. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – tvangsbøde – traktatbruddets fortsatte beståen indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder – betalingspålæg – betingelse – traktatbruds fortsatte beståen indtil afsigelsen af dommen
(Art. 260, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1937)
(jf. præmis 64, 65 og 109 samt domskonkl. 3)
4. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – fast beløb – fastsættelse af beløbet – kriterier
(Art. 260, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1937, art. 26, stk. 1 og 3)
(jf. præmis 87-90, 92, 94 og 97-103)
5. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – tvangsbøde – fastsættelse af beløbet – kriterier
(Art. 260, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1937, art. 26, stk. 1 og 3)
(jf. præmis 104-108)
Resumé
Efter at have fastslået, at Republikken Polen ikke havde efterkommet sine forpligtelser i henhold til EU-retten som følge af en manglende gennemførelse af »whistleblower«-direktivet (1) og en manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger hertil, undersøgte Domstolen den metode, som Kommissionen havde anvendt til at fastsætte størrelsen af de økonomiske sanktioner.
Da Europa-Kommissionen ikke var blevet underrettet om foranstaltningerne til gennemførelse af »whistleblower«-direktivet, fremsendte denne institution den 27. januar 2022 en åbningsskrivelse og den 15. juli 2022 en begrundet udtalelse til Republikken Polen, hvori den opfordrede Republikken Polen til at efterkomme sine forpligtelser inden for en frist på to måneder. Denne medlemsstat anførte i sine skriftlige svar, at gennemførelsesforanstaltningerne ville blive offentliggjort i Polens officielle tidende i januar og august 2023.
Kommissionen nedlagde i denne forbindelse påstand om, dels at Domstolen fastslog, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser til at vedtage de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af »whistleblower«-direktivet og til at meddele Kommissionen de pågældende bestemmelser, dels at Republikken Polen som følge heraf skulle pålægges økonomiske sanktioner svarende til de beløb, der er fastsat i medfør af retningslinjerne i 2023-meddelelsen (2).
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt der forelå et traktatbrud, konstaterede Domstolen, at selv om det blev lagt til grund, at Republikken Polen var af den opfattelse, at covid-19-pandemien og tilstrømningen af flygtninge som følge af angrebene mod Ukraine udgjorde et tilfælde af force majeure, der var til hinder for gennemførelsen af »whistleblower«-direktivet inden for den fastsatte frist, henviste denne medlemsstat for første gang i svarskriftet til disse begivenheder som begrundelse for forsinkelsen med gennemførelsen af dette direktiv. Selv om disse begivenheder er usædvanlige og uforudsigelige begivenheder, som Republikken Polen ikke havde nogen indflydelse på, forholder det sig ikke desto mindre således, at det tilkom Republikken Polen at handle med den fornødne omhu ved i god tid at underrette Kommissionen om de vanskeligheder, der var opstået. Det er desuden ubestridt, at denne medlemsstat endnu ikke havde gennemført »whistleblower«-direktivet ved afslutningen af den skriftlige del af proceduren til gennemførelse af dette direktiv, dvs. næsten et år efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse og mere end halvandet år efter udløbet af den i dette direktiv fastsatte gennemførelsesfrist.
Traktatbruddet kunne således ikke begrundes med disse begivenheder, der alene kan have haft en indirekte indvirkning på processen for gennemførelse af »whistleblower«-direktivet.
Hvad for det andet angår muligheden for at pålægge økonomiske sanktioner fandt Domstolen, at der i det foreliggende tilfælde skulle pålægges såvel et fast beløb som en daglig tvangsbøde.
For så vidt angår pålæggelsen af et fast beløb bemærkede Domstolen, at en fuldstændig mangel på meddelelse af de bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre »whistleblower«-direktivet, udgør et tegn på, at det kan være nødvendigt at vedtage en sådan afskrækkende foranstaltning for at undgå en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser. Hvad angår den daglige tvangsbøde skal det bemærkes, at henset til den omstændighed, at Republikken Polen fortsatte sit traktatbrud indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder, udgør domfældelsen af denne medlemsstat til at betale en tvangsbøde et passende økonomisk middel med henblik på at sikre, at Republikken Polen hurtigst muligt bringer det fastslåede traktatbrud til ophør. Domstolen fandt derimod, at denne tvangsbøde kun skal pålægges, for så vidt som traktatbruddet fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af dom i denne sag.
Hvad for det tredje angår metoden til fastsættelse af de økonomiske sanktioners størrelse præciserede Domstolen for så vidt angår faktoren vedrørende overtrædelsens grovhed, at størrelsen af de sanktioner, der pålægges en medlemsstat, skal tilpasses efter omstændighederne og afpasses i forhold til den begåede overtrædelse. En automatiske anvendelse af én og samme koefficient for grovhed i samtlige tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af et direktiv er nødvendigvis til hinder for, at der kan pålægges forholdsmæssige sanktioner.
Når Kommissionen antager, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv skal anses for at være lige grov, uanset hvilket direktiv der er tale om, er Kommissionen ikke i stand til at tilpasse de økonomiske sanktioner til konsekvenserne af den manglende opfyldelse af denne forpligtelse for private og offentlige interesser, således som det er fastsat i 2023-meddelelsen. I denne henseende kan denne institution ikke påberåbe sig princippet om medlemsstaternes lighed med henblik på at begrunde en automatisk anvendelse af én og samme koefficient for grovhed, eftersom det er åbenbart, at de konsekvenser, som den manglende opfyldelse af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, har for de berørte private og offentlige interesser, kan variere ikke blot fra medlemsstat til medlemsstat, men også alt efter det ikke-gennemførte direktivs normative indhold.
Kommissionen kan derfor ikke frigøre sig fra sin forpligtelse til for hvert enkelt tilfælde at vurdere konsekvenserne af den konstaterede overtrædelse for private og offentlige interesser. I det foreliggende tilfælde skal en tilsidesættelse af forpligtelsen til gennemføre »whistleblower«-direktivet anses for særlig grov, eftersom dette direktiv udgør et vigtigt EU-retligt instrument, for så vidt som det har til formål at beskytte personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten. Den manglende gennemførelse af disse bestemmelse er dermed nødvendigvis til skade for overholdelsen af EU-retten og for dens ensartede og effektive anvendelse.
Hvad angår betalingsevnen bemærkede Domstolen, at der i metoden til beregning af »n«-faktoren – der skal forstås som et kriterium, der afspejler sanktionens afskrækkende virkning ifølge 2023-meddelelsen – hovedsageligt tages hensyn til den berørte medlemsstats BNP. Denne metode hviler imidlertid på en formodning om, at der er en sammenhæng mellem størrelsen af en medlemsstats befolkning og dens betalingsevne, hvilket ikke nødvendigvis er tilfældet. Følgelig medfører en hensyntagen til et demografisk kriterium, at »n«-faktoren adskilles fra den pågældende medlemsstats reelle betalingsevne, hvilket kan bevirke, at der fastsættes en »n«-faktor, der ikke nødvendigvis svarer til den reelle betalingsevne.
Selv om en hensyntagen til et demografisk kriterium ved fastsættelsen af »n«-faktoren med henblik på fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne gør det muligt at tage hensyn til forskelle mellem medlemsstaternes »n«-faktorer, kan dette formål ikke begrunde, at den berørte medlemsstats betalingsevne fastsættes på grundlag af kriterier, der ikke afspejler betalingsevnen.
Ved fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne skal der derfor ikke medtages et demografisk kriterium i metoden til beregning af »n«-faktoren i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat i 2023-meddelelsen.
For det fjerde og endelig fastsatte Domstolen under hensyntagen til disse præciseringer i den foreliggende sag størrelsen af et fast beløb og en daglig tvangsbøde.
Domstolen fremhævede i denne forbindelse, at det konstaterede traktatbruds særlige grovhed forstærkes af den omstændighed, at Republikken Polen ved afslutningen af den skriftlige forhandling endnu ikke havde vedtaget de bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre »whistleblower«-direktivet.
Selv om der findes visse bestemmelse, der er spredt i den polske retsorden, hvilke bestemmelser følge Republikken Polen er i overensstemmelse med visse krav i »whistleblower«-direktivet, er manglen på specifikke og klare regler vedrørende beskyttelsen af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, til hinder for en effektiv beskyttelse af disse personer og kan således rejse tvivl om den ensartede og effektive anvendelse af denne ret på de områder, der er omfattet af dette direktiv.
Domstolen bemærkede også, at henset til den omstændighed, at Republikken Polen ikke inden for den af Kommissionen fastsatte frist havde vedtaget de nødvendige bestemmelser for at efterkomme »whistleblower«-direktivet, kunne Republikken Polens samarbejde med Kommissionen under den administrative procedure ikke tages i betragtning som en formildende omstændighed.
Domstolen fastslog således, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser, der svarer til den, der følger af tilsidesættelsen af forpligtelsen til at gennemføre »whistleblower«-direktivet, krævede, at der blev pålagt betaling af et fast beløb, der blev fastsat til 7 000 000 EUR. I tilfælde af, at det traktatbrud, der blev konstateret i denne dom, fortsat består på tidspunktet for dommens afsigelse, fastslog Domstolen, at Republikken Polen fra dette tidspunkt, og indtil denne medlemsstat har bragt det fastslåede traktatbrud til ophør, skal betale Kommissionen en daglig tvangsbøde på 40 000 EUR.