Υπόθεση C-147/23
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Δημοκρατίας της Πολωνίας
Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 25ης Απριλίου 2024
«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 258 ΣΛΕΕ – Προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης – Οδηγία (ΕΕ) 2019/1937 – Παράλειψη μεταφοράς στην εθνική έννομη τάξη και ανακοίνωσης των μέτρων μεταφοράς – Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Αίτημα περί επιβολής υποχρέωσης καταβολής κατ’ αποκοπήν ποσού και ημερήσιας χρηματικής ποινής – Κριτήρια για τον προσδιορισμό του ποσού της κύρωσης – Αυτόματη εφαρμογή συντελεστή σοβαρότητας – Προσδιορισμός της ικανότητας πληρωμής του κράτους μέλους – Δημογραφικό κριτήριο»
1. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης – Οδηγία 2019/1937 – Παράλειψη εμπρόθεσμης μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη – Παράβαση
(Άρθρο 258 ΣΛΕΕ· οδηγία 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 26 §§ 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 36-38, διατακτ.1 και 2)
2. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη – Χρηματικές κυρώσεις – Εξουσία εκτιμήσεως του Δικαστηρίου – Κριτήρια
(Άρθρο 260 § 3 ΣΛΕΕ· οδηγία 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 26 §§ 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 57, 59, 60, 62, 63, 66-69, 72-82, 84-86)
3. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη – Χρηματικές κυρώσεις – Χρηματική ποινή – Παράβαση που συνεχίζεται έως την εξέταση των πραγματικών περιστατικών από το Δικαστήριο – Καταδίκη σε καταβολή χρηματικής ποινής – Προϋπόθεση – Εξακολούθηση της παραβάσεως έως τη δημοσίευση της αποφάσεως του Δικαστηρίου
(Άρθρο 260 § 3 ΣΛΕΕ· οδηγία 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 64, 65, 109, διατακτ. 3)
4. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη – Χρηματικές κυρώσεις – Κατ’ αποκοπή ποσό – Καθορισμός του ποσού – Κριτήρια
(Άρθρο 260 § 3 ΣΛΕΕ· οδηγία 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 26 §§ 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 87-90, 92, 94, 97-103)
5. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη – Χρηματικές κυρώσεις – Χρηματική ποινή – Καθορισμός του ποσού – Κριτήρια
(Άρθρο 260 § 3 ΣΛΕΕ· οδηγία 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 26 §§ 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 104-108)
Σύνοψη
Το Δικαστήριο διαπιστώνει, κατ’ αρχάς, ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, διότι παρέλειψε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη την οδηγία για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» (1) και να ανακοινώσει τα μέτρα της μεταφοράς της, και, στη συνέχεια, εξετάζει τη μέθοδο που εφαρμόζει η Επιτροπή για να προσδιορίσει το ύψος των χρηματικών κυρώσεων.
Ελλείψει ανακοίνωσης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή των μέτρων μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος», το εν λόγω θεσμικό όργανο απηύθυνε στη Δημοκρατία της Πολωνίας, στις μεν 27 Ιανουαρίου 2022, προειδοποιητική επιστολή, στις δε 15 Ιουλίου 2022, αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία την κάλεσε να συμμορφωθεί, εντός προθεσμίας δύο μηνών, προς τις υποχρεώσεις που υπέχει. Στις γραπτές απαντήσεις του, το εν λόγω κράτος μέλος επισήμανε αρχικώς ότι τα μέτρα μεταφοράς θα δημοσιεύονταν στην πολωνική επίσημη εφημερίδα τον Ιανουάριο, και στη συνέχεια τον Αύγουστο του 2023.
Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο, αφενός, να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη την υποχρέωση θέσπισης των διατάξεων που είναι αναγκαίες για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» και την υποχρέωση ανακοίνωσης των εν λόγω διατάξεων στην Επιτροπή και, αφετέρου, να της επιβάλει για τον λόγο αυτό χρηματικές κυρώσεις στο ύψος των ποσών που καθορίζονται βάσει των κατευθυντηρίων γραμμών που περιλαμβάνονται στην ανακοίνωση του 2023 (2).
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, όσον αφορά την ύπαρξη παράβασης, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, αν υποτεθεί ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι η πανδημία COVID-19 και οι εισροές προσφύγων που προκάλεσε η επίθεση της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας συνιστούν περίπτωση ανωτέρας βίας που εμπόδισε τη μεταφορά της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» στο εσωτερικό δίκαιο εντός της ταχθείσας προθεσμίας, το εν λόγω κράτος μέλος προβάλλει για πρώτη φορά, στο στάδιο του υπομνήματος αντικρούσεως, τα ανωτέρω γεγονότα ως δικαιολογητικούς λόγους της καθυστέρησης μεταφοράς της ανωτέρω οδηγίας. Ωστόσο, μολονότι τα ανωτέρω γεγονότα είναι ξένα προς τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ασυνήθη και απρόβλεπτα, γεγονός παραμένει ότι το κράτος μέλος αυτό όφειλε να δράσει με όλη την απαιτούμενη επιμέλεια ενημερώνοντας εγκαίρως την Επιτροπή περί των δυσκολιών που αντιμετώπιζε. Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας εξακολουθούσε να μην έχει προβεί στη μεταφορά της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» στην εσωτερική έννομη τάξη κατά το πέρας της έγγραφης διαδικασίας της παρούσας δίκης, ήτοι σχεδόν ένα έτος μετά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και πάνω από ενάμισι έτος μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς που προβλέπει η εν λόγω οδηγία.
Συνεπώς, η παράβαση δεν δύναται να δικαιολογηθεί από τα ανωτέρω γεγονότα, τα οποία είναι δυνατόν να είχαν μόνον έμμεσο αντίκτυπο επί της διαδικασίας μεταφοράς της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» στην εσωτερική έννομη τάξη.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά τη σκοπιμότητα επιβολής χρηματικών κυρώσεων, το Δικαστήριο κρίνει ότι, εν προκειμένω, πρέπει να επιβληθεί υποχρέωση καταβολής τόσο κατ’ αποκοπήν ποσού όσο και ημερήσιας χρηματικής ποινής.
Όσον αφορά την επιβολή υποχρέωσης καταβολής κατ’ αποκοπήν ποσού, το Δικαστήριο παρατηρεί ότι το γεγονός ότι δεν ανακοινώθηκε καμία διάταξη αναγκαία για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» οδηγεί στο συμπέρασμα ότι για την αποτελεσματική πρόληψη ανάλογων μελλοντικών παραβάσεων απαιτείται η λήψη ενός τέτοιου αποτρεπτικού μέτρου. Όσον αφορά την ημερήσια χρηματική ποινή, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας συνέχισε την παράβαση μέχρι την εξέταση των πραγματικών περιστατικών από το Δικαστήριο, η επιβολή στο εν λόγω κράτος μέλος της υποχρέωσης καταβολής ημερήσιας χρηματικής ποινής αποτελεί πρόσφορο μέσο οικονομικής φύσεως για να διασφαλιστεί ότι το κράτος μέλος αυτό θα παύσει, το συντομότερο δυνατόν, τη διαπιστωθείσα παράβαση. Αντιθέτως, το Δικαστήριο κρίνει ότι χρηματική ποινή πρέπει να επιβληθεί μόνο στο μέτρο που η παράβαση εξακολουθήσει να υφίσταται κατά την ημερομηνία δημοσίευσης της απόφασης στην υπό κρίση υπόθεση.
Κατά τρίτον, όσον αφορά τη μέθοδο προσδιορισμού του ύψους των χρηματικών κυρώσεων, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι, όσον αφορά τον συντελεστή σοβαρότητας της διαπιστωθείσας παράβασης, το ύψος των κυρώσεων που επιβάλλονται σε κράτος μέλος πρέπει να είναι προσαρμοσμένο στις περιστάσεις και ανάλογο προς τη διαπραχθείσα παράβαση. Πλην όμως, η αυτόματη εφαρμογή ίδιου συντελεστή σοβαρότητας σε όλες τις περιπτώσεις ολοσχερούς παράλειψης μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο εμποδίζει αναπόφευκτα την επιβολή αναλογικών κυρώσεων.
Ειδικότερα, αν υποτεθεί ότι η παραβίαση της υποχρέωσης ανακοίνωσης των μέτρων μεταφοράς οδηγίας πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει την ίδια σοβαρότητα όποια και αν είναι η επίμαχη οδηγία, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να προσαρμόσει τις χρηματικές κυρώσεις ανάλογα με τις συνέπειες της παράλειψης εκπλήρωσης της ανωτέρω υποχρέωσης επί των δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων, όπως προβλέπει η ανακοίνωση του 2023. Συναφώς, το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν δύναται να επικαλεσθεί την αρχή της ισότητας των κρατών μελών ως δικαιολογητικό λόγο για την αυτόματη εφαρμογή ενός μοναδικού συντελεστή σοβαρότητας, διότι είναι πρόδηλο ότι οι συνέπειες, επί των διακυβευομένων ιδιωτικών και δημοσίων συμφερόντων, της παράλειψης εκπλήρωσης των υποχρεώσεων τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη μπορούν να κυμαίνονται, ανάλογα όχι μόνον με το κράτος μέλος, αλλά επίσης και με το κανονιστικό περιεχόμενο της οδηγίας που δεν μεταφέρθηκε.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν δύναται να απαλλαγεί από την υποχρέωσή της να εκτιμά, κατά περίπτωση, τις συνέπειες της διαπιστωθείσας παράβασης επί των ιδιωτικών και δημοσίων συμφερόντων. Εν προκειμένω, η παράβαση της υποχρέωσης μεταφοράς της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» είναι ιδιαιτέρως σοβαρή, καθόσον η εν λόγω οδηγία αποτελεί κρίσιμο μηχανισμό του δικαίου της Ένωσης, κατά το μέτρο που αποσκοπεί στην προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης. Η δε παράλειψη μεταφοράς των διατάξεών της στην εσωτερική έννομη τάξη πλήττει αναπόφευκτά την τήρηση του δικαίου της Ένωσης και την ομοιόμορφη και αποτελεσματική εφαρμογή του.
Όσον αφορά την ικανότητα πληρωμής, το Δικαστήριο παρατηρεί ότι η μέθοδος υπολογισμού του συντελεστή «n», κριτηρίου που αντικατοπτρίζει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της κύρωσης και καθορίζεται, για κάθε κράτος μέλος, στην ανακοίνωση του 2023, συνεκτιμά κυρίως το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν του οικείου κράτους μέλους. Εντούτοις, η ως άνω μέθοδος στηρίζεται στην παραδοχή ότι υφίσταται συσχέτιση του μεγέθους του πληθυσμού κράτους μέλους και της ικανότητάς του πληρωμής, πράγμα που δεν ισχύει απαραιτήτως. Κατά συνέπεια, η συνεκτίμηση δημογραφικού κριτηρίου συνεπάγεται αποσύνδεση του συντελεστή «n» από την πραγματική ικανότητα πληρωμής του οικείου κράτους μέλους, η οποία δύναται να οδηγήσει στον προσδιορισμό συντελεστή «n» ο οποίος δεν αντιστοιχεί απαραιτήτως στην ικανότητα αυτή.
Μολονότι η συνεκτίμηση δημογραφικού κριτηρίου για τον καθορισμό του συντελεστή «n», προκειμένου να προσδιορισθεί η ικανότητα πληρωμής του οικείου κράτους μέλους, παρέχει τη δυνατότητα διατήρησης ορισμένης απόκλισης μεταξύ των συντελεστών «n» των κρατών μελών, ο σκοπός αυτός δεν δύναται να δικαιολογήσει τον προσδιορισμό της ικανότητας πληρωμής του εν λόγω κράτους μέλους σύμφωνα με κριτήρια που δεν αντικατοπτρίζουν την ικανότητα αυτή.
Επομένως, ο προσδιορισμός της ικανότητας πληρωμής του οικείου κράτους μέλους δεν δύναται να συμπεριλάβει στη μέθοδο υπολογισμού του συντελεστή «n» τη συνεκτίμηση δημογραφικού κριτηρίου σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στην ανακοίνωση του 2023.
Κατά τέταρτον και τελευταίο, λαμβάνοντας υπόψη τις ανωτέρω διευκρινίσεις, το Δικαστήριο προσδιορίζει, εν προκειμένω, το ύψος κατ’ αποκοπήν ποσού και ημερήσιας χρηματικής ποινής.
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο τονίζει ότι η ιδιαίτερη σοβαρότητα της διαπιστωθείσας παράβασης ενισχύεται από το γεγονός ότι, κατά το πέρας της έγγραφης διαδικασίας, η Δημοκρατία της Πολωνίας εξακολουθούσε να μην έχει θεσπίσει τις διατάξεις που απαιτούνται για τη μεταφορά της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος».
Επιπλέον, παρά την ύπαρξη ορισμένων διάσπαρτων στην πολωνική έννομη τάξη διατάξεων οι οποίες είναι σύμφωνες, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προς ορισμένες απαιτήσεις της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος», η έλλειψη ειδικών και σαφών κανόνων για την προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης παρεμποδίζει την αποτελεσματική προστασία των προσώπων αυτών και δύναται επομένως να υπονομεύσει την ομοιόμορφη και αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης στους τομείς που καλύπτει η οδηγία.
Το Δικαστήριο παρατηρεί επίσης ότι, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν είχε θεσπίσει, εντός της προθεσμίας που είχε ανακοινώσει, τις διατάξεις που απαιτούνται για τη συμμόρφωσή της με την οδηγία για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος», η συνεργασία της με την Επιτροπή κατά την προ της άσκησης της προσφυγής διαδικασία δεν δύναται να ληφθεί υπόψη ως ελαφρυντική περίσταση.
Συνεπώς, το Δικαστήριο κρίνει ότι, για να προληφθεί αποτελεσματικά η επανάληψη στο μέλλον παραβάσεων όπως η παράβαση λόγω της μη τήρησης της υποχρέωσης μεταφοράς της οδηγίας για τους «πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος» στην εσωτερική έννομη τάξη, απαιτείται να επιβληθεί η υποχρέωση καταβολής κατ’ αποκοπήν ποσού το ύψος του οποίου πρέπει να καθοριστεί σε 7 000 000 ευρώ. Σε περίπτωση που η διαπιστωθείσα στην παρούσα απόφαση παράβαση συνεχίζεται κατά την ημερομηνία δημοσίευσης της εν λόγω απόφασης, το Δικαστήριο υποχρεώνει τη Δημοκρατία της Πολωνίας να καταβάλλει στην Επιτροπή, από την ως άνω ημερομηνία και μέχρις ότου το εν λόγω κράτος μέλος παύσει την παράβαση, ημερήσια χρηματική ποινή ύψους 40 000 ευρώ.