Asunto C‑147/23
Comisión Europea
contra
República de Polonia
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 25 de abril de 2024
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión — Directiva (UE) 2019/1937 — Falta de transposición y de comunicación de las medidas de transposición — Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Pretensión de condena al pago de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva diaria — Criterios para determinar el importe de la sanción — Aplicación automática de un coeficiente de gravedad — Determinación de la capacidad de pago del Estado miembro — Criterio demográfico»
1. Aproximación de las legislaciones — Protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión — Directiva (UE) 2019/1937 — No transposición dentro de los plazos establecidos — Incumplimiento
[Art. 258 TFUE; Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 26, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 36 a 38 y los puntos 1 y 2 del fallo)
2. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Facultad de apreciación del Tribunal de Justicia — Criterios
[Art. 260 TFUE, ap. 3; Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 26, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 57, 59, 60, 62, 63, 66 a 69, 72 a 82 y 84 a 86)
3. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Multa coercitiva — Incumplimiento que perdura hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia — Condena al pago — Requisito — Persistencia del incumplimiento hasta el pronunciamiento de la sentencia
[Art. 260 TFUE, ap. 3; Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 64, 65 y 109 y el punto 3 del fallo)
4. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Suma a tanto alzado — Determinación del importe — Criterios
[Art. 260 TFUE, ap. 3; Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 26, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 87 a 90, 92, 94 y 97 a 103)
5. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Multa coercitiva — Determinación del importe — Criterios
[Art. 260 TFUE, ap. 3; Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 26, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 104 a 108)
Resumen
Tras declarar que la República de Polonia incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión debido a la falta de transposición de la Directiva sobre denunciantes (1) y de comunicación de las medidas para su transposición, el Tribunal de Justicia examina el método aplicado por la Comisión para determinar el importe de las sanciones pecuniarias.
Ante la falta de comunicación a la Comisión Europea de las medidas de transposición de la Directiva sobre denunciantes, esta institución remitió a la República de Polonia, el 27 de enero de 2022, un escrito de requerimiento y, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado, en el que la instaba a cumplir, en un plazo de dos meses, las obligaciones que le incumben. En sus respuestas escritas, el citado Estado miembro indicó que la publicación en el Diario Oficial polaco de las medidas de transposición tendría lugar en enero y después en agosto de 2023.
En tal contexto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, por un lado, que declare que la República de Polonia incumplió sus obligaciones de adoptar las disposiciones necesarias para transponer la Directiva sobre denunciantes y de comunicarlas a la Comisión y, por otro lado, que le imponga en dicho concepto sanciones pecuniarias por los importes fijados sobre la base de las directrices contenidas en la Comunicación de 2023. (2)
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, por lo que respecta a la existencia de un incumplimiento, el Tribunal de Justicia declara que, suponiendo que la República de Polonia considere que la pandemia de COVID-19 y la afluencia de refugiados resultante de la agresión a Ucrania por parte de Rusia constituyan un caso de fuerza mayor que impidió la transposición de la Directiva sobre denunciantes dentro del plazo fijado, dicho Estado miembro menciona por primera vez en la fase del escrito de contestación a la demanda estos acontecimientos como justificación del retraso en la transposición de dicha Directiva. Pues bien, aunque ciertamente la República de Polonia no tuvo parte en esos acontecimientos, que son anormales e imprevisibles, no es menos cierto que correspondía a dicho Estado miembro actuar con toda la diligencia debida e informar a su debido tiempo a la Comisión de las dificultades encontradas. Además, consta que el referido Estado miembro aún no había procedido a la transposición de la Directiva sobre denunciantes al término de la fase escrita del presente procedimiento, a saber, casi un año después de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, y más de un año y medio después de la expiración del plazo de transposición establecido en esa Directiva.
Así pues, el incumplimiento no puede estar justificado por esos acontecimientos, que solo pueden haber tenido una incidencia indirecta en el proceso de transposición de la Directiva sobre denunciantes.
En segundo lugar, por lo que respecta a la oportunidad de imponer sanciones pecuniarias, el Tribunal de Justicia considera que, en el presente asunto, procede imponer tanto una suma a tanto alzado como una multa coercitiva diaria.
En cuanto a la imposición del pago de una suma a tanto alzado, observa que la falta total de comunicación de las disposiciones necesarias para la transposición de la Directiva sobre denunciantes constituye un indicador de que la adopción de tal medida disuasoria es necesaria para evitar la repetición en el futuro de infracciones análogas. En lo que atañe a la multa coercitiva diaria, teniendo en cuenta que la República de Polonia persistió en su incumplimiento hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia, la condena del citado Estado miembro al pago de una multa coercitiva diaria constituye un medio económico apropiado para garantizar que ponga fin, lo antes posible, al incumplimiento declarado. En cambio, el Tribunal de Justicia considera que solo procede imponer una multa coercitiva en la medida en que el incumplimiento persista en la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto.
En tercer lugar, por lo que respecta al método de fijación del importe de las sanciones pecuniarias, el Tribunal de Justicia precisa, por lo que respecta al factor relativo a la gravedad del incumplimiento declarado, que el importe de las sanciones impuestas a un Estado miembro debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionado a la infracción cometida. Pues bien, la aplicación automática de un mismo coeficiente de gravedad en todos los casos de falta de transposición completa de una directiva impide necesariamente la imposición de sanciones proporcionadas.
En particular, al presumir que debe considerarse que el incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva tiene la misma gravedad con independencia de la directiva de que se trate, la Comisión no puede adaptar las sanciones pecuniarias en función de las consecuencias de la falta de ejecución de dicha obligación para los intereses privados y públicos, como establece la Comunicación de 2023. A este respecto, dicha institución no puede invocar el principio de igualdad de los Estados miembros para justificar la aplicación automática de un coeficiente de gravedad único, puesto que es evidente que las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros para los intereses privados y públicos afectados pueden variar no solo de un Estado miembro a otro, sino también en función del contenido normativo de la directiva no transpuesta.
Por consiguiente, la Comisión no puede liberarse de su obligación de apreciar, caso por caso, las consecuencias de la infracción declarada para los intereses privados y públicos. En el presente asunto, el incumplimiento de la obligación de transponer la Directiva sobre denunciantes reviste una gravedad especial, ya que esta Directiva constituye un instrumento esencial del Derecho de la Unión en la medida en que tiene por objeto proteger a las personas que informen sobre las infracciones del referido Derecho. Pues bien, la falta de transposición de sus disposiciones menoscaba necesariamente el respeto del Derecho de la Unión y su aplicación uniforme y efectiva.
Por lo que respecta a la capacidad de pago, el Tribunal de Justicia observa que el método de cálculo del factor «n», criterio que refleja el efecto disuasorio de la sanción y viene fijado en la Comunicación de 2023 para cada Estado miembro, tiene en cuenta principalmente el PIB del Estado miembro de que se trate. No obstante, este método parte de la presunción de que existe una correlación entre el tamaño de la población de un Estado miembro y su capacidad de pago, lo cual no necesariamente es verdad. Por lo tanto, la consideración de un criterio demográfico implica una disociación del factor «n» de la capacidad real de pago del Estado miembro de que se trate, que puede conducir a la fijación de un factor «n» que no se corresponda necesariamente con esa capacidad.
Si bien la consideración de un criterio demográfico para la fijación del factor «n», a efectos de la determinación de la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, permite mantener ciertas diferencias entre los factores «n» de los Estados miembros, este objetivo no puede justificar que la capacidad de pago de ese Estado miembro se determine en función de criterios que no reflejen esa capacidad.
Por consiguiente, la determinación de la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate no puede incluir en el método de cálculo del factor «n» la consideración de un criterio demográfico según las modalidades previstas en la Comunicación de 2023.
En cuarto y último lugar, teniendo en cuenta estas precisiones, el Tribunal de Justicia fija, en el presente asunto, los importes de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva diaria.
En ese marco, subraya que la gravedad especial del incumplimiento declarado se ve reforzada por la circunstancia de que, al término de la fase escrita del procedimiento, la República de Polonia aún no había adoptado las disposiciones necesarias para la transposición de la Directiva sobre denunciantes.
Además, pese a la existencia de algunas disposiciones dispersas en el ordenamiento jurídico polaco que, según la República de Polonia, se ajustan a determinadas exigencias de la Directiva sobre denunciantes, la falta de normas específicas y claras relativas a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión impide una protección efectiva de tales personas y, en consecuencia, es probable que ponga en tela de juicio la aplicación uniforme y efectiva de este Derecho en los ámbitos cubiertos por la citada Directiva.
El Tribunal de Justicia observa también que, habida cuenta de que la República de Polonia no adoptó, dentro del plazo que había anunciado, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la Directiva sobre denunciantes, su cooperación con la Comisión durante el procedimiento administrativo previo no puede tenerse en cuenta como circunstancia atenuante.
De este modo, el Tribunal de Justicia considera que, para prevenir de manera efectiva que en el futuro se repitan infracciones análogas a la que resulta del incumplimiento de la obligación de transposición de la Directiva sobre denunciantes, procede imponer una suma a tanto alzado cuyo importe debe fijarse en 7 000 000 de euros. En caso de que el incumplimiento declarado en la presente sentencia persista en la fecha en que se dicte esta, condena a la República de Polonia a pagar a la Comisión, a partir de esa fecha y hasta que dicho Estado miembro ponga fin al referido incumplimiento, una multa coercitiva diaria de 40 000 euros.