Kohtuasi C‑147/23
Euroopa Komisjon
versus
Poola Vabariik
Euroopa Kohtu (esimene koda) 25. aprilli 2024. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 258 – Liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse – Direktiiv (EL) 2019/1937 – Üle võtmata jätmine ja ülevõtmismeetmetest teatamata jätmine – ELTL artikli 260 lõige 3 – Põhisumma ja päevamääraga karistusmakse väljamõistmise nõue – Karistuse suuruse kindlaksmääramise kriteeriumid – Raskuskoefitsiendi automaatne kohaldamine – Liikmesriigi maksevõime kindlaksmääramine – Demograafiline kriteerium
1. Õigusaktide ühtlustamine – Liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse – Direktiiv 2019/1937 – Määratud tähtaja jooksul üle võtmata jätmine – Liikmesriigi kohustuste rikkumine
(ELTL artikkel 258; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1937, artikli 26 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 36–38 ning resolutsiooni punktid 1 ja 2)
2. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus – Direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumine – Rahalised karistused – Euroopa Kohtu kaalutlusõigus – Kriteeriumid
(ELTL artikli 260 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1937, artikli 26 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 57, 59, 60, 62, 63, 66–69, 72–82 ja 84–86)
3. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus – Direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumine – Rahalised karistused – Karistusmakse – Rikkumise vältamine kuni ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusid – Maksmiseks kohustamine – Tingimus – Rikkumise jätkumine kuni kohtuotsuse kuulutamiseni
(ELTL artikli 260 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1937)
(vt punktid 64, 65 ja 109 ning resolutsiooni punkt 3)
4. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus – Direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumine – Rahalised karistused – Põhisumma – Summa kindlaksmääramine – Kriteeriumid
(ELTL artikli 260 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1937, artikli 26 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 87–90, 92, 94 ja 97–103)
5. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus – Direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumine – Rahalised karistused – Karistusmakse – Summa kindlaksmääramine – Kriteeriumid
(ELTL artikli 260 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1937, artikli 26 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 104–108)
Kokkuvõte
Olles tuvastanud, et Poola Vabariik on rikkunud liidu õigusest tulenevaid kohustusi, kuna ta ei ole üle võtnud rikkumisest teavitajate direktiivi(1) ega ole teatanud selle ülevõtmise meetmetest, analüüsis Euroopa Kohus meetodit, mida komisjon kasutas rahaliste karistuste suuruse kindlaksmääramisel.
Kuna Euroopa Komisjonile ei teatatud rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmise meetmetest, saatis komisjon Poola Vabariigile 27. jaanuaril 2022 ametliku kirja ja 15. juulil 2022 põhjendatud arvamuse, milles kutsus Poola Vabariiki üles täitma oma kohustusi kahe kuu jooksul. Poola Vabariik märkis oma kirjalikes vastustes, et ülevõtmismeetmed avaldatakse Poola ametlikus väljaandes jaanuaris, seejärel plaaniti avaldamist augustis 2023.
Sellega seoses palus komisjon Euroopa Kohtul esiteks tuvastada, et Poola Vabariik on rikkunud oma kohustust võtta vastu rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmiseks vajalikud normid ja neist komisjonile teatada, ning teiseks määrata Poola Vabariigile selle eest rahalised karistused, mille suurus on määratud kindlaks 2023. aasta teatises(2) toodud suuniste alusel.
Euroopa Kohtu hinnang
Esimesena nentis Euroopa Kohus seoses liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasoluga, et kui eeldada, et Poola Vabariik leiab, et COVID‑19 pandeemia ja Ukraina vastu suunatud agressioonist tingitud pagulaste sissevool kujutavad endast vääramatut jõudu, mis takistas rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmist selleks ette nähtud tähtaja jooksul, siis viitab see liikmesriik nendele sündmustele selle direktiivi ülevõtmisega hilinemise põhjendusena esimest korda kostja vastuse etapis. Kuigi need sündmused on Poola Vabariigi tahtest sõltumatud ebatavalised ja ettenägematud sündmused, peab see liikmesriik siiski tegutsema nõutava hoolsusega, teatades õigeaegselt komisjonile tekkinud raskustest. Lisaks ei ole vaidlust selles, et see liikmesriik ei olnud rikkumisest teavitajate direktiivi veel üle võtnud ka käesoleva menetluse kirjaliku osa lõpuks, mis on peaaegu üks aasta pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumist ja rohkem kui poolteist aastat pärast selles direktiivis ette nähtud tähtaja möödumist.
Seega ei saa liikmesriigi kohustuste rikkumist põhjendada nende sündmustega, mis võisid mõjutada rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmise protsessi üksnes kaudselt.
Mis puudutab teisena rahaliste karistuste määramise otstarbekust, siis leidis Euroopa Kohus, et kõnealusel juhul tuleb määrata nii põhisumma kui ka päevamääraga karistusmakse.
Põhisumma määramise kohta märkis ta, et rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmiseks vajalikest normidest täielikult teatamata jätmine osutab sellele, et sellise hoiatava meetme võtmine on vajalik sarnase liidu õiguse rikkumise tulevikus kordumise ärahoidmiseks. Mis puudutab päevamääraga karistusmakset, siis võttes arvesse asjaolu, et Poola Vabariigi rikkumine vältas kuni ajani, mil Euroopa Kohus hindas faktilisi asjaolusid, on sellelt liikmesriigilt päevamääraga karistusmakse väljamõistmine sobiv rahaline meede tagamaks, et liikmesriik lõpetaks tuvastatud rikkumise võimalikult kiiresti. Seevastu leidis Euroopa Kohus, et karistusmakse määramine on asjakohane vaid juhuks, kui rikkumine vältab kõnealuses asjas kohtuotsuse kuulutamise päeval.
Mis puudutab kolmandana rahaliste karistuste suuruse kindlaksmääramise meetodit, siis täpsustas Euroopa Kohus tuvastatud rikkumise raskusteguri kohta, et liikmesriigile määratud rahaliste karistuste suurus peab olema asjaoludele vastav ja toime pandud rikkumisega proportsionaalne. Sama raskuskoefitsiendi automaatne kohaldamine kõigil juhtudel, kui direktiivi ei ole täielikult üle võetud, takistab aga tingimata proportsionaalsete karistuste määramist.
Eelkõige eeldades, et direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumist tuleb pidada sama raskusastmega rikkumiseks olenemata sellest, milline on asjaomane direktiiv, ei saa komisjon kohandada rahalisi karistusi vastavalt tagajärgedele, mida selle kohustuse täitmata jätmine avaldab era- ja avalikele huvidele, nagu on ette nähtud 2023. aasta teatises. Sellega seoses ei saa komisjon tugineda liikmesriikide võrdsuse põhimõttele, et põhjendada ühtse raskuskoefitsiendi automaatset kohaldamist, sest on selge, et liikmesriikidel lasuvate kohustuste täitmata jätmise tagajärjed asjasse puutuvatele era- ja avalikele huvidele ei pruugi varieeruda mitte ainult liikmesriigiti, vaid ka üle võtmata direktiivi normatiivsest sisust sõltuvalt.
Järelikult ei saa komisjon vabaneda oma kohustusest hinnata iga üksikjuhtumi puhul tuvastatud rikkumise tagajärgi era- ja avalikele huvidele. Kõnealusel juhul on rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmise kohustuse rikkumine eriti raske, sest see direktiiv on liidu õiguse oluline instrument, mille eesmärk on kaitsta liidu õiguse rikkumisest teavitavaid isikuid. Selle direktiivi sätete üle võtmata jätmine kahjustab igal juhul liidu õiguse järgimist ning selle ühetaolist ja tõhusat kohaldamist.
Maksevõime kohta märkis Euroopa Kohus, et tegur n – mis on karistuse hoiatavat toimet kajastav kriteerium ja on iga liikmesriigi puhul kindlaks määratud 2023. aasta teatises – võtab peamiselt arvesse asjaomase liikmesriigi SKPd. See meetod põhineb aga eeldusel, et liikmesriigi rahvaarvu suuruse ja maksevõime vahel esineb korrelatsioon, mis ei pruugi nii olla. Järelikult toob demograafilise kriteeriumi arvessevõtmine kaasa teguri n lahtisidumise asjaomase liikmesriigi tegelikust maksevõimest, mis võib viia sellise teguri n kindlaksmääramiseni, mis ei vasta tingimata liikmesriigi maksevõimele.
Kuigi demograafilise kriteeriumi arvessevõtmine teguri n kindlaksmääramisel selleks, et määrata kindlaks asjaomase liikmesriigi maksevõime, võimaldab säilitada liikmesriikide tegurite n teatava erinevuse, ei saa see eesmärk õigustada liikmesriigi maksevõime kindlaksmääramist kriteeriumide alusel, mis seda maksevõimet ei kajasta.
Seega ei saa asjaomase liikmesriigi maksevõime kindlaksmääramisel võtta teguri n arvutamise meetodis arvesse demograafilist kriteeriumi 2023. aasta teatises ette nähtud viisil.
Neljandana määras Euroopa Kohus neid täpsustusi arvesse võttes lõpuks kõnealuses asjas kindlaks põhisumma ja päevamääraga karistusmakse suuruse.
Sellega seoses rõhutas ta, et seda, et tuvastatud rikkumine on eriti raske, kinnitab asjaolu, et kirjaliku menetluse lõpuks ei olnud Poola Vabariik ikka veel vastu võtnud rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmiseks vajalikke norme.
Lisaks, kuigi Poola õiguskorras on hajutatult olemas teatavad normid, mille kohta Poola Vabariik väitis, et need vastavad rikkumisest teavitajate direktiivi teatavatele nõuetele, takistab liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitset käsitlevate selgete erinormide puudumine nende isikute tõhusat kaitset ning võib seega seada kahtluse alla liidu õiguse ühetaolise ja tõhusa kohaldamise selle direktiiviga hõlmatud valdkondades.
Euroopa Kohus märkis samuti, et arvestades asjaolu, et Poola Vabariik ei võtnud tema teatatud tähtaja jooksul vastu rikkumisest teavitajate direktiivi järgimiseks vajalikke norme, ei saa tema koostööd komisjoniga kohtueelses menetluses võtta arvesse kergendava asjaoluna.
Seega leidis Euroopa Kohus, et hoidmaks tõhusalt ära seda, et tulevikus korduksid rikkumisest teavitajate direktiivi ülevõtmise kohustuse rikkumisega sarnased rikkumised, tuleb määrata põhisumma suurusega 7 000 000 eurot. Juhul, kui kõnealuses kohtuotsuses tuvastatud rikkumine jätkub kõnealuse kohtuotsuse kuulutamise päeval, mõistis ta Poola Vabariigilt komisjoni kasuks karistusmaksena välja 40 000 eurot päevas alates sellest kuupäevast kuni ajani, mil liikmesriik on tuvastatud rikkumise lõpetanud.