Asia C-147/23
Euroopan komissio
vastaan
Puolan tasavalta
Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 25.4.2024
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu – Direktiivi (EU) 2019/1937 – Täytäntöönpanon laiminlyönti ja täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Vaatimus kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon maksamisesta – Seuraamuksen määrän vahvistamisperusteet – Rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen – Jäsenvaltion maksukyvyn määrittäminen – Väestörakenteeseen perustuva arviointiperuste
1. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu – Direktiiviä 2019/1937 ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
(SEUT 258 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 36–38 kohta sekä tuomiolauselman 1 ja 2 kohta)
2. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Rahamääräiset seuraamukset – Unionin tuomioistuimen harkintavalta – Arviointiperusteet
(SEUT 260 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 57, 59, 60, 62, 63, 66–69, 72–82 ja 84–86 kohta)
3. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Rahamääräiset seuraamukset – Uhkasakko – Noudattamatta jättämisen jatkuminen siihen asti, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat – Maksuvelvollisuuden määrääminen – Edellytys – Noudattamatta jättämisen jatkuminen tuomion antamiseen asti
(SEUT 260 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2019/1937)
(ks. 64, 65 ja 109 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)
4. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Rahamääräiset seuraamukset – Kiinteämääräinen hyvitys – Hyvityksen määrän määrittäminen – Määrittelyperusteet
(SEUT 260 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 87–90, 92, 94 ja 97–103 kohta)
5. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Rahamääräiset seuraamukset – Uhkasakko – Uhkasakon määrän määrittäminen – Määrittelyperusteet
(SEUT 260 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 104–108 kohta)
Tiivistelmä
Todettuaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut väärinkäytösten ilmoittajista annettua direktiiviä(1) täytäntöön eikä ilmoittanut sen täytäntöönpanotoimenpiteistä, unionin tuomioistuin tarkastelee menetelmää, jota komissio on soveltanut määrittäessään rahamääräisten seuraamusten määrän.
Koska komissio ei ollut ilmoittanut Euroopan komissiolle väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä, kyseinen toimielin osoitti Puolan tasavallalle 27.1.2022 virallisen huomautuksen ja 15.7.2022 perustellun lausunnon, jossa se kehotti Puolan tasavaltaa noudattamaan velvoitteitaan kahden kuukauden määräajassa. Kyseinen jäsenvaltio ilmoitti kirjallisissa vastauksissaan, että täytäntöönpanotoimenpiteet oli tarkoitus julkaista Puolan virallisessa lehdessä tammikuussa, sittemmin elokuussa 2023.
Tässä yhteydessä komissio vaatii unionin tuomioistuinta yhtäältä toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut velvoitteitaan antaa väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanon edellyttämät säännökset ja ilmoittaa ne komissiolle, ja toisaalta määräämään tästä sille taloudellisia seuraamuksia, joiden määrä vahvistetaan vuoden 2023 tiedonantoon(2) sisältyvien suuntaviivojen perusteella.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa ensinnäkin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, että vaikka Puolan tasavallan oletettaisiinkin katsovan, että covid-19-pandemia ja Venäjän Ukrainaan kohdistamasta hyökkäyksestä johtuva pakolaisvirta muodostaisivat ylivoimaisen esteen, joka on estänyt väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanon asetetussa määräajassa, kyseinen jäsenvaltio vetoaa näihin tapahtumiin ensimmäistä kertaa vastauskirjelmässään perusteluna kyseisen direktiivin täytäntöönpanon viivästymiselle. Vaikka nämä tapahtumat ovatkin Puolan tasavallalle epätavallisia ja ennakoimattomia, sen oli kuitenkin toimittava kaikella vaaditulla huolellisuudella ilmoittamalla komissiolle ajoissa ilmenneistä vaikeuksista. Lopuksi on selvää, ettei kyseinen jäsenvaltio ollut pannut väärinkäytösten ilmoittajista annettua direktiiviä edelleenkään täytäntöön tämän menettelyn kirjallisen vaiheen päättyessä eli lähes vuoden kuluttua perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisestä ja yli puolitoista vuotta kyseisessä direktiivissä säädetyn määräajan päättymisen jälkeen.
Siten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei voida perustella tapahtumilla, jotka ovat voineet vaikuttaa vain välillisesti väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanomenettelyyn.
Toiseksi rahamääräisen seuraamuksen määräämisen tarkoituksenmukaisuuden arvioimisesta unionin tuomioistuin on katsonut, että nyt käsiteltävässä asiassa on määrättävä sekä kiinteämääräinen hyvitys että uhkasakko.
Se toteaa kiinteämääräisen hyvityksen määräämisestä, että se, ettei väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin noudattamisen edellyttämiä säännöksiä ole ilmoitettu lainkaan, osoittaa, että vastaavan ehkäisevän toimenpiteen toteuttaminen on tarpeen vastaavien rikkomisten toistumisen estämiseksi tulevaisuudessa. Päiväkohtaisesta uhkasakosta on todettava, että kun otetaan huomioon se, että Puolan tasavalta on jatkanut jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämistä siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat, se on tarkoituksenmukainen taloudellinen keino sen varmistamiseksi, että se lopettaa mahdollisimman pian todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Unionin tuomioistuin katsoo sitä vastoin, että uhkasakko on määrättävä vain siltä osin kuin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu edelleen tämän tuomion julistamispäivänä.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin täsmentää rahamääräisten seuraamusten määrän vahvistamismenetelmästä, että todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuutta koskevan kertoimen osalta jäsenvaltion maksettavaksi määrätyn rahamääräisten seuraamusten määrän on oltava asianmukainen olosuhteiden kannalta ja oikeassa suhteessa laiminlyöntiin. Rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa direktiiviä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön, on väistämättä esteenä oikeasuhteisten seuraamusten määräämiselle.
Jos erityisesti oletetaan, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamista koskevan velvollisuuden rikkomisen on katsottava olevan yhtä vakava riippumatta siitä, mitä direktiiviä sovelletaan, komissio ei voi mukauttaa rahamääräisiä seuraamuksia niiden seurausten perusteella, joita tämän velvoitteen täyttämättä jättämisestä aiheutuu yksityisille ja julkisille eduille, kuten vuoden 2023 tiedonannossa todetaan. Tältä osin kyseinen toimielin ei voi vedota jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteeseen perustellakseen rikkomisen vakavuutta ilmaisevan yhden ainoan kertoimen automaattista soveltamista, sillä on selvää, että jäsenvaltioille kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraukset kyseessä oleville yksityisille ja julkisille eduille voivat vaihdella paitsi jäsenvaltiosta toiseen myös täytäntöönpanematta jätetyn direktiivin normatiivisen sisällön mukaan.
Näin ollen komissio ei voi vapautua velvollisuudestaan arvioida tapauskohtaisesti todetun rikkomisen vaikutuksia yksityisille ja julkisille eduille. Nyt käsiteltävässä asiassa väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanovelvollisuuden laiminlyönti on erityisen vakava, koska kyseinen direktiivi on unionin oikeuden keskeinen väline, koska sillä pyritään suojelemaan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavia henkilöitä. Sen säännösten täytäntöönpanon laiminlyönti vaarantaa väistämättä unionin oikeuden noudattamisen ja sen yhdenmukaisen ja tehokkaan soveltamisen.
Unionin tuomioistuin toteaa maksukyvystä, että n-kertoimen laskentamenetelmässä, joka heijastaa seuraamuksen ehkäisevää vaikutusta ja joka on vahvistettu kunkin jäsenvaltion osalta vuonna 2023 annetussa tiedonannossa, otetaan pääasiassa huomioon asianomaisen jäsenvaltion BKT. Tämä menetelmä perustuu kuitenkin olettamaan, jonka mukaan jäsenvaltion väestön koon ja sen maksukyvyn välillä on korrelaatio, mikä ei välttämättä pidä paikkaansa. Väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottaminen johtaa näin ollen n-kertoimen irrottamiseen asianomaisen jäsenvaltion todellisesta maksukyvystä, mikä voi johtaa sellaisen n-kertoimen vahvistamiseen, joka ei välttämättä vastaa tätä kapasiteettia.
Vaikka väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottaminen n-kertoimen vahvistamisessa asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi mahdollistaa tietyn eron säilyttämisen jäsenvaltioiden n-kerrointen välillä, tällä tavoitteella ei voida perustella sitä, että kyseisen jäsenvaltion maksukyky määritetään sellaisten arviointiperusteiden perusteella, jotka eivät heijasta tätä maksukykyä.
Näin ollen asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi n-kertoimen laskentamenetelmään ei voida sisällyttää väestörakenteeseen perustuvan arviointiperusteen huomioon ottamista vuoden 2023 tiedonannossa vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
Neljänneksi ja viimeiseksi unionin tuomioistuin vahvistaa nyt käsiteltävässä asiassa nämä täsmennykset huomioon ottaen kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon määrät.
Se korostaa tässä yhteydessä, että todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen erityistä vakavuutta vahvistaa se, että kirjallisen menettelyn päättyessä Puolan tasavalta ei ollut edelleenkään antanut väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä säännöksiä.
Lisäksi siitä huolimatta, että Puolan oikeusjärjestyksessä on tiettyjä hajanaisia säännöksiä, joiden Puolan tasavalta väittää olevan väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin tiettyjen vaatimusten mukaisia, unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelua koskevien erityisten ja selkeiden sääntöjen puuttuminen on esteenä näiden henkilöiden tehokkaalle suojelulle, ja tämä voi siten horjuttaa unionin oikeuden yhdenmukaista ja tehokasta soveltamista kyseisen direktiivin soveltamisalalla.
Unionin tuomioistuin huomauttaa myös, että kun otetaan huomioon se, että Puolan tasavalta ei ole antanut ilmoittamassaan määräajassa väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin noudattamisen edellyttämiä säännöksiä, sen yhteistyötä komission kanssa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana ei voida ottaa huomioon lieventävänä seikkana.
Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että väärinkäytösten ilmoittajista annetun direktiivin täytäntöönpanovelvoitteen laiminlyönnistä johtuvaa rikkomista vastaavien rikkomisten toistumisen estämiseksi tulevaisuudessa on määrättävä maksettavaksi kiinteämääräinen hyvitys, jonka määräksi on vahvistettava 7 000 000 euroa. Jos tässä tuomiossa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu edelleenkin tämän tuomion julistamispäivänä, Puolan tasavalta velvoitetaan maksamaan komissiolle 40 000 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko kyseisestä päivästä lukien siihen saakka, kunnes kyseinen jäsenvaltio on lopettanut todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.