C‑147/23. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
A Bíróság ítélete (első tanács), 2024. április 25.
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 258. cikk – Az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelme – (EU) 2019/1937 irányelv – Az átültetés hiánya és az átültető intézkedések bejelentésének hiánya – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése – Átalányösszeg és kényszerítő bírság megfizetésére való kötelezés iránti kérelem – A szankció összege megállapításának alapjául szolgáló szempontok – Súlyossági együttható automatikus alkalmazása – A tagállam fizetési képességének meghatározása – Demográfiai kritérium”
1. Jogszabályok közelítése – Az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelme – 2019/1937 irányelv – Az előírt határidőn belüli átültetés elmaradása – Kötelezettségszegés
EUMSZ 258. cikk; 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 26. cikk, (1) és (3) bekezdés)
(lásd: 36–38. pont és a rendelkező rész 1. és 2. pontja)
2. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A Bíróság kötelezettségszegést megállapító ítélete – Az irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértése – Pénzügyi szankciók – A Bíróság mérlegelési jogköre – Szempontok
EUMSZ 260. cikk, (3) bekezdés; 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 26. cikk, (1) és (3) bekezdés)
(lásd: 57., 59., 60., 62., 63., 66–69., 72–82. és 84–86. pont)
3. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A Bíróság kötelezettségszegést megállapító ítélete – Az irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértése – Pénzügyi szankciók – Kényszerítő bírság – A tényállás Bíróság általi vizsgálatáig fennálló kötelezettségszegés – Fizetésre kötelezés – Feltétel – A kötelezettségszegésnek az ítélet kihirdetéséig való fennállása
(EUMSZ 260. cikk, (3) bekezdés; 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv)
(lásd: 64., 65., 109. pont és a rendelkező rész 3. pontja)
4. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A Bíróság kötelezettségszegést megállapító ítélete – Az irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértése – Pénzügyi szankciók – Átalányösszeg – Az összeg meghatározása – Szempontok
(EUMSZ 260. cikk, (3) bekezdés; 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 26. cikk, (1) és (3) bekezdés)
(lásd: 87–90., 92,. 94., 97–103. pont)
5. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A Bíróság kötelezettségszegést megállapító ítélete – Az irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértése – Pénzügyi szankciók – Kényszerítő bírság – Az összeg meghatározása – Szempontok
(EUMSZ 260. cikk, (3) bekezdés; 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 26. cikk, (1) és (3) bekezdés)
(lásd: 104–108. pont)
Összefoglalás
A Bíróság megállapítja, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel nem ültette át a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelvet(1) és nem jelentette be az átültető intézkedéseket – nem teljesítette az uniós jogból eredő kötelezettségeit, majd ezt követően megvizsgálja a Bizottság által a pénzügyi szankciók összegének meghatározása érdekében alkalmazott módszert.
A „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelvet átültető intézkedések Európai Bizottságnak való bejelentése elmaradása miatt ezen intézmény 2022. január 27‑én felszólító levelet, 2022. július 15‑én pedig indokolással ellátott véleményt küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben felhívta, hogy két hónapon belül tegyen eleget kötelezettségeinek. Írásbeli válaszaiban e tagállam jelezte, hogy az átültető intézkedések lengyel hivatalos lapban történő kihirdetésére 2023 januárjában, későbbi tájékoztatása szerint pedig 2023 augusztusában fog sor kerülni.
E keretek között a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság egyrészt állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetéséhez szükséges rendelkezések elfogadására és azok Bizottságnak való bejelentésére vonatkozó kötelezettségeit, másrészt hogy e címen kötelezze a 2023. évi közleményben(2) foglalt iránymutatások alapján megállapított összegű pénzügyi szankciók megfizetésére.
A Bíróság álláspontja
Először is a kötelezettségszegés fennállását illetően a Bíróság megállapítja, hogy feltéve, hogy a Lengyel Köztársaság a Covid19‑világjárványt és a menekültek Oroszország Ukrajna elleni agressziója következményeként jelentkező beáramlását vis maior helyzetnek tartja, amelyek akadályozták a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv megállapított határidőn belüli átültetését, e tagállam a válasza során hivatkozik első alkalommal az irányelv késedelmes átültetésének igazolásaként ezekre az eseményekre. Márpedig, bár a Lengyel Köztársaságon kívül álló, rendkívüli és előre nem látható eseményekről van szó, ez nem változtat azon, hogy annak kellő gondossággal kellett volna eljárnia, megfelelő időben tájékoztatva a Bizottságot a felmerült nehézségekről. Ezenkívül nem vitatott, hogy e tagállam a jelen eljárás írásbeli szakaszának befejezését követően, vagyis közel egy évvel az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejárta után, és több mint másfél évvel az ezen irányelvben előírt határidő lejártát követően még mindig nem ültette át a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelvet.
Így a kötelezettségszegést nem igazolhatják ezen események, amelyek csak közvetett következményekkel járhattak a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetésének folyamatára nézve.
Másodszor, a pénzügyi szankciók kiszabásának helyénvalóságát illetően a Bíróság megállapítja, hogy a jelen ügyben mind átalányösszeg, mind napi kényszerítő bírság kiszabása indokolt.
Az átalányösszeg kiszabásával kapcsolatban a Bíróság rámutat, hogy az, hogy nem jelentettek be semmilyen, a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetéséhez szükséges rendelkezést, arra utal, hogy a jövőbeli, hasonló módon ismétlődő jogsértések elkerülése érdekében ilyen visszatartó intézkedés elfogadására van szükség. Ami a napi kényszerítő bírságot illeti, tekintettel arra, hogy a Lengyel Köztársaság a tényállás Bíróság általi vizsgálatáig fenntartotta a kötelezettségszegést, e tagállam napi kényszerítő bírság megfizetésére való kötelezése megfelelő pénzügyi eszköz annak biztosításához, hogy a lehető legrövidebb időn belül szüntesse meg a megállapított kötelezettségszegést. Ezzel szemben a Bíróság úgy véli, hogy e kényszerítő bírságot csak annyiban helyénvaló kiszabni, amennyiben a kötelezettségszegés a jelen ügyben hozott ítélet kihirdetésének időpontjában még fennáll.
Harmadszor, a pénzügyi szankciók összege megállapításának módszerét illetően a Bíróság a megállapított kötelezettségszegés súlyosságára vonatkozó együttható tekintetében rögzíti, hogy a tagállammal szemben kiszabott szankciók összegének meg kell felelnie a körülményeknek, és arányosnak kell lennie az elkövetett jogsértéssel. Márpedig, ha egy irányelv átültetésének teljes elmulasztása esetén automatikusan mindig azonos súlyossági együtthatót alkalmaznak, az szükségképpen megakadályozza, hogy arányos szankciókat szabjanak ki.
Közelebbről, ha a Bizottság azt vélelmezi, hogy az irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértését egyforma súlyúnak kell tekinteni, függetlenül az érintett irányelvtől, akkor a Bizottság nem tudja a pénzügyi szankciókat ahhoz igazítani, hogy e kötelezettség teljesítésének elmulasztása milyen következményekkel jár a magán‑ és közérdekek szempontjából, amint azt a 2023. évi közlemény előírja. E tekintetben ezen intézmény nem hivatkozhat a tagállamok egyenlőségének elvére annak érdekében, hogy igazolja az egységes súlyossági együttható automatikus alkalmazását, mivel nyilvánvaló, hogy az, hogy a tagállamokat terhelő kötelezettségek teljesítésének elmulasztása milyen következményekkel jár az érintett magán‑ és közérdekek szempontjából, nemcsak tagállamonként változhat, hanem az át nem ültetett irányelv normatív tartalmától függően is.
Következésképpen a Bizottság nem mentesülhet azon kötelezettsége alól, hogy esetről esetre értékelje a megállapított jogsértés magán‑ és közérdekeket érintő következményeit. A jelen ügyben a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetésének elmulasztásában álló kötelezettségszegés különösen súlyos, mivel ezen irányelv az uniós jog kulcsfontosságú eszköze, amennyiben az e jog megsértését bejelentő személyek védelmére irányul. Márpedig e rendelkezések átültetésének hiánya szükségképpen az uniós jog tiszteletben tartásának, valamint annak egységes és hatékony alkalmazásának sérelmével jár.
Ami a fizetési képességet illeti, a Bíróság rámutat, hogy az „n” együttható számítási módszere, amely a szankció visszatartó hatását tükrözi, és amelyet az egyes tagállamok tekintetében a 2023. évi közleményben rögzítettek, elsősorban az érintett tagállam GDP‑jét veszi figyelembe. Mindazonáltal ez a módszer azon a vélelmen alapul, hogy egy tagállam népessége és fizetési képessége között összefüggés van, ami nincs feltétlenül így. Következésképpen a demográfiai kritérium figyelembevétele azt eredményezi, hogy az „n” együttható függetlenedik az érintett tagállam tényleges fizetési képességétől, ami olyan „n” együttható meghatározásához vezethet, amely nem feltétlenül feleltethető meg e képességnek.
Noha az érintett tagállam fizetési képességének meghatározása érdekében az „n” együttható megállapításához figyelembe vett demográfiai kritérium lehetővé teszi a tagállamok „n” együtthatói közötti bizonyos szintű eltérések fenntartását, ez a cél nem indokolhatja, hogy e tagállam fizetési képességét olyan kritériumok alapján határozzák meg, amelyek nem tükrözik ezt a képességet.
Ennélfogva az érintett tagállam fizetési képességének meghatározása során nem lehet az „n” együttható számítási módszerének részeként a demográfiai kritériumot a 2023. évi közleményben rögzített módon figyelembe venni.
Végül negyedszer, a Bíróság e pontosításokat figyelembe véve meghatározza a jelen ügyben az egyösszegű átalánybírság összegét és a kényszerítő bírság napi összegét.
Ennek keretében hangsúlyozza, hogy a megállapított kötelezettségszegést az a körülmény is súlyosbítja, hogy a Lengyel Köztársaság az eljárás írásbeli szakaszának végéig még mindig nem fogadta el a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetéséhez szükséges rendelkezéseket.
Ezenkívül a lengyel jogrendben szétszórtan meglévő egyes rendelkezések ellenére, amelyekről a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy azok megfelelnek a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv bizonyos követelményeinek, az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmére vonatkozó különös és egyértelmű szabályok hiánya akadályát képezi e személyek hatékony védelmének, tehát kétségessé teheti e jognak az ezen irányelv hatálya alá tartozó területeken történő egységes és hatékony alkalmazását.
A Bíróság rámutat arra is, hogy tekintettel arra, hogy a Lengyel Köztársaság az általa bejelentett határidőn belül nem fogadta el a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelvnek való megfeleléshez szükséges rendelkezéseket, a Bizottsággal a pert megelőző eljárás során tanúsított együttműködése enyhítő körülményként nem vehető figyelembe.
Így a Bíróság megítélése szerint a „visszaélést bejelentő személyek védelméről” szóló irányelv átültetésére vonatkozó kötelezettség megsértéséből eredőhöz hasonló jogsértések jövőbeli megismétlődésének tényleges megelőzése megköveteli az átalányösszeg kiszabását, amelynek összegét 7 000 000 euróban kell megállapítani. Amennyiben a jelen ítéletben megállapított kötelezettségszegés a jelen ítélet kihirdetésének napján továbbra is fennáll, a Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi arra, hogy ezen időponttól kezdődően a megállapított kötelezettségszegés e tagállam általi megszüntetéséig napi 40 000 euró összegű kényszerítő bírságot fizessen meg a Bizottságnak.