Sprawa C‑147/23
Komisja Europejska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 25 kwietnia 2024 r.
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa Unii – Dyrektywa (UE) 2019/1937 – Brak transpozycji i poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu i dziennej kary pieniężnej – Kryteria ustalania wysokości kary – Automatyczne zastosowanie współczynnika wagi uchybienia – Ustalenie zdolności płatniczej państwa członkowskiego – Kryterium demograficzne
1. Zbliżanie ustawodawstw – Ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa Unii – Dyrektywa 2019/1937 – Brak transpozycji w wyznaczonym terminie – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
(art. 258 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937, art. 26 ust. 1, 3)
(zob. pkt 36–38; pkt 1 i 2 sentencji)
2. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi – Kryteria
(art. 260 ust. 3 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937, art. 26 ust. 1, 3)
(zob. pkt 57, 59, 60, 62, 63, 66–69, 72–82, 84–86)
3. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Uchybienie utrzymujące się do czasu zbadania stanu faktycznego przez Trybunał – Zasądzenie zapłaty – Przesłanka – Trwanie uchybienia do dnia ogłoszenia wyroku
(art. 260 ust. 3 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937)
(zob. pkt 64, 65, 109; pkt 3 sentencji)
4. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Ryczałt – Określenie kwoty – Kryteria
(art. 260 ust. 3 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937, art. 26 ust. 1, 3)
(zob. pkt 87–90, 92, 94, 97–103)
5. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Określenie kwoty – Kryteria
(art. 260 ust. 3 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937, art. 26 ust. 1, 3)
(zob. pkt 104–108)
Streszczenie
Stwierdziwszy, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie prawa Unii z uwagi na brak transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów”(1) i poinformowania o środach jej transpozycji, Trybunał zbadał metodę zastosowaną przez Komisję w celu ustalenia wysokości kar pieniężnych.
Wobec braku poinformowania Komisji Europejskiej o środkach transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” instytucja ta skierowała do Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 27 stycznia 2022 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, a w dniu 15 lipca 2022 r. uzasadnioną opinię wzywającą ją do wypełnienia ciążących na niej zobowiązań w terminie dwóch miesięcy. W swych odpowiedziach na piśmie to państwo członkowskie wskazało, że publikację środków transpozycji w polskim dzienniku urzędowym przewidziano na styczeń 2023 r., a następnie na sierpień 2023 r.
W tym kontekście Komisja wniosła do Trybunału, po pierwsze, o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom obejmującym przyjęcie przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” i poinformowanie o nich Komisji, a po drugie, o nałożenie na nią z tego tytułu kar pieniężnych w wysokości określonej w oparciu o wytyczne zawarte w komunikacie z 2023 r.(2)
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, co się tyczy występowania uchybienia, Trybunał stwierdził, że zakładając iż Rzeczpospolita Polska uznała, że pandemia COVID-19 oraz napływ uchodźców będący wynikiem agresji Rosji na Ukrainę stanowią przypadek siły wyższej, który uniemożliwił transpozycję dyrektywy „o ochronie sygnalistów” w wyznaczonym terminie, to państwo członkowskie powołało się na te wydarzenia po raz pierwszy na etapie odpowiedzi na skargę jako uzasadnienie opóźnienia w transpozycji tej dyrektywy. Otóż, o ile zdarzenia te są zewnętrzne względem Rzeczypospolitej Polskiej, nietypowe i nieprzewidywalne, o tyle to państwo członkowskie powinno dołożyć wszelkich starań i informować Komisję o napotkanych trudnościach w odpowiednim czasie. Ponadto nie ulega wątpliwości, że to państwo członkowskie nadal nie dokonało transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” po zakończeniu pisemnego etapu niniejszego postępowania, czyli prawie rok po upływie terminu przewidzianego w uzasadnionej opinii i ponad półtora roku po upływie terminu przewidzianego w tej dyrektywie.
Uchybienie nie może być zatem uzasadnione tymi zdarzeniami, które mogły mieć jedynie pośredni wpływ na proces transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów”.
W drugiej kolejności, co się tyczy możliwości nałożenia kar pieniężnych, Trybunał uznał, że w niniejszym przypadku należy nałożyć zarówno ryczałt, jak i dzienną karę pieniężną.
Jeżeli chodzi o nałożenie ryczałtu, Trybunał zauważył, że całkowity brak poinformowania o przepisach niezbędnych do transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” stanowi wskazówkę, że zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości podobnych naruszeń wymaga przyjęcia takiego środka odstraszającego. Co się tyczy dziennej kary pieniężnej, uwzględniając fakt, że uchybienie ze strony Rzeczypospolitej Polskiej utrzymywało się aż do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał, nałożenie na to państwo członkowskie dziennej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy do zapewnienia, aby w jak najkrótszym czasie położyło ono kres stwierdzonemu uchybieniu. Trybunał uznał jednak, że nałożenie okresowej kary pieniężnej jest właściwe jedynie w zakresie, w jakim uchybienie będzie trwało w dniu ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie.
W trzeciej kolejności, jeżeli chodzi o metodę określenia wysokości kar pieniężnych, Trybunał stwierdził, że co się tyczy współczynnika wagi stwierdzonego uchybienia, wysokość kar nałożonych na państwo członkowskie powinna być dostosowana do okoliczności i proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Automatyczne stosowanie tego samego współczynnika wagi uchybienia we wszystkich przypadkach braku pełnej transpozycji dyrektywy siłą rzeczy stoi na przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnych kar.
W szczególności, zakładając, że naruszenie obowiązku poinformowania o środkach transpozycji dyrektywy należy uznać za mające taką samą wagę bez względu na daną dyrektywę, Komisja nie jest w stanie dostosować kar pieniężnych w zależności od skutków niewykonania tego obowiązku dla interesów prywatnych i interesu publicznego, jak przewiduje komunikat z 2023 r. W tym względzie instytucja ta nie może powoływać się na zasadę równości państw członkowskich, aby uzasadnić automatyczne stosowanie jednolitego współczynnika wagi uchybienia, gdyż oczywiste jest, że skutki niewykonania zobowiązań ciążących na państwach członkowskich dla wchodzących w grę interesów prywatnych i interesu publicznego mogą różnić się nie tylko w poszczególnych państwach członkowskich, lecz również w zależności od treści normatywnej dyrektywy, która nie została transponowana.
W rezultacie Komisja nie może zwolnić się z obowiązku dokonania w każdym konkretnym przypadku oceny skutków stwierdzonego uchybienia dla interesów prywatnych i interesu publicznego. W niniejszym przypadku uchybienie obowiązkowi transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” jest szczególnie poważne, ponieważ dyrektywa ta stanowi kluczowy instrument prawa Unii, gdyż ma na celu ochronę osób zgłaszających naruszenia tego prawa. Brak transpozycji jej przepisów siłą rzeczy narusza prawo Unii oraz jego jednolite i skuteczne stosowanie.
Co się tyczy zdolności płatniczej, Trybunał zauważył, że metoda obliczenia współczynnika „n”, będącego kryterium odzwierciedlającym odstraszający skutek kary, który został określony w komunikacie z 2023 r. dla każdego państwa członkowskiego, uwzględnia zasadniczo PKB danego państwa członkowskiego. Niemniej jednak metoda ta opiera się na założeniu, zgodnie z którym istnieje zależność między liczbą ludności państwa członkowskiego a jego zdolnością płatniczą, co niekoniecznie ma miejsce. W rezultacie uwzględnienie kryterium demograficznego pociąga za sobą rozłączenie współczynnika „n” z rzeczywistą zdolnością płatniczą danego państwa członkowskiego, mogące prowadzić do ustalenia współczynnika „n”, który niekoniecznie odpowiada tej zdolności.
O ile uwzględnienie kryterium demograficznego przy ustalaniu współczynnika „n” w celu określenia zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego pozwala na zachowanie pewnego stopnia zróżnicowania między współczynnikami „n” państw członkowskich, o tyle cel ten nie może uzasadniać tego, by zdolność płatnicza tego państwa członkowskiego była określana na podstawie kryteriów, które nie odzwierciedlają tej zdolności.
W związku z tym określenie zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego nie może obejmować w ramach metody obliczania współczynnika „n” uwzględnienia kryterium demograficznego zgodnie z zasadami przewidzianymi w komunikacie z 2023 r.
W czwartej i ostatniej kolejności, uwzględniając powyższe, Trybunał określił wysokość ryczałtu i dziennej kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
W tym kontekście podkreślił on, że szczególnie poważny charakter stwierdzonego naruszenia wzmacnia okoliczność, że po zakończeniu pisemnego etapu postępowania Rzeczpospolita Polska nadal nie przyjęła przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów”.
Ponadto, mimo istnienia określonych przepisów rozproszonych w polskim porządku prawnym, co do których Rzeczpospolita Polska twierdzi, że są zgodne z niektórymi wymogami dyrektywy „o ochronie sygnalistów”, brak szczegółowych i jasnych przepisów dotyczących ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii stoi na przeszkodzie skutecznej ochronie tych osób, a zatem może podważyć jednolite i skuteczne stosowanie tego prawa w dziedzinach objętych tą dyrektywą.
Trybunał zauważył również, że uwzględniając fakt, iż Rzeczpospolita Polska nie przyjęła w podanym przez siebie terminie przepisów niezbędnych do wykonania dyrektywy „o ochronie sygnalistów”, jej współpraca z Komisją w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie może zostać uwzględniona jako okoliczność łagodząca.
Trybunał uznał zatem, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości uchybień podobnych do tego wynikającego z naruszenia obowiązku transpozycji dyrektywy „o ochronie sygnalistów” wymaga nałożenia ryczałtu w wysokości 7 000 000 EUR. W sytuacji gdyby uchybienie stwierdzone w wydanym wyroku nadal trwało w dniu ogłoszenia tego wyroku, Trybunał zasądził od Rzeczypospolitej Polskiej zapłatę na rzecz Komisji dziennej kary pieniężnej w wysokości 40 000 EUR, licząc od tego dnia do chwili, gdy to państwo członkowskie położy kres temu uchybieniu.