Cauza C‑147/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
Hotărârea Curții (Camera întâi) din 25 aprilie 2024
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare și a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice – Criterii de stabilire a cuantumului sancțiunii – Aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate – Stabilirea capacității de plată a statului membru – Criteriu demografic”
1. Apropierea legislațiilor – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva 2019/1937 – Netranspunere în termenele acordate – Neîndeplinire a obligațiilor
(art. 258 TFUE; Directiva 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 26 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 36-38 și dispozitiv 1 și 2)
2. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Puterea de apreciere a Curții – Criterii
[art. 260 alin. (3) TFUE; Directiva 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 26 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 57, 59, 60, 62, 63, 66-69, 72-82 și 84-86)
3. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Neîndeplinire a obligațiilor care a durat până la examinarea faptelor de către Curte – Obligare la plată – Condiție – Persistența neîndeplinirii obligațiilor până la pronunțarea hotărârii
[art. 260 alin. (3) TFUE; Directiva 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului)
(a se vedea punctele 64, 65 și 109 și dispozitiv 3)
4. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Determinarea cuantumului – Criterii
[art. 260 alin. (3) TFUE; Directiva 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 26 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 87-90, 92, 94 și 97-103)
5. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Determinarea cuantumului – Criterii
[art. 260 alin. (3) TFUE; Directiva 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 26 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 104-108)
Rezumat
După ce a constatat că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii ca urmare a lipsei transpunerii Directivei privind avertizorii(1) și a lipsei comunicării măsurilor de transpunere a acesteia, Curtea examinează metoda aplicată de Comisie pentru a stabili cuantumul sancțiunilor pecuniare.
În lipsa comunicării către Comisia Europeană a măsurilor de transpunere a Directivei privind avertizorii, această instituție a adresat Republicii Polone, la 27 ianuarie 2022, o scrisoare de punere în întârziere și, la 15 iulie 2022, un aviz motivat prin care o invita să se conformeze, în termen de două luni, obligațiilor care îi revin. În răspunsurile sale scrise, acest stat membru a arătat că publicarea în jurnalul oficial polonez a măsurilor de transpunere trebuia să aibă loc în ianuarie, apoi în august 2023.
În acest cadru, Comisia solicită Curții, pe de o parte, să constate că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile de a adopta dispozițiile necesare pentru transpunerea Directivei privind avertizorii și de a le comunica Comisiei și, pe de altă parte, să îi aplice în acest temei sancțiuni pecuniare la nivelul cuantumurilor stabilite pe baza liniilor directoare cuprinse în Comunicarea din 2023(2).
Aprecierea Curții
În primul rând, în ceea ce privește existența unei neîndepliniri a obligațiilor, Curtea constată că, presupunând că Republica Polonă consideră că pandemia de COVID-19 și afluxul de refugiați care a rezultat din agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei constituie un caz de forță majoră care a împiedicat transpunerea Directivei privind avertizorii în termenul acordat, acest stat membru menționează pentru prima dată în stadiul memoriului în răspuns aceste evenimente ca justificare a întârzierii transpunerii directivei în discuție. Or, deși este adevărat că aceste evenimente sunt străine Republicii Polone, neobișnuite și imprevizibile, nu este mai puțin adevărat că îi revenea sarcina de a acționa cu toată diligența necesară, informând în timp util Comisia cu privire la dificultățile întâmpinate. În plus, este cert că acest stat membru nu procedase încă la transpunerea Directivei privind avertizorii la încheierea fazei scrise a prezentei proceduri, și anume la aproape un an de la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat și la mai mult de un an și jumătate de la expirarea termenului de transpunere prevăzut de această directivă.
Astfel, neîndeplinirea obligațiilor nu poate fi justificată de aceste evenimente care nu pot avea decât o incidență indirectă asupra procesului de transpunere a Directivei privind avertizorii.
În al doilea rând, în ceea ce privește oportunitatea de a impune sancțiuni pecuniare, Curtea consideră că, în speță, se impune aplicarea atât a unei sume forfetare, cât și a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice.
În ceea ce privește impunerea unei sume forfetare, aceasta observă că lipsa totală a comunicării dispozițiilor necesare pentru transpunerea Directivei privind avertizorii constituie un indiciu în sensul că adoptarea unei astfel de măsuri disuasive este necesară pentru a evita repetarea în viitor a unor încălcări similare. În ceea ce privește penalitatea cu titlu cominatoriu zilnică, ținând seama de faptul că Republica Polonă a persistat în neîndeplinirea obligațiilor până la examinarea faptelor de către Curte, obligarea acestui stat membru la plata unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice constituie un mijloc financiar adecvat pentru a se asigura că acesta pune capăt, cât mai repede posibil, neîndeplinirii obligațiilor constatate. În schimb, Curtea apreciază că nu este adecvat să se aplice penalități cu titlu cominatoriu decât în măsura în care neîndeplinirea obligațiilor ar persista la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză.
În al treilea rând, în legătură cu metoda de stabilire a cuantumului sancțiunilor pecuniare, Curtea precizează, în ceea ce privește factorul referitor la gravitatea neîndeplinirii obligațiilor constatate, că cuantumul sancțiunilor aplicate unui stat membru trebuie să fie adaptat împrejurărilor și proporțional cu încălcarea săvârșită. Or, aplicarea automată a aceluiași coeficient pentru gravitate în toate cazurile de lipsă a transpunerii complete a unei directive împiedică în mod necesar impunerea unor sancțiuni proporționale.
În special, prezumând că încălcarea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive trebuie considerată ca având aceeași gravitate indiferent de directiva în cauză, Comisia nu este în măsură să adapteze sancțiunile pecuniare în funcție de consecințele neexecutării acestei obligații asupra intereselor private și publice, astfel cum prevede Comunicarea din 2023. În această privință, instituția menționată nu poate invoca principiul egalității statelor membre pentru a justifica o aplicare automată a unui coeficient pentru gravitate unic, întrucât este evident că consecințele neexecutării obligațiilor care revin statelor membre asupra intereselor private și publice în cauză pot varia nu numai de la un stat membru la altul, ci și în funcție de conținutul normativ al directivei netranspuse.
În consecință, Comisia nu se poate libera de obligația sa de a aprecia, de la caz la caz, consecințele încălcării constatate asupra intereselor private și publice. În speță, neîndeplinirea obligației de a transpune Directiva privind avertizorii este deosebit de gravă, din moment ce această directivă constituie un instrument esențial al dreptului Uniunii, în măsura în care urmărește să protejeze persoanele care raportează încălcările acestui drept. Or, lipsa transpunerii dispozițiilor sale aduce în mod necesar atingere respectării dreptului Uniunii și aplicării sale uniforme și efective.
În ceea ce privește capacitatea de plată, Curtea observă că metoda de calcul al factorului „n”, criteriu care reflectă efectul disuasiv al sancțiunii și care este stabilit în Comunicarea din 2023 pentru fiecare stat membru, ține seama în special de PIB‑ul statului membru în cauză. Totuși, această metodă se bazează pe prezumția potrivit căreia ar exista o corelație între dimensiunea populației unui stat membru și capacitatea sa de plată, ceea ce nu este în mod necesar cazul. Prin urmare, luarea în considerare a unui criteriu demografic determină o decuplare a factorului „n” de capacitatea reală de plată a statului membru în cauză, susceptibilă să conducă la stabilirea unui factor „n” care nu corespunde în mod necesar acestei capacități.
Deși luarea în considerare a unui criteriu demografic pentru stabilirea factorului „n” în vederea stabilirii capacității de plată a statului membru în cauză permite menținerea unei anumite diferențe între factorii „n” ai statelor membre, acest obiectiv nu poate justifica stabilirea capacității de plată a statului membru respectiv în funcție de criterii care nu reflectă această capacitate.
Prin urmare, stabilirea capacității de plată a statului membru în cauză nu poate include în metoda de calcul al factorului „n” luarea în considerare a unui criteriu demografic potrivit modalităților prevăzute în Comunicarea din 2023.
În al patrulea și ultimul rând, ținând seama de aceste precizări, Curtea stabilește, în speță, cuantumurile unei sume forfetare și ale unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice.
În acest cadru, ea subliniază că gravitatea deosebită a neîndeplinirii obligațiilor constatate este întărită de împrejurarea că, la finalul procedurii scrise, Republica Polonă nu adoptase încă dispozițiile necesare transpunerii Directivei privind avertizorii.
În plus, în pofida existenței anumitor dispoziții dispersate în ordinea juridică poloneză despre care Republica Polonă susține că ar fi conforme cu anumite cerințe ale Directivei privind avertizorii, lipsa unor norme specifice și clare privind protecția persoanelor care raportează încălcările dreptului Uniunii împiedică o protecție efectivă a acestor persoane și, așadar, este susceptibilă să repună în discuție aplicarea uniformă și efectivă a acestui drept în domeniile reglementate de directiva menționată.
Curtea observă de asemenea că, ținând seama de faptul că Republica Polonă nu a adoptat, în termenul pe care îl anunțase, dispozițiile necesare pentru a se conforma Directivei privind avertizorii, cooperarea sa cu Comisia în cursul procedurii precontencioase nu poate fi luată în considerare ca circumstanță atenuantă.
Astfel, Curtea consideră că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare cu cea care rezultă din încălcarea obligației de transpunere a Directivei privind avertizorii impune aplicarea unei sume forfetare al cărei cuantum trebuie stabilit la 7 000 000 de euro. În cazul în care neîndeplinirea obligațiilor constatată în prezenta hotărâre ar persista la data pronunțării acestei hotărâri, Curtea obligă Republica Polonă la plata către Comisia Europeană, de la această dată și până când acest stat membru va fi pus capăt acestei neîndepliniri a obligațiilor, a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice de 40 000 de euro.