Vec C‑147/23
Európska komisia
proti
Poľskej republike
Rozsudok Súdneho dvora (prvá komora) z 25. apríla 2024
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 258 ZFEÚ – Ochrana osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva EÚ – Smernica (EÚ) 2019/1937 – Neprebratie a neoznámenie opatrení na prebratie – Článok 260 ods. 3 ZFEÚ – Návrh na uloženie paušálnej pokuty a denného penále – Kritériá na stanovenie výšky sankcie – Automatické uplatnenie koeficientu závažnosti – Určenie platobnej schopnosti členského štátu – Demografické kritérium“
1. Aproximácia právnych predpisov – Ochrana osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie – Smernica 2019/1937 – Neprebratie v stanovených lehotách – Nesplnenie povinnosti
(Článok 258 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937, článok 26 ods. 1 a 3)
(pozri body 36 – 38, body 1 a 2 výroku)
2. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora konštatujúci nesplnenie povinnosti – Neoznámenie opatrení na prebratie smernice – Peňažné sankcie – Voľná úvaha Súdneho dvora – Kritériá
(Článok 260 ods. 3 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937, článok 26 ods. 1 a 3)
(pozri body 57, 59, 60, 62, 63, 66 – 69, 72 – 82, 84 – 86)
3. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora konštatujúci nesplnenie povinnosti – Neoznámenie opatrení na prebratie smernice – Peňažné sankcie – Penále – Nesplnenie povinnosti pretrvávajúce až do preskúmania skutkového stavu Súdnym dvorom – Uloženie platobnej povinnosti – Podmienka – Pretrvávanie nesplnenia povinnosti až do vyhlásenia rozsudku
(Článok 260 ods. 3 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937)
(pozri body 64, 65, 109, bod 3 výroku)
4. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora konštatujúci nesplnenie povinnosti – Neoznámenie opatrení na prebratie smernice – Peňažné sankcie – Paušálna pokuta – Určenie sumy – Kritériá
(Článok 260 ods. 3 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937, článok 26 ods. 1 a 3)
(pozri body 87 – 90, 92, 94, 97 – 103)
5. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora konštatujúci nesplnenie povinnosti – Neoznámenie opatrení na prebratie smernice – Peňažné sankcie – Penále – Určenie sumy – Kritériá
(Článok 260 ods. 3 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937, článok 26 ods. 1 a 3)
(pozri body 104 – 108)
Zhrnutie
Súdny dvor po konštatovaní, že Poľská republika si tým, že neprebrala smernicu o oznamovateľoch(1) a neoznámila opatrenia na jej prebratie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z práva Únie, preskúmal metódu, ktorú Komisia použila na určenie výšky finančných sankcií.
Keďže Európskej komisii neboli oznámené opatrenia na prebratie smernice o oznamovateľoch, táto inštitúcia zaslala Poľskej republike 27. januára 2022 formálnu výzvu a 15. júla 2022 odôvodnené stanovisko, v ktorých ju vyzvala, aby si v lehote dvoch mesiacov splnila svoje povinnosti. Tento členský štát vo svojich písomných odpovediach uviedol, že k uverejneniu opatrení na prebratie v poľskom úradnom vestníku dôjde v januári a následne v auguste 2023.
V tejto súvislosti Komisia navrhovala, aby Súdny dvor na jednej strane určil, že Poľská republika si nesplnila povinnosť prijať ustanovenia potrebné na prebratie smernice o oznamovateľoch a oznámiť ich Komisii, a na druhej strane, aby jej na tomto základe uložil peňažné sankcie vo výške stanovenej na základe usmernení obsiahnutých v oznámení z roku 2023.(2)
Posúdenie Súdnym dvorom
Po prvé, pokiaľ ide o existenciu nesplnenia povinnosti, Súdny dvor konštatoval, že aj keď sa Poľská republika domnieva, že pandémia ochorenia COVID‑19 a prílev utečencov vyplývajúci z agresie Ruska voči Ukrajine predstavujú prípad vyššej moci, ktorý zabránil prebratiu smernice o oznamovateľoch v stanovenej lehote, tento členský štát sa prvýkrát odvoláva na tieto udalosti ako na odôvodnenie oneskoreného preberania smernice v štádiu vyjadrenia k žalobe. Hoci však ide o neobvyklé a nepredvídateľné udalosti, ktoré sú nezávislé od Poľskej republiky, nič to nemení na tom, že táto mala konať so všetkou náležitou starostlivosťou a včas informovať Komisiu o ťažkostiach, ktoré sa vyskytli. Okrem toho je nesporné, že tento členský štát stále neprebral smernicu o oznamovateľoch na konci písomnej časti tohto konania, teda takmer rok po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a viac ako jeden a pol roka po uplynutí lehoty na prebratie stanovenej v smernici.
Nesplnenie povinnosti preto nemožno odôvodniť týmito udalosťami, ktoré mohli mať len nepriamy vplyv na proces preberania smernice o oznamovateľoch.
Po druhé, pokiaľ ide o vhodnosť uloženia peňažných sankcií, Súdny dvor konštatoval, že v prejednávanej veci je potrebné uložiť tak paušálnu pokutu, ako aj denné penále.
Pokiaľ ide o uloženie paušálnej pokuty, poukázal na to, že úplné neoznámenie ustanovení potrebných na prebratie smernice o oznamovateľoch je ukazovateľom toho, že prijatie takéhoto odradzujúceho opatrenia je nevyhnutné na to, aby sa v budúcnosti zabránilo opakovaniu podobných porušení. Pokiaľ ide o denné penále, vzhľadom na skutočnosť, že nesplnenie povinnosti Poľskej republiky pretrvávalo až do preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom, uloženie povinnosti platiť denné penále tomuto členskému štátu predstavuje primeraný finančný prostriedok na zabezpečenie čo najskoršieho ukončenia konštatovaného nesplnenia povinnosti. Súdny dvor sa naopak domnieval, že penále treba uložiť len v rozsahu, v akom nesplnenie povinnosti bude pretrvávať ku dňu vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci.
Po tretie, čo sa týka metódy stanovenia výšky peňažných sankcií, Súdny dvor spresnil, pokiaľ ide o faktor týkajúci sa závažnosti konštatovaného nesplnenia povinnosti, že výška sankcií uložených členskému štátu musí byť prispôsobená okolnostiam a musí byť primeraná spáchanému porušeniu. Automatické uplatnenie rovnakého koeficientu závažnosti vo všetkých prípadoch úplného neprebratia smernice však nevyhnutne bráni uloženiu primeraných sankcií.
Konkrétne za predpokladu, že porušenie povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice treba považovať za rovnako závažné bez ohľadu na dotknutú smernicu, Komisia nie je schopná upraviť peňažné sankcie v závislosti od účinkov nedodržania tejto povinnosti na súkromné a verejné záujmy, ako je uvedené v oznámení z roku 2023. V tejto súvislosti sa táto inštitúcia nemôže odvolávať na zásadu rovnosti členských štátov, aby odôvodnila automatické uplatnenie jediného koeficientu závažnosti, lebo je zrejmé, že účinky nesplnenia povinností členských štátov na dotknuté súkromné a verejné záujmy sa môžu líšiť nielen v závislosti od členského štátu, ale aj v závislosti od normatívneho obsahu smernice, ktorá nebola prebratá.
V dôsledku toho si Komisia nemôže splniť svoju povinnosť posúdiť v každom jednotlivom prípade účinky konštatovaného porušenia na súkromné a verejné záujmy. V prejednávanej veci je nedodržanie povinnosti prebrať smernicu o oznamovateľoch obzvlášť závažné, lebo táto smernica je kľúčovým nástrojom práva Únie, keďže jej cieľom je ochrana osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie. Neprebratie jej ustanovení však nevyhnutne ohrozuje dodržiavanie práva Únie a jeho jednotné a účinné uplatňovanie.
Pokiaľ ide o platobnú schopnosť, Súdny dvor poukázal na to, že metóda výpočtu faktora „n“, ktorý je kritériom odrážajúcim odstrašujúci účinok sankcie a je upravený v oznámení z roku 2023 pre každý členský štát, zohľadňuje najmä HDP dotknutého členského štátu. Táto metóda je však založená na domnienke existencie vzájomného vzťahu medzi počtom obyvateľov členského štátu a jeho platobnou schopnosťou, čo nemusí nevyhnutne platiť. Zohľadnenie demografického kritéria teda vedie k oddeleniu faktora „n“ od skutočnej platobnej schopnosti dotknutého členského štátu, čo môže viesť k stanoveniu faktora „n“, ktorý nemusí nevyhnutne zodpovedať platobnej schopnosti.
Hoci zohľadnenie demografického kritéria pri stanovovaní faktora „n“ na účely určenia platobnej schopnosti dotknutého členského štátu umožňuje zachovať určitú odchýlku medzi faktormi „n“ členských štátov, tento cieľ nemôže byť dôvodom na to, aby platobná schopnosť tohto členského štátu bola určená na základe kritérií, ktoré ju neodrážajú.
Pri určovaní platobnej schopnosti dotknutého členského štátu preto nemôže byť do metódy výpočtu faktora „n“ zahrnuté zohľadnenie demografického kritéria v súlade s postupmi stanovenými v oznámení z roku 2023.
Po štvrté a nakoniec Súdny dvor vzhľadom na tieto skutočnosti v prejednávanej veci stanovil výšku paušálnej pokuty a denného penále.
V tejto súvislosti zdôraznil, že mimoriadnu závažnosť konštatovaného nesplnenia povinnosti posilňuje skutočnosť, že na konci písomnej časti konania Poľská republika stále neprijala ustanovenia potrebné na prebratie smernice o oznamovateľoch.
Okrem toho napriek existencii určitých ustanovení rozptýlených po celom poľskom právnom poriadku, o ktorých Poľská republika tvrdí, že sú v súlade s niektorými požiadavkami smernice o oznamovateľoch, neexistencia konkrétnych a jasných pravidiel ochrany osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie bráni účinnej ochrane týchto osôb, a preto môže spochybniť jednotné a účinné uplatňovanie tohto práva v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje uvedená smernica.
Súdny dvor ďalej uviedol, že vzhľadom na skutočnosť, že Poľská republika v lehote, ktorú oznámila, neprijala ustanovenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou o oznamovateľoch, jej spoluprácu s Komisiou počas konania pred podaním žaloby nemožno zohľadniť ako poľahčujúcu okolnosť.
Súdny dvor tak konštatoval, že účinné predchádzanie budúcemu opakovaniu podobných porušení ako porušenie povinnosti prebrať smernicu o oznamovateľoch si vyžaduje uloženie paušálnej pokuty, ktorej výška musí byť stanovená na 7 000 000 eur. V prípade, že nesplnenie povinnosti konštatované v tomto rozsudku bude pretrvávať ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku, Súdny dvor uložil Poľskej republike povinnosť platiť Komisii od tohto dátumu až do ukončenia neplnenia povinnosti týmto členským štátom denné penále vo výške 40 000 eur.