SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 11 de diciembre de 1997 (1)
«Libre prestación de servicios - Actividad de colocación de trabajadores -
Exclusión de las empresas privadas - Ejercicio del poder público»
En el asunto C-55/96,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE, por la Corte d'appello di Milano (Italia), destinada
a obtener, en el procedimiento de jurisdicción voluntaria instado ante dicho órgano
jurisdiccional por
Job Centre coop. arl,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 48, 49, 55, 56, 59,
60, 62, 66, 86 y 90 del Tratado CE,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres.: R. Schintgen, Presidente de la Sala Segunda, en funciones
de Presidente de la Sala Sexta; G.F. Mancini y P.J.G. Kapteyn (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M.B. Elmer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de Job Centre coop. arl, por los Sres. Pietro Ichino, Abogado
de Milán, Christian Jacobs, Abogado de Bremen, Renzo Morresi, Abogado
de Bolonia, y la Sra. Caterina Rucci, Abogada de Milán;
- en nombre del Gobierno italiano, por el profesor Umberto Leanza, Jefe del
servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en
calidad de Agente, asistido por el Sr. Danilo del Gaizo, avvocato dello
Stato;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. Ernst Röder, Ministerialrat
del Bundesministerium für Wirtschaft, y Bernd Kloke, Regierungsrat del
mismo Ministerio, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno noruego, por el Sr. Irvin Høyland, Director
General adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de
Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Enrico
Traversa, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Job Centre coop. arl, del Gobierno italiano y de
la Comisión, expuestas en la vista de 13 de marzo de 1997;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
15 de mayo de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante resolución de 30 de enero de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el
23 de febrero siguiente, la Corte d'appello di Milano planteó, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación
de los artículos 48, 49, 55, 56, 59, 60, 62, 66, 86 y 90 del Tratado CE.
- 2.
- Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso contra la denegación de
calificación de la escritura de constitución de la sociedad Job Centre coop. arl (en
lo sucesivo, «JCC») que emitió el Tribunale civile i penale di Milano con arreglo
al apartado 4 del artículo 2330 del Código Civil italiano.
- 3.
- JCC es una sociedad cooperativa de responsabilidad limitada en formación, con
domicilio social en Milán. A tenor de sus Estatutos, su objeto consistirá, en
particular, en el ejercicio de la actividad de mediación entre demandas y ofertas de
trabajo por cuenta ajena y de suministro temporal a terceros de prestaciones de
trabajo. Su finalidad es permitir que los trabajadores y las empresas, tanto socios
como no socios, puedan disfrutar de tales servicios en el mercado de empleo
italiano y comunitario.
- 4.
- En Italia, el mercado de trabajo está sujeto al régimen de colocación obligatorio
gestionado por las oficinas públicas de empleo. Este régimen está regulado por la
Ley n. 264, de 29 de abril de 1949. El apartado 1 del artículo 11 de dicha Ley
prohíbe el ejercicio de toda mediación entre la oferta y la demanda de trabajo
remunerado, aunque tal actividad se desarrolle con carácter gratuito. Toda
actividad de colocación contraria a estas normas, así como la contratación de
trabajadores sin la mediación de la oficina pública de empleo, están sujetas, según
la Ley n. 264, a sanciones penales o administrativas. Además, los contratos de
trabajo cuya celebración infrinja estas normas pueden ser anulados por los
tribunales, previa denuncia de la oficina pública de empleo y a instancias del
Ministerio Fiscal, denuncia que se ha de presentar en el plazo de un año desde la
contratación de un trabajador.
- 5.
- El párrafo primero del artículo 1 de la Ley n. 1369, de 23 de octubre de 1960,
prohíbe la mediación y la interposición en las relaciones laborales. Toda infracción
de dichas normas puede ser castigada con las sanciones penales previstas en el
artículo 2 de esta misma Ley, mientras que, desde el punto de vista jurídico, con
arreglo al último párrafo del artículo 1, se considera que los trabajadores cuya
contratación infrinja el párrafo primero del artículo 1 están contratados, a todos los
efectos, por el empresario que haya utilizado realmente sus servicios.
- 6.
- El 28 de enero de 1994, el presidente de JCC en formación solicitó al Tribunale
civile e penale di Milano que calificara la escritura de constitución de la sociedad
con arreglo al apartado 3 del artículo 2330 del Código Civil italiano. Mediante
resolución de 31 de marzo de 1994, dicho tribunal suspendió el procedimiento de
calificación y planteó al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales sobre la
interpretación de varios artículos del Tratado CE, por considerarlas pertinentes
para resolver sobre la calificación de la escritura de constitución de JCC.
- 7.
- En su sentencia de 19 de octubre de 1995, Job Centre (C-111/94, Rec. p. I-3361),
el Tribunal de Justicia declaró que carecía de competencia para responder a las
cuestiones planteadas por el Tribunale civile e penale di Milano, por estimar que
cuando el Juez remitente resuelve, en el marco de un procedimiento de
«giurisdizione volontaria», sobre una solicitud de calificación de la escritura de
constitución de una sociedad a efectos de su inscripción en el Registro, ejerce una
función no jurisdiccional que, por lo demás, en otros Estados miembros se atribuye
a autoridades administrativas. En efecto, el Juez remitente actúa en calidad de
autoridad administrativa, sin que deba al mismo tiempo resolver un litigio.
- 8.
- Después de dictada esta sentencia, el Tribunale civile e penale di Milano, mediante
resolución de 18 de diciembre de 1995, denegó la solicitud de calificación de la
escritura de constitución que había formulado el representante de JCC por razón
de la incompatibilidad del objeto social con determinadas normas imperativas de
la legislación laboral italiana.
- 9.
- JCC, con arreglo al apartado 4 del artículo 2330 del Código Civil italiano, interpuso
un recurso ante la Corte d'appello di Milano contra la denegación de la calificación
en el que solicitaba que se anulara la resolución y se calificara la escritura de
constitución de la sociedad.
- 10.
- La Corte d'appello, al estimar que el recurso interpuesto por JCC suscitaba
cuestiones de interpretación del Derecho comunitario, acordó suspender el
procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales
siguientes:
«1) Las normas nacionales italianas contenidas en el apartado 1 del artículo 11
de la Ley n. 264 de 29 de abril de 1949 y en el párrafo primero del artículo
1 de la Ley n. 1369 de 23 de octubre de 1960, que establecen la prohibición
de prestar cualquier actividad de mediación e interposición entre demandas
y ofertas de trabajo por parte de sujetos distintos de las oficinas públicas
designadas por dichas normas, ¿pueden considerarse incluidas en el ejercicio
del poder público en el sentido del artículo 66 del Tratado CE en relación
con el artículo 55, habida cuenta del carácter público que les atribuye la Ley
italiana por su finalidad de protección de los trabajadores y de defensa de
la economía nacional?
2) Dichas normas, a través del principio general en que se basan, ¿deben
considerarse contrarias a los principios del Derecho comunitario
establecidos por los artículos 48, 49, 59, 60, 62, 86 y 90 del mencionado
Tratado relativos al derecho al trabajo, la libertad de iniciativa económica,
la libre circulación de los trabajadores y de las personas, la libertad de
demanda y oferta de las prestaciones de trabajo y de servicios, la libre y leal
competencia entre operadores económicos, y la prohibición del abuso de
posición dominante?
3) En el caso de que la mencionada legislación del Estado italiano en materia
de mediación e intervención en la colocación de mano de obra viole los
principios de Derecho comunitario enunciados en la pregunta anterior,
¿están las autoridades judiciales y administrativas de dicho Estado miembro
obligadas a aplicar directamente tales principios, permitiendo que entidades
y empresas públicas y privadas ejerzan la actividad de mediación entre la
demanda y la oferta de mano de obra y de suministro temporal de mano de
obra, con tal que se respeten las normas que regulan la relación laboral y
los seguros obligatorios sometiéndose a los controles previstos por la Ley?»
- 11.
- De los autos del procedimiento principal se desprende que, con estas cuestiones,
el órgano jurisdiccional nacional solicita esencialmente que se dilucide si las
disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores, a la libre
prestación de servicios y a la competencia se oponen a una normativa nacional que
prohíbe toda actividad de mediación e interposición entre demandas y ofertas de
trabajo cuando no la realizan oficinas públicas de empleo.
- 12.
- Debe recordarse que JCC es una sociedad cooperativa de responsabilidad limitada
en formación, que invocó en el procedimiento principal el derecho a ejercer la
actividad de mediación entre demandas y ofertas de empleo así como de suministro
temporal de mano de obra.
- 13.
- Ahora bien, en la medida en que las cuestiones se refieren a disposiciones relativas
a la libre circulación de trabajadores, basta con señalar que la aplicabilidad del
artículo 48 del Tratado no puede inferirse del hecho de que figuren trabajadores
entre los miembros fundadores, ya que la sociedad, una vez constituida y en
funcionamiento, se habrá convertido en una persona jurídica autónoma.
- 14.
- Por consiguiente, las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores
no son pertinentes a los efectos del litigio principal.
- 15.
- En la medida en que las cuestiones se refieren a los artículos 86 y 90 del Tratado,
éstas plantean el problema del alcance del derecho exclusivo concedido a las
oficinas públicas de empleo y, por tanto, de la prohibición, so pena de sanciones
penales y administrativas, de toda actividad de mediación e interposición entre
demandas y ofertas de empleo realizada por sociedades privadas.
- 16.
- Por tanto, procede abordar en primer lugar la interpretación de estas disposiciones
del Tratado.
Sobre la interpretación de los artículos 86 y 90 del Tratado
- 17.
- JCC alega, fundamentalmente, que la prohibición de toda actividad de mediación
e interposición entre demandas y ofertas de empleo cuando no la ejercen
organismos públicos es contraria a los artículos 86 y 90 del Tratado, ya que las
oficinas públicas de empleo no pueden satisfacer la demanda de este tipo de
actividades que existe en el mercado. A este respecto, JCC hace referencia, en
particular, a la sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C-41/90, Rec.
p. I-1979).
- 18.
- Los Gobiernos alemán y noruego, así como la Comisión, sostienen que el
monopolio de colocación de la mano de obra debe ser evaluado a la luz de los
principios que pueden inferirse de la sentencia Höfner y Elser, antes citada.
- 19.
- El Gobierno italiano destaca, en primer lugar, que la normativa objeto del litigio
principal no reconoce a ninguna empresa derechos especiales o exclusivos en
materia de subcontratación de mano de obra, sino que se limita a prohibir la
mediación y la interposición en las relaciones laborales. A continuación, estima que
habida cuenta de las características particulares y los fines sociales de la colocación
a través de organismos públicos en Italia, esta actividad no puede ser considerada
como una actividad económica ni, por tanto, como una actividad empresarial. Por
último, afirma que el monopolio público de colocación no puede causar los
perjuicios a los que se refiere la letra b) del párrafo segundo del artículo 86 del
Tratado.
- 20.
- Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede comprobar si unaoficina pública de empleo como la contemplada en el apartado 1 del artículo 11
de la Ley n. 264, puede considerarse como empresa en el sentido de los artículos
85 y 86 del Tratado CEE (véase la sentencia Höfner y Elser, antes citada, apartado
20).
- 21.
- A este respecto procede precisar, en el contexto del Derecho de la competencia,
que, por un lado, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza
una actividad económica con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad
y de su modo de financiación y, por otro, que la actividad dirigida a la colocación
es una actividad económica.
- 22.
- La circunstancia de que las actividades de colocación se confíen normalmente a
oficinas públicas no puede afectar a la naturaleza económica de estas actividades.
Las actividades de colocación no siempre han sido ni son ejercidas necesariamente
por entes públicos.
- 23.
- El Gobierno italiano también alega que, según la sentencia de 17 de febrero de
1993, Poucet y Pistre (asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91, Rec. p. I-637), una
entidad gestora de la Seguridad Social que actúa en el marco de un régimen de
monopolio no constituye una empresa en el sentido del artículo 86 del Tratado, ya
que el Tribunal de Justicia estimó en los apartados 18 y 19 de la citada sentencia
que dicha actividad no tiene carácter económico, pues se basa en el principio de
solidaridad nacional y carece de toda finalidad lucrativa.
- 24.
- A este respecto, basta señalar que si bien de dicha sentencia se desprende que la
gestión de los regímenes obligatorios de Seguridad Social, como los descritos en las
resoluciones de remisión en el asunto Poucet y Pistre, antes citado, no constituye
una actividad económica, esta conclusión se basó en los mismos criterios (véase la
sentencia Poucet y Pistre, antes citada, apartado 17) que se habían aplicado en la
sentencia Höfner y Elser, antes citada, para llegar a la conclusión de que la
actividad de colocación de trabajadores debía ser calificada de actividad
empresarial con arreglo a las normas comunitarias sobre la competencia.
- 25.
- De lo anterior se desprende que una oficina pública de empleo puede ser calificada
de empresa a los efectos de la aplicación de las normas comunitarias sobre la
competencia.
- 26.
- Procede precisar que las oficinas públicas de empleo, encargadas, en virtud de la
legislación de un Estado miembro, de la gestión de servicios de interés económico
general, como los previstos en el apartado 1 del artículo 11 de la Ley n. 264, siguen
estando sometidas a las normas sobre la competencia con arreglo al apartado 2 del
artículo 90 del Tratado, mientras no se demuestre que su aplicación es
incompatible con el ejercicio de su misión (véanse las sentencias de 30 de abril de
1974, Sacchi, 155/73, Rec. p. 409, apartado 15, y Höfner y Elser, antes citada,
apartado 24).
- 27.
- Por lo que respecta al comportamiento de las oficinas públicas de empleo que
disfrutan de un monopolio cuyo respeto está garantizado por una prohibición de
toda actividad de mediación e interposición en las relaciones laborales so pena de
sanciones penales y administrativas, como las previstas por las Leyes nos 264 y 1369,
procede declarar que la aplicación del artículo 86 del Tratado no puede impedir
el cumplimiento de la misión específica confiada a dichas oficinas, cuando es
patente que éstas no están en condiciones de satisfacer la demanda del mercado
a este respecto.
- 28.
- Aunque es cierto que el artículo 86 se refiere a las empresas y puede aplicarse,
dentro de los límites establecidos por el apartado 2 del artículo 90, a las empresas
públicas o que disfrutan de derechos exclusivos o especiales, no es menos cierto
que el Tratado impone a los Estados miembros la prohibición de adoptar o
mantener en vigor medidas que puedan eliminar la eficacia de esta disposición
(véanse las sentencias de 16 de noviembre de 1977, Inno, 13/77, Rec. p. 2115,
apartados 31 y 32, y Höfner y Elser, antes citada, apartado 26). En efecto, el
apartado 1 del artículo 90 dispone que los Estados miembros no adoptarán ni
mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que
concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas
del Tratado, especialmente las previstas en los artículos 85 a 94, ambos inclusive.
- 29.
- Por consiguiente, sería incompatible con las normas del Tratado toda medida de
un Estado miembro que mantuviera en vigor una disposición legal que creara una
situación en la que una oficina pública de empleo tuviera que infringir
necesariamente los términos del artículo 86.
- 30.
- A este respecto procede recordar, en primer lugar, que puede considerarse que
una empresa que disfruta de un monopolio legal ocupa una posición dominante en
el sentido del artículo 86 del Tratado (véase la sentencia de 3 de octubre de 1985,
CBEM, 311/84, Rec. p. 3261, apartado 16), y que el territorio de un Estado
miembro al que se extiende este monopolio puede constituir una parte sustancial
del mercado común (véase la sentencia de 9 de noviembre de 1983,
Michelin/Comisión, 322/81, Rec. p. 3461, apartado 28).
- 31.
- Debe precisarse, en segundo lugar, que el mero hecho de crear tal posición
dominante mediante la concesión de un derecho exclusivo en el sentido del
apartado 1 del artículo 90, como tal, no es incompatible con el artículo 86 del
Tratado (véanse las sentencias, antes citadas, CBEM, apartado 17; Höfner y Elser,
apartado 29; de 19 de mayo de 1993, Corbeau, C-320/91, Rec. p. I-2533, apartado
11, y de 5 de octubre de 1994, Centre d'insémination de la Crespelle, C-323/93,
Rec. p. I-5077, apartado 18). En efecto, un Estado miembro sólo infringe las
prohibiciones contenidas en estas dos disposiciones si la empresa de que se trata,
por el mero ejercicio del derecho exclusivo que se le ha conferido, explota su
posición dominante de modo abusivo (véase sentencia de 14 de diciembre de 1995,
Banchero, C-387/93, Rec. p. I-4663, apartado 51).
- 32.
- Según la letra b) del párrafo segundo del artículo 86 del Tratado, tal práctica
abusiva puede consistir, en particular, en limitar la prestación en perjuicio de
quienes solicitan el servicio de que se trata.
- 33.
- A este respecto, procede declarar, como ha señalado con acierto la Comisión, que
el mercado de las prestaciones relativas a la colocación de trabajadores es, por una
parte, muy amplio y, por otra, altamente diversificado. La demanda y la oferta de
trabajo en este mercado engloban a todos los sectores productivos y comprenden
una gama de empleos que van desde la mano de obra no cualificada hasta las
capacitaciones profesionales más elevadas y menos representadas.
- 34.
- En un mercado tan vasto y diferenciado, que, por añadidura, está sujeto a grandes
cambios debidos al desarrollo económico y social, las oficinas públicas de empleo
pueden no ser capaces de satisfacer una parte significativa de la totalidad de las
demandas de prestaciones.
- 35.
- Ahora bien, al prohibir, so pena de sanciones penales y administrativas, toda
actividad de mediación e interposición entre demandas y ofertas de trabajo que no
es ejercida por oficinas públicas de empleo, un Estado miembro crea una situación
en la que la prestación queda limitada, en el sentido de la letra b) del párrafo
segundo del artículo 86 del Tratado, cuando dichas oficinas no están
manifiestamente en condiciones de satisfacer, para todos los tipos de actividades,
la demanda que existe en el mercado de trabajo.
- 36.
- Procede señalar, en tercer lugar, que sólo se genera la responsabilidad de un
Estado miembro en virtud del artículo 86 y del apartado 1 del artículo 90 del
Tratado cuando el comportamiento abusivo de la oficina de empleo de que se trata
puede afectar al comercio entre los Estados miembros. Para que se cumpla este
requisito no es necesario que el comportamiento abusivo de que se trata haya
afectado efectivamente a este comercio. Basta con demostrar que el
comportamiento puede producir dicho efecto (véase la sentencia
Michelin/Comisión, antes citada, apartado 104).
- 37.
- Tal efecto potencial sobre los intercambios entre Estados se produce en particular
cuando las actividades de colocación de trabajadores, ejercidas por empresas
privadas, pueden extenderse a los nacionales o a los territorios de otros Estados
miembros.
- 38.
- A la vista del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder que las
oficinas públicas de empleo están sometidas a la prohibición del artículo 86 del
Tratado, en tanto que la aplicación de esta disposición no impida el cumplimiento
de la misión específica que se les ha confiado. El Estado miembro que prohíbe
toda actividad de mediación e interposición entre demandas y ofertas de trabajo
cuando no la realizan dichas oficinas infringe el apartado 1 del artículo 90 del
Tratado cuando crea una situación en la que las oficinas públicas de empleo se ven
necesariamente obligadas a infringir los términos del artículo 86 del Tratado. Así
sucede en particular cuando se cumplen los siguientes requisitos:
- Las oficinas públicas de empleo no están manifiestamente en condiciones
de satisfacer la demanda del mercado para todos los tipos de actividades.
- El ejercicio efectivo de las actividades de colocación por empresas privadas
se hace imposible por el mantenimiento en vigor de disposiciones legales
que prohíben tales actividades so pena de sanciones penales y
administrativas.
- Las actividades de colocación de que se trata pueden extenderse a
nacionales o a territorios de otros Estados miembros.
Sobre la interpretación de los artículos 59 y siguientes del Tratado
- 39.
- Dado que la prohibición de toda actividad de mediación e interposición entre
demandas y ofertas de trabajo cuando no la realizan oficinas públicas de empleo
como las referidas en las cuestiones prejudiciales es contraria al artículo 86 y al
apartado 1 del artículo 90 del Tratado en las condiciones indicadas en el apartado
38 de la presente sentencia, no procede pronunciarse sobre la interpretación de los
artículo 59 y siguientes del Tratado.
Costas
- 40.
- Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, alemán y noruego, así como por
la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante
este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el
procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente
promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre
las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Corte d'appello di Milano
mediante resolución de 30 de enero de 1996, declara:
Las oficinas públicas de empleo están sometidas a la prohibición del artículo 86
del Tratado, en tanto que la aplicación de esta disposición no impida el
cumplimiento de la misión específica que se les ha confiado. El Estado miembro
que prohíbe toda actividad de mediación e interposición entre demandas y ofertas
de trabajo cuando no la realizan dichas oficinas infringe el apartado 1 del artículo
90 del Tratado cuando crea una situación en la que las oficinas públicas de empleo
se ven necesariamente obligadas a infringir los términos del artículo 86 del
Tratado. Así sucede en particular cuando se cumplen los siguientes requisitos:
- Las oficinas públicas de empleo no están manifiestamente en condiciones
de satisfacer la demanda del mercado para todos los tipos de actividades.
- El ejercicio efectivo de las actividades de colocación por empresas privadas
se hace imposible por el mantenimiento en vigor de disposiciones legales
que prohíben tales actividades so pena de sanciones penales y
administrativas.
- Las actividades de colocación de que se trata pueden extenderse a
nacionales o a territorios de otros Estados miembros.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de diciembre de 1997.
El Secretario
El Presidente de la Sala Sexta
R. Grass
H. Ragnemalm