SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 18 de junio de 1998 (1)
«Recurso por incumplimiento - Práctica colusoria - Fijación de tarifas
profesionales - Agentes de aduanas - Legislación que refuerza los efectos
de la práctica colusoria»
En el asunto C-35/96,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa,
miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio
en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo
Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
contra
República Italiana, representada por el Profesor Umberto Leanza, Jefe del servizio
del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente,
asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa como
domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 85 del Tratado CE al
aprobar y al mantener en vigor una Ley que obliga al Consiglio Nazionale degli
Spedizioneri Doganali (Consejo Nacional de Agentes de Aduanas), mediante la
atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una decisión de
asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado consistente en fijar una
tarifa obligatoria para todos los agentes de aduanas,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala; M. Wathelet (Ponente),
J.C. Moitinho de Almeida, P. Jann y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Cosmas;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 4 de diciembre
de 1997;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
12 de febrero de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de
febrero de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CE, un recurso con objeto de que se declare que la
República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los
artículos 5 y 85 del Tratado CE al aprobar y al mantener en vigor una Ley que
obliga al Consiglio Nazionale degli Spedizioneri Doganali (Consejo Nacional de
Agentes de Aduanas; en lo sucesivo, «CNSD»), mediante la atribución de la
correspondiente facultad decisoria, a adoptar una decisión de asociación de
empresas contraria al artículo 85 del Tratado consistente en fijar una tarifa
obligatoria para todos los agentes de aduanas.
- 2.
- En Italia, la actividad de los agentes de aduanas independientes se rige por la Ley
n. 1612, de 22 de diciembre de 1960, relativa al reconocimiento jurídico de la
profesión de agente de aduanas y a la creación de los registros y fondos de
previsión en favor de los agentes de aduanas (GURI n. 4, de 5 de enero de 1961;
en lo sucesivo, «Ley n. 1612/1960»), así como por disposiciones de desarrollo, en
particular, por decretos presidenciales y ministeriales.
- 3.
- Esta actividad implica la prestación de servicios en el marco del procedimiento de
despacho aduanero (artículo 1 de la Ley n. 1612/1960). Su ejercicio se supedita a
estar en posesión de una autorización («patente») e inscribirse en el Registro
Nacional de Agentes de Aduanas. Este registro está formado por todos los
Registros Territoriales llevados por los Consigli compartimentali (Consejos
Territoriales de Agentes de Aduanas), creados en cada zona aduanera (artículos
2 y 4 a 12 de la Ley n. 1612/1960).
- 4.
- El control de la actividad de los agentes de aduanas corresponde a los Consejos
Territoriales de Agentes de Aduanas, cuyos miembros son elegidos mediante
votación secreta de los agentes de aduanas inscritos en el Registro de las diferentes
direcciones territoriales, por un período de dos años, renovable; sus miembros
eligen a uno de ellos como presidente (artículo 10 de la Ley n. 1612/1960).
- 5.
- En la cúspide de los Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas se encuentra
el CNSD, organismo de Derecho público compuesto por nueve miembros
designados mediante votación secreta por los miembros de los Consejos
Territoriales de Agentes de Aduanas y presidido por un miembro elegido en su
seno (artículo 12 de la Ley n. 1612/1960). Hasta 1992, el Director General de
Aduanas e Impuestos Indirectos era miembro nato de este Consejo y ejercía la
función de presidente. Sin embargo, esta regla fue suprimida por el artículo 32 del
Decreto-ley n. 331, de 30 de agosto de 1992 (en lo sucesivo, «Decreto-ley
n. 331/1992»). Los miembros del CNSD son nombrados por tres años y pueden ser
reelegidos (apartado 2 del artículo 13 de la Ley n. 1612/1960).
- 6.
- Sólo pueden ser elegidos como miembros de los Consejos Territoriales o del CNSD
los agentes de aduanas inscritos en los Registros (párrafo segundo del artículo 8 y
párrafo segundo del artículo 22 del Decreto del Ministro de Hacienda de 10 de
marzo de 1964, sobre normas de aplicación de la Ley n. 1612/1960, GURI,
suplemento ordinario, n. 102, de 24 de abril de 1964).
- 7.
- El CNSD tiene como función, en particular, establecer la tarifa de los servicios
profesionales de los agentes de aduanas basándose en las propuestas de los
Consejos Territoriales [letra d) del artículo 14 de la Ley n. 1612/1960]. La tarifa
es obligatoria (párrafo segundo del artículo 11 de la Ley n. 1612/1960). Los que la
incumplen se exponen a sanciones disciplinarias que van desde la amonestación
hasta, en caso de reincidencia, la suspensión temporal de la inscripción en el
Registro y, en el supuesto de que el Consejo Regional haya acordado dos
suspensiones en el plazo de cinco años, incluso la cancelación de la inscripción
(artículos 38 a 40 del Decreto del Ministro de Hacienda, de 10 de marzo de 1964).
- 8.
- Durante la reunión de 21 de marzo de 1988, el CNSD aprobó la tarifa de servicios
profesionales de los agentes de aduanas (en lo sucesivo, «tarifa»), en los siguientes
términos:
«La presente tarifa establece los honorarios máximos y mínimos exigibles por las
operaciones de despacho de aduana y los servicios en materia monetaria, comercial
y fiscal, incluido el contencioso-tributario. Para fijar en cada caso, entre el mínimo
y el máximo, los honorarios se tendrán en cuenta las características, la naturaleza
y la importancia de los servicios prestados» (artículo 1).
«En relación con lo dispuesto en el artículo 1, la presente tarifa será siempre
obligatoria para el mandante e implicará la nulidad de cualquier pacto en contrario
[...]» (artículo 5).
«El Consejo Nacional de Agentes de Aduanas podrá establecer excepciones
especiales y/o provisionales al importe de los honorarios mínimos previstos en la
presente tarifa» (artículo 6).
«El Consejo Nacional de Agentes de Aduanas se encargará de actualizar la
presente tarifa en función de los indicadores del ISTAT (Instituto Central de
Estadística) -sector industria- a partir de la fecha de adopción del acuerdo
correspondiente» (artículo 7).
- 9.
- Esta tarifa fue aprobada por el Ministro de Hacienda italiano mediante Decreto
de 6 de julio de 1988 (GURI n. 168, de 19 de julio de 1988, p. 19).
- 10.
- Con arreglo al artículo 7 de la tarifa, el CNSD acordó, en su reunión de 15 de
diciembre de 1989, incrementar en un 8 % los importes en ella fijados a partir del
1 de enero de 1990 (Comunicado del Ministerio de Hacienda, publicado en el
GURI n. 299, de 23 de diciembre de 1989).
- 11.
- La Comisión ha iniciado tres procedimientos distintos contra la legislación italiana.
- 12.
- El 24 de marzo de 1992, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un
recurso con el fin de que se declarase que la República Italiana había incumplido
los artículos 9 y 12 del Tratado CE al aprobar la tarifa. Este recurso fue
desestimado mediante sentencia de 9 de febrero de 1994, Comisión/Italia
(C-119/92, Rec. p. I-393), debido a que el importador no estaba obligado a utilizar
en todo caso los servicios de un agente de aduanas profesional (apartado 46).
- 13.
- El 30 de junio de 1993, la Comisión adoptó la Decisión 93/438/CEE, relativa a un
procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CEE (IV/33.407 - CNSD)
(DO L 203, p. 27), en la que afirmó que la citada tarifa de honorarios constituía
una infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado. El CNSD interpuso
contra esta Decisión un recurso de anulación que actualmente está pendiente ante
el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (asunto T-513/93),
el cual suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia dictara
sentencia en el presente asunto (auto de suspensión de la Sala Quinta del Tribunal
de Primera Instancia de 6 de mayo de 1996, no publicado en la Recopilación).
- 14.
- Por último, por considerar que la legislación nacional examinada infringía los
artículos 5 y 85 del Tratado, la Comisión inició el procedimiento administrativo
previo que dio origen al presente recurso.
- 15.
- Mediante escrito de 18 de octubre de 1993, requirió al Gobierno italiano para que
le presentara sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses.
- 16.
- Al no obtener respuesta, la Comisión envió, el 21 de junio de 1995, un dictamen
motivado en el que pedía a la República Italiana que adoptara las medidas
necesarias para atenerse a él en el plazo de dos meses a partir de su notificación.
- 17.
- Debido a que las autoridades italianas no dieron cumplimiento a este dictamen
motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
- 18.
- Mediante escrito presentado el 15 de mayo de 1996, el Gobierno italiano propuso
una excepción de inadmisibilidad conforme al apartado 1 del artículo 91 del
Reglamento de Procedimiento.
- 19.
- El Tribunal de Justicia decidió unir el examen de la excepción al del fondo.
- 20.
- El Gobierno italiano no presentó escrito de contestación a la demanda.
Sobre la excepción de inadmisibilidad
- 21.
- En un primer motivo, el Gobierno italiano sostiene que la Comisión no podía
iniciar un segundo procedimiento de declaración de incumplimiento invocando
imputaciones basadas en los artículos 5 y 85 del Tratado sin desistir del primer
recurso, relativo a la infracción de los artículos 9 y 12 del Tratado.
- 22.
- La razón es, en primer lugar, que las prácticas reprochadas consisten, o bien en la
imposición de una exacción, o bien en la celebración, por una asociación de
empresas, de un acuerdo autorizado por el Estado miembro de que se trate, pero
no en ambas a la vez.
- 23.
- A continuación, el Gobierno italiano afirma que, según el sistema general de las
normas relativas al recurso por incumplimiento, una vez planteado ante el Tribunal
de Justicia, éste debe, ineluctablemente, dictar sentencia sobre el fondo del litigio,
a menos que el demandante desista del recurso. Por consiguiente, si la Comisión
llega al convencimiento de que el Estado no ha incumplido las obligaciones cuya
inobservancia se le reprochó en el dictamen motivado emitido en el marco del
primer procedimiento, sino otras obligaciones incompatibles con ellas, no puede,
simultáneamente, continuar exigiendo al Tribunal de Justicia que se pronuncie
sobre tal dictamen e iniciar un nuevo procedimiento relativo a una imputación
distinta e incompatible con la primera.
- 24.
- Por último, añade, al actuar de este modo, la Comisión vulneró los derechos de
defensa del Gobierno italiano, ya que le obligó a defenderse simultáneamente en
dos procesos que tienen por objeto los mismos hechos, pero basados en
disposiciones diferentes.
- 25.
- En un segundo motivo, el Gobierno italiano señala la existencia de lagunas en el
escrito de requerimiento y en el dictamen motivado. Así, solamente en el escrito
de interposición del recurso se contiene un análisis detallado de los elementos
constitutivos de la supuesta infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado.
Sin embargo, tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado
la Comisión se limitó, respecto a la infracción del apartado 1 del artículo 85, aremitirse a la Decisión 93/438. Ahora bien, según reiterada jurisprudencia, el
dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las
razones que han llevado a la Comisión a la convicción de que el Estado interesado
ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado
(sentencia de 11 de julio de 1991, Comisión/Portugal, C-247/89, Rec. p. I-3659).
- 26.
- Por lo que se refiere al primer motivo, aparte del hecho de que, en el presente
asunto, el requerimiento fue lo único que se efectuó cuando el Tribunal de Justicia
aún no había dictado sentencia en el asunto C-119/92, procede recordar que,
conforme a los artículos 155 y 169 del Tratado CE, la Comisión es la guardiana de
la legalidad comunitaria. Como tal, tiene por misión velar, en interés general de la
Comunidad, por que los Estados miembros apliquen correctamente el Tratado e
instar la declaración de la existencia de posibles incumplimientos de las
obligaciones que se derivan de éste, para que cesen (sentencia de 4 de abril de
1974, Comisión/Francia, 167/73, Rec. p. 359, apartado 15).
- 27.
- Corresponde, pues, a la Comisión apreciar la oportunidad de actuar contra un
Estado miembro, especificar las disposiciones que éste haya podido infringir y elegir
el momento en que inicia en su contra el procedimiento por incumplimiento, sin
que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que
determinen dicha decisión (sentencia de 1 de junio de 1994, Comisión/Alemania,
317/92, Rec. p. I-2039, apartado 4).
- 28.
- Por otra parte, como el objeto del litigio sometido al Tribunal de Justicia está
delimitado por el dictamen motivado, puesto que el recurso debe basarse en los
mismos motivos y alegaciones que éste (sentencias de 7 de febrero de 1984,
Comisión/Italia, 166/82, Rec. p. 459, apartado 16; de 1 de diciembre de 1993,
Comisión/Dinamarca, C-234/91, Rec. p. I-6273, apartado 16, y de 12 de enero de
1994, Comisión/Italia, C-296/92, Rec. p. I-1, apartado 11), la Comisión, cuando
considera que la legislación nacional cuestionada infringe otras normas de Derecho
comunitario, sobre cuyo incumplimiento desea también obtener una declaración,
no tiene otra posibilidad que promover un nuevo procedimiento por
incumplimiento con el fin de cumplir plenamente las misiones que le asignan los
artículos 155 y 169 del Tratado.
- 29.
- De las anteriores consideraciones resulta que el hecho de que un Estado miembro
deba defenderse en dos procesos distintos que tienen por objeto los mismos
hechos, pero se basan en disposiciones diferentes, no puede, en sí, constituir una
vulneración de los derechos de defensa. Por lo demás, el Gobierno italiano no ha
aducido ningún otro elemento que pueda demostrar que el desarrollo de los dos
procedimientos, considerados por separado e, incluso, de forma acumulativa, haya
dado lugar a una vulneración de sus derechos de defensa.
- 30.
- Por lo que respecta al segundo motivo, basta con señalar que el dictamen motivado
contiene una exposición coherente y precisa de las razones por las que la Comisión
llegó a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las
obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
- 31.
- En efecto, aunque de modo sucinto, el escrito de requerimiento y el dictamen
motivado determinan claramente el objeto del litigio. Además, ambos se remiten
de forma expresa a la Decisión 93/438, en la que la Comisión describió de manera
detallada el contexto fáctico y jurídico en el que se ejerce la actividad de agente de
aduanas y del CNSD (Parte I, «Hechos», pp. 27 a 31) y expuso su valoración
jurídica de forma asimismo pormenorizada (Parte II, «Valoración jurídica», pp. 31
a 33). Por último, el escrito de requerimiento y el dictamen motivado contienen
una exposición detallada de la única cuestión que no fue objeto de la Decisión
93/438, la de la imputabilidad a la República Italiana de la infracción del Derecho
comunitario cometida por el CNSD.
- 32.
- Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
- 33.
- Para pronunciarse sobre el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión
procede, en primer lugar, examinar si la tarifa constituye una decisión de una
asociación de empresas en el sentido del artículo 85 del Tratado.
- 34.
- Durante la vista, el Gobierno italiano sostuvo que, aunque, por ejercer una
profesión liberal, al igual que un abogado, un topógrafo o un intérprete, el agente
de aduanas es un trabajador independiente, sin embargo no puede considerársele
como una empresa, en el sentido del artículo 85 del Tratado, porque los servicios
que presta son de carácter intelectual y porque el ejercicio de su profesión exige
poseer una autorización e implica cumplir determinados requisitos. Afirmó que, por
lo demás, el Tratado distingue entre los trabajadores independientes y las
empresas, de forma que cualquier actividad no asalariada no es ejercida,
necesariamente, en el marco de una empresa. Además, falta el indispensable
elemento organizativo, es decir, la conjunción de elementos personales, materiales
e inmateriales afectados de forma duradera a la consecución de un objetivo
económico determinado.
- 35.
- Dicha parte sostuvo que el CNSD no puede constituir una asociación de empresas
en el sentido del artículo 85 del Tratado máxime debido a que los agentes de
aduanas independientes no son empresas.
- 36.
- Procede recordar, en primer lugar, que el concepto de empresa comprende
cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del
estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (sentencias de 23
de abril de 1991, Höfner y Elser, C-41/90, Rec. p. I-1979, apartado 21; de 16 de
noviembre de 1995, Fédération française des sociétés d'assurances y otros,
C-244/94, Rec. p. I-4013, y de 11 de diciembre de 1997, Job Centre, C-55/96, Rec.
p. I-7119, apartado 21), y que constituye una actividad económica cualquier
actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado
(sentencia de 16 de junio de 1987, Comisión/Italia, 118/85, Rec. p. 2599,
apartado 7).
- 37.
- Pues bien, la actividad de los agentes de aduanas tiene un carácter económico. En
efecto, éstos ofrecen, mediante retribución, servicios consistentes en efectuar las
formalidades aduaneras, relativas, sobre todo, a la importación, exportación y
tránsito de mercancías, así como otros servicios complementarios, como servicios
propios del ámbito monetario, comercial y fiscal. Por otro lado, asumen los riesgos
financieros vinculados al ejercicio de esta actividad (sentencia de 16 de diciembre
de 1975, Suiker Unie y otros/Comisión, asuntos acumulados 40/73 a 48/73, 50/73,
54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 y 114/73, Rec. p. 1663, apartado 541). En caso de
desequilibrio entre gastos e ingresos, el agente de aduanas deberá soportar por sí
mismo los déficit.
- 38.
- Por consiguiente, la circunstancia de que la actividad de agente de aduanas sea
intelectual, precise de autorización y pueda realizarse sin que se dé la conjunción
de elementos materiales, inmateriales y humanos no permite excluir tal actividad
del ámbito de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE.
- 39.
- Procede, a continuación, examinar de qué manera una organización profesional,
como la constituida por el CNSD, se comporta como una asociación de empresas,
en el sentido del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, al elaborar la tarifa.
- 40.
- A este respecto procede recordar que el estatuto de Derecho público de un
organismo nacional como el CNSD no impide la aplicación del artículo 85 del
Tratado. Según su propio tenor literal, esta disposición se aplica a los acuerdos
entre empresas y a las decisiones de asociaciones de empresas. Por consiguiente,
el marco jurídico en el que se celebran tales acuerdos y se toman tales decisiones,
así como la calificación jurídica que este marco recibe en los diferentes
ordenamientos jurídicos nacionales, no incide en la aplicabilidad de las normas
comunitarias en materia de competencia y, en particular, del artículo 85 del
Tratado (sentencia de 30 de enero de 1985, Clair, 123/83, Rec. p. 391,
apartado 17).
- 41.
- Además, los miembros del CNSD son representantes de los agentes profesionales
a los que la correspondiente normativa nacional no impide, en modo alguno, actuar
en interés exclusivo de la profesión.
- 42.
- En efecto, por una parte, sólo pueden ser miembros del CNSD quienes tengan la
calidad de agentes de aduanas inscritos en los Registros, puesto que son elegidos
entre los miembros de los Consejos Territoriales, los cuales están formados
únicamente por agentes de aduanas (artículos 13 de la Ley n. 1612/1960 y 8,
párrafo segundo, y 22, párrafo segundo, del Decreto del Ministro de Hacienda de
10 de marzo de 1964). A este respecto, debe subrayarse que, desde la modificación
introducida por el Decreto-ley n. 331/1992, el Director General de Aduanas ya no
participa en el CNSD como presidente. Por último, el Ministro de Hacienda
italiano, a quien corresponde supervisar dicha organización profesional, no puede
intervenir en la designación de los miembros de los Consejos Territoriales y del
CNSD.
- 43.
- Por otra parte, es función del CNSD elaborar las tarifas de honorarios por los
servicios profesionales de los agentes de aduanas basándose en las propuestas de
los Consejos Territoriales [letra d) del artículo 14 de la Ley n. 1612/1960]. A este
respecto, la legislación nacional no contiene ninguna norma que obligue o que
incite siquiera a los miembros, tanto del CNSD como de los Consejos Territoriales,
a tener en cuenta criterios de interés público.
- 44.
- De ello se deduce que los miembros del CNSD no pueden calificarse de expertos
independientes (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de noviembre de 1993,
Reiff, C-185/91, Rec. p. I-5801, apartados 17 y 19; de 9 de junio de 1994, Delta
Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, C-153/93, Rec. p. I-2517, apartados 16 y 18,
y de 17 de octubre de 1995, DIP y otros, asuntos acumulados C-140/94, C-141/94
y C-142/94, Rec. p. I-3257, apartados 18 y 19) y que no están obligados por
imperativo legal a fijar las tarifas tomando en consideración, no sólo los intereses
de la empresas o asociaciones de empresas del sector que los ha designado, sino
también el interés general y los intereses de las empresas de los demás sectores o
de los usuarios de los servicios de que se trata (sentencias, antes citadas, Reiff,
apartados 18 y 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, apartado 17, y DIP
y otros, apartado 18).
- 45.
- En segundo lugar, procede señalar que los acuerdos por los que el CNSD fijó una
tarifa uniforme y obligatoria para todos los agentes de aduanas restringen la
competencia en el sentido del artículo 85 del Tratado y pueden afectar a los
intercambios intracomunitarios.
- 46.
- En efecto, la tarifa fija directamente los precios de los servicios de los agentes de
aduanas. Prevé, para cada tipo de operaciones, los precios máximos y mínimos que
pueden exigirse a los clientes. Además, la tarifa contiene una graduación
escalonada en función del valor o del peso de la mercancía que debe despacharse
de aduana o del tipo específico de mercancía, e incluso del tipo de servicio
profesional (artículo 1).
- 47.
- Por último, la tarifa es imperativa (artículo 5), de manera que un agente de
aduanas no puede apartarse de ella por iniciativa propia. Sólo el CNSD está
facultado para admitir excepciones (artículo 6).
- 48.
- Por lo que se refiere a la afectación de los intercambios intracomunitarios, basta
con recordar que, por su propia naturaleza, una práctica colusoria que se extienda
a todo el territorio de un Estado miembro tiene por efecto consolidar
compartimentaciones de carácter nacional, que obstaculizan de este modo la
interpenetración económica perseguida por el Tratado (sentencias de 17 de octubre
de 1972, Vereeniging van Cementhandelaren/Comisión, 8/72, Rec. p. 977, apartado
29, y de 11 de julio de 1985, Remia y otros/Comisión, 42/84, Rec. p. 2545,
apartado 22).
- 49.
- Esta incidencia es tanto más marcada en el presente caso cuanto que diversos tipos
de operaciones de importación o de exportación de mercancías dentro de la
Comunidad, así como diversos tipos de operaciones efectuadas entre operadores
comunitarios, exigen el cumplimiento de las formalidades aduaneras y pueden, por
consiguiente, hacer necesaria la intervención de un agente de aduanas
independiente inscrito en el Registro.
- 50.
- Así sucede en el caso de las operaciones denominadas de «tránsito interno», que
cubren el envío de mercancías de Italia a un Estado miembro, es decir, de un
punto a otro del territorio aduanero de la Comunidad, mediante un tránsito por
un país tercero (por ejemplo, Suiza). Este tipo de operaciones reviste una
importancia particular para Italia, puesto que gran parte de las mercancíasexpedidas de las regiones del Noroeste del país a Alemania y a los Países Bajos
transitan por Suiza.
- 51.
- Las anteriores consideraciones muestran que, al establecer la tarifa, el CNSD
infringió el apartado 1 del artículo 85 del Tratado.
- 52.
- En tercer lugar, procede examinar si esta infracción puede ser imputada a la
República Italiana.
- 53.
- A este respecto debe recordarse que, si bien es cierto que, considerado en sí
mismo, el artículo 85 del Tratado se refiere únicamente a la conducta de las
empresas y no a medidas legislativas o reglamentarias adoptadas por los Estados
miembros, también es cierto que este artículo, analizado en relación con el artículo
5 del Tratado, obliga a los Estados miembros a no adoptar o mantener en vigor
medidas, ni siquiera legislativas o reglamentarias, que puedan eliminar el efecto útil
de las normas sobre la competencia aplicables a las empresas (respecto al artículo
85 del Tratado, véanse las sentencias de 21 de septiembre de 1988, Van Eycke,
267/86, Rec. p. 4769, apartado 16; Reiff, antes citada, apartado 14, y Delta
Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, antes citada, apartado 14; respecto al
artículo 86 del Tratado, véase la sentencia de 16 de noviembre de 1977,
GB-Inno-BM, 13/77, Rec. p. 2115, apartado 31).
- 54.
- Tal es el caso, en particular, cuando un Estado miembro impone o favorece
prácticas colusorias contrarias al artículo 85, refuerza sus efectos o prescinde de dar
carácter estatal a su propia normativa, delegando en operadores privados la
responsabilidad de tomar decisiones de intervención en materia económica
(sentencias, antes citadas, Van Eycke, apartado 16; Reiff, apartado 14, y Delta
Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, apartado 14).
- 55.
- Es necesario señalar que, al dictar la normativa nacional controvertida, la
República Italiana no sólo ordenó celebrar un acuerdo contrario al artículo 85 del
Tratado y renunció a influir en su contenido, sino que, además, contribuyó a
garantizar su cumplimiento.
- 56.
- En primer lugar, la letra d) del artículo 14 de la Ley n. 1612/1960 obliga al CNSD
a elaborar una tarifa obligatoria y uniforme para los servicios de los agentes de
aduanas.
- 57.
- En segundo lugar, como se indica en los apartados 41 a 44 de la presente
sentencia, la legislación nacional controvertida deja totalmente en manos de
operadores económicos privados la competencia de las autoridades públicas en
materia de determinación de tarifas.
- 58.
- En tercer lugar, la legislación italiana prohíbe expresamente a los agentes de
aduanas inscritos en el Registro apartarse de la tarifa (artículo 11 de la Ley
n. 1612/1960), so pena de amonestación, suspensión o cancelación de su inscripción
en el Registro (artículos 38 a 40 del Decreto del Ministro de Hacienda de 10 de
marzo de 1964).
- 59.
- En cuarto lugar, aunque ninguna disposición legal o reglamentaria confiere al
Ministro de Hacienda la facultad de aprobar la tarifa, lo cierto es que el Decreto
del Ministro de Hacienda de 6 de julio de 1988 le confirió una apariencia de
normativa pública. Primero, la publicación en la «Serie General» de la Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana implicó una presunción de conocimiento de la
tarifa por parte de terceros que jamás habría logrado la decisión del CNSD.
Segundo, este carácter oficial conferido a la tarifa facilita la aplicación, por parte
de los agentes de aduanas, de los precios fijados en ella. Por último, es capaz de
disuadir a los clientes que pretendieran discutir los precios practicados por los
agentes de aduanas.
- 60.
- Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos
5 y 85 del Tratado al aprobar y al mantener en vigor una Ley que obliga al CNSD,
mediante la atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una
decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado consistente
en fijar una tarifa obligatoria para todos los agentes de aduanas.
Costas
- 61.
- A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República
Italiana, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
- 1.
- Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud de los artículos 5 y 85 del Tratado al aprobar y al
mantener en vigor una Ley que obliga al Consiglio Nazionale degli
Spedizioneri Doganali (Consejo Nacional de Agentes de Aduanas), mediante
la atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una
decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado
consistente en fijar una tarifa obligatoria para todos los agentes de
aduanas.
- 2.
- Condenar en costas a la República Italiana.
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GulmannWathelet
Moitinho de Almeida
Jann Sevón
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de junio de 1998.
El Secretario
El Presidente de la Sala Quinta
R. Grass
C. Gulmann