SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 25 de junio de 1998 (1)
«Traslado de residuos destinados a la valorización - Principios
de autosuficiencia y de proximidad»
En el asunto C-203/96,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE, por el Nederlandse Raad van State, destinada a
obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV y otros
y
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 34, 86, 90 y 130 T
del Tratado CE, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificada por la
Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), así
como del Reglamento (CEE) n. 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993,
relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la
entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres.: H. Ragnemalm (Ponente), Presidente de Sala;
G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray y G. Hirsch, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV y otros, por los Sres.
B.J.M. Veldhoven, Abogado de La Haya, O.W. Brouwer, Abogado de
Amsterdam, y F.P. Louis, Abogado de Bruselas;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. J.G. Lammers,
waarnemende juridisch adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en
calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. C. de Salins, sous-directeur de
la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y
el Sr. R. Nadal, secrétaire adjoint des affaires étrangères de la misma
Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. H. van
Vliet y la Sra. M. Condou, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de
Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV y otros,
representados por los Sres. O.W. Brouwer y F.P. Louis; del Gobierno neerlandés,
representado por el Sr. J.S. van den Oosterkamp, adjunct juridisch adviseur del
ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente; del Gobierno danés,
representado por el Sr. P. Biering, Kontorchef del Udenrigsministeriet, en calidad
de Agente, y de la Comisión, representada por el Sr. H. van Vliet, expuestas en la
vista de 3 de julio de 1997;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
23 de octubre de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante resolución de 23 de abril de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el
14 de junio siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación
de los artículos 34, 86, 90 y 130 T del Tratado CE; de la Directiva 75/442/CEE del
Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01,
p. 129), modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de
1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»), así como del Reglamento
(CEE) n. 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al
control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la
Comunidad Europea (DO L 30, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»).
- 2.
- Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre, por una parte,
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (en lo sucesivo, «Dusseldorp»), Factron
Technik GmbH (en lo sucesivo, «Factron») y Dusseldorp Lichtenvoorde BV (en
lo sucesivo, «Dusseldorp Lichtenvoorde») y, por otra parte, el Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro neerlandés de
Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro»)
sobre la exportación a Alemania de residuos destinados a ser valorizados en este
país.
La normativa comunitaria
La Directiva
- 3.
- El artículo 1 de la Directiva define, por un lado, las operaciones de eliminación de
residuos y, por otro, las operaciones de valorización de residuos, remitiéndose
respectivamente a los Anexos II A y II B, cada uno de los cuáles contiene una lista
precisa de las referidas operaciones.
- 4.
- Los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva establecen los siguientes objetivos: en primer
lugar, la prevención, la reducción, la valorización y la utilización de los residuos; a
continuación, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente en el
marco del tratamiento de los residuos, tanto si están destinados a la eliminación
como si lo están a la valorización, y, por último, la creación de una red integrada
y adecuada de instalaciones de eliminación de carácter comunitario y, en la medida
de lo posible, nacional.
- 5.
- Así, el artículo 5 de la Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación
con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red
integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las
mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red
deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en
materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente
tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la
necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de
las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos
y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del
medio ambiente y de la salud pública.»
- 6.
- A continuación, el artículo 7 de la Directiva obliga a los Estados miembros a
establecer planes de gestión de residuos para realizar los objetivos a los que se
refieren los artículos 3, 4 y 5 y les permite tomar medidas para evitar los
movimientos de residuos que no se ajusten a dichos planes.
El Reglamento
- 7.
- El Reglamento versa sobre el traslado de residuos, en particular, entre los Estados
miembros.
- 8.
- El Título II del Reglamento, «Traslados de residuos entre Estados miembros»,
contiene dos capítulos, uno de los cuales se refiere al procedimiento aplicable a los
traslados de residuos destinados a la eliminación (Capítulo A) y, el otro, al
procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la valorización
(Capítulo B). El procedimiento previsto para esta segunda categoría de residuos
es menos estricto que el aplicable a la primera.
- 9.
- El inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4, incluido en el Capítulo A,
relativo a los traslados de residuos destinados a la eliminación, dispone:
«i) Con el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la
valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo
a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán
tomar medidas con arreglo al Tratado, para prohibir de modo general o
parcial los traslados de residuos o para oponerse sistemáticamente a los
mismos. Se comunicarán inmediatamente dichas medidas a la Comisión, la
cual informará a los demás Estados miembros.»
- 10.
- En cambio, el Capítulo B, relativo a los traslados de residuos destinados a la
valorización, no menciona los principios de autosuficiencia y proximidad.
- 11.
- La letra a) del apartado 4 y el apartado 2 del artículo 7, que está incluido en el
Capítulo B, prevén:
«2. Las autoridades competentes de destino, de expedición y de tránsito
dispondrán de 30 días, a partir del envío del acuse de recibo, para oponerse al
traslado. Dicha oposición deberá basarse en lo dispuesto en el apartado 4. Todas
las objeciones deberán comunicarse por escrito al notificante y a las demás
autoridades competentes afectadas dentro del mencionado plazo.
[...]
4. a) Las autoridades competentes de destino y de expedición podrán
formular objeciones motivadas al traslado previsto:
- con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en
particular su artículo 7, o
- si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales y
reglamentarias nacionales en materia de protección del medio
ambiente, de orden público, de seguridad pública o de
protección de la salud, o
[...]»
La normativa nacional
- 12.
- El Plan plurianual neerlandés de eliminación de residuos peligrosos de junio de
1993 (en lo sucesivo, «Plan plurianual») enuncia, en el párrafo quinto de su
apartado 6:
«Cuando exista en el extranjero una técnica de tratamiento de mejor calidad o
cuando la capacidad de tratamiento de un residuo determinado sea insuficiente en
los Países Bajos, se autorizará la exportación a menos que ésta impida una
eliminación, cuando menos equivalente, en los Países Bajos. En este caso, se
recurrirá a su almacenamiento hasta que se produzca la eliminación.»
- 13.
- El plan sectorial 19 de la segunda parte del Plan plurianual precisa, en relación con
los filtros de aceite, que no se autorizarán las exportaciones si el tratamiento de
dichos filtros en el extranjero no es de calidad superior al efectuado en los Países
Bajos.
- 14.
- El plan sectorial 10 de la segunda parte del Plan plurianual, relativo a los residuos
destinados a la incineración, prevé, basándose en el principio de autosuficiencia,
que la exportación de residuos peligrosos destinados a la incineración deberá
limitarse en la medida de lo posible, en particular debido a que las exigencias en
materia de emisiones por incineración son menos estrictas en el extranjero que en
los Países Bajos.
- 15.
- En este plan sectorial también se trata de encontrar el método de eliminación más
eficaz posible mediante la atribución de una función denominada de «gestión de
residuos» a AVR Chemie CV (en lo sucesivo, «AVR Chemie»). De este modo, se
designa a AVR Chemie como único operador final para la incineración de residuos
peligrosos en un horno giratorio de alto rendimiento. Los residuos que han de ser
incinerados en un horno de este tipo sólo pueden ser exportados por AVR Chemie,
cuya autorización incluye condiciones reguladoras destinadas a evitar alzas de
precios no deseadas.
- 16.
- AVR Chemie está constituida como sociedad comanditaria, en la que los socios son
el Estado neerlandés, el municipio de Rotterdam y otras ocho empresas industriales
entre ellas, Azko Nobel Nederland. El Estado neerlandés y el municipio de
Rotterdam poseen entre los dos una participación del 55 % en el capital de AVR
Chemie.
- 17.
- El Director de la Dirección de Residuos del Ministerio de Medio Ambiente
también es el representante del Estado neerlandés en el Consejo de Supervisión
de AVR Chemie. Dicha Dirección se encarga de definir la política neerlandesa en
materia de exportación de residuos y decide, en concreto, si una exportación puede
ser autorizada o denegada.
Hechos que originaron el litigio principal
- 18.
- En 1994, Dusseldorp solicitó autorización para exportar a Alemania dos partidas,
de 2.000 y 60 toneladas respectivamente, consistentes en filtros de aceites y otros
residuos afines para que fueran tratados por Factron.
- 19.
- Mediante dos resoluciones de 22 de agosto de 1994, el Ministro planteó objeciones
contra la exportación, basándose en el Plan plurianual en relación con el apartado
2 y la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento.
- 20.
- El 13 de septiembre de 1994, Dusseldorp, Factron y Dusseldorp Lichtenvoorde
interpusieron una reclamación contra ambas resoluciones.
- 21.
- A raíz de una visita efectuada por dos funcionarios del Ministerio neerlandés de
Medio Ambiente a las instalaciones de Factron, el Ministro, mediante una nuevaresolución de 8 de diciembre de 1994, estimó infundadas las pretensiones de las
empresas interesadas, basándose en que el tratamiento efectuado por Factron no
era más eficaz que el practicado por la empresa neerlandesa de transformación y
gestión de residuos AVR Chemie.
- 22.
- Mediante escrito de 18 de enero de 1995, Dusseldorp, Factron y Dusseldorp
Lichtenvoorde interpusieron un recurso ante el Nederlandse Raad van State con
el fin de obtener la anulación de la resolución del Ministro de 8 de diciembre de
1994 que, en su opinión, no era compatible con la normativa comunitaria.
Las cuestiones prejudiciales
- 23.
- Al dudar sobre la respuesta que se debía dar a la cuestión de si los principios de
autosuficiencia y proximidad, tal y como se recogían en el Plan plurianual, podían
aplicarse a los traslados de residuos destinados a la valorización, el órgano
jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones
prejudiciales siguientes:
«1) a) Habida cuenta del sistema del Reglamento (CEE) n. 259/93 del
Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control
de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de
la Comunidad Europea, y de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de
15 de julio de 1975, relativa a los residuos (en su versión modificada
por la Directiva 91/156/CEE), considerados conjuntamente, ¿son
aplicables los principios de autosuficiencia y de proximidad solamente
a los traslados entre Estados miembros de residuos destinados a la
eliminación o también a los de residuos destinados a la valorización?
b) En caso de que el Tribunal de Justicia estime que los principios de
autosuficiencia y de proximidad, en virtud del Reglamento (CEE)
n. 259/93 y de la Directiva 75/442/CEE, no pueden aplicarse a los
traslados entre Estados miembros de residuos destinados a la
valorización, ¿puede el artículo 130 T del Tratado CE justificar un
régimen como el que contiene en esta materia el Plan plurianual de
junio de 1993, establecido por el Gobierno neerlandés?
2) En el Plan plurianual los principios de autosuficiencia y de proximidad se
concretan en un intento por conseguir la mejor forma posible de
eliminación (incluida la valorización) y la continuidad en la eliminación. ¿Es
éste el desarrollo apropiado de dichos principios?
3) a) En la medida en que sean admisibles en sí mismos los criterios
definidos en el Plan plurianual para formular objeciones contra la
exportación de residuos destinados a la valorización, ¿cabe hablar de
una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 34 del
Tratado CE y hay una justificación para ello?
b) ¿Influye a este respecto la cuestión de si los principios de
autosuficiencia y de proximidad, de ser aplicables a los residuos
destinados a la valorización, se aplican con carácter primario dentro
de la Comunidad en su conjunto o exclusivamente a nivel nacional?
4) ¿Son compatibles con los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado CE,
en relación con el artículo 86, derechos exclusivos como los que las
autoridades neerlandesas concedieron, en el plan sectorial 10 de la segunda
parte del Plan plurianual, a AVR Chemie CV para la incineración de
residuos peligrosos, habida cuenta de la motivación que se da para ello en
el Plan plurianual?»
Sobre la primera cuestión
- 24.
- Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide esencialmente
que se dilucide si la Directiva y el Reglamento deben interpretarse en el sentido
de que los principios de autosuficiencia y de proximidad son aplicables a los
traslados de residuos destinados a la valorización. En caso de respuesta negativa,
pretende que se determine si el artículo 130 T permite a los Estados miembros
extender la aplicación de dichos principios a este tipo de residuos.
Sobre la interpretación de la Directiva y del Reglamento
- 25.
- Los Gobiernos neerlandés y danés estiman que la inexistencia de una mención
expresa, en la Directiva y en el Reglamento, de los principios de autosuficiencia y
de proximidad respecto de los residuos destinados a la valorización no impide que
dichos principios puedan aplicarse a este tipo de residuos. En su opinión, el
artículo 7 de la Directiva no enumera exhaustivamente los datos que deben incluir
los planes de gestión de residuos.
- 26.
- Dusseldorp, el Gobierno francés y la Comisión consideran, por el contrario, que de
la inexistencia de una mención expresa, en la Directiva y en el Reglamento, de los
principios de autosuficiencia y proximidad respecto de los residuos destinados a la
valorización, así como de la estructura de este último se infiere que dichos
principios no pueden tenerse en cuenta en el caso de los residuos destinados a la
valorización.
- 27.
- A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que el artículo 7 de la Directiva
dispone que los Estados miembros deben establecer planes de gestión de residuos,
en particular para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5.
De dichas disposiciones, sólo el artículo 5 hace referencia a los principios de
autosuficiencia y de proximidad y únicamente para los residuos destinados a la
eliminación. De igual modo, el séptimo considerando, que alude a dichos principios,
se refiere exclusivamente a esta categoría de residuos.
- 28.
- En segundo lugar, el Reglamento sólo menciona expresamente estos principios en
el décimo considerando, que los asocia únicamente a los residuos destinados a la
eliminación, y en el inciso i) de la letra a) y en la letra b) del apartado 3 del
artículo 4, que establecen el tipo de medidas que pueden adoptar los Estados
miembros y las autoridades competentes de expedición y de destino para aplicarlos.
Dado que este artículo pertenece al Capítulo A del Título II del Reglamento,
solamente se refiere al traslado de los residuos destinados a la eliminación.
- 29.
- El artículo 7 del Reglamento, que figura en el Capítulo B, relativo a los residuos
destinados a la valorización, y que corresponde al citado artículo 4, no prevé la
posibilidad de adoptar medidas para la aplicación de los principios de
autosuficiencia y de proximidad.
- 30.
- Así, de las disposiciones de la Directiva y el Reglamento, así como de la estructura
de este último, resulta que ninguno de los dos textos prevé la aplicación de los
principios de autosuficiencia y de proximidad a los residuos destinados a la
valorización.
- 31.
- Esta conclusión se ve confirmada por la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de
1990, sobre la política en materia de residuos (DO C 122, p. 2), a la que hace
referencia el segundo considerando de la Directiva. En efecto, el Consejo precisa
en esta Resolución que el objetivo de autosuficiencia en materia de residuos no se
aplica al reciclaje.
- 32.
- Además, en la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento inicial
[COM(90) 415 final - SYN 305, de 26 de octubre de 1990] se indica que el criterio
de proximidad podía justificar una intervención de las autoridades en materia de
residuos destinados a la eliminación. Este criterio no se mencionaba a propósito
de los residuos destinados a la valorización; para éstos, sólo se podía aplicar el
criterio de gestión ecológicamente racional.
- 33.
- Por último, es preciso destacar que el trato desigual de los residuos destinados a
la eliminación y los destinados a la valorización refleja la diferencia entre las
funciones que cada uno de estos dos tipos de residuos está llamado a desempeñar
en el desarrollo de la política medioambiental de la Comunidad. Por definición,
únicamente los residuos destinados a la valorización pueden contribuir a la
aplicación del principio de prioridad de la valorización, enunciado en el apartado
3 del artículo 4 del Reglamento. Fomentar la valorización en toda la Comunidad,
en especial mediante la aparición de técnicas más eficaces, es la razón por la que
el legislador comunitario previó que los residuos de este tipo debían poder circular
libremente entre los Estados miembros para ser tratados, en la medida en que su
transporte no supusiese un peligro para el medio ambiente. Por ello, estableció un
procedimiento más flexible para el transporte transfronterizo de estos residuos, al
que se oponen los principios de autosuficiencia y de proximidad.
- 34.
- Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede considerar que el
Reglamento y la Directiva deben interpretarse en el sentido de que los principios
de autosuficiencia y proximidad no son aplicables a los residuos destinados a la
valorización.
Sobre la interpretación del artículo 130 T del Tratado
- 35.
- Según Dusseldorp y la Comisión, el Reglamento llevó a cabo una armonización
completa de las normas relativas a los traslados de residuos entre los Estados
miembros, de forma que, en principio, éstos sólo pueden oponerse a los traslados
de residuos sobre la base del Reglamento. Añaden que el artículo 130 T del
Tratado sólo autoriza a los Estados miembros a adoptar una normativa en el caso
de que sea compatible con los artículos 30 y siguientes del Tratado. Ahora bien, en
opinión de Dusseldorp y de la Comisión, el Plan plurianual contiene medidas de
efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la exportación, prohibidas por el
artículo 34 del Tratado, que no están justificadas ni por las exigencias imperativas
en materia de protección del medio ambiente ni en relación con el artículo 36 del
Tratado CE.
- 36.
- Según el Gobierno neerlandés, del tenor y de la estructura del Reglamento, así
como del artículo 130 T del Tratado, puede deducirse que las medidas adoptadas
de conformidad con el artículo 130 S constituyen una armonización mínima. En
estas condiciones, nada impide que los Estados miembros persigan un nivel de
protección más elevado amparándose en el artículo 130 T. Añade que el Plan
plurianual no es contrario al Tratado y, en particular, que no contiene una
prohibición de exportar. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés sostiene
que aun cuando el Plan plurianual contuviera una prohibición de exportar en el
sentido del artículo 34, dicha prohibición estaría justificada, con arreglo al artículo
36 del Tratado, por la búsqueda del método más eficaz posible de eliminación de
residuos y por la continuidad de la eliminación, que tienen por objetivo la
protección y la vida de las personas.
- 37.
- Debe señalarse que la Directiva y el Reglamento se adoptaron en virtud del
artículo 130 S del Tratado, al que hace referencia el artículo 130 T del Tratado.
- 38.
- El artículo 130 T del Tratado dispone:
«Las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 130 S no serán
obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro,
de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el
presente Tratado y se notificarán a la Comisión.»
- 39.
- Por tanto, ha de examinarse si, con arreglo a esta disposición, medidas como las
adoptadas en el Plan plurianual para la aplicación de los principios de
autosuficiencia y de proximidad a los residuos destinados a la valorización son
compatibles con el artículo 34 del Tratado.
- 40.
- Esta disposición prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación, así como
todas las medidas de efecto equivalente. Según jurisprudencia reiterada del
Tribunal de Justicia, se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o
efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer, de este
modo, una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y
su comercio de exportación, con el fin de proporcionar una ventaja particular a la
producción nacional o al mercado interior del Estado interesado (véase la sentencia
de 14 de julio de 1981, Oebel, 155/80, Rec. p. 1993, apartado 15).
- 41.
- El plan sectorial 19 de la segunda parte del Plan plurianual prevé que no se
autorizarán las exportaciones a menos que el tratamiento de los filtros de aceite
en el extranjero tenga una calidad superior al practicado en los Países Bajos.
- 42.
- Es preciso señalar que tal disposición tiene por objeto y efecto restringir la
exportación y proporcionar una ventaja particular a la producción nacional.
- 43.
- No obstante, el Gobierno neerlandés alega, en primer lugar, que la disposición
citada del Plan plurianual podía justificarse por una exigencia imperativa en
materia de protección del medio ambiente. A su parecer, las medidas
controvertidas son necesarias para permitir a AVR Chemie funcionar de manera
rentable, al tener suficiente materia prima destinada a la eliminación, y para
garantizar un suministro suficiente de filtros de aceite con el fin de utilizarlos comocombustible. En caso de un suministro insuficiente, AVR Chemie se vería obligada
a utilizar un combustible menos respetuoso con el medio ambiente o a procurarse
otros combustibles igual de respetuosos con el medio ambiente pero que
conllevarían costes adicionales.
- 44.
- Aun suponiendo que la medida nacional controvertida pueda estar justificada por
motivos relativos a la protección del medio ambiente, basta con señalar que las
alegaciones formuladas por el Gobierno neerlandés, relativas a la rentabilidad de
la empresa nacional AVR Chemie, y los costes a que ésta debe hacer frente son
de carácter económico. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha afirmado que objetivos
de carácter meramente económico no pueden justificar un obstáculo al principio
fundamental de libre circulación de mercancías (sentencia de 28 de abril de 1998,
Decker, C-120/95, Rec. p. I-0000, apartado 39).
- 45.
- El Gobierno neerlandés estima, en segundo lugar, que la disposición controvertida
del Plan plurianual está justificada por la excepción prevista en el artículo 36 del
Tratado relativa a la protección de la salud y la vida de las personas.
- 46.
- Debe observarse que tal justificación sería pertinente si el tratamiento de los filtros
de aceite en otros Estados miembros y su transporte a gran distancia, debido a su
exportación, constituyeran un peligro para la salud y la vida de las personas.
- 47.
- No obstante, de los autos no se deduce que estas circunstancias concurran en el
presente caso. Por una parte, el propio Gobierno neerlandés admitió que el
tratamiento de los filtros en Alemania era comparable al practicado por AVR
Chemie. Por otra parte, no se ha demostrado que el transporte de filtros de aceite
constituya un peligro para el medio ambiente o para la vida y la salud de las
personas.
- 48.
- De lo anterior se desprende que restricciones a la exportación de residuos
destinados a la valorización como las establecidas por la normativa neerlandesa no
eran necesarias para proteger la salud y la vida de las personas en el sentido del
artículo 36 del Tratado.
- 49.
- En consecuencia, debe llegarse a la conclusión de que la aplicación de los
principios de autosuficiencia y de proximidad a los residuos destinados a la
valorización, como los filtros de aceite, tiene por objeto y efecto restringir las
exportaciones de dichos residuos sin estar justificada, en un caso como el del litigio
principal, por una exigencia imperativa en materia de protección del medio
ambiente o por el interés en proteger la salud y la vida de las personas en el
sentido del artículo 36 del Tratado. Por tanto, un Estado miembro no puede
invocar el artículo 130 T del Tratado para aplicar los principios de autosuficiencia
y de proximidad a dichos recursos.
- 50.
- En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión planteada que la
Directiva y el Reglamento no pueden interpretarse en el sentido de que los
principios de autosuficiencia y de proximidad son aplicables a los traslados de
residuos destinados a la valorización. El artículo 130 T del Tratado no permite a
los Estados miembros ampliar la aplicación de dichos principios a tales residuos
cuando constituyan un obstáculo a las exportaciones que no esté justificado ni por
una medida imperativa en materia de protección de medio ambiente ni por una de
las excepciones previstas en el artículo 36 del Tratado.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
- 51.
- El Juez remitente planteó las cuestiones segunda y tercera únicamente para el caso
en que el Tribunal de Justicia estimara que los principios de autosuficiencia y de
proximidad fuesen aplicables a los residuos destinados a la valorización, bien en
virtud de la Directiva y el Reglamento, bien en virtud del artículo 130 T del
Tratado.
- 52.
- Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder
a estas cuestiones.
Sobre la cuarta cuestión
- 53.
- Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional se pregunta sobre la
compatibilidad de los derechos exclusivos, como los otorgados a AVR Chemie en
el marco de la política aplicada con arreglo al Plan plurianual, con las normas
sobre competencia contenidas en los artículo 90 y 86 del Tratado. Como señala el
Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, debe entenderse que los
derechos exclusivos a los que hace referencia el órgano jurisdiccional nacional
comprenden tanto la exclusividad general concedida para la incineración como toda
exclusividad derivada de la disposición controvertida. Esta última se refiere a la
prohibición de exportar filtros de aceite a menos que el tratamiento en el
extranjero sea más eficaz que el practicado en los Países Bajos.
- 54.
- Por tanto, el órgano jurisdiccional nacional solicita esencialmente que se dilucide
si el artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86, se opone a una
normativa, como el Plan plurianual, en virtud de la cual un Estado miembro obliga
a la empresas a confiar sus residuos destinados a la valorización, como los filtros
de aceite, a una empresa nacional a la que concedió el derecho exclusivo de
incinerar los residuos peligrosos, a menos que el tratamiento de sus desechos en
otro Estado miembro sea más eficaz que el efectuado por dicha empresa.
- 55.
- El Gobierno neerlandés estima que AVR Chemie no dispone de derechos
exclusivos, de forma que el artículo 90 no puede aplicarse al litigio principal.
- 56.
- Dusseldorp considera, por su parte, que los derechos exclusivos concedidos por las
autoridades neerlandesas a AVR Chemie son incompatibles con el apartado 1 del
artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86. Añade que estos derechos
no pueden justificarse con arreglo al apartado 2 del artículo 90 del Tratado, dado
que el mantenimiento de la estructura de eliminación neerlandesa puede
garantizarse con medidas que afecten en menor grado a la competencia y a la libre
circulación de mercancías.
- 57.
- La Comisión recuerda que el hecho de que un Estado miembro únicamente
conceda una autorización para el tratamiento de determinados residuos a una sola
empresa establecida en su territorio no es, de por sí, incompatible con el apartado
1 del artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86.
- 58.
- De los autos se desprende que AVR Chemie fue designada único operador final
para la incineración de residuos peligrosos. Por tanto, puede considerarse que dicha
empresa dispone un derecho exclusivo en el sentido del apartado 1 del artículo 90
del Tratado.
- 59.
- Esta disposición prevé que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán
ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente en materia de
competencia.
- 60.
- A este respecto, es preciso señalar que debe considerarse que la concesión de
derechos exclusivos para la incineración de residuos peligrosos en la totalidad del
territorio de un Estado miembro otorga a la empresa beneficiaria una posición
dominante en una parte sustancial del mercado común (en este sentido, véase la
sentencia de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 31).
- 61.
- Si bien el mero hecho de crear una posición dominante no es incompatible, como
tal, con el artículo 86 del Tratado, un Estado miembro infringe las prohibiciones
impuestas en el artículo 90, en relación con el artículo 86, si adopta una medida
legal, reglamentaria o administrativa que lleve a la empresa a la que ha concedido
derechos exclusivos a explotar su posición dominante de modo abusivo (en este
sentido, véase la sentencia de 13 de diciembre de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Rec.
p. I-5941, apartado 20).
- 62.
- A este respecto, de las actuaciones se deduce que, sobre la base del Plan
plurianual, el Gobierno neerlandés estableció una prohibición de exportación para
la demandante en el procedimiento principal y, de este modo, le impuso en la
práctica la obligación de confiar sus filtros de aceite, que constituían residuos
destinados a la valorización, a la empresa nacional, beneficiaria del derecho
exclusivo de incinerar los residuos peligrosos, aun cuando la calidad del tratamiento
ofrecido en otro Estado miembro era comparable a la de la empresa nacional.
- 63.
- Tal obligación tiene por efecto favorecer a la empresa nacional, al permitirle tratar
residuos que estaban destinados a ser tratados por otra empresa. Por tanto, lleva
consigo la consecuencia de limitar los mercados de modo contrario al apartado 1
del artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86.
- 64.
- No obstante, resulta necesario examinar si dicha obligación puede encontrar
justificación en una misión de interés económico general, en el sentido del apartado
2 del artículo 90 del Tratado.
- 65.
- De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que dicha disposición puede
invocarse para justificar una medida contraria al artículo 86 del Tratado adoptada
en favor de una empresa a la que el Estado ha concedido derechos exclusivos, si
dicha medida es necesaria para permitir a la empresa el cumplimiento de la misión
específica a ella confiada y si no afecta al desarrollo de los intercambios de una
forma contraria al interés de la Comunidad (en este sentido, véanse las sentencias
de 19 de mayo de 1993, Corbeau, C-320/91, Rec. p. I-2533, apartado 14, y de 23
de octubre de 1997, Comisión/Francia, C-159/94, Rec. p. I-5815, apartado 49).
- 66.
- A este respecto, el Gobierno neerlandés alega que la normativa controvertida
persigue la reducción de los costes de la empresa encargada de la incineración de
los residuos peligrosos para permitirle ser viable desde el punto de vista económico.
- 67.
- Ahora bien, aun cuando la actividad confiada a esta empresa pueda constituir una
actividad de interés económico general, corresponde al Gobierno neerlandés, como
señala el Abogado General en el punto 108 de sus conclusiones, demostrar de
modo satisfactorio para el órgano jurisdiccional nacional que dicho objetivo no
puede alcanzarse por otros medios. Así, el apartado 2 del artículo 90 del Tratado
sólo puede aplicarse si se demuestra que, de no existir la medida controvertida, la
empresa de que se trata no podría cumplir la tarea que se le ha encomendado.
- 68.
- En estas circunstancias, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el
artículo 90 del Tratado, en relación con el artículo 86, se opone a una normativa,
como el Plan plurianual, en virtud de la cual un Estado miembro obliga a las
empresas a confiar sus residuos destinados a la valorización, como los filtros de
aceite, a una empresa nacional a la que ha concedido el derecho exclusivo de
incinerar estos residuos peligrosos, a menos que el tratamiento de sus residuos en
otro Estado miembro no sea más eficaz que el practicado por dicha empresa,
cuando dicha normativa, sin justificación objetiva y sin que ello sea necesario para
el cumplimiento de una misión de interés general, implica favorecer a la empresa
nacional y reforzar su posición dominante.
Costas
- 69.
- Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés, danés y francés y por la
Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no
pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes
del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Nederlandse Raad van State
mediante resolución de 23 de abril de 1996, declara:
- 1.
- La Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los
residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de
marzo de 1991, y el Reglamento (CEE) n. 259/93 del Consejo, de 1 de
febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de
residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea,
no pueden interpretarse en el sentido de que los principios de
autosuficiencia y de proximidad son aplicables a los traslados de residuos
destinados a la valorización. El artículo 130 T del Tratado CE no permite
a los Estados miembros ampliar la aplicación de dichos principio a tales
residuos cuando constituyan un obstáculo a las exportaciones que no esté
justificado ni por una medida imperativa en materia de protección de
medio ambiente ni por una de las excepciones previstas en el artículo 36 de
dicho Tratado.
- 2.
- El artículo 90 del Tratado CE, en relación con el artículo 86, se opone a
una normativa, como el Plan plurianual, en virtud de la cual un Estado
miembro obliga a las empresas a confiar sus residuos destinados a la
valorización, como los filtros de aceite, a una empresa nacional a la que ha
concedido el derecho exclusivo de incinerar estos residuos peligrosos, a
menos que el tratamiento de sus residuos en otro Estado miembro no seamás eficaz que el practicado por dicha empresa, cuando dicha normativa,
sin justificación objetiva y sin que ello sea necesario para el cumplimiento
de una misión de interés general, implica favorecer a la empresa nacional
y reforzar su posición dominante.
|
RagnemalmMancini
Kapteyn
Murray Hirsch
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de junio de 1998.
El Secretario
El Presidente de la Sala Sexta
R. Grass
H. Ragnemalm