YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
25 päivänä kesäkuuta 1998 (1)
Hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirrot Omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteet
Asiassa C-203/96,
jonka Alankomaiden Raad van State on saattanut EY:n perustamissopimuksen
177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä
kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV ym.
vastaan
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
ennakkoratkaisun EY:n perustamissopimuksen 34, 86, 90 ja 130 t artiklan, jätteistä
15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L
194, s. 39), sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston
direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32), sekä Euroopan yhteisössä, Euroopan
yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja
tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY)
N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1) tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Ragnemalm (esittelevä tuomari)
sekä tuomarit G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray ja G. Hirsch,
julkisasiamies: F. G. Jacobs,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV ym., edustajinaan asianajaja
B. J. M. Veldhoven, Haag, asianajaja O. W. Brouwer, Amsterdam, ja
asianajaja F. P. Louis, Bryssel,
Alankomaiden hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön vt.
oikeudellinen neuvonantaja J. G. Lammers,
Ranskan hallitus, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston
jaostopäällikkö C. de Salins ja saman osaston apulaisulkoasiainsihteeri
R. Nadal,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään oikeudellisen yksikön
virkamiehet H. van Vliet ja M. Condou,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV ym:n, edustajinaan
O. W. Brouwer ja F. P. Louis, Alankomaiden hallituksen, asiamiehenään
ulkoasiainministeriön oikeudellinen apulaisneuvonantaja J. S. van den Oosterkamp,
Tanskan hallituksen, asiamiehenään ulkoasiainministeriön osastopäällikkö
P. Biering, ja komission, asiamiehenään H. van Vliet, 3.7.1997 pidetyssä istunnossa
esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 23.10.1997 pidetyssä istunnossa esittämän
ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
- 1.
- Alankomaiden Raad van State on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 23.4.1996
tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 14.7.1996,
EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla neljä ennakkoratkaisukysymystä
EY:n perustamissopimuksen 34, 86, 90 ja 130 t artiklan, jätteistä 15 päivänä
heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39),
sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä
91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32; jäljempänä direktiivi), sekä Euroopan yhteisössä,
Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen
valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston
asetuksen (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1; jäljempänä asetus) tulkinnasta.
- 2.
- Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa valittajina ovat Chemische Afvalstoffen
Dusseldorp BV (jäljempänä Dusseldorp), Factron Technik GmbH (jäljempänä
Factron) ja Dusseldorp Lichtenvoorde BV (jäljempänä Dusseldorp Lichtenvoorde)
ja vastapuolena on Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (Alankomaiden asunto-, kaavoitus- ja ympäristöministeri; jäljempänä
ministeri) ja joka koskee jätteiden vientiä Saksaan siellä hyödynnettäväksi.
Yhteisön lainsäädäntö
Direktiivi
- 3.
- Direktiivin 1 artiklassa määritellään ensinnäkin jätteistä huolehtimistoimet
viittaamalla liitteeseen II A ja toiseksi jätteiden hyödyntämistoimet viittaamalla
liitteeseen II B, ja näissä kummassakin liitteessä on täsmällinen luettelo kyseisistä
toimista.
- 4.
- Direktiivin 3, 4 ja 5 artiklassa vahvistetaan seuraavat tavoitteet: ensiksi estäminen,
vähentäminen, hyödyntäminen ja käyttäminen; tämän jälkeen ihmisten terveyden
suojelu ja ympäristönsuojelu jätteiden käsittelyssä riippumatta siitä, onko jätteet
tarkoitettu huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi; ja lopuksi yhtenäisen
jätteenkäsittelyverkoston perustaminen yhteisön tasolla ja mahdollisuuksien mukaan
kansallisella tasolla.
- 5.
- Direktiivin 5 artiklassa säädetään siten seuraavaa:
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, tarvittaessa tai
milloin on suositeltavaa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa, perustaakseen
yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, ottaen huomioon parhaan
saatavilla olevan teknologian, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Verkoston on
oltava sellainen, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi
jätteenkäsittelyn suhteen ja jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä
tavoitetta ottaen kuitenkin huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin
jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarpeen.
2. Verkoston avulla on oltava myös mahdollista huolehtia jätteistä jossakin
lähimmistä asianmukaisista laitoksista sopivimpien menetelmien ja teknologioiden
avulla siten, että varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden
suojelu.
- 6.
- Direktiivin 7 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan laatimaan jätehuoltosuunnitelmia
3, 4 ja 5 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja ne voivat toteuttaa
toimenpiteitä estääkseen sellaiset jätteiden siirrot, jotka eivät ole
jätehuoltosuunnitelmien mukaisia.
Asetus
- 7.
- Asetus koskee muun muassa jäsenvaltioiden välisiä jätteiden siirtoja.
- 8.
- Asetuksen II osastossa, jonka otsikkona on Jäsenvaltioiden väliset jätteiden
siirrot, on kaksi erillistä lukua, joista toinen koskee huolehdittavaksi tarkoitettujen
jätteiden siirtoon sovellettavaa menettelyä (A luku) ja toinen hyödynnettäväksi
tarkoitettujen jätteiden siirtoon sovellettavaa menettelyä (B luku). Tätä
jälkimmäistä jätelajia koskeva menettely ei ole yhtä pakottava kuin ensimmäiseen
lajiin sovellettava menettely.
- 9.
- Huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoa koskevaan A lukuun kuuluvan
4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa säädetään seuraavaa:
i) Läheisyys-, hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteiden
soveltamiseksi direktiivin 75/442/ETY mukaisesti jäsenvaltiot voivat
perustamissopimuksen mukaisesti toteuttaa toimenpiteitä, joilla jätteiden
siirrot kielletään kokonaan tai osittain tai joilla niitä vastustetaan
järjestelmällisesti. Näistä toimenpiteistä ilmoitetaan välittömästi komissiolle,
joka antaa ne edelleen tiedoksi muille jäsenvaltioille.
- 10.
- Sitä vastoin hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoa koskevassa B luvussa
ei mainita omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita.
- 11.
- Asetuksen B lukuun kuuluvan 7 artiklan 2 kohdassa ja 4 kohdan a alakohdassa
säädetään seuraavaa:
2. Jätteen lähettävän valtion, vastaanottavan valtion ja kauttakulkuvaltion
toimivaltaiset viranomaiset voivat kolmenkymmenen päivän kuluessa
vastaanottovahvistuksen lähettämisestä vastustaa siirtoa. Tämä vastustaminen
perustuu tämän artiklan 4 kohtaan. Siitä ilmoitetaan ilmoituksen tekijälle ja muille
asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille kirjallisena edellä mainitussa
määräajassa.
4. a) Jätteen vastaanottavat ja lähettävät viranomaiset voivat esittää perusteltuja
vastalauseita suunniteltua siirtoa vastaan:
direktiivin 75/442/ETY ja erityisesti sen 7 artiklan mukaisesti
tai
jos se ei ole ympäristönsuojelua, yleistä järjestystä ja
turvallisuutta ja terveydensuojelua koskevien kansallisten
säännösten mukainen
Kansallinen lainsäädäntö
- 12.
- Alankomaiden kesäkuussa 1993 vahvistaman vaarallisten jätteiden pitkän tähtäimen
jätehuoltosuunnitelman (jäljempänä jätehuoltosuunnitelma) 6 kohdan viidennessä
alakohdassa todetaan seuraavaa:
Jos ulkomailla on laadultaan parempi käsittelytekniikka tai jos määrätyn jätteen
käsittelykapasiteetti on riittämätön Alankomaissa, jätteen vienti on sallittua, jollei
tämä estä Alankomaita toteuttamasta vähintään vastaavaa jätehuoltoa. Tässä
tapauksessa odotettaessa sen toteuttamista jätteet varastoidaan.
- 13.
- Jätehuoltosuunnitelman toisen osan alakohtaisessa suunnitelmassa nro 19
täsmennetään, että öljysuodattamien vienti ei ole sallittua, jos niiden käsittely
ulkomailla ei ole laadultaan parempi kuin Alankomaissa.
- 14.
- Jätehuoltosuunnitelman toisen osa poltettavia jätteitä koskevassa alakohtaisessa
suunnitelmassa nro 10 todetaan omavaraisuusperiaatteeseen vedoten, että
poltettavien vaarallisten jätteiden vientiä on mahdollisuuksien mukaan rajoitettava
erityisesti sen vuoksi, että poltettavien jätteiden päästöjä koskevat vaatimukset eivät
ole ulkomailla yhtä ankaria kuin Alankomaissa.
- 15.
- Tavoitteeseen, jonka mukaan jätteistä huolehditaan parhaalla mahdollisella tavalla,
on tässä alakohtaisessa suunnitelmassa pyritty myös antamalla AVR Chemie CV:lle
(jäljempänä AVR Chemie) niin sanottu jätehuoltotehtävä
(afvalmanagementfunctie). AVR Chemie on siten osoitettu ainoaksi lopulliseksi
toimijaksi poltettaessa vaarallisia jätteitä korkeatehoisessa pyörivässä uunissa.
Ainoastaan AVR Chemie saa viedä tällaisessa uunissa poltettavia jätteitä, ja sen
vientiluvassa asetetaan rajoituksia epätoivottujen hinnannousujen välttämiseksi.
- 16.
- AVR Chemie on perustettu kommandiittiyhtiöksi, jonka osakkaina ovat
Alankomaiden valtio, Rotterdamin kunta sekä kahdeksan teollisuusyritystä, joista
yksi on Akzo Nobel Nederland. Alankomaiden valtiolla ja Rotterdamin kunnalla
on yhteensä 55 prosentin omistusosuus AVR Chemiestä.
- 17.
- Ympäristöministeriön jäteosaston johtaja on myös Alankomaiden edustaja AVR
Chemien valvontaneuvostossa. Tämän osaston tehtävänä on määritellä
Alankomaiden jätteiden vientiä koskeva politiikka, ja se tekee konkreettiset
päätökset siitä, onko vienti hyväksyttävä vai kiellettävä.
Tosiseikat
- 18.
- Dusseldorp haki vuonna 1994 lupaa viedä Saksaan 2 000 ja 60 tonnin suuruiset
kaksi erää öljysuodattimia ja niihin liittyvää jätettä Factronin käsiteltäväksi.
- 19.
- Ministeri esitti 22.8.1994 tekemillään kahdella päätöksellä vastalauseet
jätehuoltosuunnitelman määräysten ja asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ja 4 kohdan
a alakohdan nojalla.
- 20.
- Dusseldorp, Factron ja Dusseldorp Lichtenvoorde esittivät 13.9.1994
oikaisuvaatimuksen näiden päätösten osalta.
- 21.
- Alankomaiden ympäristöministeriön kahden virkamiehen vierailtua Factronin
laitoksilla ministeri katsoi uudessa, 8.12.1994 tekemässään päätöksessä, että
asianomaisten oikaisuvaatimukset olivat perusteettomia, koska Factronin suorittama
käsittely ei ollut laadultaan parempi kuin alankomaalaisen jätteiden muuntamis- jajätehuoltoyrityksen AVR Chemien suorittama käsittely.
- 22.
- Dusseldorp, Factron ja Dusseldorp Lichtenvoorde valittivat 18.1.1995 Raad von
Stateen, jossa ne vaativat tätä tuomioistuinta kumoamaan 8.12.1994 tehdyn
ministerin päätöksen, joka ei niiden mukaan ole yhteensopiva yhteisön oikeuden
säännösten kanssa.
Ennakkoratkaisukysymykset
- 23.
- Koska kansallisen tuomioistuimen mielestä oli epäselvää, voidaanko
hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoon soveltaa omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteita, sellaisina kuin ne pantu täytäntöön jätehuoltosuunnitelmassa,
se esitti yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat neljä ennakkoratkaisukysymystä:
1) a) Kun otetaan huomioon Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja
Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja
tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen
(ETY) N:o 259/93 systematiikka ja jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975
annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY (sellaisena kuin se on muutettuna
direktiivillä 91/156/ETY), voidaanko omavaraisuusperiaatetta ja
läheisyysperiaatetta soveltaa ainoastaan silloin, kun jäsenvaltiosta toiseen
siirretään huolehdittavaksi tarkoitettuja jätteitä, vai myös silloin, kun
siirretään hyödynnettäväksi tarkoitettuja jätteitä?
b) Jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että omavaraisuusperiaatetta ja
läheisyysperiaatetta ei voida soveltaa asetuksen (ETY) N:o 259/93 tai
direktiivin 75/442/ETY nojalla jäsenvaltioiden välisiin hyödynnettäväksi
tarkoitettujen jätteiden siirtoihin, voiko EY:n perustamissopimuksen
130 t artikla olla perusta sen kaltaisille säännöksille, jotka tältä osin
sisältyvät Alankomaiden hallituksen kesäkuussa 1993 vahvistamaan
huolehdittavaksi tarkoitettujen vaarallisten jätteiden pitkän tähtäimen
jätehuoltosuunnitelmaan?
2) Edellä mainitussa jätehuoltosuunnitelmassa omavaraisuusperiaatetta ja
läheisyysperiaatetta on sovellettu pyrkimällä parhaaseen mahdolliseen
jätehuoltoon (hyödyntäminen mukaan lukien) ja jätehuollon jatkuvuuteen.
Onko tämä kyseisten periaatteiden mukaista?
3) a) Jos jätehuoltosuunnitelmassa asetetut kriteerit, joilla voidaan vastustaa
hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden vientiä, olisivat sinänsä
hyväksyttäviä, onko kyse silti EY:n perustamissopimuksen 34 artiklassa
tarkoitetusta vaikutukseltaan vastaavasta toimenpiteestä ja onko tämä
toimenpide oikeutettavissa?
b) Jos omavaraisuusperiaatetta ja läheisyysperiaatetta voidaan soveltaa
hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin, vaikuttaako annettavaan
vastaukseen se, sovelletaanko näitä periaatteita pääasiallisesti koko yhteisön
tasolla vai ainoastaan kansallisesti?
4) Onko Alankomaiden viranomaisten AVR Chemie CV:lle
jätehuoltosuunnitelman II osan alakohtaisessa suunnitelmassa nro 10
myöntämä yksinoikeus polttaa vaarallista jätettä yhteensopiva EY:n
perustamissopimuksen 90 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, tulkittaessa niitä
yhdessä 86 artiklan kanssa, kun otetaan huomioon yksinoikeuden
myöntämistä koskevat perustelut jätehuoltosuunnitelmassa?
Ensimmäinen kysymys
- 24.
- Kansallinen tuomioistuin pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään selvittämään, onko
direktiiviä ja asetusta tulkittava siten, että hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden
siirtoon voidaan soveltaa omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita. Mikäli tähän
vastataan kieltävästi, se kysyy, voivatko jäsenvaltiot laajentaa 130 t artiklan
perusteella näiden periaatteiden soveltamista tällaisiin jätteisiin.
Direktiivin ja asetuksen tulkinta
- 25.
- Alankomaiden ja Tanskan hallitusten mukaan se, että direktiivissä ja asetuksessa
ei ole nimenomaisesti mainittu omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta
hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta, ei estä näiden periaatteiden
soveltamista tällaisiin jätteisiin. Direktiivin 7 artiklassa luetellaankin
jätehuoltosuunnitelmiin sisällytettävät tiedot tavalla, joka ei ole tyhjentävä.
- 26.
- Dusseldorp, Ranskan hallitus ja komissio katsovat sitä vastoin, että sen vuoksi, että
direktiivissä ja asetuksessa ei ole nimenomaista mainintaa omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteista hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta, sekä
asetuksen systematiikan vuoksi näitä periaatteita ei voida ottaa huomioon
hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta.
- 27.
- Tältä osin on ensinnäkin todettava, että direktiivin 7 artiklassa säädetään, että
jäsenvaltiot laativat jätehuoltosuunnitelmia erityisesti 3, 4 ja 5 artiklassa säädettyjen
tavoitteiden toteuttamiseksi. Näistä säännöksistä ainoastaan 5 artiklassa viitataan
omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteisiin ja silloinkin yksinomaan huolehdittavaksi
tarkoitettujen jätteiden osalta. Myös seitsemäs perustelukappale, jossa viitataan
näihin periaatteisiin, koskee yksinomaan tätä jätelajia.
- 28.
- Asetuksessa nämä periaatteet mainitaan nimenomaisesti ainoastaan
10. perustelukappaleessa, jossa ne yhdistetään yksinomaan huolehdittavaksi
tarkoitettuihin jätteisiin, ja 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa ja
b alakohdassa, joissa vahvistetaan, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot sekä lähettävän
ja vastaanottavan maan toimivaltaiset viranomaiset voivat toteuttaa periaatteiden
soveltamiseksi. Koska tämä säännös kuuluu asetuksen II osaston A lukuun, se
koskee ainoastaan huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoa.
- 29.
- Asetuksen 7 artiklassa, joka kuuluu hyödynnettäväksi tarkoitettuja jätteitä
koskevaan B lukuun ja joka vastaa edellä mainittua 4 artiklaa, ei säädetä
mahdollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteiden
soveltamiseksi.
- 30.
- Siten direktiivin ja asetuksen säännöksistä sekä asetuksen systematiikasta ilmenee,
että kummallakaan säädöksellä ei ole tarkoitettu, että omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteita sovellettaisiin hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin.
- 31.
- Tämä päätelmä on vahvistettu jätepolitiikasta 7.5.1990 annetulla neuvoston
päätöslauselmalla (EYVL C 122, s. 2), johon direktiivin toisessa
perustelukappaleessa viitataan. Tässä päätöslauselmassa neuvosto täsmentää, että
jätteitä koskevaa omavaraisuuden tavoitetta ei sovelleta kierrätykseen.
- 32.
- Lisäksi alkuperäisen asetusehdotuksen [KOM (90) 415 lopull. SYN 305,
26.10.1990] perustelukappaleissa todetaan, että läheisyyskriteerillä voidaan
perustella se, että viranomaiset osallistuvat jätteistä huolehtimiseen. Tätä kriteeriä
ei mainita hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta, ja niihin saatetaan
soveltaa ainoastaan ympäristön kannalta järkevän jätehuollon periaatetta.
- 33.
- On syytä korostaa, että ero huolehdittavaksi ja hyödynnettäväksi tarkoitettujen
jätteiden käsittelyssä heijastaa kummankin jätelajin erilaista asemaa yhteisön
ympäristöpolitiikan kehittämisessä. Ainoastaan hyödynnettäväksi tarkoitettujen
jätteiden avulla voidaan toteuttaa asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua
hyödyntämisen ensisijaisuuden periaatetta. Edistääkseen jätteiden hyödyntämistä
koko yhteisössä, erityisesti tuomalla esiin kaikkein tehokkaimmat menetelmät,
yhteisön lainsäätäjä on säätänyt, että tämän jätelajin on voitava liikkua vapaasti
jäsenvaltioissa niiden käsittelemistä varten, edellyttäen että kuljettaminen ei aiheuta
vaaraa ympäristölle. Näin ollen näiden jätteiden jäsenvaltioiden välistä kuljetusta
varten on otettu käyttöön joustavampi menettely, jossa ei noudateta omavaraisuus-
ja läheisyysperiaatteita.
- 34.
- Edellä esitetyn perusteella on siis katsottava, että asetusta ja direktiiviä on
tulkittava siten, että omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita ei sovelleta
hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin.
Perustamissopimuksen 130 t artiklan tulkinta
- 35.
- Dusseldorpin ja komission mukaan asetuksella on täysin yhdenmukaistettu
jäsenvaltioiden välistä jätteiden siirtoa koskevat säännöt siten, että jäsenvaltiot
voivat pääsääntöisesti estää jätteiden siirron ainoastaan tämän asetuksen
perusteella. Lisäksi perustamissopimuksen 130 t artiklassa annetaan jäsenvaltioille
mahdollisuus antaa uutta lainsäädäntöä ainoastaan, jos annettavat oikeussäännöt
ovat yhteensopivia muun muassa perustamissopimuksen 30 artiklan ja sitä
seuraavien artiklojen kanssa. Dusseldorpin ja komission mukaan
jätehuoltosuunnitelma sisältää perustamissopimuksen 34 artiklassa kiellettyjä
viennin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä, jotka eivät
ole oikeutettuja ympäristönsuojelua koskevien pakottavien vaatimusten vuoksi
eivätkä myöskään EY:n perustamissopimuksen 36 artiklan perusteella.
- 36.
- Alankomaiden hallituksen mukaan asetuksen sanamuodosta ja systematiikasta sekä
perustamissopimuksen 130 t artiklasta voidaan päätellä, että 130 s artiklan nojalla
toteutetuilla toimenpiteillä pyritään yhdenmukaistamaan ainoastaan suojelun
vähimmäistaso. Näin ollen mikään ei estä jäsenvaltioita pyrkimästä 130 t artiklan
perusteella tiukempaan suojelutasoon. Lisäksi jätehuoltosuunnitelma ei ole
perustamissopimuksen vastainen eikä varsinkaan sisällä vientikieltoa. Toissijaisesti
Alankomaiden hallitus väittää, että vaikka jätehuoltosuunnitelmaan sisältyisikin 34
artiklassa tarkoitettu vientikielto, tämä kielto on perustamissopimuksen 36 artiklan
nojalla perusteltu, koska sillä pyritään siihen, että jätteistä huolehditaan parhaalla
mahdollisella tavalla ja että jätehuollon jatkuvuus turvattaisiin ihmisten terveyden
ja elämän suojelemiseksi.
- 37.
- On todettava, että direktiivi ja asetus on annettu perustamissopimuksen
130 s artiklan perusteella, jossa viitataan perustamissopimuksen 130 t artiklaan.
- 38.
- Perustamissopimuksen 130 t artiklassa määrätään seuraavaa:
Suojatoimenpiteet, jotka on toteutettu 130 s artiklan nojalla, eivät estä
jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai toteuttamasta tiukempia suojatoimenpiteitä.
Näiden toimenpiteiden on oltava sopusoinnussa tämän sopimuksen kanssa. Niistä
ilmoitetaan komissiolle.
- 39.
- Näin ollen on tutkittava tämän määräyksen mukaisesti, ovatko
jätehuoltosuunnitelmassa toteutetun kaltaiset toimenpiteet, joilla sovelletaan
omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin,
yhteensopivia perustamissopimuksen 34 artiklan kanssa.
- 40.
- Kyseisessä artiklassa kielletään viennin määrälliset rajoitukset ja kaikki
vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen
oikeuskäytännön mukaan kyseisessä määräyksessä tarkoitetaan kansallisia
toimenpiteitä, joiden tavoitteena tai vaikutuksena on erityisesti viennin
rajoittaminen ja siten sellaisen tilanteen aiheuttaminen, jossa jäsenvaltion sisäistä
kauppaa ja vientikauppaa ei kohdella tasapuolisesti, vaan kotimaan tuotannolle tai
kyseisen valtion sisäiselle kaupalle taataan erityisiä etuja (asia 155/80, Oebel,
tuomio 14.7.1981, Kok. 1981, s. 1993, 15 kohta).
- 41.
- Jätehuoltosuunnitelman toisen osan alakohtaisessa suunnitelmassa nro 19 todetaan,
että vientiä ei sallita, jollei öljysuodattimien käsittely ole ulkomailla laadultaan
parempi kuin Alankomaissa.
- 42.
- On todettava, että tällaisen määräyksen tavoitteena ja vaikutuksena on viennin
rajoittaminen ja erityisen edun takaaminen kotimaan tuotannolle.
- 43.
- Alankomaiden hallitus väittää kuitenkin, että jätehuoltosuunnitelman edellä
mainittu määräys voidaan perustella ympäristönsuojelua koskevalla pakottavalla
vaatimuksella. Alankomaiden hallituksen mukaan kyseiset toimenpiteet ovat
välttämättömiä, jotta AVR Chemie voi toimia kannattavasti niin, että sillä on
riittävästi materiaalia huolehtimistoimia varten, ja jotta sille voidaan taata
öljysuodattimien riittävä toimittaminen niiden polttoaineena käyttämistä varten. Jostoimitukset eivät ole riittäviä, AVR Chemien on käytettävä polttoainetta, joka ei
ole ympäristön kannalta yhtä turvallinen, tai hankittava muita polttoaineita, jotka
ovat ympäristön kannalta yhtä turvallisia mutta jotka aiheuttavat lisäkustannuksia.
- 44.
- Vaikka oletettaisiin, että kyseinen kansallinen toimenpide voitaisiin perustella
ympäristönsuojelua koskevilla vaatimuksilla, riittää kun todetaan, että
Alankomaiden hallituksen esittämät väitteet kotimaisen yrityksen AVR Chemien
kannattavuudesta ja sille aiheutuvista kustannuksista ovat taloudellisia väitteitä.
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että puhtaasti taloudellisia
tavoitteita ei voida pitää sellaisina syinä, joiden vuoksi perustamissopimuksessa
taatun tavaroiden vapaan liikkuvuuden perustavanlaatuisen periaatteen
rajoittaminen voisi olla perusteltua (asia C-120/95, Decker, tuomio 28.4.1998, ei
vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 39 kohta).
- 45.
- Toiseksi Alankomaiden hallitus katsoo, että jätehuoltosuunnitelman riidanalainen
säännös on perusteltu perustamissopimuksen 36 artiklaan sisältyvän, ihmisten
elämän ja terveyden suojelemista koskevan poikkeuksen vuoksi.
- 46.
- On syytä todeta, että tällaisella perustelulla olisi merkitystä, jos öljysuodattimien
käsittely muissa jäsenvaltioissa ja niiden kuljettaminen pitkiä matkoja niiden viennin
vuoksi olisi vaaraksi ihmisten terveydelle ja elämälle.
- 47.
- Asiakirja-aineiston perusteella tästä ei kuitenkaan ole kysymys. Alankomaiden
hallitus on ensinnäkin itse myöntänyt, että suodattimien käsittely Saksassa vastaa
AVR Chemien suorittamaa käsittelyä. Toiseksi ei ole myöskään näytetty, että
öljysuodattimien kuljetus olisi vaaraksi ihmisten terveydelle tai elämälle.
- 48.
- Näin ollen hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden viennin rajoitukset, sellaisina
kuin ne on vahvistettu Alankomaiden säännöstössä, eivät ole olleet välttämättömiä
ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi perustamissopimuksen 36 artiklan
mukaisesti.
- 49.
- On siten katsottava, että sen tavoitteena ja vaikutuksena, että omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteita sovelletaan öljysuodattimien kaltaisiin hyödynnettäväksi
tarkoitettuihin jätteisiin, on näiden jätteiden viennin rajoittaminen ilman, että
rajoittaminen olisi pääasian kaltaisessa tapauksessa perusteltua ympäristönsuojelua
koskevien pakottavien vaatimusten vuoksi tai ihmisten terveyden ja elämän
suojelemiseksi perustamissopimuksen 36 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltio ei siten voi
vedota perustamissopimuksen 130 t artiklaan perusteena sille, että se soveltaa
tällaisiin jätteisiin omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita.
- 50.
- Tämän vuoksi ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiiviä ja asetusta
ei voida tulkita siten, että omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteet soveltuisivat
hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoon. Jäsenvaltiot eivät voi
perustamissopimuksen 130 t artiklan perusteella laajentaa näiden periaatteiden
soveltamista tällaisiin jätteisiin, kun niiden soveltamisesta aiheutuu viennin este,
joka ei ole perusteltu ympäristönsuojelua koskevan pakottavan vaatimuksen eikä
yhdenkään perustamissopimuksen 36 artiklaan sisältyvän poikkeuksen vuoksi.
Toinen ja kolmas kysymys
- 51.
- Kansallinen tuomioistuin on esittänyt toisen ja kolmannen kysymyksen yksinomaan
siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi omavaraisuus- ja
läheisyysperiaatteiden soveltuvan hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin joko
direktiivin ja asetuksen nojalla tai perustamissopimuksen 130 t artiklan nojalla.
- 52.
- Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, näihin
kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.
Neljäs kysymys
- 53.
- Kansallinen tuomioistuin pohtii neljännessä kysymyksessään sitä, ovatko
jätehuoltosuunnitelmassa toteutetun politiikan mukaisesti AVR Chemielle
myönnetyn kaltaiset yksinoikeudet yhteensopivia perustamissopimuksen 90 ja
86 artiklaan sisältyvien kilpailusääntöjen kanssa. Kuten julkisasiamies toteaa
ratkaisuehdotuksensa 97 kohdassa, kansallisen tuomioistuimen tarkoittamien
yksinoikeuksien on katsottava sisältävän samalla sekä yleisen yksinoikeuden
jätteiden polttamiseen että riidanalaiseen toimenpiteeseen perustuvan
yksinoikeuden. Jälkimmäinen yksinoikeus koskee kieltoa viedä öljysuodattimia, jollei
käsittely ulkomailla ole laadultaan parempi kuin Alankomaissa.
- 54.
- Kansallinen tuomioistuin pyrkii siten selvittämään, onko perustamissopimuksen
90 artikla, tulkittuna yhdessä 86 artiklan kanssa, esteenä jätehuoltosuunnitelman
kaltaiselle säännöstölle, jonka perusteella jäsenvaltio määrää, että yritysten on
toimitettava hyödynnettäväksi tarkoitetut jätteensä, kuten öljysuodattimet,
kotimaiselle yritykselle, jolle jäsenvaltio on antanut yksinoikeuden polttaa vaarallisia
jätteitä, jollei näiden jätteiden käsittely toisessa jäsenvaltiossa ole laadultaan
parempi kuin tämän yrityksen suorittama käsittely.
- 55.
- Alankomaiden hallitus katsoo, ettei AVR Chemiellä ole yksinoikeuksia, joten
90 artikla ei ole sovellettavissa nyt esillä olevaan asiaan.
- 56.
- Dusseldorp katsoo puolestaan, että Alankomaiden viranomaisten AVR Chemielle
myöntämät yksinoikeudet ovat yhteensopimattomia perustamissopimuksen
90 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittuna yhdessä 86 artiklan kanssa. Lisäksi näitä
oikeuksia ei voida perustella perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan nojalla,
koska Alankomaiden jätehuoltojärjestelmän voimassa pitäminen voidaan varmistaa
toimenpiteillä, jotka vaikuttavat kyseistä sääntelyä vähemmän kilpailuun ja
tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen.
- 57.
- Komissio huomauttaa, että se, että jäsenvaltio myöntää tiettyjen jätteiden
käsittelyluvan ainoastaan yhdelle alueellaan toimivalle yritykselle, ei ole sinänsä
perustamissopimuksen 90 artiklan vastaista, tulkittuna yhdessä 86 artiklan kanssa.
- 58.
- Asiakirja-aineistosta ilmenee, että AVR Chemielle on ainoana lopullisena toimijana
annettu tehtäväksi vaarallisten jätteiden polttaminen. Tällä yrityksellä voidaan siten
katsoa olevan perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yksinoikeus.
- 59.
- Tämän määräyksen mukaan jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään
toimenpidettä, joka on ristiriidassa perustamissopimuksen määräysten ja etenkin
sen kilpailusääntöjen kanssa.
- 60.
- Tältä osin on todettava, että kun yritykselle myönnetään koko jäsenvaltion alueella
sovellettava yksinoikeus polttaa vaarallisia jätteitä, sille annetaan määräävä
markkina-asema yhteismarkkinoiden merkittävällä osalla (ks. tältä osin asia
C-260/89, ERT, tuomio 18.6.1991, Kok. 1991, s. I-2925, 31 kohta).
- 61.
- Vaikka pelkästään määräävän markkina-aseman muodostaminen ei sinänsä ole
perustamissopimuksen 86 artiklan vastaista, jäsenvaltio rikkoo 90 artiklassa
asetettuja kieltoja, tulkittuna yhdessä 86 artiklan kanssa, jos se saattaa lailla,
asetuksella tai hallinnollisilla toimenpiteillä yrityksen, jolle se on antanut
yksinoikeuksia, käyttämään väärin määräävää markkina-asemaansa (ks. asia
C-18/88, GB-Inno-BM, tuomio 13.12.1991, Kok. 1991, s. I-5941, 20 kohta).
- 62.
- Asiakirja-aineistosta ilmenee tältä osin, että Alankomaiden hallitus on
jätehuoltosuunnitelman perusteella kieltänyt pääasian valittajalta viennin ja näin
tehdessään käytännössä velvoittanut sen toimittamaan hyödynnettäväksi
tarkoitettuja jätteitä olevat öljysuodattimet kotimaiselle yritykselle, jolla on
yksinoikeus polttaa vaarallisia jätteitä, vaikka toisessa jäsenvaltiossa tarjottu
käsittely vastaa laadultaan kotimaisen yrityksen suorittamaa käsittelyä.
- 63.
- Tällaisen velvoitteen vaikutuksena on se, että velvoitteella suositaan kotimaista
yritystä niin, että sen annetaan käsitellä sellaiset jätteet, jotka oli tarkoitettu
kolmannen yrityksen käsiteltäväksi. Velvoitteen seurauksena rajoitetaan siten
markkinoita perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan vastaisesti, tulkittuna
yhdessä 86 artiklan kanssa.
- 64.
- On kuitenkin tutkittava, voiko tämä velvoite olla perusteltu perustamissopimuksen
90 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisen taloudellisen tarkoituksen vuoksi.
- 65.
- Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tähän määräykseen
voidaan vedota perusteltaessa jäsenvaltion toteuttamaa perustamissopimuksen
86 artiklan vastaista toimenpidettä sellaisen yrityksen hyväksi, jolle jäsenvaltio on
myöntänyt yksinoikeuksia, jos tämä toimenpide on tarpeen yritykselle uskottujen
erityistehtävien hoitamiseksi ja jos se ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka
on ristiriidassa yhteisön etujen kanssa (ks. tältä osin asia C-320/91, Corbeau, tuomio
19.5.1993, Kok. 1993, s. I-2533, 14 kohta ja asia C-159/94, komissio v. Ranska,
tuomio 23.10.1997, Kok. 1997, s. 5815, 49 kohta).
- 66.
- Alankomaiden hallitus väittää tältä osin, että riidanalaisella säännöstöllä pyritään
alentamaan vaarallisten jätteiden polttamista hoitavan yrityksen kustannuksia ja
siten turvaamaan sen kannattavuus.
- 67.
- Vaikka tälle yritykselle uskotulla tehtävällä katsottaisiin olevan yleinen taloudellinen
tarkoitus, Alankomaiden hallituksen on näytettävä kansallista tuomioistuinta
tyydyttävällä tavalla, että tätä tavoitetta ei voida saavuttaa muillakin keinoilla, kuten
julkisasiamies tuo esiin ratkaisuehdotuksensa 108 kohdassa. Perustamissopimuksen
90 artiklan 2 kohtaa voidaan siten soveltaa ainoastaan, jos näytetään, että kyseinen
yritys ei kykenisi täyttämään sille uskottua tehtävää ilman riidanalaista
toimenpidettä.
- 68.
- Näin ollen neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että
perustamissopimuksen 90 artikla, tulkittuna yhdessä 86 artiklan kanssa, on esteenä
jätehuoltosuunnitelman kaltaiselle säännöstölle, jonka perusteella jäsenvaltio
määrää, että yritysten on toimitettava hyödynnettäväksi tarkoitetut jätteensä, kuten
öljysuodattimet, kotimaiselle yritykselle, jolle jäsenvaltio on antanut yksinoikeuden
polttaa näitä vaarallisia jätteitä, jollei näiden jätteiden käsittely toisessa
jäsenvaltiossa ole laadultaan parempi kuin tämän yrityksen suorittama käsittely,
silloin kun tällä säännöstöllä suositaan tätä kotimaista yritystä ja vahvistetaan sen
määräävää markkina-asemaa ilman objektiivista perustetta ja ilman, että tämä olisi
tarpeen yleishyödyllisen tehtävän hoitamiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
- 69.
- Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Alankomaiden, Tanskan
ja Ranskan hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida
määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen
tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian
käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää
oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on ratkaissut Nederlandse Raad van Staten 23.4.1996 tekemällään päätöksellä
esittämät kysymykset seuraavasti:
- 1.
- Jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annettua neuvoston direktiiviä
75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla
neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, ja Euroopan yhteisössä, Euroopan
yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen
valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä tammikuuta 1993 annettua
neuvoston asetusta (ETY) N:o 259/93 ei voida tulkita siten, että
omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteet soveltuisivat hyödynnettäväksi
tarkoitettujen jätteiden siirtoon. Jäsenvaltiot eivät voi EY:n
perustamissopimuksen 130 t artiklan perusteella laajentaa näiden
periaatteiden soveltamista tällaisiin jätteisiin, kun niiden soveltamisestaaiheutuu viennin este, joka ei ole perusteltu ympäristönsuojelua koskevan
pakottavan vaatimuksen eikä yhdenkään kyseisen perustamissopimuksen
36 artiklaan sisältyvän poikkeuksen vuoksi.
- 2.
- EY:n perustamissopimuksen 90 artikla, tulkittuna yhdessä 86 artiklan
kanssa, on esteenä jätehuoltosuunnitelman kaltaiselle säännöstölle, jonka
perusteella jäsenvaltio määrää, että yritysten on toimitettava
hyödynnettäväksi tarkoitetut jätteensä, kuten öljysuodattimet, kotimaiselle
yritykselle, jolle jäsenvaltio on antanut yksinoikeuden polttaa näitä
vaarallisia jätteitä, jollei näiden jätteiden käsittely toisessa jäsenvaltiossa
ole laadultaan parempi kuin tämän yrityksen suorittama käsittely, silloin
kun tällä säännöstöllä suositaan tätä kotimaista yritystä ja vahvistetaan sen
määräävää markkina-asemaa ilman objektiivista perustetta ja ilman, että
tämä olisi tarpeen yleishyödyllisen tehtävän hoitamiseksi.
RagnemalmMancini
Kapteyn
Murray Hirsch
|
Julistettiin Luxemburgissa 25 päivänä kesäkuuta 1998.
R. Grass
H. Ragnemalm
kirjaaja
kuudennen jaoston puheenjohtaja