ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
25 juni 1998(1)
Overbrenging van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing Beginselen
van zelfverzorging en nabijheid
In zaak C-203/96,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de
Nederlandse Raad van State, in het aldaar aanhangig geding tussen
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV e.a.
en
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 34, 86, 90
en 130 T EG-Verdrag, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975
betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG
van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32), alsmede van verordening
(EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle
op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap
(PB L 30, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: H. Ragnemalm (rapporteur), kamerpresident,
G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray en G. Hirsch, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV e.a., vertegenwoordigd door
B. J. M. Veldhoven, advocaat te 's-Gravenhage, O. W. Brouwer, advocaat
te Amsterdam, en F. P. Louis, advocaat te Brussel,
de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. G. Lammers,
waarnemend juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken,
als gemachtigde,
de Franse regering, vertegenwoordigd door C. de Salins, onderdirecteur bij
de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en
R. Nadal, adjunct-secretaris buitenlandse zaken bij dit ministerie, als
gemachtigden,
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door
H. van Vliet en M. Condou, leden van haar juridische dienst, als
gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Chemische Afvalstoffen
Dusseldorp BV e.a., vertegenwoordigd door O. W. Brouwer en F. P. Louis, de
Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp, assistent
juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, de
Deense regering, vertegenwoordigd door P. Biering, afdelingshoofd bij het
Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de Commissie,
vertegenwoordigd door H. van Vliet, ter terechtzitting van 3 juli 1997,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 oktober
1997,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij uitspraak van 23 april 1996, binnengekomen bij het Hof op 14 juni
daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State krachtens artikel 177
EG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 34,
86, 90 en 130 T EG-Verdrag, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli
1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn
91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: richtlijn),
alsmede van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993
betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar
en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1; hierna: verordening).
- 2.
- Die vragen zijn gerezen in een geschil tussen enerzijds Chemische Afvalstoffen
Dusseldorp BV (hierna: Dusseldorp), Factron Technik GmbH (hierna:
Factron) en Dusseldorp Lichtenvoorde BV (hierna: Dusseldorp
Lichtenvoorde), en anderzijds de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer (hierna: minister) over de uitvoer van afvalstoffen
naar Duitsland met het oog op nuttige toepassing daarvan.
De gemeenschapsregeling
De richtlijn
- 3.
- Artikel 1 van de richtlijn bevat een definitie van verwijderingshandelingen van
afvalstoffen en van handelingen waardoor afvalstoffen nuttig kunnen worden
toegepast, waarbij wordt verwezen naar bijlage II A respectievelijk II B, die ieder
een nauwkeurig overzicht van de betrokken handelingen geven.
- 4.
- In de artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn worden de volgende doelstellingen
genoemd: in de eerste plaats, de preventie, de vermindering, de nuttige toepassing
en het gebruik van afvalstoffen; in de tweede plaats, de bescherming van de
gezondheid van de mens en het milieu bij de verwerking van voor verwijdering of
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, en ten slotte, het opzetten, op
communautair en, indien mogelijk, op nationaal niveau, van een geïntegreerd net
voor de verwijdering van afvalstoffen.
- 5.
- Zo bepaalt artikel 5 van de richtlijn:
1. De lidstaten nemen, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in
samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd
en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt
gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten
veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het
gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk
naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische
omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten
afval.
2. Met dit net moet het bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een
van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest
geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het
milieu en de volksgezondheid te waarborgen.
- 6.
- Artikel 7 van de richtlijn verplicht de lidstaten plannen voor het beheer van
afvalstoffen op te stellen, teneinde de in de artikelen 3, 4 en 5 genoemde
doelstellingen te verwezenlijken; tevens staat het hun toe, maatregelen te nemen
om het vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met die plannen,
te voorkomen.
De verordening
- 7.
- De verordening betreft de overbrenging van afvalstoffen, onder meer tussen de
lidstaten.
- 8.
- Titel II van de verordening Overbrenging van afvalstoffen tussen de
lidstaten bestaat uit twee hoofdstukken. Het eerste heeft betrekking op de
procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen
(hoofdstuk A), het tweede op die voor de overbrenging van voor nuttige toepassing
bestemde afvalstoffen (hoofdstuk B). De procedure voor de tweede categorie
afvalstoffen is minder dwingend dan die voor de eerste categorie.
- 9.
- Artikel 4, lid 3, sub a-i, dat deel uitmaakt van hoofdstuk A, betreffende de
overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, luidt:
i) De lidstaten kunnen in overeenstemming met het Verdrag maatregelen
nemen om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te
verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen te maken, teneinde
overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG de beginselen van nabijheid, voorrang
voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en
nationaal niveau. Van dergelijke maatregelen wordt onmiddellijk
kennisgegeven aan de Commissie, die de andere lidstaten informeert.
- 10.
- In hoofdstuk B daarentegen, dat betrekking heeft op de overbrenging van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, worden de beginselen van zelfverzorging
en nabijheid niet genoemd.
- 11.
- Artikel 7, leden 2 en 4, sub a, dat deel uitmaakt van hoofdstuk B, bepaalt:
2. De bevoegde autoriteiten van bestemming, verzending en doorvoer
beschikken na verzending van de ontvangstbevestiging over een termijn van
30 dagen om bezwaar te maken tegen de overbrenging. Een bezwaar moet zijn
gebaseerd op lid 4. Elk bezwaar moet binnen de termijn van 30 dagen schriftelijk
aan de kennisgever en aan de andere betrokken bevoegde autoriteiten worden
toegezonden.
(...)
4.a) De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen
gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7, of
indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming,
openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming
(...)
De nationale regeling
- 12.
- Het Nederlandse Meerjarenplan verwijdering gevaarlijke afvalstoffen van juni 1993
(hierna: Meerjarenplan) bepaalt in paragraaf 6.5:
Wanneer in het buitenland een hoogwaardiger verwerkingstechniek aanwezig is
en/of in Nederland onvoldoende capaciteit is om een bepaalde afvalstof te
verwerken, dan wordt uitvoer toegestaan, tenzij dit de realisatie van minimaal
gelijkwaardige verwijdering in Nederland belemmert. Dan is opslag in afwachting
van de realisatie daarvan aan de orde.
- 13.
- In sectorplan 19 van deel II van het Meerjarenplan wordt met betrekking tot
oliefilters gepreciseerd, dat uitvoer niet is toegestaan, indien de verwerking van die
filters in het buitenland niet hoogwaardiger plaatsvindt dan in Nederland.
- 14.
- In sectorplan 10 van deel II van het Meerjarenplan, betreffende te verbranden
afvalstoffen, wordt op grond van het beginsel van zelfverzorging gesteld, dat de
uitvoer van te verbranden gevaarlijk afval zoveel mogelijk moet worden beperkt,
mede omdat elders voor verbranding minder strenge emissie-eisen gelden dan in
Nederland.
- 15.
- Het streven naar een zo hoogwaardig mogelijke wijze van verwijdering is in dit
sectorplan verder uitgewerkt door aan AVR Chemie CV (hierna: AVR Chemie)
een zogeheten afvalmanagementfunctie toe te kennen. Zo is AVR Chemie als
enige eindverwerker aangewezen voor de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen
in een hoogwaardige draaitrommeloven. Afvalstoffen die in een dergelijke oven
moeten worden verbrand, mogen alleen worden uitgevoerd door AVR Chemie; ter
voorkoming van ongewenste prijsopdrijving zijn in haar vergunning regulerende
voorwaarden opgenomen.
- 16.
- AVR Chemie is een commanditaire vennootschap waarvan de vennoten zijn de
Staat der Nederlanden, de gemeente Rotterdam en acht andere industriële
ondernemingen, waaronder Akzo Nobel Nederland. De Nederlandse Staat en de
gemeente Rotterdam hebben een gezamenlijke participatie van 55 % in AVR
Chemie.
- 17.
- De directeur van de directie afvalstoffen van het Ministerie van VROM is tevens
de vertegenwoordiger van de Nederlandse Staat in de Raad van Toezicht van AVR
Chemie. Deze directie bepaalt het Nederlandse beleid inzake de uitvoer van
afvalstoffen en beslist in concreto, of al dan niet toestemming kan worden gegeven
voor uitvoer.
De feiten van het hoofdgeding
- 18.
- In 1994 vroeg Dusseldorp een vergunning aan voor de uitvoer van twee partijen
oliefilters en aanverwante afvalstoffen van 2 000 respectievelijk 60 ton naar
Duitsland, waar ze door Factron zouden worden verwerkt.
- 19.
- Bij twee besluiten van 22 augustus 1994 maakte de minister tegen deze uitvoer
bezwaar op grond van de bepalingen van het Meerjarenplan juncto artikel 7,
leden 2 en 4, sub a, van de verordening.
- 20.
- Op 13 september 1994 dienden Dusseldorp, Factron en Dusseldorp Lichtenvoorde
een bezwaarschrift in tegen die twee besluiten.
- 21.
- Na een bezoek van twee ambtenaren van het Ministerie van VROM aan Factron
verklaarde de minister bij besluit van 8 december 1994 hun bezwaar ongegrond, op
grond dat de verwerking bij Factron niet hoogwaardiger was dan bij het
Nederlandse afvalverwerkings- en beheersbedrijf AVR Chemie.
- 22.
- Bij verzoekschrift van 18 januari 1995 stelden Dusseldorp, Factron en Dusseldorp
Lichtenvoorde bij de Nederlandse Raad van State beroep in tot nietigverklaring van
het besluit van de minister van 8 december 1994, dat hun inziens onverenigbaar is
met de gemeenschapsregeling.
De prejudiciële vragen
- 23.
- Daar de Raad van State twijfels had over de vraag, of de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid, zoals in het Meerjarenplan uitgewerkt, konden worden
toegepast op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen,
heeft hij het Hof de volgende vier prejudiciële vragen voorgelegd:
1a. Gelden de beginselen van zelfverzorging en nabijheid, gelet op de
systematiek van verordening nr. 259/93/EEG van 1 februari 1993
betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen,
naar en uit de Europese Gemeenschap, en richtlijn 75/442/EEG van 15 juli
1975 betreffende afvalstoffen (zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG), in
onderlinge samenhang bezien, alleen ten aanzien van de overbrenging
tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen of eveneens ten
aanzien van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen?
b. Indien het Hof van Justitie van oordeel is dat de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid niet op grond van verordening nr. 259/93/EEG
en richtlijn 75/442/EEG kunnen worden toegepast ten aanzien van de
overbrenging tussen lidstaten van voor nuttige toepassing bestemde
afvalstoffen, kan artikel 130 T van het EG-Verdrag dan een grondslag
bieden voor een regeling zoals het door de Nederlandse regering opgesteldeMeerjarenplan verwijdering gevaarlijke afvalstoffen van juni 1993 op dit
onderdeel bevat?
2. In het genoemde Meerjarenplan worden de beginselen van zelfverzorging
en nabijheid geconcretiseerd in een streven naar een zo hoogwaardig
mogelijke wijze van verwijdering (waaronder nuttige toepassing) en naar
continuïteit van de verwijdering. Is dit een juiste uitwerking van deze
beginselen?
3a. Voorzover de in het Meerjarenplan neergelegde criteria voor het maken
van bezwaar tegen export van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen
op zichzelf aanvaardbaar zijn, is hier dan sprake van een maatregel van
gelijke werking als bedoeld in artikel 34 van het EG-Verdrag, en is hiervoor
een rechtvaardiging aanwezig?
b. Maakt het in dit verband verschil of de beginselen van zelfverzorging en
nabijheid, indien deze mogen worden toegepast ten aanzien van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, primair binnen de Gemeenschap
als geheel dan wel op uitsluitend nationaal niveau worden toegepast?
4. Zijn de exclusieve rechten zoals die door de Nederlandse overheid in
sectorplan 10 van deel II van het Meerjarenplan aan AVR Chemie CV zijn
verleend voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen, gelet op de
motivering hiervoor in het Meerjarenplan, in overeenstemming met
artikel 90, eerste en tweede lid, juncto artikel 86 van het EG-Verdrag?
De eerste vraag
- 24.
- Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State in wezen te vernemen, of de
richtlijn en de verordening aldus moeten worden uitgelegd, dat de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige
toepassing bestemde afvalstoffen. Indien dit niet het geval is, wenst hij te vernemen,
of de lidstaten deze beginselen dan op grond van artikel 130 T op die stoffen
mogen toepassen.
De uitlegging van de richtlijn en de verordening
- 25.
- De Nederlandse en de Deense regering zijn van mening, dat het feit dat de
beginselen van zelfverzorging en nabijheid in de richtlijn en de verordening niet
uitdrukkelijk worden genoemd in verband met voor nuttige toepassing bestemde
afvalstoffen, niet verhindert dat die beginselen op dit soort afvalstoffen kunnen
worden toegepast. Artikel 7 van de richtlijn bevat immers een niet-limitatieve
opsomming van de gegevens die de afvalbeheersplannen moeten bevatten.
- 26.
- Dusseldorp, de Franse regering en de Commissie stellen zich echter op het
standpunt, dat uit het feit dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid in de
richtlijn en de verordening niet uitdrukkelijk worden genoemd in verband met voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, alsmede uit de systematiek van de
verordening voortvloeit, dat die beginselen voor dat soort afvalstoffen niet in
aanmerking kunnen worden genomen.
- 27.
- Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat artikel 7 van de
richtlijn bepaalt, dat de lidstaten afvalbeheersplannen opstellen, met name om de
in de artikelen 3, 4 en 5 genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Van deze
bepalingen verwijst alleen artikel 5 naar de beginselen van zelfverzorging en
nabijheid, doch uitsluitend in verband met voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
Ook de zevende overweging van de considerans van de richtlijn, waarin op die
beginselen wordt gezinspeeld, heeft uitsluitend betrekking op die categorie
afvalstoffen.
- 28.
- In de tweede plaats worden deze beginselen in de verordening alleen uitdrukkelijk
vermeld in de tiende overweging van de considerans, waar zij uitsluitend in verband
worden gebracht met voor verwijdering bestemde afvalstoffen, en in artikel 4, lid 3,
sub a-i en sub b, dat het soort maatregelen noemt die de lidstaten en de bevoegde
autoriteiten van verzending en bestemming ter uitvoering van deze beginselen
kunnen nemen. Daar deze bepaling deel uitmaakt van hoofdstuk A van titel II van
de verordening, betreft zij uitsluitend de overbrenging van voor verwijdering
bestemde afvalstoffen.
- 29.
- Artikel 7 van de verordening, dat is opgenomen in hoofdstuk B betreffende voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen en dat de tegenhanger is van voormeld
artikel 4, voorziet niet in de mogelijkheid, maatregelen ter uitvoering van de
beginselen van zelfverzorging en nabijheid te nemen.
- 30.
- Uit de bepalingen van de richtlijn en de verordening alsmede uit de systematiek
van deze laatste volgt dus, dat in geen van beide regelingen de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid worden geacht te gelden ten aanzien van voor nuttige
toepassing bestemde afvalstoffen.
- 31.
- Deze conclusie wordt bevestigd door de resolutie van de Raad van 7 mei 1990
betreffende het afvalstoffenbeleid (PB C 122, blz. 2), waarnaar de tweede
overweging van de considerans van de richtlijn verwijst. In die resolutie preciseert
de Raad immers, dat de doelstelling van zelfverzorging op het gebied van de
afvalverwijdering niet geldt voor recycling.
- 32.
- Bovendien werd in de toelichting bij het oorspronkelijke verordeningvoorstel [COM
(90) 415 def. SYN 305 van 26 oktober 1990] aangegeven, dat waar het de
afvalverwijdering betrof, het afstandscriterium als rechtvaardiging voor een ingrijpen
van de autoriteiten kon gelden. Dit criterium werd niet genoemd voor de
afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing; voor deze stoffen kon alleen het
criterium van het ecologisch rationele beheer worden toegepast.
- 33.
- Ten slotte moet worden beklemtoond, dat in het verschil in behandeling van de
afvalstoffen naar gelang zij voor verwijdering dan wel voor nuttige toepassing zijn
bestemd, de verschillende functie tot uiting komt, die aan elk van deze twee
soorten afvalstoffen in de ontwikkeling van het milieubeleid van de Gemeenschap
is toebedacht. Per definitie kunnen alleen de voor nuttige toepassing bestemde
afvalstoffen bijdragen tot de verwezenlijking van het in artikel 4, lid 3, van de
verordening genoemde beginsel van voorrang voor nuttige toepassing. Teneinde die
nuttige toepassing in de gehele Gemeenschap te stimuleren, met name door de
opkomst van hoogwaardige technieken, heeft de gemeenschapswetgever gewild, dat
dit soort afvalstoffen met het oog op verwerking vrij tussen de lidstaten moest
kunnen circuleren, voorzover het vervoer geen gevaar voor het milieu oplevert.
Voor het grensoverschrijdend vervoer van dit soort afvalstoffen heeft hij daarom
een soepeler procedure ingevoerd, die zich niet laat verenigen met de beginselen
van zelfverzorging en nabijheid.
- 34.
- Gelet op het voorgaande, moet er dus van worden uitgegaan, dat de verordening
en de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat de beginselen van zelfverzorging
en nabijheid niet gelden voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing.
De uitlegging van artikel 130 T van het Verdrag
- 35.
- Volgens Dusseldorp en de Commissie heeft de verordening de regels inzake de
overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten volledig geharmoniseerd, zodat de
lidstaten in beginsel uitsluitend op basis van die verordening bezwaar kunnen
maken tegen de overbrenging van afvalstoffen. Bovendien staat artikel 130 T van
het Verdrag de lidstaten alleen toe een regeling te treffen, indien deze met name
verenigbaar is met de artikelen 30 e.v. van het Verdrag. Huns inziens bevat het
Meerjarenplan echter door artikel 34 van het Verdrag verboden maatregelen van
gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen, die noch door dwingende
vereisten van milieubescherming noch uit hoofde van artikel 36 EG-Verdrag
gerechtvaardigd zijn.
- 36.
- Volgens de Nederlandse regering kan uit de tekst en de systematiek van de
verordening, alsmede uit artikel 130 T van het Verdrag worden afgeleid, dat het bij
de krachtens artikel 130 S vastgestelde maatregelen om een minimumharmonisatie
gaat. De lidstaten kunnen daarom op basis van artikel 130 T een hoger
beschermingsniveau nastreven. Voorts is het Meerjarenplan niet in strijd met het
Verdrag en bevat het met name geen uitvoerverbod. Subsidiair stelt de
Nederlandse regering, dat indien het Meerjarenplan al een uitvoerverbod in de zin
van artikel 34 zou bevatten, dit verbod op grond van artikel 36 van het Verdrag
gerechtvaardigd is door het streven naar een zo hoogwaardig mogelijke wijze van
verwijdering en naar continuïteit van de verwijdering, welk streven verband houdt
met de bescherming van de gezondheid en het leven van personen.
- 37.
- Er zij aan herinnerd, dat de richtlijn en de verordening zijn vastgesteld op de
grondslag van artikel 130 S, waarnaar artikel 130 T van het Verdrag verwijst.
- 38.
- Artikel 130 T van het Verdrag luidt:
De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van
artikel 130 S, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen
handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag.
Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.
- 39.
- Op de voet van deze bepaling moet derhalve worden onderzocht, of maatregelen
als in het Meerjarenplan ter uitvoering van de beginselen van zelfverzorging en
nabijheid op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen zijn vastgesteld,
verenigbaar zijn met artikel 34 van het Verdrag.
- 40.
- Die bepaling verbiedt kwantitatieve uitvoerbeperkingen alsmede alle maatregelen
van gelijke werking. Volgens vaste rechtspraak van het Hof betreft dit artikel
nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand
goederenverkeer tot doel of gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling
van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leiden, waardoor
aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een
bijzonder voordeel wordt verzekerd (arrest van 14 juli 1981, Oebel, 155/80, Jurispr.
blz. 1993, punt 15).
- 41.
- In Sectorplan 19 van deel II van het Meerjarenplan is bepaald, dat de uitvoer van
oliefilters niet is toegestaan, tenzij de verwerking in het buitenland hoogwaardiger
plaatsvindt dan in Nederland.
- 42.
- Een dergelijke bepaling heeft tot doel en gevolg, de uitvoer te beperken en aan de
nationale productie een bijzonder voordeel te verzekeren.
- 43.
- De Nederlandse regering betoogt echter, dat voormelde bepaling van het
Meerjarenplan gerechtvaardigd wordt door een dwingend vereiste van
milieubescherming. Haars inziens zijn de betrokken maatregelen noodzakelijk om
AVR Chemie van voldoende afvalstoffen te voorzien om haar rendabel te kunnen
laten functioneren, alsmede om ervoor te zorgen dat zij voldoende oliefilters krijgt
aangevoerd voor gebruik als brandstof. Bij onvoldoende aanvoer zou AVR Chemie
genoodzaakt zijn een milieuonvriendelijker brandstof te gebruiken of andere,
weliswaar milieuvriendelijke, doch duurdere brandstoffen te kopen.
- 44.
- Ook al zou de betrokken nationale maatregel gerechtvaardigd kunnen zijn om
redenen van milieubescherming, dit neemt niet weg, dat de argumenten van de
Nederlandse regering betreffende de rentabiliteit en de kosten van de nationale
onderneming AVR Chemie, van economische aard zijn. Het Hof heeft echter
geoordeeld, dat zuiver economische doelstellingen geen rechtvaardiging kunnen
vormen voor een belemmering van het fundamentele beginsel van het vrij verkeer
van goederen (arrest van 28 april 1998, Decker, C-120/95, nog niet gepubliceerd
in de Jurisprudentie, punt 39).
- 45.
- Voorts is de Nederlandse regering van mening, dat de bestreden bepaling van het
Meerjarenplan wordt gedekt door de in artikel 36 van het Verdrag opgenomen
afwijking betreffende de bescherming van de gezondheid en het leven van
personen.
- 46.
- Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat deze rechtvaardigingsgrond doel zou
treffen, indien de verwerking van oliefilters in andere lidstaten en het vervoer ervan
over een, wegens hun uitvoer, grotere afstand een gevaar voor de gezondheid of
het leven van personen zouden vormen.
- 47.
- Uit het dossier blijkt niet, dat dit het geval is. In de eerste plaats heeft de
Nederlandse regering zelf toegegeven, dat de verwerking van de filters in Duitsland
vergelijkbaar is met die door AVR Chemie. In de tweede plaats is niet aangetoond,
dat het vervoer van oliefilters een gevaar voor het milieu of het leven en de
gezondheid van personen vormt.
- 48.
- Hieruit volgt, dat beperkingen als die welke de Nederlandse regeling aan de uitvoer
van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen stelt, niet noodzakelijk zijn om
de gezondheid en het leven van personen te beschermen in de zin van artikel 36
van het Verdrag.
- 49.
- Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat de toepassing van de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid op voor nuttige toepassing bestemd afval als oliefilters
tot doel en gevolg heeft, dat de uitvoer van dat afval wordt beperkt, zonder dat dit
in een geval als het onderhavige gerechtvaardigd wordt door een dwingend vereiste
van milieubescherming of door het streven de gezondheid en het leven van
personen te beschermen in de zin van artikel 36 van het Verdrag. Een lidstaat kan
zich daarom niet beroepen op artikel 130 T van het Verdrag om de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid op die afvalstoffen toe te passen.
- 50.
- Onder deze omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de
richtlijn en de verordening aldus moeten worden uitgelegd, dat de beginselen van
zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Artikel 130 T van het Verdrag staat de
lidstaten niet toe, die beginselen mede op dergelijke afvalstoffen toe te passen
wanneer zij een belemmering voor de uitvoer blijken te vormen, welke noch door
een dwingende maatregel verband houdend met de milieubescherming, noch door
een van de in artikel 36 van het Verdrag bedoelde afwijkingen wordt
gerechtvaardigd.
De tweede en de derde vraag
- 51.
- De Raad van State heeft de tweede en de derde vraag enkel gesteld voor het gevalhet Hof zou oordelen, dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid, hetzij op
grond van de richtlijn en de verordening, hetzij op grond van artikel 130 T van het
Verdrag, van toepassing zijn op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.
- 52.
- Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeven deze vragen geen
beantwoording.
De vierde vraag
- 53.
- In de vierde plaats stelt de Raad van State de vraag aan de orde, of uitsluitende
rechten als aan AVR Chemie in het kader van het overeenkomstig het
Meerjarenplan gevoerde beleid zijn verleend, verenigbaar zijn met de
mededingingsregels van de artikelen 90 en 86 van het Verdrag. Gelijk de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie opmerkt, moeten de door de Raad van State
bedoelde uitsluitende rechten worden geacht zowel het algemene exclusieve recht
op verbranding te omvatten als elke andere exclusiviteit die uit de bestreden
bepaling voortvloeit, waarin de uitvoer van oliefilters wordt verboden, tenzij de
verwerking in het buitenland hoogwaardiger is dan die in Nederland.
- 54.
- De Raad van State vraagt dus in wezen, of artikel 90 juncto artikel 86 van het
Verdrag zich verzet tegen een regeling als het Meerjarenplan, op grond waarvan
een lidstaat ondernemingen verplicht hun voor nuttige toepassing bestemd afval,
zoals oliefilters, af te staan aan een nationale onderneming waaraan hij een
uitsluitend recht heeft verleend om gevaarlijke afvalstoffen te verbranden, tenzij de
verwerking van hun afvalstoffen in een andere lidstaat op hoogwaardiger wijze
plaatsvindt dan door die onderneming.
- 55.
- De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt, dat AVR Chemie geen
uitsluitende rechten bezit, zodat artikel 90 in het hoofdgeding geen toepassing kan
vinden.
- 56.
- Dusseldorp is daarentegen van mening, dat de uitsluitende rechten die de
Nederlandse autoriteiten aan AVR Chemie hebben verleend onverenigbaar zijn
met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag. Bovendien kunnen die
rechten niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 90, lid 2, van het
Verdrag, aangezien het voortbestaan van de Nederlandse verwijderingsstructuur
kan worden verzekerd door maatregelen die de mededinging en het vrije
goederenverkeer minder beperken.
- 57.
- De Commissie herinnert eraan, dat het feit dat een lidstaat slechts aan één
onderneming op zijn grondgebied een vergunning voor de verwerking van bepaalde
afvalstoffen verleent, als zodanig niet onverenigbaar is met artikel 90 juncto
artikel 86 van het Verdrag.
- 58.
- Blijkens het dossier is de onderneming AVR Chemie als enige eindverwerker voor
de verbranding van gevaarlijke stoffen aangewezen. Men kan daarom stellen, dat
deze onderneming over een uitsluitend recht in de zin van artikel 90, lid 1, van het
Verdrag beschikt.
- 59.
- Dit artikel bepaalt, dat de lidstaten geen enkele maatregel nemen of handhaven
welke in strijd is met de regels van het Verdrag, met name op het gebied van de
mededinging.
- 60.
- De verlening van uitsluitende rechten op de verbranding van gevaarlijke stoffen
voor het gehele grondgebied van een lidstaat moet worden aangemerkt als de
toekenning van een machtspositie op een wezenlijk deel van de
gemeenschappelijke markt aan de begunstigde onderneming (zie in die zin arrest
van 18 juni 1991, ERT, C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 31).
- 61.
- Ofschoon het feit dat een machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet
onverenigbaar is met artikel 86 van het Verdrag, handelt een lidstaat evenwel in
strijd met de in artikel 90 juncto artikel 86 genoemde verboden, indien hij een
wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel treft die een onderneming waaraan hij
uitsluitende rechten heeft verleend, ertoe brengt misbruik van haar machtspositie
te maken (zie in die zin arrest van 13 december 1991, GB-Inno-BM, C-18/88,
Jurispr. blz. I-5941, punt 20).
- 62.
- Uit het dossier blijkt, dat de Nederlandse regering op basis van het Meerjarenplan
de uitvoer aan verzoekster in het hoofdgeding heeft verboden en haar hierdoor in
feite heeft verplicht, haar oliefilters, die voor nuttige toepassing bestemde
afvalstoffen zijn, af te staan aan de nationale onderneming die het uitsluitend recht
op verbranding van gevaarlijke afvalstoffen bezit, ook al was de kwaliteit van de in
een andere lidstaat aangeboden verwerking vergelijkbaar met die bij de nationale
onderneming.
- 63.
- Een dergelijke verplichting leidt tot een bevoordeling van de nationale
onderneming, die daarvoor immers in staat werd gesteld afvalstoffen te verwerken
die bestemd waren om door een derde onderneming te worden verwerkt. Door die
verplichting wordt dan ook de afzet beperkt op een wijze die in strijd is met
artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag.
- 64.
- Er dient echter te worden onderzocht, of deze verplichting gerechtvaardigd kan zijn
uit hoofde van een taak van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90,
lid 2, van het Verdrag.
- 65.
- Blijkens de rechtspraak van het Hof kan deze bepaling worden ingeroepen ter
rechtvaardiging van een met artikel 86 van het Verdrag strijdige maatregel die een
lidstaat heeft getroffen ten gunste van een onderneming waaraan hij uitsluitende
rechten heeft verleend, indien die maatregel noodzakelijk is voor de vervulling van
de aan die onderneming toevertrouwde bijzondere taak en de ontwikkeling van het
handelsverkeer niet wordt beïnvloed op een wijze die strijdig is met het belang van
de Gemeenschap (zie in die zin arresten van 19 mei 1993, Corbeau, C-320/91,
Jurispr. blz. I-2533, punt 14, en 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C-159/94,
Jurispr. blz. 5815, punt 49).
- 66.
- De Nederlandse regering betoogt in dit verband, dat de bestreden regeling ertoe
strekt, de kosten van de met de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen belaste
onderneming te verminderen en aldus haar economische levensvatbaarheid te
garanderen.
- 67.
- Ook al zou de aan deze onderneming opgedragen taak kunnen worden aangemerkt
als een taak van algemeen economisch belang, dan dient de Nederlandse regering
niettemin ten genoegen van de nationale rechterlijke instantie aan te tonen, gelijk
de advocaat-generaal in punt 108 van zijn conclusie opmerkt, dat dit doel niet met
andere middelen kan worden bereikt. Artikel 90, lid 2, van het Verdrag kan
namelijk slechts toepassing vinden, indien wordt aangetoond dat de betrokken
onderneming zonder de bestreden maatregel niet in staat zou zijn de haar
opgedragen taak te vervullen.
- 68.
- Onder deze omstandigheden moet op de vierde vraag worden geantwoord, dat
artikel 90 juncto artikel 86 van het Verdrag zich verzet tegen een regeling als het
Meerjarenplan, op grond waarvan een lidstaat ondernemingen verplicht hun voor
nuttige toepassing bestemd afval, zoals oliefilters, af te staan aan een nationale
onderneming waaraan hij het uitsluitend recht heeft verleend om gevaarlijke
afvalstoffen te verbranden, tenzij de verwerking van hun afvalstoffen in een andere
lidstaat op hoogwaardiger wijze plaatsvindt dan door die onderneming, wanneer
deze regeling, zonder objectieve reden en zonder dat dit noodzakelijk is ter
vervulling van een taak van algemeen belang, tot gevolg heeft, dat de nationale
onderneming wordt begunstigd en haar machtspositie sterker wordt.
Kosten
- 69.
- De kosten door de Nederlandse, de Deense en de Franse regering alsmede door
de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen
niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het
hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat
de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door Nederlandse Raad van State bij uitspraak van 23 april
1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
- 1.
- Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen,
zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, en
verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende
toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit
de Europese Gemeenschap, moeten aldus worden uitgelegd, dat de
beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de
overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.
Artikel 130 T EG-Verdrag staat de lidstaten niet toe, die beginselen mede
op dergelijke afvalstoffen toe te passen wanneer zij een belemmering voor
de uitvoer blijken te vormen, welke noch door een dwingende maatregel
verband houdend met de milieubescherming, noch door een van de in
artikel 36 van het Verdrag bedoelde afwijkingen wordt gerechtvaardigd.
- 2.
- Artikel 90 juncto artikel 86 EG-Verdrag verzet zich tegen een regeling als
het Meerjarenplan, op grond waarvan een lidstaat ondernemingen verplicht
hun voor nuttige toepassing bestemd afval, zoals oliefilters, af te staan aan
een nationale onderneming waaraan hij het uitsluitend recht heeft verleend
om gevaarlijke afvalstoffen te verbranden, tenzij de verwerking van hun
afvalstoffen in een andere lidstaat op hoogwaardiger wijze plaatsvindt dan
door die onderneming, wanneer deze regeling, zonder objectieve reden en
zonder dat dit noodzakelijk is ter vervulling van een taak van algemeen
belang, tot gevolg heeft, dat de nationale onderneming wordt begunstigd en
haar machtspositie sterker wordt.
RagnemalmMancini
Kapteyn
Murray Hirsch
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 juni 1998.
De griffier
De president van de Zesde kamer
R. Grass
H. Ragnemalm