DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 25 juni 1998 (1)
Transporter av avfall avsett för återvinning - Principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet
I mål C-203/96,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Nederlandse Raad van
State, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella
domstolen anhängiga målet mellan
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl.
och
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
angående tolkningen av artiklarna 34, 86, 90 och 130t i EG-fördraget, av rådets
direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk
specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets
direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva,
område 15, volym 10, s. 66), och av rådets förordning (EEG) nr 259/93 av
den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och
från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15,
volym 12, s. 43),
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm (referent) samt domarna
G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray och G. Hirsch,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl., genom advokaterna
B.J.M. Veldhoven, Haag, O.W. Brouwer, Amsterdam och F.P. Louis,
Bryssel,
- Nederländernas regering, genom ställföreträdande juridiske rådgivaren
J.G. Lammers, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering, genom Catherine de Salins, sous-directeur,
utrikesministeriets rättsavdelning, och Romain Nadal, secrétaire adjoint des
affaires étrangères, samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. van Vliet och
M. Condou, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 3 juli 1997 av:
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl., företrätt av O.W. Brouwer och
F.P. Louis, Nederländernas regering, företrädd av biträdande juridiske rådgivaren
J.S. van den Oosterkamp, utrikesministeriet, i egenskap av ombud, Danmarks
regering, företrädd av avdelningsdirektören P. Biering, utrikesministeriet, i egenskap
av ombud, och kommissionen, företrädd av H. van Vliet,
och efter att den 23 oktober 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
- 1.
- Nederlandse Raad van State har genom beslut av den 23 april 1996, som inkom till
domstolen den 14 juni samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i
EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende fyra frågor om
tolkningen av artiklarna 34, 86, 90 och 130t i EG-fördraget, av rådets
direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk
specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets
direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32, svensk specialutgåva,
område 15, volym 10, s. 66, nedan kallat direktivet), och av rådets förordning
(EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av
avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1,
svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43, nedan kallad förordningen).
- 2.
- Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Chemische Afvalstoffen
Dusseldorp BV (nedan kallat Dusseldorp), Factron Technik GmbH (nedan kallat
Factron) samt Dusseldorp Lichtenvoorde BV (nedan kallat Dusseldorp
Lichtenvoorde) och Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (nederländska ministern för bostäder, planifikation och miljö, nedan
kallad ministern) beträffande export till Tyskland av avfall avsett att återvinnas där.
Gemenskapslagstiftningen
Direktivet
- 3.
- I artikel 1 i direktivet definieras dels åtgärder för slutligt omhändertagande, dels
återvinningsåtgärder med hänvisning till bilaga IIA respektive bilaga IIB, som var
för sig innehåller en uppräkning av de åtgärder som avses.
- 4.
- I artikel 3-5 i direktivet anges följande målsättningar. För det första skall det tillses
att avfall inte uppkommer, att mängden avfall minskas och att avfall återvinns och
återanvänds. Vidare skall det tillses att hanteringen av avfall sker utan fara för
människors hälsa eller på ett sätt som inte kan skada miljön, oavsett om avfallet är
avsett för slutligt omhändertagande eller för återvinning. Slutligen skall det
tillskapas - på gemenskapsnivå och, om möjligt, på nationell nivå - ett gemensamt
nätverk för slutligt omhändertagande av avfall.
- 5.
- I artikel 5 i direktivet föreskrivs således följande:
1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan
medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett
gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra
inrättningar för [slutligt omhändertagande], med beaktande av bästa tillgängliga
teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att
gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var
för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden
och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.
2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet
vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de
bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och
hälsoskyddet säkerställs.
- 6.
- Artikel 7 i direktivet föreskriver vidare en skyldighet för medlemsstaterna att
upprätta planer för avfallshanteringen för att uppnå de mål som anges i artikel 3-5
och ger dem möjlighet att vidta åtgärder för att förhindra avfallstransporter som
inte överensstämmer med avfallsplanerna.
Förordningen
- 7.
- I förordningen behandlas transport av avfall bland annat mellan medlemsstaterna.
- 8.
- Avdelning II i förordningen, kallad Transport av avfall mellan medlemsstater,
innehåller två skilda kapitel, vari behandlas dels det förfarande som är tillämpligt
på transport av avfall för slutligt omhändertagande (kapitel A), dels det förfarande
som är tillämpligt på transport av avfall för återvinning (kapitel B). Det förfarande
som föreskrivs för den sistnämnda kategorin av avfall är inte tvingande i samma
utsträckning som det förfarande som är tillämpligt på den förstnämnda kategorin.
- 9.
- I artikel 4.3 a i, som utgör del av kapitel A om transporter av avfall för slutligt
omhändertagande, föreskrivs:
i) För att genomföra principerna om närhet, prioritet av återvinning och
tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå i enlighet
med direktiv 75/442/EEG får medlemsstaterna i enlighet med fördraget
vidta åtgärder för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända
mot transporter av avfall. Sådana åtgärder skall genast anmälas till
kommissionen, som skall underrätta övriga medlemsstater.
- 10.
- Däremot omnämns inte principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet i
kapitel B, vilket handlar om transport av avfall för återvinning.
- 11.
- I artikel 7.2 och 7.4 a, som utgör del av kapitel B, föreskrivs:
2. De behöriga destinations-, avsändar- och transitmyndigheterna skall ha
möjlighet att senast 30 dagar sedan bekräftelsen avsänts invända mot transporten.
En sådan invändning skall grundas på vad som sägs i punkt 4. Varje invändning
skall lämnas skriftligen till anmälaren och till övriga berörda behöriga myndigheter
inom fristen på 30 dagar.
...
4. a) De behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra
motiverade invändningar mot den planerade transporten i följande fall:
- I enlighet med direktiv 75/442/EEG, särskilt artikel 7 i detta, eller
- om transporten inte sker i enlighet med nationella lagar och andra
författningar om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller
hälsoskydd,
...
Den nationella lagstiftningen
- 12.
- I den fleråriga nederländska planen för slutligt omhändertagande av farligt avfall
från juni 1993 (nedan kallad flerårsplanen) anges följande i punkt 6 femte stycket:
När det existerar en bättre behandlingsteknik i utlandet eller om
behandlingskapaciteten för ett visst givet avfall är otillräcklig i Nederländerna, är
export tillåten om inte denna export förhindrar att avfallet slutligt omhändertas i
Nederländerna på ett sätt som är åtminstone likvärdigt. I ett sådant fall skall
avfallet lagras i avvaktan på att slutligt omhändertagande kan ske.
- 13.
- I områdesplan 19 i andra delen av flerårsplanen preciseras beträffande oljefilter att
export av dessa inte är tillåten om behandlingen av dessa filter i utlandet inte är
kvalitativt överlägsen motsvarande behandling i Nederländerna.
- 14.
- Med hänvisning till principen om tillräcklig egenkapacitet föreskrivs i
områdesplan 10 i andra delen av flerårsplanen, om avfall för förbränning, att export
av farligt avfall för förbränning så långt det är möjligt måste begränsas, bland annat
eftersom utsläppskraven vid förbränning är mindre stränga i utlandet än i
Nederländerna.
- 15.
- I strävan att uppnå ett så effektivt förfarande som möjligt för slutligt
omhändertagande har i denna områdesplan AVR Chemie CV (nedan kallat AVR
Chemie) tillerkänts en så kallad avfallshanteringsfunktion. AVR Chemie har således
utsetts till den enda aktören med befogenhet att slutligt förbränna farligt avfall i en
roterande ugn med hög prestanda. Avfall som skall förbrännas i en dylik ugn får
endast exporteras av AVR Chemie, vars licens innehåller reglerande villkor i syfte
att undvika oönskade prishöjningar.
- 16.
- AVR Chemie är ett kommanditbolag som ägs av nederländska staten, Rotterdams
kommun samt åtta industriföretag, däribland Akzo Nobel Nederland. Nederländska
staten och Rotterdams kommun äger tillsammans 55 procent av AVR Chemie.
- 17.
- Direktören för avfallssektionen på miljöministeriet är även nederländska statens
representant i AVR Chemies övervakningsråd. Denna sektion har till uppgift att
definiera den nederländska politiken angående export av avfall och beslutar i varje
enskilt fall om en export skall beviljas eller vägras.
De faktiska omständigheterna i målet
- 18.
- År 1994 begärde Dusseldorp tillstånd att till Tyskland få exportera två partier
oljefilter och besläktat avfall, om 2 000 respektive 60 ton vardera, för behandling
i Tyskland av Factron.
- 19.
- Genom två beslut av den 22 augusti 1994 invände ministern mot denna export med
stöd av bestämmelserna i flerårsplanen jämförda med artikel 7.2 och 7.4 a i
förordningen.
- 20.
- Den 13 september 1994 anförde Dusseldorp, Factron och Dusseldorp
Lichtenvoorde klagomål mot dessa två beslut.
- 21.
- Efter ett besök vid Factrons anläggning av två tjänstemän vid nederländska
miljöministeriet avslog ministern, genom ett nytt beslut av den 8 december 1994,
de klagandes begäran, med motiveringen att den behandling som Factron
tillämpade inte var effektivare än den behandling som tillämpas av det
nederländska företaget för omvandling och hantering av avfall, AVR Chemie.
- 22.
- Genom ansökan av den 18 januari 1995 väckte Dusseldorp, Factron och
Dusseldorp Lichtenvoorde talan vid Nederlandse Raad van State om
ogiltigförklaring av ministerbeslutet av den 8 december 1994, vilket enligt deras
mening är oförenligt med gemenskapslagstiftningen.
Tolkningsfrågorna
- 23.
- Då den nationella domstolen anser det vara oklart huruvida principerna om
tillräcklig egenkapacitet och närhet, såsom de genomförts i flerårsplanen, kantillämpas på transporter av avfall för återvinning, har den hänskjutit följande fyra
frågor till domstolen:
1 a) Med hänsyn till systematiken i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den
1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till
och från Europeiska gemenskapen, jämförd med rådets direktiv 75/442/EEG
av den 15 juli 1975 om avfall (i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG),
gäller principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet endast för
transporter mellan medlemsstaterna av avfall för slutligt omhändertagande
eller gäller de även avfall för återvinning?
1 b) Om domstolen finner att varken förordning (EEG) nr 259/93 eller direktiv
75/442/EEG ger stöd för att tillämpa principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet på transporter mellan medlemsstaterna av avfall
för återvinning, kan då sådana bestämmelser som finns i den nederländska
regeringens flerårsplan från juni 1993 för slutligt omhändertagande av farligt
avfall grundas på artikel 130t i EG-fördraget?
2) I nämnda flerårsplan konkretiseras principerna om tillräcklig egenkapacitet
och närhet i en strävan att uppnå ett så effektivt förfarande som möjligt för
slutligt omhändertagande (däri inbegripet återvinning) och kontinuitet i
detta förfarande. Är detta en riktig tillämpning av principerna?
3 a) Om flerårsplanens kriterier för att kunna invända mot export av avfall för
återvinning är tillåtna i sig, är det då fråga om en åtgärd med motsvarande
verkan i den mening som avses i artikel 34 i EG-fördraget, och är denna
berättigad?
b) Är det i detta sammanhang av betydelse om principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet - för det fall dessa är tillämpliga på återvinning
av avfall - primärt tillämpas inom gemenskapen som helhet eller
uteslutande tillämpas på nationell nivå?
4) Är sådana exklusiva rättigheter avseende förbränning av farligt avfall som
nederländska staten i områdesplan 10 i del II i flerårsplanen har tillerkänt
AVR Chemie CV förenliga med artikel 90.1 och 90.2 jämförd med artikel
86 i EG-fördraget, med hänsyn till de skäl som i flerårsplanen anförs för ett
sådant tillerkännande?
Den första frågan
- 24.
- Genom den första frågan önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet
i huruvida direktivet och förordningen skall tolkas på så sätt att principerna om
tillräcklig egenkapacitet och närhet är tillämpliga på transporter av avfall för
återvinning. Om denna fråga besvaras nekande, undrar den nationella domstolen
om medlemsstaterna med stöd av artikel 130t kan tillämpa dessa principer även i
fråga om sådant avfall.
Tolkningen av direktivet och förordningen
- 25.
- Den nederländska och den danska regeringen anser att principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet kan tillämpas på avfall för återvinning, trots att dessa
principer inte uttryckligen omnämns i direktivet och förordningen. Artikel 7 i
direktivet innehåller i själva verket en icke uttömmande uppräkning av de uppgifter
som planerna för hantering av avfall bör innehålla.
- 26.
- Dusseldorp, den franska regeringen och kommissionen anser å sin sida att
principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte kan beaktas beträffande
avfall för återvinning, vilket följer av att dessa principer inte uttryckligen omnämns
i direktivet och förordningen samt av systematiken i förordningen.
- 27.
- Det kan i detta avseende för det första konstateras att det i artikel 7 i direktivet
föreskrivs att medlemsstaterna skall upprätta planer för avfallshanteringen, bland
annat i syfte att uppnå de mål som anges i artikel 3-5. Av dessa bestämmelser är
det endast artikel 5 som innehåller en hänvisning till principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet, och då endast beträffande avfall för slutligt
omhändertagande. Sjunde övervägandet i ingressen, vilket hänvisar till dessa
principer, avser på samma sätt uteslutande denna kategori av avfall.
- 28.
- För det andra omnämns dessa principer uttryckligen i förordningen endast i tionde
övervägandet i ingressen, vari de enbart förknippas med avfall för slutligt
omhändertagande, och i artikel 4.3 a i och 4.3 b, vari de slag av åtgärder fastställs
som medlemsstaterna respektive de behöriga avsändar- och
destinationsmyndigheterna får vidta i syfte att genomföra dessa principer. Eftersom
denna bestämmelse utgör del av kapitel A i avdelning II i förordningen, gäller den
endast transporter av avfall för slutligt omhändertagande.
- 29.
- I artikel 7 i förordningen, som återfinns i kapitel B och som avser avfall avsett för
återvinning samt utgör en motsvarighet till den ovannämnda artikel 4, föreskrivs
inte någon möjlighet att vidta åtgärder i syfte att genomföra principerna om
tillräcklig egenkapacitet och närhet.
- 30.
- Således följer det av bestämmelserna i direktivet och förordningen, samt av
systematiken i förordningen, att det inte i någon av dessa två rättsakter föreskrivs
att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet skall tillämpas på avfall för
återvinning.
- 31.
- Denna slutsats bekräftas av rådets resolution av den 7 maj 1990 om avfallspolitik
(EGT C 122, s. 2), till vilken det hänvisas i andra övervägandet i ingressen till
direktivet. I denna resolution preciserar rådet nämligen att målsättningen att uppnå
tillräcklig egenkapacitet beträffande avfall inte gäller återvinning.
- 32.
- Dessutom anges i redogörelsen för skälen till det ursprungliga förslaget till
förordning [KOM (90) 415 slutlig - SYN 305 av den 26 oktober 1990] att
närhetskriteriet kan motivera ett ingripande från myndigheterna när det gäller
avfall för slutligt omhändertagande. Detta kriterium nämndes inte beträffande avfall
för återvinning. För detta slag av avfall kunde endast kriteriet om ekologiskt
förnuftig hantering tillämpas.
- 33.
- Det skall slutligen understrykas att skillnaden i behandling av avfall för slutligt
omhändertagande respektive avfall för återvinning återspeglar skillnaden mellan de
roller som vart och ett av dessa två slag av avfall har satts att spela i utvecklingen
av gemenskapens miljöpolitik. Per definition kan endast avfall för återvinning
medverka till att genomföra den princip om prioritering av återvinning som anges
i artikel 4.3 i förordningen. Det är i syfte att stimulera denna återvinning inom hela
gemenskapen, bland annat genom att utveckla de bästa möjliga teknikerna, som
gemenskapslagstiftaren har föreskrivit att avfall av detta slag skall kunna cirkulera
fritt mellan medlemsstaterna för att kunna behandlas där, så länge inte transporten
utgör en fara för miljön. Därför har det införts ett mera flexibelt system för
gränsöverskridande transporter av detta avfall som står i motsats till principerna om
tillräcklig egenkapacitet och närhet.
- 34.
- Mot bakgrund av vad ovan anförts skall förordningen och direktivet tolkas på så
sätt att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga på
avfall för återvinning.
Tolkningen av artikel 130t i fördraget
- 35.
- Enligt Dusseldorp och kommissionen har det genom förordningen skett en total
harmonisering av reglerna om transporter av avfall mellan medlemsstaterna, vilket
innebär att medlemsstaterna i princip endast kan invända mot avfallstransporter
med stöd av förordningen. Dessutom har staterna enligt artikel 130t i förordningen
endast rätt att anta en lagstiftning om den är förenlig med bland annat artikel 30
och följande artiklar i fördraget. Enligt Dusseldorp och kommissionen innehåller
emellertid flerårsplanen åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa
exportrestriktioner, som är förbjudna enligt artikel 34 i fördraget och som inte kan
motiveras med hänvisning till vare sig tvingande miljöskyddshänsyn eller artikel 36
i EG-fördraget.
- 36.
- Enligt den nederländska regeringen framgår det av ordalagen och systematiken i
förordningen samt av artikel 130t i fördraget att åtgärder som vidtas med stöd av
artikel 130s utgör en minimiharmonisering. Under dessa omständigheter finns det
inte något som hindrar staterna från att sträva mot en högre miljöskyddsnivå med
stöd av artikel 130t. Flerårsplanen är dessutom inte oförenlig med fördraget och
innehåller i synnerhet inte något exportförbud. För det fall flerårsplanen innehåller
ett exportförbud i den mening som avses i artikel 34, har den nederländska
regeringen i andra hand gjort gällande att detta förbud är motiverat, med stöd av
artikel 36 i fördraget, genom att bästa möjliga förfarande eftersträvas för slutligt
omhändertagande och kontinuitet i detta förfarande i syfte att skydda människors
hälsa och liv.
- 37.
- Det skall konstateras att direktivet och förordningen har antagits med stöd av
artikel 130s i fördraget, i vilken hänvisning sker till artikel 130t i samma fördrag.
- 38.
- I artikel 130t föreskrivs följande:
De skyddsåtgärder som antas enligt artikel 130s skall inte hindra någon
medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder
måste vara förenliga med detta fördrag. De skall anmälas till kommissionen.
- 39.
- Det finns därför anledning att undersöka huruvida sådana åtgärder är förenliga
med artikel 34 i fördraget som har vidtagits i flerårsplanen för att tillämpa
principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet på avfall för återvinning i
enlighet med artikel 130t.
- 40.
- Denna bestämmelse innehåller ett förbud mot kvantitativa exportrestriktioner och
åtgärder med motsvarande verkan. Enligt domstolens fasta rättspraxis avser denna
artikel sådana nationella åtgärder vars syfte eller verkan särskilt är att begränsa
exporten och därigenom skapa olika förutsättningar för en medlemsstats
inrikeshandel och exporthandel, så att den inhemska produktionen eller marknaden
gynnas i den aktuella staten (dom av den 14 juli 1981 i mål 155/80, Oebel,
REG 1981, s. 1993, punkt 15; svensk specialutgåva, häfte 6).
- 41.
- I områdesplan 19 i andra delen av flerårsplanen föreskrivs att export endast är
tillåten om behandlingen av oljefiltren i utlandet är kvalitativt överlägsen
motsvarande behandling i Nederländerna.
- 42.
- Det måste konstateras att en sådan bestämmelses syfte och verkan är att begränsa
exporten och att gynna den inhemska produktionen.
- 43.
- Den nederländska regeringen har emellertid gjort gällande, för det första, att den
ovannämnda bestämmelsen i flerårsplanen kan motiveras av tvingande
miljöskyddshänsyn. Enligt dess uppfattning är åtgärderna i fråga nödvändiga för att
AVR Chemie skall kunna fungera lönsamt och ha tillräckligt med material att
slutligt omhänderta samt att AVR Chemie tillförsäkras en tillräcklig tillförsel av
oljefilter att användas som bränsle. Vid otillräcklig tillförsel skulle AVR Chemie
tvingas att använda ett bränsle som inte är lika miljövänligt eller att införskaffa
andra lika miljövänliga bränslen till en högre kostnad.
- 44.
- Även om den nationella åtgärden i fråga skulle kunna motiveras av miljöhänsyn,
är det tillräckligt att konstatera att de argument som förts fram av den
nederländska regeringen, om det nationella företaget AVR Chemies lönsamhet och
de kostnader som detta företag har att bära, är av ekonomisk natur. Domstolen har
emellertid slagit fast att målsättningar av rent ekonomisk natur inte kan motivera
en inskränkning av den grundläggande principen om fri rörlighet för varor (dom
av den 28 april 1998 i mål C-120/95, Decker, REG 1998, s. I-0000, punkt 39).
- 45.
- För det andra anser den nederländska regeringen att den omtvistade bestämmelsen
i flerårsplanen kan motiveras med hänvisning till undantaget i artikel 36 till skydd
för människors hälsa och liv.
- 46.
- Det skall påpekas att den nederländska regeringens invändning vore relevant om
behandlingen av oljefiltren i de andra medlemsstaterna och transporten av dessa
filter över en längre sträcka på grund av exporten utgjorde en fara för människors
hälsa och liv.
- 47.
- Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet att så skulle vara fallet. För det
första har den nederländska regeringen själv medgett att behandlingen av filtren
i Tyskland är jämförbar med den behandling som tillämpas av AVR Chemie. Fördet andra har det inte påvisats att transporten av oljefiltren utgör en fara för miljön
eller för människors hälsa och liv.
- 48.
- Härav följer att sådana restriktioner för export av avfall för återvinning som har
införts genom den nederländska regleringen inte är nödvändiga för att skydda
männsikors hälsa och liv i enlighet med artikel 36 i fördraget.
- 49.
- Det skall därför konstateras att tillämpningen av principerna om tillräcklig
egenkapacitet och närhet på sådant avfall för återvinning som exempelvis oljefilter
har till syfte och verkan att begränsa export av detta avfall utan att det - i ett fall
som det ifrågavarande - kan motiveras av tvingande miljöskyddshänsyn eller för att
skydda människors hälsa och liv i enlighet med artikel 36 i fördraget. En stat kan
följaktligen inte åberopa artikel 130t i fördraget för att på sådant avfall tillämpa
principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet.
- 50.
- Den första frågan skall således besvaras på så sätt att direktivet och förordningen
inte skall tolkas så, att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet är
tillämpliga på transporter av avfall för återvinning. Medlemsstaterna kan inte med
stöd av artikel 130t i fördraget tillämpa dessa principer i fråga om sådant avfall, när
det framgår att dessa principer utgör ett exporthinder som inte kan anses utgöra
en tvingande åtgärd till skydd för miljön eller omfattas av ett av de undantag som
föreskrivs i artikel 36 i fördraget.
Den andra och den tredje frågan
- 51.
- Den andra och den tredje frågan har av den nationella domstolen ställts enbart för
det fall domstolen skulle anse att principerna om tillräcklig egenkapacitet och
närhet är tillämpliga på avfall för återvinning, antingen med stöd av direktivet och
förordningen eller med stöd av artikel 130t i fördraget.
- 52.
- Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara dessa
frågor.
Den fjärde frågan
- 53.
- Den nationella domstolens fjärde fråga gäller huruvida sådana exklusiva rättigheter
som tillerkänts AVR Chemie inom ramen för den politik som genomförts i enlighet
med flerårsplanen är förenliga med konkurrensreglerna i artiklarna 90 och 86 i
fördraget. Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 97 i sitt förslag till
avgörande, måste de exklusiva rättigheter som den nationella domstolen hänvisar
till anses inbegripa såväl den generella exklusiva rättigheten till förbränning som
varje annan exklusiv rättighet som kan följa av den omtvistade bestämmelsen. Den
exklusiva rättigheten i det sistnämnda avseendet gäller förbudet att exportera
oljefiltren, om inte behandlingen i utlandet är effektivare än den behandling som
tillämpas i Nederländerna.
- 54.
- Den nationella domstolen önskar således i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 90
i fördraget, jämförd med artikel 86, utgör hinder för en reglering av det slag som
flerårsplanen utgör, enligt vilken en medlemsstat tvingar företagen att lämna sitt
avfall för återvinning - såsom exempelvis oljefilter - till ett nationellt företag, som
av denna stat har tillerkänts den exklusiva rätten att förbränna farligt avfall, om
inte behandlingen av deras avfall i en annan medlemsstat är effektivare än den
behandling som tillämpas av detta företag.
- 55.
- Den nederländska regeringen anser att AVR Chemie inte förfogar över sådana
exklusiva rättigheter att artikel 90 blir tillämplig i målet vid den nationella
domstolen.
- 56.
- Dusseldorp å sin sida anser att de exklusiva rättigheter som tillerkänts
AVR Chemie av de nederländska myndigheterna är oförenliga med artikel 90.1 i
fördraget, jämförd med artikel 86. Dessa rättigheter kan inte heller motiveras med
hänvisning till artikel 90.2 i fördraget, eftersom strukturen på det slutliga
omhändertagandet i Nederländerna kan upprätthållas genom åtgärder som i mindre
utsträckning påverkar konkurrensen och den fria rörligheten för varor.
- 57.
- Kommissionen har erinrat om att det förhållandet att en medlemsstat endast
beviljar ett enda företag i denna stat tillstånd till behandling av visst avfall inte i sig
strider mot artikel 90 i fördraget, jämförd med artikel 86.
- 58.
- Det framgår av handlingarna i målet att AVR Chemie har utsetts till den enda
aktören med befogenhet att slutligt förbränna farligt avfall. Detta företag kan
därför anses förfoga över en exklusiv rättighet i den mening som avses i artikel 90.1
i fördraget.
- 59.
- I denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna inte får vidta eller bibehålla
någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet mot
konkurrensreglerna.
- 60.
- Det kan i detta avseende konstateras att det förhållandet att ett företag beviljas
exklusiv rättighet att förbränna farligt avfall inom en medlemsstats hela territorium
innebär att detta företag erhåller en dominerande ställning på en väsentlig del av
den gemensamma marknaden (se i detta avseende dom av den 18 juni 1991 i
mål C-260/89, ERT, REG 1991, s. I-2925, punkt 31; svensk specialutgåva, häfte 11).
- 61.
- Även om det inte i sig strider mot artikel 86 i fördraget att skapa en dominerande
ställning, bryter en medlemsstat mot de förbud som uppställs i artikel 90, jämförd
med artikel 86, om den antar lagar eller andra författningar som bidrar till att ett
företag, som av staten har beviljats exklusiva rättigheter, missbrukar sin
dominerande ställning (se i detta avseende dom av den 13 december 1991 i
mål C-18/88, GB-Inno-BM, REG 1991, s. I-5941, punkt 20; svensk specialutgåva,
häfte 11).
- 62.
- Det framgår av handlingarna i målet att den nederländska regeringen med stöd av
flerårsplanen har förbjudit sökanden i målet vid den nationella domstolen att
exportera sina oljefilter och har därigenom i praktiken tvingat företaget att lämna
dessa oljefilter - avfall för återvinning - till det nationella företag som är
innehavare av den exklusiva rätten att förbränna farligt avfall, även om kvaliteten
på den behandling som erbjuds i en annan medlemsstat är jämförbar med den
behandling som tillhandahålls av det nationella företaget.
- 63.
- En sådan skyldighet medför att det nationella företaget gynnas genom att det tillåts
att behandla avfall som är avsett att behandlas av ett annat företag. Följden av
denna skyldighet blir således en begränsning av marknaden som strider mot
artikel 90.1 i fördraget, jämförd med artikel 86.
- 64.
- Det skall emellertid undersökas huruvida denna skyldighet skulle kunna vara
motiverad som en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses
i artikel 90.2 i fördraget.
- 65.
- Av domstolens rättspraxis framgår att denna bestämmelse kan åberopas för att
motivera en åtgärd i strid med artikel 86 i fördraget som har vidtagits till förmån
för ett företag som av staten har tillerkänts exklusiva rättigheter, om denna åtgärd
är nödvändig för företagets fullgörande av de särskilda uppgifter som det har
tilldelats, och om den inte påverkar utvecklingen av handeln på ett sätt som strider
mot gemenskapens intresse (se i detta avseende dom av den 19 maj 1993 i
mål C-320/91, Corbeau, REG 1993, s. I-2533, punkt 14, svensk specialutgåva,
häfte 14, och av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike,
REG 1997, s. I-5815, punkt 49).
- 66.
- I detta avseende har den nederländska regeringen gjort gällande att den omtvistade
regleringen har till syfte att minska kostnaderna för det företag som ansvarar för
förbränning av farligt avfall och att på så sätt skapa förutsättningar för att företaget
skall kunna vara ekonomiskt livskraftigt.
- 67.
- Även om den uppgift som tilldelats detta företag skulle kunna utgöra en uppgift av
allmänt ekonomiskt intresse, ankommer det emellertid på den nederländska
regeringen, såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 108 i sitt förslag till
avgörande, att på ett tillfredsställande sätt inför den nationella domstolen visa att
detta mål inte också kan uppnås på annat sätt. Artikel 90.2 i fördraget är således
tillämplig endast om det kan visas att företaget i fråga i avsaknad av den
omtvistade åtgärden skulle vara oförmöget att fullgöra den uppgift som det har
tilldelats.
- 68.
- Den fjärde frågan skall således besvaras på så sätt att artikel 90 i fördraget,
jämförd med artikel 86, utgör hinder för en reglering av det slag som flerårsplanen
utgör, enligt vilken en medlemsstat tvingar företagen att lämna sitt avfall för
återvinning - såsom exempelvis oljefilter - till ett nationellt företag, som av denna
stat har tillerkänts den exklusiva rätten att förbränna farligt avfall, om inte
behandlingen av deras i avfall i en annan medlemsstat är effektivare än den
behandling som tillämpas av detta företag, när denna reglering utan saklig grund
och utan att det är nödvändigt för fullgörandet av en uppgift av allmänt intresse
medför att det nationella företaget gynnas och att dess dominerande ställning
förstärks.
Rättegångskostnader
- 69.
- De kostnader som har förorsakats den nederländska, den danska och den franska
regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen,
är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid
den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det
på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 23 april 1996 har ställts av
Nederlandse Raad van State - följande dom:
- 1.
- Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse
enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, och rådets
förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och
kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen
skall inte tolkas så, att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet
är tillämpliga på transporter av avfall för återvinning. Medlemsstaterna
kan inte med stöd av artikel 130t i EG-fördraget tillämpa dessa principer
i fråga om sådant avfall, när det framgår att dessa principer utgör ett
exporthinder som inte kan anses utgöra en tvingande åtgärd till skydd för
miljön eller omfattas av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 36 i
fördraget.
- 2.
- Artikel 90 i EG-fördraget, jämförd med artikel 86, utgör hinder för en
reglering av det slag som flerårsplanen utgör, enligt vilken en medlemsstat
tvingar företagen att lämna sitt avfall för återvinning - såsom exempelvis
oljefilter - till ett nationellt företag, som av denna stat har tillerkänts den
exklusiva rätten att förbränna farligt avfall, om inte behandlingen av deras
avfall i en annan medlemsstat är effektivare än den behandling som
tillämpas av detta företag, när denna reglering utan saklig grund och utan
att det är nödvändigt för fullgörandet av en uppgift av allmänt intresse
medför att det nationella företaget gynnas och att dess dominerande
ställning förstärks.
RagnemalmMancini
Kapteyn
Murray Hirsch
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 25 juni 1998.
R. Grass
H. Ragnemalm
Justitiesekreterare
Ordförande på sjätte avdelningen