SENTENZA DELLA CORTE
14 luglio 1998 (1)
«Regolamento (CE) n. 3093/94 Misure di protezione dello strato di ozono
Restrizioni relative all'uso degli idroclorofluorocarburi e degli
halon Validità»
Nel procedimento C-284/95,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CE, dal Giudice di pace di Genova nella causa
dinanzi ad esso pendente tra
Safety Hi-Tech Srl
e
S. & T. Srl,
domanda vertente sull'interpretazione e la validità del regolamento (CE) del
Consiglio 15 dicembre 1994, n. 3093, sulle sostanze che riducono lo strato di ozono
(GU L 333, pag. 1),
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann,
H. Ragnemalm e M. Wathelet, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho
de Almeida, P.J.G. Kapteyn, D.A.O. Edward, P. Jann, L. Sevón e K.M. Ioannou
(relatore), giudici,
avvocato generale: P. Léger
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
per la Safety Hi-Tech Srl, dagli avv.ti Maurizio Maresca e Salvatore Elio La
Rosa, del foro di Genova;
per il governo italiano, dal professor Umberto Leanza, capo del servizio del
contenzioso diplomatico presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di
agente, assistito dal signor Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato;
per il governo austriaco, dal signor Wolf Okresek, Ministerialrat presso la
Cancelleria federale, in qualità di agente;
per il Consiglio dell'Unione europea, dalla signora Anna Lo Monaco e dal
signor Guus Houttuin, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti;
per la Commissione delle Comunità europee, dalla signora Laura Pignataro
e dal signor Antonio Aresu, membri del servizio giuridico, in qualità di
agenti;
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali della Safety Hi-Tech Srl, con l'avv. Maurizio Maresca,
del governo italiano, rappresentato dal signor Pier Giorgio Ferri, del governo
spagnolo, rappresentato dalle signore Rosario Silva de Lapuerta e Nuria Díaz
Abad, abogados del Estado, in qualità di agenti, del governo francese,
rappresentato dal signor Romain Nadal, segretario aggiunto agli affari esteri presso
la direzione «Affari giuridici» del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,
del Consiglio, rappresentato dalla signora Anna Lo Monaco e dal signor Guus
Houttuin, e della Commissione, rappresentata dalla signora Laura Pignataro e dal
signor Paolo Stancanelli, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
all'udienza dell'11 novembre 1997,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 3 febbraio
1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con ordinanza 8 agosto 1995, pervenuta alla Corte il 28 agosto successivo, il
Giudice di pace di Genova ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del
Trattato CE, alcune questioni pregiudiziali relative all'interpretazione e alla validità
del regolamento (CE) del Consiglio 15 dicembre 1994, n. 3093, sulle sostanze che
riducono lo strato di ozono (GU L 333, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento»).
- 2.
- Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la Safety Hi-Tech Srl (in prosieguo: la «Safety») e la S. & T. Srl (in prosieguo: la «S. & T.»)
in merito all'esecuzione di un contratto di vendita concluso tra dette parti e avente
ad oggetto la fornitura di un prodotto denominato «NAF S III», composto di
idroclorofluorocarburi (in prosieguo: gli «HCFC») e utilizzato nella lotta
antincendio.
- 3.
- Risulta dagli atti della causa a qua che, in forza di tale contratto, la Safety si era
impegnata a fornire alla S. & T. un quantitativo del prodotto in questione per la
somma complessiva di 3 213 000 LIT, IVA inclusa. Secondo il contratto, la merce
avrebbe dovuto essere tenuta in custodia dalla Safety e resa disponibile alla S. &
T., su sua richiesta, in Genova.
- 4.
- Il 4 agosto 1995, data alla quale avrebbe dovuto aver luogo il pagamento dietro
presentazione della fattura, la S. & T. ha tuttavia rifiutato di prendere in consegna
il prodotto, contestando la validità del contratto e deducendo che, in applicazione
dell'art. 5 del regolamento, l'uso e, di conseguenza, l'immissione in commercio degli
HCFC destinati alla lotta antincendio era vietata.
- 5.
- Ciò premesso, l'8 agosto 1995 la Safety ha chiesto l'emissione di un decreto
ingiuntivo al Giudice di pace di Genova nei confronti della S. & T., diretto al
pagamento dell'importo previsto dal contratto più gli accessori e gli onorari.
- 6.
- Nel suo ricorso, la Safety, ritenendo illegittimo il divieto, invocato dalla S. & T., di
utilizzare e mettere in commercio gli HCFC quali sostanze destinate alla lotta
antincendio, ha sostenuto l'invalidità del regolamento, deducendo la mancata
previsione di un divieto analogo, ad opera dello stesso regolamento, per altre
sostanze, quali gli halon, ugualmente o maggiormente nocivi per l'ambiente. La
Safety considera il divieto di uso e di immissione in commercio degli HCFC
incompatibile con gli artt. 130 R, 30, 85 e 86 del Trattato CE, e ha domandato al
Giudice di pace di rivolgersi alla Corte per una pronuncia sulla validità del
regolamento.
- 7.
- Come risulta dai suoi 'considerando', il regolamento, avente come base giuridica
l'art. 130 S, n. 1, del Trattato CE, disposizione finalizzata alla realizzazione degli
obiettivi dell'art. 130 R, ha per scopo, tenendo conto delle conoscenze scientifiche
e tecniche e dell'esistenza di sostanze sostitutive, l'adozione di misure di
eliminazione progressiva delle sostanze che riducono lo strato di ozono.
- 8.
- In particolare, come risulta dal suo terzo, quarto e quinto 'considerando, il
regolamento è stato adottato per rispettare gli obblighi derivanti dalla convenzione
di Vienna 22 marzo 1985, per la protezione dello strato di ozono (in prosieguo: la
«convenzione di Vienna»), e dal protocollo di Montreal 16 settembre 1987, relativo
alle sostanze che riducono lo strato di ozono (decisione del Consiglio 14 ottobre
1988, 88/540/CEE; GU L 297, pag. 8), modificato dall'emendamento 29 giugno
1990 (decisione del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/690/CEE; GU L 377, pag. 28),
nonché dal secondo emendamento al protocollo di Montreal 25 novembre 1992,
relativo alle sostanze che riducono lo strato di ozono (decisione del Consiglio 2
dicembre 1993, 94/68/CE; GU 1994, L 33, pag. 1), strumenti dei quali sono parti
tutti gli Stati membri e la Comunità.
- 9.
- L'art. 1 del regolamento, che ne determina il campo d'applicazione, si applica alla
produzione, importazione, esportazione, fornitura, uso e/o recupero delle diverse
sostanze, denominate «sostanze controllate», che esso enumera, tra le quali
figurano gli HCFC e gli halon.
- 10.
- Gli HCFC sono definiti dal dodicesimo trattino dell'art. 2 del regolamento come
una delle sostanze controllate elencate nel gruppo VIII dell'allegato I, inclusi i loro
isomeri. Gli halon sono definiti dal settimo trattino dello stesso articolo del
regolamento come una delle sostanze controllate elencate nel gruppo III
dell'allegato I, compresi i loro isomeri.
- 11.
- Per quanto riguarda, in particolare, il regime dell'uso degli HCFC, l'art. 4, nn. 8,
9, secondo comma, e 10, del regolamento prevede un regime speciale per gli HCFC
immessi sul mercato o usati per proprio conto dai produttori o dagli importatori.
- 12.
- Qualsiasi altro uso degli HCFC, ad esclusione dell'uso per proprio conto da parte
dei produttori o degli importatori, è regolato dall'art. 5 del regolamento, intitolato
«Disciplina dell'uso degli idroclorofluorocarburi», che così dispone:
«1. A decorrere dal primo giorno del sesto mese successivo all'entrata in vigore
del presente regolamento, l'uso di idroclorofluorocarburi è vietato eccetto che:
come solventi;
come refrigeranti;
per la produzione di schiume isolanti rigide e schiume a pelle integrale per
applicazioni di sicurezza;
in usi di laboratorio, inclusi la ricerca e lo sviluppo;
come materie prime nella produzione di altri prodotti chimici, e
come gas vettore di sostanze di sterilizzazione in sistemi a circuito chiuso.
2. A decorrere dal 1° gennaio 1996, l'uso di idroclorofluorocarburi è vietato:
come solvente in applicazioni non confinate, comprese le vasche di pulizia
aperte alla sommità e i sistemi di asciugatura aperti alla sommità se privi
di zona fredda, negli adesivi e negli agenti di distacco per sformatura se non
utilizzati in apparecchiature chiuse, per la pulitura tramite drenaggio in cui
gli idroclorofluorocarburi non vengono recuperati e negli aerosol, ad
eccezione degli agenti di fissaggio per stampanti laser fabbricate prima del
1° gennaio 1996;
in apparecchiature prodotte dopo il 31 dicembre 1995 per i seguenti usi:
a) come refrigeranti in sistemi non confinati ad evaporazione diretta;
b) come refrigeranti in frigoriferi e congelatori domestici;
c) nel condizionamento d'aria sulle autovetture;
d) nel condizionamento d'aria dei mezzi di trasporto pubblico su strada.
3. A decorrere dal 1° gennaio 1998 è vietato l'uso di idroclorofluorocarburi in
apparecchiature prodotte dopo il 31 dicembre 1997 per i seguenti usi:
nel condizionamento d'aria dei mezzi di trasporto pubblico su rotaia;
come gas di trasporto per sostanze sterilizzanti in sistemi chiusi.
4. A decorrere dal 1° gennaio 2000, l'uso degli idroclorofluorocarburi è vietato in
apparecchiature prodotte dopo il 31 dicembre 1999 per i seguenti usi:
come refrigeranti in depositi di stoccaggio e in magazzini refrigerati pubblici
e adibiti alla distribuzione;
come refrigeranti in apparecchiature di potenza misurata all'albero motore
pari o superiore a 150 kw;
tranne nel caso esistano disposizioni, norme di sicurezza o altri analoghi
impedimenti all'uso di ammoniaca.
5. L'importazione, l'immissione in libera pratica o l'immissione in commercio di
apparecchiature soggette ad un uso limitato a norma del presente articolo sono
vietate dalla data di entrata in vigore della limitazione dell'uso. Le apparecchiature
che dimostrano di essere state prodotte prima della data della limitazione dell'uso
sono escluse dal divieto.
6. La Commissione, conformemente alla procedura di cui all'articolo 16, può
integrare, ridurre e modificare l'elenco di cui ai paragrafi da 1 a 4 alla luce del
progresso tecnico».
- 13.
- Quanto agli halon, l'art. 3, n. 3, del regolamento prevede, salve alcune eccezioni
previste ai nn. 8-12 dello stesso articolo, che:
«(...) ciascun produttore provvede a che cessi la produzione di halon dopo il 31
dicembre 1993.
Alla luce delle proposte specifiche effettuate dagli Stati membri, la Commissione,
conformemente alla procedura di cui all'articolo 16, applica i criteri indicati nella
decisione IV/25 adottata dalle parti del protocollo di Montreal, al fine di
determinare ogni anno gli usi essenziali per i quali possono essere consentite la
produzione e l'importazione di halon nella Comunità dopo il 31 dicembre 1993 e
gli utilizzatori che possono avvalersi di tali usi essenziali per conto proprio. La
produzione e l'importazione sono consentite solo se non sono ottenibili da nessuna
delle parti del protocollo adeguate alternative o halon riciclati.
La Commissione rilascia licenze agli utilizzatori definiti al precedente comma e
notifica loro l'uso per il quale è stata concessa l'autorizzazione, le sostanze che essi
sono autorizzati a usare nonché i relativi quantitativi.
Un produttore può essere autorizzato, dall'autorità competente dello Stato membro
in cui è eseguita la produzione di cui trattasi, a produrre halon dopo il 31 dicembre
1993 al fine di soddisfare le richieste presentate dai summenzionati utilizzatori che
dispongono di licenza. L'autorità competente dello Stato membro interessato
notifica preliminarmente alla Commissione le suddette autorizzazioni».
- 14.
- L'art. 4, n. 3, del regolamento prevede inoltre, per quanto riguarda gli halon che:
«(...) ciascun produttore provvede a che non siano da esso immessi sul mercato o
usati per proprio conto halon dopo il 31 dicembre 1993.
Un produttore può essere autorizzato, dall'autorità competente dello Stato membro
in cui è eseguita la produzione di cui trattasi, a immettere sul mercato halon dopo
il 31 dicembre 1993 al fine di soddisfare le richieste degli utilizzatori che
dispongono della licenza di cui all'articolo 3, paragrafo 3».
- 15.
- Inoltre, salva autorizzazione accordata dalla Commissione, l'art. 8, n. 1, del
regolamento vieta l'immissione in libera pratica nella Comunità, tra l'altro, di halon
importati da Stati che non sono parti del protocollo, che si tratti di sostanze vergini,
recuperate o rigenerate; l'art. 9 del regolamento vieta del pari l'immissione in libera
pratica nella Comunità di prodotti contenenti, tra l'altro, halon importati da Stati
che non sono parti del protocollo.
- 16.
- Per quanto riguarda l'uso degli halon, è pacifico che il regolamento non comporta
disposizioni analoghe all'art. 5, disposizione che si riferisce all'utilizzo degli HCFC.
- 17.
- Considerati il regime relativo agli HCFC e agli halon, nonché gli argomenti della
Safety, il giudice a quo, ritenendo che la soluzione della controversia dipenda
dall'esame della validità e dall'interpretazione del regolamento, ha sospeso il
procedimento e ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il regolamento del Consiglio n. 3093/94 sia da interpretare (essendo
conforme all'articolo 130 R del Trattato) nel senso che consente la libera
utilizzazione di HALON (e cioè di prodotti a grave impatto ambientale),
limitandone solo la produzione o l'uso da parte dei produttori, e
consentendone viceversa liberamente l'importazione, mentre vieta del tutto
l'uso (e quindi sia la produzione che l'importazione) di HCFC (e cioè di
prodotti a basso impatto ambientale) per gli scopi non previsti dall'art. 5.
2) Se la norma di cui al regolamento n. 3093/94 non si sostanzi in una misura
di effetto equivalente a restrizioni quantitative laddove, in assenza delle
ragioni di cui all'art. 36 del Trattato, essa limita la libera circolazione di un
prodotto nell'intera area comunitaria.
3) Se l'azione della Comunità e dei suoi organi, con l'adozione del regolamento
n. 3093/94, nonché, particolarmente, nelle fasi successive a tale adozione,
non configuri un intervento pubblicistico rivolto a rafforzare la posizione
dominante di taluni soggetti, costituendo in sé un tale intervento una
fattispecie di abuso rilevante ai sensi dell'art. 86 del Trattato.
4) Se le norme rivolte alla tutela dell'ambiente e segnatamente il
regolamento n. 3093/94 possano (essere interpretate nel senso di)
derogare alla disciplina comunitaria della concorrenza (consentendo od
agevolando così il verificarsi di intese o di abusi di posizione dominante),
ovvero se i divieti di cui alla disciplina predetta siano incondizionati ed
inderogabili, non potendosi configurare deroghe o limitazioni né ad opera
della Comunità né ad opera dei singoli Stati membri».
- 18.
- Per poter fornire una soluzione utile al giudice a quo, occorre circoscrivere le
questioni alla luce delle circostanze di fatto, quali risultano dal tenore delle
questioni e dagli atti trasmessi dal giudice nazionale.
- 19.
- A questo proposito, si deve rilevare che le questioni pregiudiziali pongono in
questione la validità del regolamento nel suo complesso. Tuttavia, la controversia
principale si limita al divieto, posto dal regolamento, di uso e, eventualmente, di
immissione in commercio degli HCFC quali sostanze destinate allo spegnimento
degli incendi, ad esclusione di altri eventuali impieghi di tali sostanze. Ciò
considerato, non sono oggetto della controversia a qua né le disposizioni del
regolamento relative a sostanze diverse dagli HCFC, né le disposizioni del detto
regolamento relative ad impieghi diversi di queste ultime sostanze. Di conseguenza,
la validità di queste disposizioni non può essere esaminata nell'ambito del presente
rinvio pregiudiziale.
Sulla prima questione
- 20.
- Con la prima questione, il giudice a quo chiede, da un lato, se l'art. 5 del
regolamento vieti l'uso e, di conseguenza, l'immissione in commercio degli HCFC
nel settore della lotta agli incendi e, dall'altro, pone la questione della legittimità
di tale divieto con riferimento all'art. 130 R del Trattato.
Sull'interpretazione dell'art. 5 del regolamento
- 21.
- Si deve, in limine, ricordare che il regolamento, compreso il suo art. 5, mira
all'attuazione degli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della convenzione di
Vienna, del protocollo di Montreal nonché del secondo emendamento di
quest'ultimo.
- 22.
- E' pacifico che le norme di diritto comunitario devono essere interpretate, per
quanto possibile, alla luce del diritto internazionale, in particolare quando tali testi
siano diretti, precisamente, ad eseguire un accordo internazionale concluso dalla
Comunità (v., in tal senso, sentenza 10 settembre 1996, causa C-61/94,
Commissione/Germania, Racc. pag. I-3989, punto 52).
- 23.
- Secondo l'art. 2, n. 3, della convenzione di Vienna, le parti contraenti possono
adottare misure interne più severe qualora queste siano dirette, tenuto conto delle
valutazioni scientifiche, a promuovere l'impiego di sostanze sostitutive i cui effetti
siano meno nocivi per lo strato di ozono.
- 24.
- Tenuto conto di questa facoltà, il sesto 'considerando del regolamento indica che,
in base ai risultati scientifici, è opportuno adottare, in taluni casi, misure di
controllo più severe di quelle previste dal secondo emendamento al protocollo di
Montreal.
- 25.
- Al fine di raggiungere questo obiettivo, l'art. 5 del regolamento vieta l'uso degli
HCFC.
- 26.
- Questo divieto di principio, applicabile dal 1° giugno 1995, prevede tuttavia una
serie di deroghe, limitativamente elencate dall'art. 5, n. 1, dello stesso regolamento.
Secondo tale disposizione, gli HCFC possono essere così utilizzati, dal 1° giugno
1995, come solventi, come refrigeranti, per la produzione di schiume isolanti rigide
e schiume a pelle integrale per applicazioni di sicurezza, in usi di laboratorio,
inclusi la ricerca e lo sviluppo, come materie prime nella produzione di altri
prodotti chimici e come gas vettore di sostanze di sterilizzazione in sistemi a
circuito chiuso.
- 27.
- Inoltre, conformemente al divieto di uso in via di principio, l'art. 5, nn. 2, 3 e 4, del
regolamento stabilisce il divieto di altri usi degli HCFC a decorrere dal 1° gennaio
1996, dal 1° gennaio 1998 e dal 1° gennaio 2000.
- 28.
- Risulta da tali disposizioni che l'uso degli HCFC nel settore della lotta agli incendi
non è previsto dal regolamento, di modo che, ai sensi dell'art. 5, n. 1, dello stesso,
ne è vietato l'uso a partire dal 1° giugno 1995.
- 29.
- Occorre quindi esaminare se il divieto totale di usare gli HCFC nel settore della
lotta antincendio comporti ugualmente quello della loro immissione in commercio.
- 30.
- A questo proposito, si deve rilevare che l'immissione in commercio degli HCFC
quali sostanze destinate alla lotta antincendio non è menzionata all'art. 5 del
regolamento. Tuttavia, in quanto l'immissione nel circuito commerciale degli HCFC
a tali fini è un atto situato a monte dell'uso di tali sostanze e ha l'esclusiva finalità
del loro uso agli stessi fini, se ne deve concludere che, poiché l'uso degli HCFC è
stato totalmente vietato a decorrere dal 1° giugno 1995, la loro immissione in
commercio quali sostanze destinate alla lotta antincendio dev'essere considerata
come ugualmente vietata a decorrere dalla stessa data.
- 31.
- Questa interpretazione è corroborata sia dall'art. 3 sia dagli artt. 6-13 del
regolamento, che riguardano, rispettivamente, la produzione di sostanze controllate
e la loro importazione, atti che ugualmente si situano a monte del loro uso. Infatti,
la mancanza, in queste disposizioni, di qualsiasi menzione relativa alla produzione
o all'importazione degli HCFC destinati alla lotta antincendio indica che il
legislatore comunitario, avendo disposto il divieto di principio dell'uso delle stesse
sostanze a tali fini, ha considerato che la disciplina del regime della produzione,
importazione e, di conseguenza, dell'immissione in commercio di tali sostanze fosse
priva di oggetto.
- 32.
- Di conseguenza, l'art. 5 del regolamento dev'essere interpretato nel senso che esso
vieta in modo totale l'uso e, di conseguenza, l'immissione in commercio degli
HCFC destinati alla lotta antincendio.
Sulla legittimità del divieto dell'uso degli HCFC rispetto all'art. 130 R del Trattato
- 33.
- La Safety ritiene che il divieto di usare gli HCFC quali sostanze antincendio sia
illegittimo rispetto all'art. 130 R del Trattato, poiché il Consiglio, non rispettando
l'obiettivo, i principi e i criteri di questa disposizione, avrebbe esorbitato dal potere
discrezionale.
- 34.
- Il Consiglio sostiene, per contro, che l'art. 130 R del Trattato gli conferisce un
ampio potere discrezionale e che la Corte non può controllare il risultato della sua
valutazione. Esso ritiene del pari che tale disposizione gli conferisca un ampio
potere discrezionale quanto alla scelta delle misure per realizzare la politica di
protezione dell'ambiente. Solo il carattere manifestamente inappropriato di tali
misure rispetto allo scopo perseguito potrebbe inficiarne la legittimità.
- 35.
- L'art. 130 R del Trattato così dispone:
«1. La politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a perseguire
i seguenti obiettivi:
salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente;
protezione della salute umana;
utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;
promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i
problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale.
2. La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di
tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della
Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva,
sul principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente,
nonché sul principio chi inquina paga (...).
(...)
3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto:
dei dati scientifici e tecnici disponibili;
delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni della Comunità;
dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall'azione o dall'assenza di
azione;
dello sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e dello
sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.
4. (...)».
- 36.
- Questa disposizione prevede pertanto una serie di obiettivi, principi e criteri che
il legislatore comunitario deve rispettare nell'attuazione della politica ambientale.
- 37.
- Tuttavia, in ragione della necessità di prendere in considerazione alcuni obiettivi
e principi enunciati all'art. 130 R, nonché della complessità dell'attuazione dei
criteri stessi, il controllo giurisdizionale deve necessariamente limitarsi a verificare
se il Consiglio, nell'adottare il regolamento, abbia commesso un errore di
valutazione manifesto quanto alle condizioni di applicabilità dell'art. 130 R del
Trattato.
- 38.
- Si deve quindi esaminare se, tenuto conto dell'obiettivo del regolamento,
quest'ultimo sia stato adottato in violazione dell'art. 130 R del Trattato.
- 39.
- A questo proposito, la Safety invoca tre argomenti.
- 40.
- In primo luogo il regolamento, autorizzando l'uso di altre sostanze, quali gli halon,
non terrebbe conto di altri due parametri fondamentali per la protezione
dell'ambiente, cioè l'incidenza degli HCFC sul riscaldamento del pianeta (Global
Warming Potential; in prosieguo: il «GWP») e la loro durata nell'atmosfera
(Atmospheric Lifetime; in prosieguo: l'«ALT»), fattori che dovrebbero essere presi
congiuntamente in considerazione con il potenziale di riduzione dell'ozono (Ozone
Depletion Potential; in prosieguo: l'«ODP»). Secondo la Safety, se tutti questi
fattori fossero presi in considerazione, gli HCFC si dimostrerebbero molto meno
nocivi degli halon. Di conseguenza, il regolamento, avendo solamente preso in
considerazione l'indice ODP e limitandosi a stabilire misure contro la riduzione
dello strato di ozono, non avrebbe assicurato la protezione dell'ambiente nel suo
complesso, come prevede l'art. 130 R del Trattato, ma solamente in parte.
- 41.
- In limine, si deve rilevare che, anche volendo supporre illegittima l'assenza di
divieto per l'uso di altre sostanze, tale elemento non potrebbe da solo influire sulla
validità del divieto di utilizzare gli HCFC.
- 42.
- Quanto alla censura relativa alla mancanza di presa in considerazione del GWP e
dell'ALT degli HCFC, si deve ricordare che l'art. 130 R, n. 1, del Trattato prevede,
tra altri obiettivi della politica della Comunità nel settore dell'ambiente, la
salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente.
- 43.
- Come dichiarato dalla Corte nella sentenza 14 luglio 1994, causa C-379/92, Peralta,
Racc. pag. I-3453, punto 57), l'art. 130 R del Trattato si limita a definire gli
obiettivi generali della Comunità in materia di ambiente. Il compito di decidere
circa l'azione che deve essere intrapresa è affidato al Consiglio dall'art. 130 S del
Trattato. L'art. 130 T del Trattato precisa inoltre che i provvedimenti di protezione
adottati in comune in virtù dell'art. 130 S non impediscono ai singoli Stati membri
di mantenere e di prendere provvedimenti compatibili con il Trattato, per una
protezione ancora maggiore.
- 44.
- Da queste disposizioni non discende che l'art. 130 R, n. 1, del Trattato impone al
legislatore comunitario, ogni volta che adotta misure di salvaguardia, di tutela e di
miglioramento dell'ambiente miranti a uno specifico problema ambientale, diadottare al tempo stesso misure che riguardano l'ambiente nel suo complesso.
- 45.
- Ne consegue che l'art. 130 R, n. 1, del Trattato autorizza l'adozione di misure
dirette unicamente a determinati aspetti, ben definiti, della politica dell'ambiente,
in quanto queste misure contribuiscono alla salvaguardia, alla tutela e al
miglioramento della qualità di quest'ultimo.
- 46.
- A questo proposito, il regolamento ha ad oggetto, come risulta dal suo titolo, la
disciplina delle sostanze che riducono lo strato di ozono. Il fatto che esso consideri
il solo aspetto della salvaguardia, della tutela e del miglioramento dell'ambiente
non può quindi essere considerato come incompatibile con la finalità
dell'art. 130 R, n. 1, del Trattato.
- 47.
- In secondo luogo, a parere della Safety, il regolamento, autorizzando l'uso degli
halon, che hanno un ODP molto più elevato rispetto agli HCFC e presentano
quindi una pericolosità molto maggiore per l'ozono, non avrebbe assicurato un
livello di tutela elevato, come esige l'art. 130 R, n. 2, del Trattato.
- 48.
- In relazione a questo requisito, si deve rilevare che il regolamento assicura un
livello di tutela elevato. Dal suo quarto e dal quinto 'considerando' risulta infatti
che esso, tenuto conto dei risultati scientifici e al fine di adempiere gli obblighi
derivanti per la Comunità in virtù della convenzione di Vienna e del secondo
emendamento al protocollo di Montreal, ha ad oggetto l'adozione di misure per il
controllo, segnatamente, dell'uso di HCFC. Il sesto 'considerando del regolamento
precisa, peraltro, che in base ai risultati scientifici è opportuno adottare, in taluni
casi, misure di controllo più severe di quelle previste dal secondo emendamento al
protocollo. Vietando, mediante l'art. 5, n. 1, del regolamento, l'uso degli HCFC e
adottando così una misura più rigorosa di quelle imposte dai suoi obblighi
internazionali, il legislatore comunitario non è venuto meno al principio di tutela
elevata enunciato all'art. 130 R, n. 2, del Trattato.
- 49.
- Infine, se è pacifico che l'art. 130 R, n. 2, del Trattato esige che la politica della
Comunità nel settore ambientale richieda un livello di tutela elevato, tale livello,
per essere compatibile con questa disposizione, non deve essere necessariamente
il più elevato possibile sotto il profilo tecnico. Infatti, come si è indicato al punto
43 di questa sentenza, l'art. 130 T del Trattato autorizza gli Stati membri a
mantenere o istituire misure di protezione rinforzata.
- 50.
- In ultimo luogo, la Safety ritiene che, non vietando l'uso di altre sostanze destinate
ugualmente alla lotta antincendio, tra cui gli idrofluorocarburi e i perfluorocarburi,
il regolamento non avrebbe tenuto conto dei dati scientifici e tecnici disponibili,
come esige l'art. 130 R, n. 3, del Trattato, poiché queste sostanze, che possiedono
indici GWP e ALT assai elevati, sarebbero più nocive per l'ambiente degli HCFC,
i cui indici ODP, GWP e ALT sono considerati accettabili.
- 51.
- L'art. 130 R, n. 3, del Trattato richiede che, nell'elaborazione della sua politica nel
settore ambientale, la Comunità tenga conto, segnatamente, dei dati scientifici e
tecnici disponibili. Tuttavia, non può ritenersi che il regolamento non rispetti tale
esigenza.
- 52.
- Infatti, oltre alla presa in considerazione delle conoscenze scientifiche menzionate
al quarto e quinto 'considerando, il settimo 'considerando del regolamento
sottolinea «che è auspicabile una revisione periodica (...) degli usi ammessi delle
sostanze che impoveriscono lo strato di ozono», e l'ottavo 'considerando «che è
necessario vigilare costantemente sull'evoluzione del mercato delle sostanze che
impoveriscono lo strato di ozono, valutando in particolare quali sono i quantitativi
sufficienti a soddisfare le necessità di approvvigionamento per gli usi essenziali e
i progressi compiuti nello sviluppo di sostanze di sostituzione, ma anche tenendo
presente la necessità di mantenere su valori minimi i quantitativi di sostanze che
riducono lo strato di ozono, vergini, recuperate o rigenerate, importate per la libera
circolazione nella Comunità».
- 53.
- E' precisamente al fine di prendere in considerazione i dati scientifici e tecnici
disponibili che l'art. 5, n. 6, del regolamento, che riguarda l'uso degli HCFC,
prevede che la Commissione possa integrare, ridurre e modificare l'elenco degli usi
vietati.
- 54.
- Occorre aggiungere, peraltro, che, come risulta dagli atti della causa a qua, dal
punto di vista scientifico esistevano, al momento dell'adozione del regolamento,
sostanze sostitutive, mediante l'impiego di prodotti meno nocivi, degli HCFC per
lo strato di ozono, come l'acqua, la polvere e i gas inerti.
- 55.
- Di conseguenza, il legislatore comunitario, sancendo il divieto dell'uso e, quindi, di
immissione in commercio degli HCFC quali sostanze destinate alla lotta
antincendio, non è incorso in alcun errore manifesto di valutazione. Ciò
considerato, si deve disattendere la censura sopra esaminata, basata sull'illegittimità
del regolamento rispetto all'art. 130 R del Trattato.
- 56.
- La Safety ritiene ugualmente che il divieto di usare e, di conseguenza, di immettere
in commercio gli HCFC quali sostanze destinate alla lotta antincendio sarebbe
sproporzionato rispetto alla tutela dell'ambiente.
- 57.
- Per l'esame di questa censura va ricordato che, secondo una costante
giurisprudenza, al fine di stabilire se una norma di diritto comunitario sia conforme
al principio di proporzionalità, si deve accertare se i mezzi da essa predisposti siano
idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per
raggiungere detto scopo (v., segnatamente, sentenza 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I-2405, punto 54).
- 58.
- Tenuto conto dell'obiettivo del regolamento, che è la protezione dello strato di
ozono, si deve constatare che il mezzo predisposto dallo stesso regolamento,
all'art. 5, n. 1, vale a dire il divieto di utilizzare e, di conseguenza, di immettere in
commercio HCFC quali sostanze destinate alla lotta antincendio, era idoneo a
perseguire detto obiettivo. Tenuto conto, tuttavia, del fatto che altre sostanze
ugualmente, o anche maggiormente, nocive per lo strato di ozono, quali gli halon,
sono autorizzate nell'ambito della lotta agli incendi, si deve esaminare se tale
divieto non superi i limiti che il rispetto del principio di proporzionalità comporta.
- 59.
- A questo riguardo, occorre ricordare che, come risulta dagli atti della causa a qua,
gli halon presentano una capacità di estinzione insostituibile, segnatamente per
fronteggiare incendi in uno spazio ridotto, con effetti tossici estremamente limitati,
laddove, per ottenere lo stesso risultato, sarebbe necessaria una quantità maggiore
di HCFC, con un maggiore impatto tossico.
- 60.
- Poiché per gli HCFC esistono, come indicato al punto 54 della presente sentenza,
prodotti sostitutivi efficaci, quali l'acqua, la polvere e i gas inerti, e, per determinati
usi essenziali, prodotti insostituibili, quali gli halon, come indicato al punto 59 della
presente sentenza, il divieto di utilizzare gli HCFC non può essere considerato
contrario al principio di proporzionalità.
- 61.
- Si deve quindi concludere nel senso che l'esame dell'art. 5, n. 1, del regolamento
rispetto all'art. 130 R del Trattato non ha rivelato alcun elemento atto a inficiarne
la validità.
Sulla seconda questione
- 62.
- Con la sua seconda questione, il giudice nazionale chiede alla Corte una pronuncia
sulla validità, rispetto all'art. 30 del Trattato, del divieto di utilizzare e immettere
in commercio gli HCFC quali sostanze destinate alla lotta antincendio, divieto
sancito dall'art. 5, n. 1, del regolamento.
- 63.
- Si deve ricordare, in via preliminare, che, per giurisprudenza costante, il divieto di
restrizioni quantitative nonché di misure di effetto equivalente vale, non solo per
i provvedimenti nazionali, ma del pari per quelli adottati dalle istituzioni
comunitarie (v., segnatamente, sentenze 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit
Nederland, Racc. pag. 2171, punto 15, e 9 agosto 1994, causa C-51/93, Meyhui,
Racc. pag. I-3879, punto 11).
- 64.
- La tutela dell'ambiente è già stata considerata dalla Corte come uno degli obiettivi
essenziali della Comunità (v. sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83, Association
de défense des brûleurs d'huiles usagées, Racc. pag. 531, punto 13). Nella sentenza
20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607, punto
9), la Corte ha dichiarato che la tutela dell'ambiente costituisce un'esigenza
imperativa, che può limitare l'applicazione dell'art. 30 del Trattato.
- 65.
- Tuttavia, la Safety ritiene che, rispetto all'art. 30 del Trattato, non sia stato
rispettato nemmeno il principio di proporzionalità.
- 66.
- A questo proposito, è sufficiente ricordare che, come risulta dall'obiettivo del
regolamento e da quanto considerato ai punti 59-61 della presente sentenza, un
divieto di utilizzare e immettere in commercio gli HCFC per proteggere lo strato
di ozono non può essere considerato una misura sproporzionata rispetto allo scopo
perseguito.
- 67.
- Si deve quindi dichiarare che l'esame della questione sottoposta non ha rivelato
alcun elemento atto a inficiare la validità dell'art. 5 del regolamento.
Sulla terza e quarta questione
- 68.
- Con la terza e la quarta questione, il giudice a quo domanda in sostanza, da un
lato, se l'art. 5, n. 1, del regolamento, sancendo il divieto di utilizzare e immettere
in commercio gli HCFC, abbia la conseguenza di favorire, in violazione dell'art. 85
del Trattato, un'intesa tra i produttori e i venditori di altre sostanze autorizzate da
questo regolamento, oppure un abuso di posizione dominante degli stessi produttori
e venditori, contrario all'art. 86 del Trattato, e, dall'altro, se questa disposizione
dello stesso regolamento possa, quale disposizione che garantisce la protezione
dello strato di ozono, giustificare deroghe agli artt. 85 e 86 del Trattato.
- 69.
- A questo proposito, si deve ricordare che, secondo costante giurisprudenza,
l'esigenza di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile per
il giudice nazionale impone che quest'ultimo definisca l'ambito di fatto e di diritto
in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di
fatto su cui tali questioni sono fondate (v., segnatamente, sentenza 26 gennaio 1993,
cause riunite da C-320/90 a C-322/90, Telemarsicabruzzo e a., Racc. pag. I-393,
punto 6, e ordinanza 19 marzo 1993, causa C-157/92, Banchero, Racc. pag. I-1085,
punto 4).
- 70.
- Come statuito dalla Corte nella sentenza Telemarsicabruzzo e a. e ordinanza
Banchero, già citate (rispettivamente punti 7 e 5), tali esigenze valgono in
particolare in determinati settori, quale quello della concorrenza, caratterizzati da
complesse situazioni di fatto e di diritto.
- 71.
- Ora, l'ordinanza di rinvio non contiene indicazioni sufficienti a soddisfare tali
esigenze.
- 72.
- L'ordinanza si è infatti limitata a riprendere tal quale l'argomentazione della Safety,
la quale, come essa stessa ha riconosciuto dinanzi alla Corte, non fornisce elementi
che spieghino come tale divieto favorisca intese o pratiche concordate. Essa non
fornisce inoltre le indicazioni necessarie alla determinazione del mercato in
questione, o ancora alla valutazione dell'incidenza del divieto controverso sul
funzionamento di tale mercato. Inoltre, il giudice a quo si è limitato a menzionare
gli artt. 85 e 86 del Trattato senza indicare le ragioni precise che l'hanno indotto
a interrogarsi sulla validità del divieto sancito dall'art. 5, n. 1, del regolamento,
tenuto conto della situazione di cui è stato investito.
- 73.
- Perciò, le indicazioni dell'ordinanza di rinvio, con il loro riferimento troppo
impreciso alle situazioni di diritto e di fatto considerate dal giudice nazionale, non
consentono alla Corte di fornire un'interpretazione utile del diritto comunitario.
- 74.
- Considerato quanto precede, si deve dichiarare, in applicazione degli artt. 92 e 103,
n. 1, del regolamento di procedura, che la terza e la quarta questione sottoposte
alla Corte sono manifestamente irricevibili.
Sulle spese
- 75.
- Le spese sostenute dai governi italiano, spagnolo, francese e austriaco, nonché dal
Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non
possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il
presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Giudice di pace di Genova con
ordinanza 8 agosto 1995, dichiara:
- 1.
- L'art. 5 del regolamento (CE) del Consiglio 15 dicembre 1994, n. 3093, sulle
sostanze che riducono lo strato di ozono, dev'essere interpretato nel senso
che esso vieta totalmente l'uso e, di conseguenza, l'immissione in
commercio degli idroclorofluorocarburi destinati alla lotta antincendio.
- 2.
- L'esame delle questioni sottoposte non ha rivelato alcun elemento atto ainficiare la validità del regolamento n. 3093/94.
Rodríguez Iglesias Gulmann Ragnemalm
Wathelet Mancini
Moitinho de Almeida Kapteyn Edward
Jann Sevón Ioannou
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 luglio 1998.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias