DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
4 de junho de 2012 (*)
«Recurso de anulação — Ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Atribuição a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a partir de 2013 — Decisão da Comissão que estabelece os parâmetros de referência relativos a produtos, aplicáveis no cálculo da atribuição das licenças de emissão — Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE — Inexistência de afetação individual — Ato regulamentar que necessita de medidas de execução — Inadmissibilidade»
No processo T‑381/11,
Europäischer Wirtschaftsverband der Eisen‑ und Stahlindustrie (Eurofer) ASBL, com sede no Luxemburgo (Luxemburgo), representada por S. Altenschmidt e C. Dittrich, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por G. Wilms, K. Herrmann e K. Mifsud‑Bonnici, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 130, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: A. Dittrich (relator), presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e M. Prek, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Europäischer Wirtschaftsverband der Eisen‑ und Stahlindustrie (Eurofer) ASBL, é uma associação profissional que, de acordo com os seus estatutos, representa os interesses da indústria siderúrgica europeia. Os membros da Eurofer operam altos fornos e aceirarias para o fabrico de ferro fundido bruto e aço. Este fabrico implica a emissão de gases residuais combustíveis.
2 Em 13 de outubro de 2003, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva 2003/87/CE, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), alterada, pela última vez, pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO L 140, p. 63, a seguir «Diretiva 2003/87»). Este regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa foi criado com vista à redução de tais emissões na União Europeia. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, e com os anexos I e II da Diretiva 2003/87, as instalações dos membros da Eurofer estão abrangidas pelo âmbito de aplicação desta diretiva, pelo que estes últimos são obrigados a participar no regime de comércio de licenças de emissão.
3 Por força do artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87, a Comissão Europeia aprova medidas de execução a nível da União plenamente harmonizadas para a atribuição das licenças de emissão a título gratuito. A este respeito, a Comissão é, nomeadamente, obrigada a estabelecer os parâmetros de referência de cada setor e a tomar, como ponto de partida a esse respeito, a média dos resultados de 10% das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na União durante o período de 2007‑2008. Com base nesses parâmetros de referência, é calculado o número de licenças de emissão a atribuir a título gratuito a partir de 2013 a cada instalação visada.
4 Em conformidade com o artigo 10.°‑A, n.° 1, quinto parágrafo, e com o artigo 10.°‑A, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87, a Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores e para o estabelecimento do ponto de partida na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores. A Eurofer participou nessa consulta.
5 Em 27 de abril de 2011, a Comissão adotou a Decisão 2011/278/UE sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87 (JO L 130, p. 1, a seguir «decisão impugnada»). Em conformidade com o artigo 2.° da decisão impugnada, a mesma é aplicável à atribuição de licenças de emissão a título gratuito relativamente às instalações fixas mencionadas no capítulo III da Diretiva 2003/87 nos períodos de comércio de licenças de emissão a partir de 2013, com exceção da atribuição transitória de licenças de emissão a título gratuito com vista à modernização da produção de eletricidade, ao abrigo do artigo 10.°‑C desta diretiva. Nos termos do primeiro considerando da decisão impugnada, as atribuições devem ser fixadas antes do período de comércio de emissões, a fim de permitir o bom funcionamento do mercado. No anexo I da decisão impugnada, a Comissão estabeleceu os parâmetros de referência relativos a produtos. Assim, para o parâmetro de referência relativo ao produto «metal quente», a mesma fixou um valor de 1,328 licenças por tonelada.
Tramitação processual e pedidos das partes
6 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de julho de 2011, a Eurofer interpôs o presente recurso.
7 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, a Eurofer formulou um pedido de medidas provisórias, no qual, no essencial, concluiu pedindo que o presidente do Tribunal Geral se dignasse suspender a execução da decisão impugnada.
8 Por requerimento separado, apresentado igualmente em 21 de julho de 2011, a Eurofer pediu que o presente recurso fosse julgado seguindo uma tramitação acelerada, nos termos do artigo 76.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Em 8 de agosto de 2011, a Comissão apresentou as suas observações quanto a este pedido.
9 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de setembro de 2011, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
10 Por decisão de 14 de setembro de 2011, o Tribunal Geral (Sétima Secção) indeferiu o pedido de tramitação acelerada.
11 Por despacho do presidente do Tribunal Geral de 15 de setembro de 2011, Eurofer/Comissão (T‑381/11 R, não publicado na Coletânea), o pedido de medidas provisórias foi indeferido e foi reservada para final a decisão quanto às despesas.
12 Em 30 de setembro de 2011, a Eurofer apresentou as suas observações quanto à questão prévia de inadmissibilidade.
13 Por carta que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de outubro de 2011, a Euroalliages, associação de produtores europeus de ligas de ferro, apresentou um pedido de intervenção em apoio da Eurofer.
14 Na petição, a Eurofer conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ anular a decisão impugnada;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
15 Na sua questão prévia de inadmissibilidade, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ julgar o recurso inadmissível;
¾ condenar a Eurofer nas despesas.
16 Nas suas observações quanto à questão prévia de inadmissibilidade, a Eurofer conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ julgar improcedente a questão prévia de inadmissibilidade;
¾ a título subsidiário, conhecer da questão prévia de inadmissibilidade quando da discussão sobre o mérito da causa.
Questão de direito
17 Nos termos do artigo 114.°, n.os 1 e 4, do Regulamento de Processo, se uma das partes o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar‑se sobre a questão prévia de inadmissibilidade sem conhecer do mérito da causa. Em conformidade com o n.° 3 do mesmo artigo, a tramitação ulterior do processo é oral, salvo decisão em contrário do Tribunal Geral. O Tribunal Geral considera‑se, no presente caso, suficientemente esclarecido pelas peças dos autos e considera que não há que dar início à fase oral.
18 Sendo a Eurofer uma associação que representa os interesses da indústria siderúrgica europeia, de acordo com a jurisprudência, só pode, em princípio, interpor recurso de anulação se as empresas que representa ou algumas delas tiverem legitimidade para agir a título individual ou se puder fazer valer um interesse próprio (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 e C‑217/03, Colet., p. I‑5479, n.° 56 e jurisprudência referida).
19 No que respeita à admissibilidade do recurso com fundamento na afetação de um interesse próprio da Eurofer, esta alega que participou no processo de consulta previsto no artigo 10.°‑A, n.° 1, quinto parágrafo, e no artigo 10.°‑A, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87.
20 A este respeito, em primeiro lugar, deve salientar‑se que, nos termos do artigo 10.°‑A, n.° 1, quinto parágrafo, da Diretiva 2003/87, a Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores. Por outro lado, de acordo com o artigo 10.°‑A, n.° 2, primeiro parágrafo, desta diretiva, a Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, para determinar a média dos resultados de 10% das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na União durante o período de 2007‑2008, como ponto de partida na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores. Daqui decorre que os interessados, na aceção destas disposições, eram os operadores de instalações afetados pelo estabelecimento dos referidos parâmetros de referência, tais como os membros da Eurofer. Dado que, no anexo I da decisão impugnada, a Comissão estabeleceu os parâmetros de referência relativos a produtos, a mesma devia consultar os membros da Eurofer quanto aos princípios acima mencionados, antes da adoção dessa decisão. Por conseguinte, só no seu papel de defesa dos interesses dos seus membros é que a Eurofer podia ter direito a ser consultada.
21 Em segundo lugar, cabe salientar que a Eurofer afirmou ter participado na referida consulta no interesse dos seus membros, na qualidade de parte interessada representante dos interesses das empresas siderúrgicas. No decurso desse processo de consulta, transmitiu as posições e opiniões destes, uma vez que, segundo a mesma, o estabelecimento do parâmetro de referência relativo ao produto para o metal quente afetava gravemente os referidos membros. Ao fazer referência à sua participação no processo de consulta, a Eurofer, no essencial, não invoca, portanto, um interesse próprio, mas menciona os interesses dos seus membros.
22 Em terceiro lugar, deve observar‑se que o caso em apreço se distingue daqueles em o órgão jurisdicional da União reconheceu, no âmbito de um recurso de anulação, que um interesse próprio de uma associação que representava empresas ou organismos tinha sido afetado. Com efeito, ao invés dos processos que deram origem aos acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, Colet., p. 219, n.os 20 a 24), e de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, Colet., p. I‑1125, n.os 29 e 30), no presente caso, a Eurofer não demonstra ter mantido negociações ativas com a Comissão no decurso do processo que resultou na adoção da decisão impugnada. Por outro lado, diferentemente do que ocorria no processo que deu origem ao despacho do Tribunal de Justiça de 5 de maio de 2009, WWF‑UK/Conselho (C‑355/08 P, não publicado na Coletânea), no presente processo, a Eurofer não é especificamente designada nas disposições acima referidas no n.° 19.
23 Por conseguinte, ao fazer referência às disposições acima referidas no n.° 19, a Eurofer não pode invocar um interesse próprio, mas apenas os interesses dos seus membros, que, por outro lado, a mesma tinha evocado no decurso do processo de consulta.
24 Daqui decorre que, não existindo afetação de um interesse próprio, só é admissível que a Eurofer interponha o presente recurso se os seus membros ou alguns deles tiverem legitimidade para agir a título individual.
25 Nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
26 No caso em apreço, é pacífico que a decisão impugnada foi, como previsto no artigo 25.° dessa decisão, dirigida aos Estados‑Membros. Portanto, nem a Eurofer nem os seus membros são os destinatários desse ato. Nestas condições, por força do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, a Eurofer só pode interpor um recurso de anulação contra o referido ato se o mesmo disser direta e individualmente respeito aos seus membros ou se a decisão impugnada constituir um ato regulamentar que lhes diga diretamente respeito e não necessite de medidas de execução.
27 Em apoio dos seus pedidos, a Comissão suscita três fundamentos de inadmissibilidade, que são relativos, em primeiro lugar, à falta de legitimidade para agir da Eurofer em razão da inexistência de afetação direta e individual dos seus membros, em segundo lugar, ao facto de a decisão impugnada não ser um ato regulamentar que diga diretamente respeito aos membros da Eurofer e que não necessite de medidas de execução na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, bem como, em terceiro lugar, à falta de interesse em agir da Eurofer na medida em que a anulação da decisão impugnada não seria suscetível de lhe conferir uma vantagem.
Quanto ao primeiro fundamento de inadmissibilidade, relativo à falta de legitimidade para agir em razão da inexistência de afetação direta e individual dos membros da Eurofer
28 A Comissão alega, no essencial, que a Eurofer não tem legitimidade para agir, dado que a decisão impugnada não diz respeito, nem direta nem individualmente, aos seus membros.
29 Quanto à questão de saber se a decisão impugnada diz respeito individualmente aos membros da Eurofer, antes de mais, há que constatar que aquela constitui um ato de alcance geral, na medida em que é aplicável a situações determinadas objetivamente e comporta efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata. Com efeito, em conformidade com o artigo 2.° da decisão impugnada, esta é aplicável à atribuição de licenças de emissão a título gratuito relativamente às instalações fixas mencionadas no capítulo III da Diretiva 2003/87 nos períodos de comércio de licenças de emissão a partir de 2013, com exceção da atribuição transitória de licenças de emissão a título gratuito com vista à modernização da produção de eletricidade, ao abrigo do artigo 10.°‑C desta diretiva. Portanto, a decisão impugnada diz respeito a todos os operadores das referidas instalações que, tal como os membros da Eurofer, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, e com os anexos I e II da Diretiva 2003/87, são obrigados a participar no regime de comércio de licenças de emissão, de forma geral e abstrata, por força das regras estabelecidas na decisão impugnada e na referida diretiva.
30 Todavia, não está excluído que as disposições de um ato de alcance geral possam, em certas circunstâncias, dizer individualmente respeito a algumas pessoas singulares ou coletivas, tendo assim, em relação a elas, caráter decisório. Segundo jurisprudência assente, uma pessoa singular ou coletiva diferente do destinatário de um ato só poderia alegar que o mesmo lhe diz individualmente respeito, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, se for atingida, pelo ato em causa, em virtude de certas qualidades que lhe são específicas ou de uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa, individualizando‑a, por isso, de forma idêntica àquela em que o seria o destinatário do ato (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colet. 1962‑1964, pp. 279, 223; de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colet., p. I‑6677, n.° 36; e de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Colet., p. I‑3425, n.° 45).
31 Ora, o facto de os membros da Eurofer serem operadores das instalações fixas constantes do capítulo III da Diretiva 2003/87 não é suscetível de os individualizar, dado que, à luz das disposições da decisão impugnada acima mencionadas no n.° 29, a referida decisão apenas lhes diz respeito em razão da sua qualidade objetiva de operadores das referidas instalações, do mesmo modo que qualquer outro operador económico que se encontre, presentemente ou potencialmente, numa situação idêntica.
32 A Eurofer afirma que a decisão impugnada diz individualmente respeito aos seus membros em virtude das garantias processuais constantes do artigo 10.°‑A, n.° 1, quinto parágrafo, e do artigo 10.°‑A, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87. Segundo estas disposições, a Comissão é obrigada a consultar os interessados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores. Sem esta consulta, a Comissão não dispunha dos dados necessários e o respeito do princípio da proporcionalidade não estava garantido. Por força destas disposições, a Comissão deve tomar conhecimento e apreciar as posições dos interessados ouvidos. Em todo o caso, os membros da Eurofer seriam caracterizados, por meio dessa consulta, em relação a qualquer outra pessoa.
33 Portanto, cumpre examinar se, em virtude das disposições processuais acima mencionadas no n.° 32, a decisão impugnada diz individualmente respeito aos membros da Eurofer.
34 De acordo com a jurisprudência, o facto de uma pessoa intervir no processo que conduz à adoção de um ato da União não é suscetível de a individualizar em relação ao ato em causa a não ser quando certas garantias de processo tenham sido previstas a favor dessa pessoa pela regulamentação da União. Além disso, quando uma disposição de direito da União impõe, para a adoção de uma decisão, a observância de um processo no âmbito do qual uma pessoa pode reivindicar eventuais direitos, entre os quais o direito a ser ouvido, a posição jurídica particular de que beneficia tem por efeito individualizá‑la na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (v. despacho do Tribunal de Justiça de 16 de setembro de 2005, Schmoldt e o./Comissão, C‑342/04 P, não publicado na Coletânea, n.os 39, 40 e jurisprudência referida).
35 Todavia, há que constatar que a uma pessoa ou entidade que disponha de tal direito processual não pode ser reconhecida por princípio, em presença de uma qualquer garantia processual, legitimidade para agir contra um ato da União para impugnar a legalidade de fundo do mesmo. Com efeito, o alcance exato do direito de recurso de um particular contra um ato da União depende da posição jurídica definida a seu favor pelo direito da União com vista a proteger os interesses legítimos assim reconhecidos (v. despacho WWF‑UK/Conselho, referido no n.° 22 supra, n.° 44 e jurisprudência referida).
36 Ora, como já foi acima observado no n.° 20, resulta do artigo 10.°‑A, n.° 1, quinto parágrafo, e do artigo 10.°‑A, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87 que os membros da Eurofer, na qualidade de interessados na aceção destas disposições, dispunham de um direito a ser ouvidos pela Comissão e que a Comissão devia, portanto, consultá‑los quanto aos princípios visados nas referidas disposições, antes da adoção da decisão impugnada.
37 Contudo, este direito a ser ouvido não impõe à Comissão uma obrigação de utilizar as propostas contidas nas observações transmitidas pela Eurofer em nome dos seus membros. Com efeito, o dever de consulta dos membros da Eurofer não pode ser assimilado a uma obrigação de adotar as observações que os mesmos produzem. Por outro lado, não resulta das disposições legislativas pertinentes que possa ser reconhecida aos membros da Eurofer a faculdade de pôr em causa a validade da decisão impugnada quanto ao fundo (v., neste sentido, despacho WWF‑UK/Conselho, referido no n.° 22 supra, n.os 45 e 46).
38 Assim, o simples facto de invocar, junto do órgão jurisdicional da União, a existência de uma garantia processual não pode ter como resultado a admissibilidade do recurso por este se basear em fundamentos assentes na violação de normas materiais (v., neste sentido, despacho WWF‑UK/Conselho, referido no n.° 22 supra, n.° 47; v., por analogia, despacho do Tribunal Geral de 11 de janeiro de 2012, Phoenix‑Reisen e DRV/Comissão, T‑58/10, não publicado na Coletânea, n.° 33). Com efeito, os fundamentos aduzidos pela Eurofer em apoio do seu pedido de anulação da decisão impugnada não dizem respeito a uma alegada violação do dever de consulta. Pelo contrário, esses fundamentos assentam numa violação do artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87 na medida em que o parâmetro de referência relativo ao produto para o metal quente não teria sido corretamente estabelecido pela Comissão, numa violação do dever de fundamentação da decisão impugnada, bem como numa violação do princípio da proporcionalidade. Além disso, a Eurofer não põe em causa que a Comissão tenha cumprido o seu dever de consulta. Com efeito, a mesma indica ter transmitido, no decurso do processo de consulta, na qualidade de parte interessada no referido processo representante dos interesses dos seus membros, as posições e opiniões destes.
39 Tendo em conta o exposto, e na medida em que a Eurofer não pretende, neste caso, salvaguardar os direitos processuais dos seus membros, mas pôr em causa a legalidade de fundo da decisão impugnada, a mesma não diz individualmente respeito aos membros da Eurofer, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (v., neste sentido, despacho WWF‑UK/Conselho, referido no n.° 22 supra, n.os 48 e 49).
40 Não estando preenchida a condição da afetação individual dos membros da Eurofer, sem que seja, por isso, necessário examinar se estes são diretamente afetados pela decisão impugnada, há que concluir que a Eurofer não tem legitimidade para agir invocando que a mesma diz direta e individualmente respeito aos seus membros, nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
Quanto ao segundo fundamento de inadmissibilidade, relativo à falta de legitimidade para agir em razão da inexistência de ato regulamentar que diga diretamente respeito aos membros da Eurofer e que não necessite de medidas de execução
41 A Comissão alega, no essencial, que a Eurofer não tem legitimidade para agir, por força do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, dado que a decisão impugnada não constitui um ato regulamentar que diga diretamente respeito aos membros da Eurofer e que não necessite de medidas de execução.
42 Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se a decisão impugnada constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, deve recordar‑se que o conceito de ato regulamentar na aceção desta disposição deve ser entendido como abrangendo qualquer ato de alcance geral, com exceção dos atos legislativos.
43 No caso em apreço, a decisão impugnada tem um alcance geral, na medida em que é aplicável a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata (v. n.° 29 supra).
44 Além disso, a decisão impugnada não constitui um ato legislativo, dado que não foi adotada pelo processo legislativo ordinário nem por um processo legislativo especial nos termos do artigo 289.°, n.os 1 a 3, TFUE. Com efeito, a decisão impugnada é um ato da Comissão adotado com base no artigo 10.°‑A, n.° 1, da Diretiva 2003/87.
45 Por conseguinte, a decisão impugnada constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
46 Em segundo lugar, no que diz respeito à questão de saber se a decisão impugnada necessita ou não de medidas de execução, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, há que recordar que, nos termos do seu artigo 1.°, a mesma estabelece as regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos da Diretiva 2003/87, a partir de 2013.
47 Para examinar esta questão, a título prévio, devem salientar‑se o papel e os poderes respetivos da Comissão e dos Estados‑Membros no quadro do regime instituído pela Diretiva 2003/87 e pela decisão impugnada relativo à atribuição de licenças de emissão a título gratuito nos períodos de comércio de licenças de emissão a partir de 2013.
48 Antes de mais, cumpre recordar que resulta do artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87 que a mesma tem por objeto principal criar um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes. De acordo com o segundo parágrafo do mesmo artigo, esta diretiva prevê igualmente maiores reduções das emissões de gases com efeito de estufa a fim de contribuir para os níveis de reduções considerados cientificamente necessários para evitar alterações climáticas perigosas.
49 Para esse efeito, o artigo 9.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87 dispõe que a quantidade de licenças de emissão emitidas anualmente no conjunto da União a partir de 2013 deve diminuir de forma linear a partir do ponto médio do período de 2008 a 2012. Em conformidade com o segundo parágrafo do mesmo artigo, a Comissão publica, até 30 de junho de 2010, a quantidade absoluta de licenças de emissão a nível da União para 2013. Essa quantidade absoluta é distribuída de acordo com as regras constantes dos artigos 10.°, 10.°‑A e 10.°‑C da Diretiva 2003/87. Deste modo, uma parte das licenças de emissão é atribuída a título gratuito, com base no artigo 10.°‑A desta diretiva e na decisão impugnada. Outra parte das licenças de emissão é atribuída a título gratuito com vista à modernização da produção de eletricidade, em conformidade com o artigo 10.°‑C da referida diretiva. A partir de 2013, todas as licenças de emissão que não sejam atribuídas a título gratuito nos termos dos artigos 10.°‑A e 10.°‑C são vendidas em leilão pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 10.° da mesma diretiva.
50 No que se refere, mais particularmente, ao processo de atribuição a título gratuito com base no artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87 e na decisão impugnada, cada Estado‑Membro deve identificar, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da decisão impugnada, todas as instalações situadas no seu território e elegíveis para atribuição de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.°‑A desta diretiva. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da decisão impugnada, os Estados‑Membros devem dividir cada instalação elegível em uma ou mais das subinstalações definidas na mesma disposição, consoante o necessário. Uma das categorias de subinstalações aí mencionadas é a das abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos. Em conformidade com o artigo 7.° da decisão impugnada, em relação a cada instalação, os Estados‑Membros devem recolher, junto do operador, dados de base. Segundo o artigo 9.°, n.° 1, da decisão impugnada, relativamente às instalações existentes, os Estados‑Membros devem determinar os níveis históricos de atividade de cada instalação, para o período de referência de 1 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, ou, caso sejam mais elevados, para o período de referência de 1 de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2010, com base nos dados recolhidos nos termos do artigo 7.° O artigo 9.°, n.° 2, da decisão impugnada dispõe que o nível histórico de atividade relacionada com o produto, relativamente a cada produto para o qual foi determinado um parâmetro de referência mencionado no anexo I, deve referir‑se à mediana da produção histórica anual desse produto na instalação em causa, durante o período de referência.
51 Nos termos do artigo 10.°, n.° 1, da decisão impugnada, com base nos dados recolhidos nos termos do artigo 7.° desta decisão, os Estados‑Membros devem calcular, em cada ano, o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a partir de 2013 a cada instalação existente no seu território em conformidade com os n.os 2 a 8 do referido artigo 10.° O artigo 10.°, n.° 2, alínea a), da decisão impugnada enuncia que, para efetuar esse cálculo, os Estados‑Membros devem determinar primeiramente, em relação a cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos separadamente, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano que corresponderá ao valor desse parâmetro de referência mencionado no anexo I da decisão impugnada, multiplicado pelo nível histórico de atividade relativo ao produto em causa.
52 Em conformidade com o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 2003/87 e com o artigo 15.°, n.° 1, da decisão impugnada, os Estados‑Membros devem apresentar à Comissão, até 30 de setembro de 2011, uma lista de instalações abrangidas pela referida diretiva no seu território, incluindo as instalações identificadas nos termos do artigo 5.° da decisão impugnada. A este respeito, o artigo 15.°, n.° 2, alínea e), da referida decisão precisa que, para cada subinstalação, a lista mencionada no n.° 1 deste artigo deve conter o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito durante o período de 2013 a 2020, determinado em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, da decisão impugnada. Nos termos do artigo 15.°, n.° 3, primeiro parágrafo, desta decisão, a Comissão deve avaliar a inclusão de cada instalação mencionada na lista e as respetivas quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito.
53 Segundo o artigo 15.°, n.° 3, segundo parágrafo, da decisão impugnada, a Comissão deve determinar o fator de correção transetorial uniforme aplicável, sendo esse o caso, dado que, nos termos do artigo 10.°‑A, n.° 5, da Diretiva 2003/87, a quantidade anual máxima de licenças a atribuir gratuitamente é limitada.
54 Em conformidade com o artigo 15.°, n.° 4, da decisão impugnada, se a Comissão não rejeitar a inscrição de uma instalação nessa lista, incluindo as respetivas quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a essa instalação, os Estados‑Membros procederão à determinação da quantidade final anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito para cada ano do período de 2013 a 2020, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 9, da decisão impugnada. Nos termos do primeiro parágrafo desta última disposição, a quantidade final total anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação existente será a quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação, multiplicada pelo fator de correção transetorial.
55 Por último, o artigo 15.°, n.° 5, da decisão impugnada dispõe que, após determinação da quantidade anual final relativa a todas as instalações existentes no respetivo território, os Estados‑Membros devem apresentar à Comissão uma lista das quantidades anuais finais de licenças de emissão atribuídas a título gratuito durante o período de 2013 a 2020, determinadas de acordo com o disposto no artigo 10.°, n.° 9, dessa decisão.
56 Tendo em conta o papel e os poderes respetivos da Comissão e dos Estados‑Membros e as diferentes etapas do processo de decisão no quadro do regime instituído pela Diretiva 2003/87 e pela decisão impugnada, tal como foram acima expostos nos n.os 47 a 55, há que concluir que a decisão impugnada necessita de medidas de execução na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
57 Com efeito, o artigo 15.° da decisão impugnada contém medidas de aplicação que os Estados‑Membros e a Comissão devem adotar com base na referida decisão. Assim, em primeiro lugar, de acordo com o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 2003/87 e com o artigo 15.°, n.° 1, da decisão impugnada, os Estados‑Membros devem apresentar à Comissão a lista de instalações abrangidas pela referida diretiva no seu território, que, segundo o artigo 15.°, n.° 2, alínea e), da referida decisão, deve conter o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito durante o período de 2013 a 2020, determinado em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, da decisão impugnada. Em segundo lugar, de acordo com o artigo 15.°, n.° 3, segundo parágrafo, da mesma decisão, a Comissão deve determinar o fator de correção transetorial uniforme. Em terceiro lugar, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 4, da decisão impugnada, a Comissão tem a faculdade de rejeitar a inscrição de uma instalação nessa lista, incluindo as respetivas quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a essa instalação. Em quarto lugar, os Estados‑Membros devem proceder à determinação da quantidade final total anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito para cada ano durante o período de 2013 a 2020, em conformidade com o disposto no artigo 10.°, n.° 9, da decisão impugnada.
58 Daqui decorre que a decisão impugnada prevê que os Estados‑Membros e a Comissão adotem várias medidas de execução que conduzam à determinação, pelos Estados‑Membros, da quantidade final anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito para cada uma das instalações em causa, relativamente às quais a inscrição na referida lista não tenha sido rejeitada pela Comissão. Por conseguinte, a decisão impugnada não constitui um ato regulamentar que não necessite de medidas de execução, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
59 A este respeito, há que salientar que a questão de saber se a decisão impugnada deixa ou não um poder de apreciação às autoridades incumbidas das medidas de execução não é pertinente. Com efeito, é verdade que a inexistência de poder de apreciação é um critério que deve ser examinado para verificar se a condição da afetação direta de um recorrente está preenchida (v. despacho do Tribunal Geral de 23 de setembro de 2008, Lafarge Cement/Comissão, T‑195/07, não publicado na Coletânea, n.° 22 e jurisprudência referida). No entanto, a exigência de um ato que não necessite de medidas de execução, constante do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, constitui uma condição diferente da relativa à afetação direta. A argumentação da Eurofer, segundo a qual a decisão impugnada não necessita de medidas de execução em razão de uma alegada falta de poder de apreciação, deve, portanto, ser rejeitada.
60 Ao invés do que a Eurofer alega, a conclusão segundo a qual a decisão impugnada não constitui um ato que não necessite de medidas de execução, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, não é posta em causa pelo objetivo prosseguido por esta disposição. Com efeito, é verdade que este último é o de permitir que uma pessoa singular ou coletiva interponha um recurso contra os atos de alcance geral, que não sejam atos legislativos, que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução, evitando assim os casos em que tal pessoa teria de infringir o direito para ter acesso a um tribunal. Contudo, a situação dos membros da Eurofer não é a visada pelo referido objetivo. No caso em apreço, em princípio, os membros da Eurofer podem, sem terem tido de infringir previamente a decisão impugnada, impugnar as medidas nacionais de aplicação da referida decisão e, nesse contexto, alegar a ilegalidade desta perante os órgãos jurisdicionais nacionais, que, antes de decidirem, podem recorrer às disposições do artigo 267.° TFUE.
61 Por último, quanto à argumentação da Eurofer segundo a qual a possibilidade de um recurso, dirigido unicamente contra a determinação pelos Estados‑Membros da quantidade final anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito para todas as instalações em causa, acarretaria consequências imprevisíveis decorrentes do esgotamento da quantidade total de licenças de emissão que deviam ser atribuídas a título gratuito nesse momento e constituiria, portanto, uma violação do princípio da proteção jurisdicional efetiva, deve salientar‑se, em primeiro lugar, que tal esgotamento não está demonstrado e, em segundo lugar, que esses factos não são suscetíveis de alterar as condições de admissibilidade de um recurso de anulação estabelecidas pelo Tratado FUE (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Justiça de 17 de fevereiro de 2009, Galileo Lebensmittel/Comissão, C‑483/07 P, Colet., p. I‑959, n.° 59).
62 Por conseguinte, devido ao facto de a decisão impugnada constituir um ato regulamentar que necessita de medidas de execução, não é necessário examinar a eventual afetação direta dos membros da Eurofer.
63 Resulta do conjunto das considerações precedentes que a Eurofer não tem legitimidade para agir, nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Por consequência, o recurso deve ser julgado inadmissível, sem que seja necessário decidir sobre o mérito do terceiro fundamento de inadmissibilidade, relativo à falta de interesse em agir da Eurofer.
64 Nestas circunstâncias, não é necessário proferir decisão sobre o mérito do pedido de intervenção apresentado pela Euroalliages.
Quanto às despesas
65 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Eurofer sido vencida, há que condená‑la nas despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível.
2) Não é necessário proferir decisão sobre o mérito do pedido de intervenção da Euroalliages.
3) A Europäischer Wirtschaftsverband der Eisen‑ und Stahlindustrie (Eurofer) ASBL é condenada nas despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
Feito no Luxemburgo, em 4 de junho de 2012.
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