Sag C-72/15
PJSC Rosneft Oil Company
mod
Her Majesty’s Treasury m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court))
»Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – bestemmelser i afgørelse 2014/512/FUSP og forordning (EU) nr. 833/2014 – gyldighed – Domstolens kompetence – partnerskabsaftale mellem EU og Rusland – begrundelsespligt – retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa – adgang til kapitalmarkedet – finansiel bistand – globale depotbeviser (Global Depositary Receipts) – oliesektoren – anmodning om fortolkning af begreberne »skifer« og »vand med en dybde på over 150 meter« – afvisning«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 28. marts 2017
1. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – formaliteten – grænser – spørgsmål, som er klart uden relevans, og hypotetiske spørgsmål forelagt i en sammenhæng, der udelukker et hensigtsmæssigt svar – spørgsmål, der ikke har forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen
(Art. 267 TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, Rådets forordning nr. 833/2014)
2. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – Domstolens kompetence – retsakt, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – domstolsprøvelsen begrænset til en kontrol af, at artikel 40 TEU er overholdt, og prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer
(Art. 19, stk. 1, TEU, art. 24, stk. 1, TEU og art. 40 TEU; art. 267 TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP og 2014/872/FUSP)
3. Grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – prøvelse af lovligheden af Unionens retsakter – betingelser – beskyttelse af denne ret fra Unionens retsinstanser eller de nationale domstole, afhængig af den anfægtede retsakts retlige karakter – mulighed for at anvende et annullationssøgsmål eller en præjudiciel forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål – prøvelsen af lovligheden af afgørelser, som fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer inden for rammerne af FUSP
(Art. 19, stk. 1, TEU, art 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og art. 29 TEU; art. 263, stk. 4, TEUF, art. 267 TEUF og art. 277 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – gyldigheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer fastsat i afgørelse 2014/512/FUSP og forordning nr. 833/2014 – en medlemsstats indførelse af strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 833/2014 – tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa – foreligger ikke – betingelser
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, art. 1, stk. 2, litra b)-d), og stk. 3, og art. 7, samt bilag III, og 2014/872/FUSP; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 3, art. 3a, art. 4, stk. 3 og 4, art. 5, stk. 2, litra b)-d), art. 5, stk. 3, art. 8, stk. 1, og art. 11 samt bilag II og VI, og nr. 1290/2014]
5. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – begrebet finansiel bistand – en banks eller et finansielt instituts behandling af betalinger – ikke omfattet
[Rådets forordning nr. 833/2014, art. 4, stk. 3, litra b), og nr. 1290/2014]
6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – udstedelse af globale depotbeviser (Global Depositary Receipts) fra og med den 12. september 2014 – ikke tilladt
(Rådets forordning nr. 833/2014, art. 5, stk. 2, og nr. 1290/2014)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 49-56)
2. Artikel 19 TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 275 TEUF og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at Den Europæiske Unions Domstol i henhold til artikel 267 TEUF har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), såsom Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, som ændret ved Rådets afgørelse 2014/872/FUSP af 4. december 2014, forudsat at anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører enten kontrol af, at nævnte afgørelse overholder artikel 40 TEU, eller prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
Hvad for det første i denne henseende angår Domstolens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU bemærkes, at traktaterne ikke fastsætter nogen særlig fremgangsmåde for den måde, hvorpå en sådan domstolskontrol skal foretages. Under disse omstændigheder henhører nævnte kontrol under den generelle kompetence, som artikel 19 TEU tillægger Domstolen med henblik på at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne. I forbindelse med fastsættelsen af denne generelle kompetence fremgår det i øvrigt af artikel 19, stk. 3, litra b), TEU, at Domstolen træffer afgørelse i præjudicielle spørgsmål efter anmodning fra de nationale domstole om bl.a. gyldigheden af retsakter vedtaget af institutionerne.
For det andet bør det afklares, om Domstolen har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse ved at foretage en vurdering af gyldigheden af afgørelser vedtaget på FUSP-området, såsom afgørelse 2014/512, når disse afgørelser fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer. Selv om chartrets artikel 47 ganske vist ikke kan skabe en kompetence for Domstolen, når en sådan kompetence er udelukket i medfør af traktaterne, indebærer princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse imidlertid, at udelukkelsen af Domstolens kompetence på FUSP-området skal fortolkes indskrænkende. Eftersom formålet med den procedure, som gør det muligt for Domstolen at træffe præjudiciel afgørelse, er at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne i overensstemmelse med den funktion, som Domstolen er tillagt i medfør af artikel 19, stk. 1, TEU, ville det være i strid med både sidstnævnte bestemmelse og princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse at anlægge en indskrænkende fortolkning af den kompetence, som Domstolen tillægges ved artikel 275, stk. 2, TEUF, hvortil artikel 24, stk. 1, TEU henviser (jf. analogt dom af 27.2.2007, Gestoras Pro Amnistía m.fl. mod Rådet, C-354/04 P, EU:C:2007:115, præmis 53, af 27.2.2007, Segi m.fl. mod Rådet, C-355/04 P, EU:C:2007:116, præmis 53, af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 70, af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo, C-439/13 P, EU:C:2015:753, præmis 42, og af 19.7.2016, H mod Rådet og Kommissionen, C-455/14 P, EU:C:2016:569, præmis 40).
For så vidt som Domstolen i medfør af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF har en materiel kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden af EU-retsakter, dvs. navnlig når der er tale om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, ville det på denne baggrund være i strid med opbygningen af det effektive retsbeskyttelsessystem, der er indført ved traktaterne, at fortolke sidstnævnte bestemmelse således, at den udelukker muligheden for, at medlemsstaterne kan anmode Domstolen om at træffe afgørelse om gyldigheden af rådsafgørelser, som fastsætter vedtagelse af sådanne foranstaltninger. Den nødvendige sammenhæng i retsbeskyttelsessystemet kræver således i medfør af fast retspraksis, at beføjelsen til at konstatere, at retsakter fra EU-institutionerne er ugyldige, når der er nedlagt påstand herom for en national ret, er forbeholdt Domstolen inden for rammerne af artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 22.10.1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, præmis 17, og af 6.10.2015, Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 62). Den samme konklusion gør sig gældende for så vidt angår afgørelser på FUSP-området, med hensyn til hvilke traktaterne tillægger Domstolen en kompetence til at prøve deres lovlighed.
(jf. præmis 62, 64, 74-76 og 78 samt domskonkl. 1)
3. Den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål udgør således i lighed med annullationssøgsmål en kontrolmulighed vedrørende lovligheden af EU-retsakter (jf. dom af 22.10.1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, præmis 16, af 21.2.1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, C-143/88 og C-92/89, EU:C:1991:65, præmis 18, af 6.12.2005, ABNA m.fl., C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04, EU:C:2005:741, præmis 103, og af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 95).
Dette væsentlige kendetegn ved EU’s retsbeskyttelsessystem omfatter prøvelsen af lovligheden af afgørelser, som fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer inden for rammerne af FUSP. Det følger således hverken af EU-traktaten eller EUF-traktaten, at annullationssøgsmål anlagt for Retten i henhold til bestemmelserne i artikel 256 TEUF, sammenholdt med artikel 263 TEUF, udgør den eneste mulighed for en prøvelse af lovligheden af afgørelser, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, og at navnlig en præjudiciel forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål dermed skulle være udelukket. Det er således ikke med henblik på at fastlægge, inden for hvilken type procedure Domstolen kan prøve lovligheden af visse afgørelser, at artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU i denne henseende henviser til artikel 275, stk. 2, TEUF, men for at fastlægge, hvilken type afgørelse der kan gøres til genstand for Domstolens prøvelse af lovligheden inden for rammerne af enhver procedure, der vedrører en sådan lovlighedsprøvelse. Eftersom gennemførelsen af en afgørelse, der fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, delvis henhører under medlemsstaternes ansvar, udfylder den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål imidlertid en væsentlig funktion med hensyn til at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse, bl.a. hvor – som det er tilfældet i hovedsagen – såvel lovligheden af nationale gennemførelsesforanstaltninger som lovligheden af selve den afgørelse, der ligger til grund herfor, og som er vedtaget på FUSP-området, anfægtes inden for rammerne af en national retslig procedure. Henset til den omstændighed, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger, som de er bestemt ved Rådets afgørelser vedtaget i medfør af artikel 29 TEU, er adgang til domstolskontrol af disse afgørelser absolut nødvendig, såfremt de fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
(jf. præmis 68-71)
4. Undersøgelsen af det andet spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512, som ændret ved afgørelse 2014/872, eller artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1290/2014 af 4. december 2014. Retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, indfører strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af nævnte forordnings bestemmelser, inden rækkevidden af disse bestemmelser og dermed af de dertilhørende strafferetlige sanktioner er blevet præciseret af Den Europæiske Unions Domstol.
Hvad for det første angår det generelle retssikkerhedsprincip bemærkes, at dette grundlæggende EU-retlige princip bl.a. kræver, at en ordning er klar og præcis, for at borgerne ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (dom af 10.1.2006, IATA og ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis). Hvad for det andet angår princippet nulla poena sine lege certa, som den forelæggende ret har henvist til, bemærkes, at dette princip, der henhører under chartrets artikel 49 med overskriften »Legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf«, og som ifølge Domstolens praksis er et særligt udtryk for det generelle retssikkerhedsprincip (jf. dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 70), bl.a. indebærer, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, som de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 50). Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at princippet nulla poena sine lege certa ikke kan fortolkes således, at det forbyder en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar ved en fortolkning i retspraksis, forudsat at en sådan fortolkning med rimelighed kunne forudses (jf. i denne retning dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 217 og 218).
(jf. præmis 161, 162 og 167 samt domskonkl. 2)
5. Udtrykket »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, skal fortolkes således, at det ikke omfatter en banks eller et finansielt instituts behandling af betalinger som sådan.
En fortolkning ud fra sammenhængen af artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 synes at påvise, at EU-lovgiver ved at anvende udtrykket »finansiel bistand« har ønsket at henvise til handlinger, der kan sammenlignes med gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, således som bl.a. den tyske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg. Mens disse handlinger kræver, at den pågældende finansielle institution anvender egne midler, leverer den finansielle institution derimod betalingstjenester som betalingsformidler, der overfører midler fra tredjemand i dennes egenskab afbetaler til en bestemt modtager, uden at nævnte finansielle institutions egne midler anvendes. På denne baggrund kan artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014 ikke fortolkes således, at den pålægger finansielle institutioner en forpligtelse til i forbindelse med behandlingen af enhver betaling, der er knyttet til en transaktion, som består i salg, levering, overførsel eller eksport til Rusland af produkter, der er anført i bilag II til forordningen, at indhente en yderligere tilladelse ud over den tilladelse, der i medfør af artikel 3 i forordning nr. 833/2014 kræves med hensyn til denne transaktion, såfremt de finansielle institutioner konstaterer, at den betaling, som ønskes behandlet, helt eller delvis udgør modydelsen for en sådan transaktion. Henset navnlig til den omstændighed, at nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, litra b), hverken har til formål at fastsætte en indefrysning af midler eller restriktioner for overførsel af midler, må det således antages, at såfremt EU-lovgiver havde ønsket, at behandlingen af enhver bankoverførsel med tilknytning til de produkter, der er omhandlet i bilag II til forordning nr. 833/2014, krævede en anmodning om en yderligere tilladelse ud over den tilladelse, der kræves i medfør af artikel 3 i forordning nr. 833/2014 for en transaktion som omhandlet i den foregående præmis, ville EU-lovgiver have anvendt et andet udtryk end »finansiel bistand« for at fastsætte en sådan forpligtelse og afgrænsningen heraf. Selv om formålet med forordning nr. 833/2014 bl.a. består i at gøre Den Russiske Føderations handlinger over for Ukraine mere omkostningsfulde, må det endelig konstateres, at forordningens artikel 4, stk. 3, litra b), forfølger dette formål på sammenhængende vis ved at fastsætte restriktioner for finansiel bistand til eksport til Rusland af produkter beregnet til anvendelse i olieindustrien, mens det samtidig undlades at undergive behandlingen af betalinger som sådan et krav om en forudgående tilladelse. Ovenstående fortolkning berører ikke det forbud, som gælder for behandling af betalinger i tilknytning til forretningsvirksomhed, der i sig selv er forbudt i medfør af forordning nr. 833/2014.
(jf. præmis 179-183 og domskonkl. 3)
6. Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, skal fortolkes således, at den forbyder udstedelse af globale depotbeviser (Global Depositary Receipts) fra og med den 12. september 2014 i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI til forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, herunder såfremt disse globale depotbeviser vedrører aktier udstedt af en af disse enheder inden den 12. september 2014.
(jf. domskonkl. 3)