Mål C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
mot
Her Majesty’s Treasury m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court))
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Bestämmelser i beslut 2014/512/Gusp och förordning (EU) nr 833/2014 – Giltighet – EU-domstolens behörighet – Partnerskapsavtalet mellan EU och Ryssland – Motiveringsskyldighet – Rättssäkerhetsprincipen och principen nulla poena sine lege certa – Tillgång till kapitalmarknaderna – Ekonomiskt bistånd – Globala depåbevis (Global Depositary Receipts) – Oljesektorn – Begäran om tolkning av begreppen 'skiffer’ och 'vatten på mer än 150 meters djup’ – Avvisning”
Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 28 mars 2017
1. Begäran om förhandsavgörande – Bedömning av giltigheten – Upptagande till prövning – Gränser – Frågor som uppenbarligen saknar relevans och hypotetiska frågor som ställts i ett sammanhang som inte medger ett användbart svar – Frågor som inte har något samband med saken i det nationella målet
(Artikel 267 FEUF; rådets beslut 2015/512/Gusp; rådets förordning nr 833/2014)
2. Begäran om förhandsavgörande – Bedömning av giltigheten – Domstolens behörighet – En rättsakt som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Domstolsprövning begränsad till prövningen av om artikel 40 FEU har iakttagits och av lagenligheten hos restriktiva åtgärder gentemot fysiska och juridiska personer
(Artiklarna 19.1 FEU, 24.1 FEU och 40 FEU; artiklarna 267 FEUF och 275 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2014/512/Gusp och 2014/872/Gusp)
3. Grundläggande rättigheter – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Prövning av lagenligheten hos unionens rättsakter – Procedur – Unionsdomstolen eller de nationella domstolarna beroende på den angripna rättsaktens art tillser att den rättigheten iakttas – Möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring eller att inge en begäran om förhandsavgörande beträffande giltigheten av rättsakterna – Prövning av lagenligheten hos beslut om restriktiva åtgärder gentemot fysiska eller juridiska personer inom ramen för Gusp
(Artiklarna 19.1 FEU, 24.1 andra stycket FEU och 29 FEU; artiklarna 263 fjärde stycket FEUF, 267 FEUF och 277 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)
4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av vissa personers och enheters tillgångar med beaktande av situationen i Ukraina – Giltigheten hos de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot fysiska och juridiska personer enligt beslut 2014/512/Gusp och förordning nr 833/2014 – En medlemsstat inför straffrättsliga påföljder som ska tillämpas vid överträdelse av bestämmelserna i förordning nr 833/2014 – Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen nulla poena sine lege certa – Föreligger inte – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 49; rådets beslut 2014/512/Gusp, artiklarna 1.2 b–d, 3 och 7, bilaga III, och 2014/872/Gusp; rådets förordningar 833/2014, artiklarna 3, 3a, 4.3, 4.4, 5.2 b–d, 5.3, 8.1 och 11, bilagorna II och VI, och nr 1290/2014)
5. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av vissa personers och enheters tillgångar med beaktande av situationen i Ukraina – Begreppet ekonomiskt bistånd – En banks eller något annat finansinstituts hantering av en betalning som sådan – Omfattas inte
(Rådets förordningar nr 833/2014, artikel 4.3 b, och nr 1290/2014)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av vissa personers och enheters tillgångar med beaktande av situationen i Ukraina – Utfärdande av globala depåbevis (Global Depositary Receipts) från och med den 12 september 2014 – Otillåtet
(Rådets förordningar nr 833/2014, artikel 5.2, och nr 1290/2014)
1. Se domen.
(se punkterna 49–56)
2. Artiklarna 19, 24 och 40 FEU, artikel 275 FEUF och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas på så sätt att Europeiska unionens domstol är behörig att lämna ett förhandsavgörande med stöd av artikel 267 FEUF avseende giltigheten av en rättsakt som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), såsom rådets beslut 2014/512/Gusp av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt rådets beslut 2014/872/Gusp av den 4 december 2014, i den mån som begäran om förhandsavgörande avser antingen en prövning av om artikel 40 FEU iakttogs när det beslutet antogs, eller en prövning av lagenligheten av restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer.
Vad för det första beträffar EU-domstolens behörighet att kontrollera att artikel 40 FEU följs, framhåller EU-domstolen att det i fördragen inte föreskrivs något särskilt förfarande för genomförandet av en sådan rättslig prövning. Under dessa omständigheter omfattas prövningen av den allmänna behörighet som EU-domstolen ges enligt artikel 19 FEU att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen. Vad beträffar nämnda allmänna behörighet anges i artikel 19.3 b FEU dessutom att EU-domstolen ska meddela förhandsavgöranden när en nationell domstol har begärt förhandsavgörande om giltigheten av akter som antagits av unionsinstitutionerna.
För det andra ska det klargöras om EU-domstolen är behörig att meddela ett förhandsavgörande avseende frågan huruvida beslut som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom beslut 2014/512, är giltiga, när det däri föreskrivs restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer. Artikel 47 i stadgan kan visserligen inte ge EU-domstolen behörighet när någon sådan behörighet inte föreligger enligt fördragen. Principen om ett effektivt domstolsskydd innebär emellertid att undantaget från EU-domstolens behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska tolkas restriktivt. Eftersom det förfarande som gör det möjligt för EU-domstolen att lämna förhandsavgöranden har till syfte att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, i enlighet med den funktion som den institutionen ska fylla enligt artikel 19.1 FEU, skulle det strida mot syftena med sistnämnda bestämmelse och med principen om ett effektivt domstolsskydd att tolka den behörighet som EU-domstolen ges enligt artikel 275 andra stycket FEUF, som artikel 24.1 FEU hänvisar till, restriktivt (se, analogt, dom av den 27 februari 2007, Gestoras Pro Amnistía m.fl./rådet, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, punkt 53, dom av den 27 februari 2007, Segi m.fl./rådet, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, punkt 53, dom av den 24 juni 2014, Europaparlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 70, dom av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punkt 42, och dom av den 19 juli 2016, H/rådet och kommissionen, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkt 40).
I den mån som EU-domstolen med stöd av artikel 24.1 FEU och artikel 275 andra stycket FEUF således har materiell behörighet att pröva unionsrättsakters giltighet, bland annat när det är fråga om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, skulle det strida mot systematiken i det system för ett effektivt domstolsskydd som införts genom fördragen att tolka sistnämnda bestämmelse på så sätt att medlemsstaternas domstolar inte har någon möjlighet att ställa frågor till EU-domstolen avseende giltigheten av beslut från rådet om vidtagande av sådana åtgärder. Det nödvändiga inre sammanhanget i domstolsskyddssystemet kräver nämligen enligt fast rättspraxis att EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF förbehålls rätten att fastställa unionsrättsakters ogiltighet som gjorts gällande vid en nationell domstol (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punkt 17, och dom av den 6 oktober 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 62). Samma slutsats ska dras beträffande beslut på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, beträffande vilka EU-domstolen enligt fördragen har behörighet att pröva lagenligheten.
(se punkterna 62, 64, 74–76 och 78 samt punkt 1 i domslutet)
3. Begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten av en akt utgör således på samma sätt som talan om ogiltigförklaring ett sätt att pröva lagenligheten av unionsrättsakter (se dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punkt 16, dom av den 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen och Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 och C‑92/89, EU:C:1991:65, punkt 18, dom av den 6 december 2005, ABNA m.fl., C 453/03, C‑11/04, C‑12/04 och C‑194/04, EU:C:2005:741, punkt 103, och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./Europaparlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 95).
Detta grundläggande särdrag hos unionens system för domstolsskydd omfattar prövning av lagenligheten av de beslut som avser vidtagande av restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det följer nämligen varken av EU-fördraget eller av EUF-fördraget att en talan om ogiltigförklaring som väckts vid tribunalen med tillämpning av artikel 256 FEUF jämförd med artikel 263 FEUF utgör den enda möjligheten till prövning av lagenligheten av beslut som avser vidtagande av restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer och att det bland annat är uteslutet att inge en begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten av de besluten. I detta avseende hänvisas det i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU till artikel 275 andra stycket FEUF inte i syfte att det ska fastställas inom vilket slags förfarande EU-domstolen kan pröva lagenligheten av vissa beslut, utan i syfte att det ska fastställas vilka slags beslut som EU-domstolen kan pröva lagenligheten av, inom ramen för alla olika förfaranden som avser en sådan prövning av lagenligheten. Eftersom genomförandet av ett beslut som avser vidtagande av restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer delvis omfattas av medlemsstaternas behörighet, fyller en begäran om förhandsavgörande beträffande giltigheten en grundläggande funktion för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd. Detta gäller bland annat i sådana fall där, såsom i det nationella målet, såväl lagenligheten av de nationella åtgärderna för genomförande som av det underliggande beslutet som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har ifrågasatts inom ramen för ett nationellt domstolsförfarande. Eftersom medlemsstaterna ska se till att deras nationella politik överensstämmer med unionens ståndpunkter som följer av rådsbeslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU, är det nämligen nödvändigt att dessa beslut kan bli föremål för domstolsprövning när de avser vidtagande av restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer.
(se punkterna 68–71)
4. Vid prövningen av fråga 2 har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 1.2 b–d, 1.3 och 7 samt bilaga III i beslut 2014/512, i dess lydelse enligt beslut 2014/872, eller av artiklarna 3, 3a, 4.3, 4.4, 5.2 b–d, 5.3 och 11 samt bilagorna II och VI i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 1290/2014 av den 4 december 2014. Rättssäkerhetsprincipen och principen nulla poena sine lege certa ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en medlemsstat inför straffrättsliga påföljder som ska tillämpas vid överträdelse av bestämmelserna i förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning nr 1290/2014, i enlighet med artikel 8.1 i den förordningen, innan Europeiska unionens domstol har klargjort räckvidden av nämnda bestämmelser och följaktligen av de straffrättsliga påföljder som är knutna till dem.
Vad för det första gäller rättssäkerhetsprincipen, erinrar EU-domstolen om att den utgör en grundläggande unionsrättslig princip som bland annat fordrar att bestämmelser ska vara klara och precisa, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (dom av den 10 januari 2006, IATA och ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 68 och där angiven rättspraxis). Vad för det andra gäller principen nulla poena sine lege certa som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, konstaterar EU-domstolen att den principen härrör från artikel 49 i stadgan med rubriken ”Principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff”. Enligt EU-domstolens praxis är den principen ett särskilt uttryck för den allmänna rättssäkerhetsprincipen (se dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 70). Denna princip innebär bland annat att brotten och de påföljder som de leder till tydligt ska definieras i lag. Det villkoret är uppfyllt när en enskild av den relevanta bestämmelsens lydelse och, vid behov, med hjälp av domstolarnas tolkning av lydelsen, kan utläsa vilka handlingar och vilken underlåtenhet som leder till straffrättsligt ansvar (dom av den 3 maj 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, punkt 50). Det följer dessutom av EU-domstolens praxis att principen nulla poena sine lege certa inte kan tolkas som ett förbud mot gradvis klargörande av bestämmelserna om straffrättsligt ansvar i rättspraxis, förutsatt att en sådan tolkning i rättspraxis i rimlig grad kan förutses (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkterna 217 och 218).
(se punkterna 161, 162 och 167 samt punkt 2 i domslutet)
5. Uttrycket ”ekonomiskt bistånd” i artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning nr 1290/2014, ska tolkas på så sätt att det inte omfattar en banks eller något annat finansinstituts hantering av en betalning som sådan.
En kontextuell tolkning av artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014 tyder på, vilket bland annat den tyska regeringen har anfört i sitt skriftliga yttrande, att unionslagstiftaren genom att använda uttrycket ”ekonomiskt bistånd” har avsett handlingar som är jämförbara med gåvobistånd, lån och exportkreditförsäkring. Medan sådana handlingar innebär att det berörda finansinstitutet använder sina egna medel, tillhandahålls betaltjänster däremot av finansinstitutet i dess egenskap av mellanhand som för över medel från uppdragsgivaren till en viss mottagare, utan att finansinstitutets egna medel tas i anspråk. Under dessa omständigheter kan artikel 4.3 i förordning nr 833/2014 inte tolkas på så sätt att den innebär att finansinstitut är skyldiga att, för hanteringen av betalningar som rör försäljning, leverans, överföring eller export till Ryssland av produkter som återfinns i bilaga II till den förordningen, inneha ytterligare ett tillstånd utöver det tillstånd som krävs, enligt artikel 3 i förordning nr 833/2014, för den transaktionen, när finansinstituten konstaterar att den betalning som ska hanteras helt eller delvis utgör vederlag för transaktionen. Bland annat med beaktande av att artikel 4.3 b i nämnda förordning inte är avsedd att medföra en frysning av penningmedel eller restriktioner med avseende på överföring av medel, finner EU-domstolen att om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att hanteringen av alla slags banköverföringar som har en koppling till de produkter som avses i bilaga II till förordning nr 833/2014 skulle vara föremål för ytterligare en ansökan om tillstånd utöver den som avses i artikel 3 i förordning nr 833/2014 för en sådan transaktion som den som avses i föregående punkt i förevarande dom, så skulle ett annat uttryck än ”ekonomiskt bistånd” ha använts för att fastställa en sådan skyldighet och den skyldighetens omfattning. Slutligen ska det framhållas att även om målet med förordning nr 833/2014 bland annat består i att öka kostnaderna för Ryska federationens agerande gentemot Ukraina, ska det konstateras att artikel 4.3 b i den förordningen på ett samstämmigt sätt bidrar till att uppnå det målet genom att restriktioner införs med avseende på ekonomiskt bistånd för export till Ryssland beträffande produkter som är avsedda för oljeindustrin, samtidigt som hanteringen av betalningar som sådan inte omfattas av kravet på förhandstillstånd. Denna tolkning är utan inverkan på det förbud som omfattar all hantering av betalningar som rör en kommersiell transaktion som är förbjuden enligt artikel 3.5 i förordning nr 833/2014.
(se punkterna 179–183 och punkt 3 i domslutet)
6. Artikel 5.2 i förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning nr 1290/2014, ska tolkas på så sätt att den innebär att det föreligger ett förbud från och med den 12 september 2014 mot utfärdande av globala depåbevis (Global Depositary Receipts) enligt ett depåavtal som ingåtts med en av de enheter som anges i bilaga VI till förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning nr 1290/2014, även när de globala depåbevisen avser aktier som en av enheterna har utfärdat före den 12 september 2014.
(se punkt 3 i domslutet)