Processo T‑393/21
(Publicação por excertos)
Max Heinr. Sutor OHG
contra
Conselho Único de Resolução (CUR)
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção Alargada) de 8 de maio de 2024
«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução (FUR) — Decisão do CUR relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2021 — Dever de fundamentação — Exceção de ilegalidade — Limitação dos efeitos do acórdão no tempo»
1. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Tomada em consideração dos passivos fiduciários de uma instituição de crédito autorizada a exercer atividades de investimento para efeitos do cálculo das referidas contribuições — Admissibilidade
[Regulamento n.° 2015/63 da Comissão, artigo 5.°, n.° 1, alínea e); Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 2.°, n.° 2, ponto 3]
(cf. n.os 41, 45, 51, 147)
2. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Tomada em consideração dos passivos fiduciários de uma instituição de crédito autorizada a exercer atividades de investimento para efeitos do cálculo das referidas contribuições — Exposição dos referidos passivos aos mesmos riscos que os das empresas de investimento em caso de resolução — Violação do princípio da igualdade de tratamento — Inexistência
[Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 12; Regulamento 2015/63 da Comissão, artigo 5.°, n.° 1, alínea e)]
(cf. n.os 89‑92, 95)
3. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Tomada em consideração dos passivos fiduciários de uma instituição de crédito autorizada a exercer atividades de investimento para efeitos do cálculo das referidas contribuições — Princípio da inscrição desses passivos no balanço contabilístico da instituição em causa — Possibilidade de derrogação proporcionada aos Estados‑Membros que permite às instituições inscreverem os referidos passivos nas rubricas extrapatrimoniais — Violação do princípio da igualdade de tratamento resultante das divergências existentes entre as diferentes legislações nacionais — Inexistência
[Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 70.°, n.° 2, segundo parágrafo, alínea b); Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 103.°, n.° 2; Diretiva 86/635 do Conselho, artigo 10.°, n.° 1]
(cf. n.os 98‑100, 104, 106, 107)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento, o Tribunal Geral anula a decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) relativa à fixação das contribuições ex ante para o ano de 2021 (1) para o Fundo Único de Resolução (FUR), devido à violação do seu dever de fundamentação quanto à determinação do nível‑alvo anual. Por outro lado, o Tribunal Geral pronuncia‑se sobre o alcance do artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento Delegado 2015/63 (2) e sobre a exceção de ilegalidade suscitada contra este último. Por último, examina igualmente a alegada violação do artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do referido regulamento.
Max Heinr. Sutor OHG, recorrente, é uma instituição de crédito com sede na Alemanha. Em 14 de abril de 2021, o CUR adotou uma decisão na qual fixou (3) as contribuições ex ante para 2021 para o FUR das instituições de crédito e de certas empresas de investimento, entre as quais a recorrente.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, no que respeita ao alcance do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento Delegado 2015/63, o Tribunal Geral recorda que, segundo a jurisprudência, a derrogação prevista nesta disposição, que permite excluir certos passivos do cálculo das contribuições ex ante, deve ser objeto de interpretação estrita. Salienta igualmente que o artigo 5.°, n.° 1, alínea e), deste regulamento delegado prevê três requisitos cumulativos para a exclusão dos passivos em causa, a saber, o facto de estes últimos deverem ser detidos por uma empresa de investimento, o facto de deverem decorrer da detenção de ativos ou numerário pertencentes a clientes e o facto de estes clientes deverem, além disso, ser protegidos pela legislação aplicável em matéria de insolvência.
No que respeita ao primeiro requisito, o Tribunal Geral observa que, segundo o Regulamento Delegado 2015/63 (4) e a Diretiva 2014/59 (5), a derrogação prevista no artigo 5.°, n.° 1, alínea e), deste regulamento delegado não se aplicava, no momento da adoção da decisão impugnada, às entidades que eram simultaneamente instituições de crédito e empresas de investimento, como era o caso da recorrente. Considera que, se a Comissão tivesse pretendido abranger as instituições de crédito que são igualmente empresas de investimento, teria feito referência, no artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do referido regulamento delegado, às «instituições» e não às «empresas de investimento» (6), quando, para limitar a aplicação de uma exceção a certas entidades, recorreu a formulações mais precisas (7).
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que a definição de «empresa de investimento» da Diretiva 2014/59 foi alterada pela Diretiva 2019/2034 (8), que remete, in fine, para o conceito de «empresa de investimento» da Diretiva 2014/65. Todavia, a alteração desta definição só era aplicável a partir de 26 de junho de 2021 (9). Por conseguinte, o artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento Delegado 2015/63, na versão aplicável no momento da adoção da decisão impugnada, em 14 de abril de 2021, deve ser interpretado no sentido de que não permite excluir os passivos detidos por instituições de crédito, como a recorrente, do cálculo dos passivos que servem para determinar a sua contribuição ex ante. Assim, os passivos fiduciários da recorrente não preenchem o primeiro dos três requisitos cumulativos previstos no artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do referido regulamento delegado e o Tribunal Geral julga o fundamento improcedente na totalidade.
Em segundo lugar, no que respeita à violação do artigo 103.°, n.° 7, da Diretiva 2014/59, a recorrente alega, por um lado, que os seus passivos fiduciários são desprovidos de risco e, por outro, que a não exclusão destes do cálculo da contribuição ex ante implica uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
Primeiro, o Tribunal Geral salienta, a título preliminar, que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para fixar os critérios de ajustamento das contribuições ex ante ao perfil de risco e que a fiscalização do juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício desse poder não enferma de erro manifesto ou desvio de poder ou ainda se os limites desse poder de apreciação não foram manifestamente excedidos. A título principal, recorda, antes de mais, que o artigo 103.°, n.° 7, da Diretiva 2014/59 prevê oito elementos que a Comissão deve ter em conta para efeitos do ajustamento das referidas contribuições em função do perfil de risco das instituições. Seguidamente, nada nessa disposição indica que a Comissão é obrigada a atribuir uma importância preponderante a um ou vários dos referidos elementos, como a exposição da instituição ao risco, nem, por outro lado, de que modo a Comissão deve ter em conta essa exposição. Por último, e em todo o caso, a recorrente não demonstrou que os passivos fiduciários eram desprovidos de qualquer risco em caso de resolução. Com efeito, por um lado, o direito alemão não confere, em caso de insolvência, uma proteção especial aos fundos dos clientes enquanto estes se encontrarem na conta coletiva criada pela recorrente no seu interior e gerida em nome próprio, mas por conta dos clientes (a seguir «conta transitória»), e, por outro, é necessário, para que esses fundos sejam protegidos pelo sistema de garantia de depósitos, que as instituições de crédito europeias em causa (a seguir «instituições de produtos») tenham a sua sede num Estado‑Membro e que os clientes não depositem mais de 100 000 euros nessas instituições, pelo que a referida proteção está limitada tanto no plano territorial como no plano quantitativo.
Segundo, o Tribunal Geral precisa, no que respeita ao objeto e à finalidade da Diretiva 2014/59, do Regulamento n.° 806/2014 e do Regulamento Delegado 2015/63, que estes atos estão abrangidos pelo domínio do Mecanismo Único de Resolução, cuja criação visa (10) assegurar, nomeadamente, uma abordagem neutra no tratamento das instituições em situação de insolvência. A fim de examinar se as instituições de crédito autorizadas a exercer igualmente atividades de investimento, como a recorrente, se encontram numa situação comparável à das empresas de investimento (11), no que respeita à tomada em consideração dos passivos fiduciários para efeitos do cálculo das contribuições ex ante, o Tribunal Geral observa, antes de mais, que estas contribuições ex ante visam financiar medidas de resolução cuja adoção está sujeita à condição de que tal medida seja necessária para o interesse público (12). Ora, as instituições de crédito e as empresas de investimento não apresentam um risco comparável no que diz respeito aos efeitos adversos que a sua insolvência poderá ter na estabilidade financeira, uma vez que as empresas de investimento não detêm grandes carteiras de empréstimos de retalho ou a empresas e não aceitam depósitos. Isto é tanto mais assim quanto a clientela das instituições de crédito e das empresas de investimento é diferente.
Nestas condições, a probabilidade de ser objeto de resolução é mais elevada no caso de uma instituição de crédito, como a recorrente, que no de uma empresa de investimento, pelo que estas duas categorias de instituições não se encontram numa situação comparável.
Do mesmo modo, a sua situação também não é comparável no que respeita ao tratamento dos passivos fiduciários. No direito alemão, as empresas de investimento são obrigadas a separar imediatamente os fundos recebidos dos clientes em contas fiduciárias abertas em instituições de crédito. Em contrapartida, uma instituição de crédito, como a recorrente, não está obrigada a transferir imediatamente os referidos fundos da conta transitória para as instituições de produtos.
Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que os passivos fiduciários detidos pelas empresas de investimento estavam expostos a um nível de risco comparável ao dos passivos fiduciários detidos pelas instituições de crédito autorizadas a exercer também atividades de investimento.
Seguidamente, no que respeita a uma desigualdade de tratamento relativa, em substância, ao facto de o CUR ter adotado a mesma modalidade de cálculo da contribuição anual de base para todas as instituições sem tomar em conta o facto de alguns Estados‑Membros terem invocado a derrogação que permite inscrever nas rubricas extrapatrimoniais os passivos relativos aos fundos geridos em seu próprio nome, mas por conta de outrem (13), o Tribunal Geral recorda que, no que respeita à determinação dos passivos que devem ser tidos em conta para efeitos do cálculo da contribuição ex ante, o Regulamento Delegado 2015/63 define o «total do passivo» como o definido pela Diretiva 86/635 ou na aceção das normas internacionais de relato financeiro a que se refere o Regulamento n.° 1606/2002 (14). Por outro lado, embora os fundos que uma instituição gere em seu próprio nome, mas por conta de outrem, devam constar, regra geral, como é o caso na Alemanha, do balanço dessa instituição quando esta é titular dos ativos correspondentes, alguns Estados‑Membros optaram pela derrogação prevista pela Diretiva 86/635, que permite inscrever esses passivos em rubricas extrapatrimoniais. Ora, esta situação decorre da aplicação conjunta das disposições do Regulamento n.° 806/2014 e da Diretiva 2014/59, lidas à luz da Diretiva 86/635, cuja validade a recorrente não contestou à luz do princípio da igualdade de tratamento.
Quanto à não tomada em consideração das diferenças existentes entre as regras contabilísticas dos diferentes Estados‑Membros no que respeita à inclusão dos passivos fiduciários no balanço das instituições, o Tribunal Geral salienta que o princípio da igualdade de tratamento não pode habilitar a Comissão, quando adota atos delegados, a agir além da delegação conferida pelo legislador da União. No caso em apreço, nem a Diretiva 2014/59 nem o Regulamento n.° 806/2014 habilitaram a Comissão a harmonizar as regras contabilísticas nacionais nesta matéria. Assim, a Comissão não pode ser acusada de ter violado o princípio da igualdade de tratamento por não ter sanado essas divergências. Além disso, a proibição de uma discriminação não visa as divergências existentes entre as legislações dos diferentes Estados‑Membros, desde que essas legislações afetem igualmente todas as pessoas a quem são aplicáveis. No caso em apreço, a recorrente não sustentou, e muito menos demonstrou, que a legislação alemã não afetava da mesma maneira todas as pessoas abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. Além disso, a adoção de uma regulamentação da União num domínio de ação específico pode ter repercussões diferentes para certos operadores económicos, tendo em conta a sua situação individual ou as regras nacionais às quais, de resto, estão sujeitos, não podendo essa consequência ser considerada uma violação do princípio da igualdade de tratamento se a referida regulamentação se basear em critérios objetivos e adaptados aos objetivos por ela prosseguidos. Não foi apresentado ao Tribunal Geral nenhum elemento que demonstre que o artigo 3.°, ponto 11, do Regulamento Delegado 2015/63 não se baseava em critérios objetivos e adaptados aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento Delegado 2015/63.
Por último, no que respeita a uma desigualdade de tratamento entre a recorrente e as instituições de crédito que elaboram o seu balanço segundo as normas internacionais de contabilidade, ao passo que, no direito alemão, este método é exclusivamente permitido apenas às sociedades‑mãe, o Tribunal Geral salienta, por um lado, que esta situação é consequência da aplicação de uma regra de direito alemão e não do Regulamento Delegado 2015/63 e, por outro, que a recorrente podia ter elaborado a contabilidade de acordo com essas normas contabilísticas, mas que optou por não o fazer por razões de ordem administrativa e financeira. Por conseguinte, a recorrente não pode invocar uma desigualdade de tratamento com base neste fundamento.
Em terceiro e último lugar, no que respeita à violação do artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento Delegado 2015/63, na medida em que este último não permite excluir os passivos fiduciários da recorrente do cálculo da sua contribuição ex ante, o Tribunal Geral considera, primeiro, que o CUR não cometeu um erro de direito ao não excluir o montante desses passivos do referido cálculo.
Segundo, recorda que o Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento Delegado 2015/63 não confere um poder discricionário às autoridades competentes para excluir certos passivos para efeitos do ajustamento ao risco das contribuições ex ante, mas enumera, pelo contrário, com precisão, as condições em que certos passivos podem ser objeto dessa exclusão. Por conseguinte, o CUR não cometeu um erro de direito quando não aplicou por analogia o artigo 5.°, n.° 1, alínea e), desse regulamento delegado. Além disso, no que respeita à tomada em consideração do princípio da igualdade de tratamento, o referido regulamento delegado distinguiu situações que apresentam particularidades significativas, diretamente relacionadas com os riscos apresentados pelos passivos em causa. À luz destas considerações, a não aplicação por analogia do artigo 5.°, n.° 1, alínea e), do referido regulamento delegado não é contrária ao princípio da igualdade de tratamento. O mesmo se diga do princípio da proporcionalidade, a respeito do qual o Tribunal considera que a recorrente se limitou a formular afirmações não fundamentadas.
Terceiro, no que respeita à alegação de que a tomada em consideração dos passivos fiduciários da recorrente no cálculo da sua contribuição ex ante conduziria a uma eventual dupla tomada em consideração dos mesmos no âmbito do referido cálculo, o Tribunal Geral constata, antes de mais, que a recorrente não explica que método concreto de cálculo das contribuições ex ante seria menos gravoso para as instituições e simultaneamente adequado para atingir, de maneira igualmente eficaz, os objetivos referidos pelo regulamento. Além disso, e em todo o caso, não foi invocado nenhum elemento suscetível de pôr em causa a afirmação do CUR relativa às condições para beneficiar da proteção do sistema de garantia de depósitos. Por último, não foi apresentado nenhum argumento que indique que a Comissão pretendeu eliminar totalmente qualquer forma de dupla contagem dos passivos.
Quarto, quanto ao argumento de que a tomada em consideração dos passivos fiduciários no cálculo da sua contribuição ex ante não preenche o critério da necessidade, pois, em caso de insolvência, os clientes teriam direito à separação dos ativos fiduciários geridos pela recorrente, o que demonstra que existem garantias suficientes de proteção desses clientes, o Tribunal Geral sublinha que a recorrente não demonstra que os ativos e a liquidez dos seus clientes estão cobertos em caso de insolvência por garantias comparáveis às que cobrem os ativos e a liquidez dos clientes das empresas de investimento.
Quinto, o Tribunal Geral observa que não lhe foi apresentado nenhum elemento concreto destinado a demonstrar que a inclusão dos passivos fiduciários no cálculo da contribuição ex ante acarretaria inconvenientes manifestamente desproporcionados em relação aos objetivos da Diretiva 2014/59.